Geum.ru

Я України як незалежної держави вимагає вироблення та реалізації стратегії розвитку, яка б враховувала світовий досвід, тенденції та власні, українські традиції

Вид материалаДокументы
Подобный материал:

Матеріали єдиного дня інформування населення Полтавщини у червні 2006 року


РЕАЛІЗАЦІЯ СТРАТЕГІЇ РЕФОРМУВАННЯ ІНСТИТУТІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ


Матеріали підготовлені Управлінням державної служби Головного управління державної служби України в Полтавській області


Становлення України як незалежної держави вимагає вироблення та реалізації стратегії розвитку, яка б враховувала світовий досвід, тенденції та власні, українські традиції.

Кожна з понад 200 держав світу пройшла свій шлях становлення, але ніколи взаємовплив не був таким помітним як у наші дні, які характеризуються глобалізацією всіх процесів.

Сьогодні міжнародна громадськість орієнтується на концепцію сталого розвитку світу, яка є продовженням концепції ноосфери, сформульованої майже сто років тому нашим земляком академіком Вернадським. Її суть – в обов’язковій узгодженості економічного, екологічного та людського розвитку.

Такий підхід сприймається і постсоціалістичними державами, в тому числі й Україною. Проте, якщо для громадян більшості з цих держав вибір напряму розвитку був практично безальтернативним, то в Україні й досі точиться з цього питання запекла дискусія. Вона охоплює питання як зовнішньої, так і внутрішньої політики, що стає особливо помітним під час виборів. Принципово важливим є те, що Україна досі перебуває у стані дискусії з приводу своєї національної ідентичності, вона ще не визначилася з політикою і стратегією власного розвитку.

Немає одностайності і у питаннях функціонування владних органів. При чому, часто вирішення тактичних завдань перекриває бачення стратегічної перспективи, що помітно, зокрема, у відсутності ідеологічної основи діяльності політичних партій, боротьбі навколо політичної та адміністративної реформ тощо.

Очевидно, потрібно враховувати, що для постсоціалістичних країн, і особливо для України, важливий не так їхній поточний стан, як динаміка якісних змін. Тому потрібно не припуститися принципових помилок, орієнтуватися не на відомі «шаблони», а на власні напрацювання.

Такий підхід стосується всіх сторінок життя суспільства і, чи не найбільшою мірою, змін системи управління. Новітня історія становлення Української держави переконливо свідчить, що без побудови раціональної та ефективної системи влади марно сподіватися на якісний прогрес і в економічній та соціально-гуманітарних сферах. Відтак питання політичної та адміністративної реформи залишається одним із найактуальніших для української влади.

Введення з 1 січня 2006 року Конституційної реформи не може бути ефективним без реального доповнення її конкретними правовими актами, а значить – потребує створення на рівні парламенту стабільної, зорієнтованої на реформи більшості.

Для успішного поглиблення політичної та проведення адміністративної реформи є вкрай важливим наявність чіткого політичного бачення мети реформи і кроків щодо її досягнення. Гарною методологічною базою для цього у свій час могла б стати концепція адміністративної реформи в Україні, схвалена 25 березня 1998 року Державною комісією з проведення в адміністративної реформи і підкріплена Указом Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 року. На жаль, потенціал цього документа було використано вкрай недбало та недостатньо.

Час, що минув з 1998 року, переконує, що для проведення адміністративної реформи сьогодні потрібне нове програмно-концептуальне забезпечення, оскільки є потреба у суттєвому переосмисленні та доопрацюванні деяких напрямів адміністративної реформи (місцеві органи виконавчої влади, публічна служба, місцеве самоврядування та адміністративно-територіальний устрій), а також у коригуванні стратегії й тактики проведення окремих заходів у цій сфері.

Концепція адміністративної реформи в Україні 1998 року суттєво відрізняється за глибиною та якістю розробки різних напрямів адміністративної реформи (наприклад, на відміну від детально розписаної проблематики органів виконавчої влади, досить поверхово опрацьовані підрозділи, що стосуються реформи державної служби, реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, не приділяється належна увага питанню відносин органів влади з громадянами, зовнішнього контролю за публічною адміністрацією).

Відтак, у 2005 році Центром політико-правових реформ запропоновано нову редакцію концепції адміністративної реформи під назвою «Концепція реформування публічної адміністрації в Україні». На чільне місце в ній поставлено саме реформу публічної адміністрації на місцевому та регіональному рівнях. Засадничий характер мають ще декілька інших моментів. На погляд авторів адміністративна реформа має включати в себе: а) інституційну реформу (зміни в системі та структурах органів виконавчої влади); б) реформу публічної служби; в) муніципальну реформу (включно з реформою адміністративно-територіального устрою); г) запровадження регіонального самоврядування; д) реформу відносин органів виконавчої влади з громадянами тощо.

Лише такий комплексний підхід дозволяє сподіватись на досягнення серйозних позитивних результатів. Скажімо, на перший погляд може здатися, що реформа міністерств майже не стосується місцевого самоврядування. Проте це не так. Доки у всіх міністерствах міністри не стануть політиками, доти у таких міністерствах чинитиметься серйозний спротив розвитку місцевого самоврядування. Адже якщо міністр є представником інтересів чиновництва, а не громадян, він думатиме не про якість послуг, а, у кращому разі, про лобіювання відомчих інтересів. Справжній же політик керується насамперед інтересами громадян, і тому розуміє, що лише наближення послуг до громадян, тобто передання відповідних повноважень органам самоврядування дозволить покращити якість послуг. Такі міністри, відповідно, і підтримуватимуть розвиток місцевого самоврядування.

Загалом децентралізація повинна стати основним напрямом державної політики в Україні. Абсолютна більшість адміністративних послуг повинна надаватися безпосередньо органами місцевого самоврядування. Наприклад, у багатьох країнах і реєстрація транспортних засобів, і облік нерухомості, і видача посвідчень особи і т. ін. (що у нас вважається “невід’ємними” державними повноваженнями) делегується до компетенції органів самоврядування. Звичайно, ряд повноважень щодо надання адміністративних послуг та інспекційних повноважень залишатимуться безпосередньо за державою. Проте такі повноваження мають здійснювати урядові органи в системі міністерства, а не безпосередньо міністерства. І така реформа також зачіпатиме публічну адміністрацію на місцевому та регіональному рівнях. За загальним правилом, абсолютна більшість міністерств не потребуватимуть територіальної мережі власних підрозділів (органів), оскільки основним завданням міністерств є забезпечення діяльності міністра: розробка програм розвитку та проектів нормативних актів тощо.
Тобто міністерством має бути лише те, що сьогодні охоплюється терміном “центральний апарат”. Найбільшу за кількістю групу органів та за чисельністю службовців у системі виконавчої влади повинні складати урядові органи зі своєю територіальною мережею.
З цього прикладу очевидно, що неможливо вихопити з загального контексту реформу органів місцевого самоврядування, не узгодивши її з реформою органів виконавчої влади.

Наступною важливою проблемою є чітке розмежування двох видів територіального самоврядування – регіонального та місцевого. Місцеве самоврядування – це право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних (публічних) справ в інтересах місцевого населення. Тобто, місцеве самоврядування ґрунтується на спільних інтересах мешканців певної громади, його завдання – організація простору проживання та якісного надання більшості публічних послуг.

Натомість регіональне самоврядування має на меті сприяння розвитку регіону, в тому числі розвитку транспортної інфраструктури, покращання інвестиційного клімату та привабливості регіону. Воно зумовлене не так спільними інтересами мешканців, як інтересами держави щодо розвитку регіонів.

Тому логічною видається пропозиція розмежувати в часі реформу місцевого самоврядування та запровадження регіонального самоврядування.
Спочатку необхідно створити умови для розвитку ефективного місцевого самоврядування. На цьому етапі має здійснюватися укрупнення сільських і селищних громад, районів; децентралізація бюджету та повноважень; ліквідація райдержадміністрацій та запровадження повноцінного самоврядування в районах як допоміжного рівня до самоврядування громад.

Варто зазначити, що ця група питань потребує особливо ретельного вивчення та врахування громадської думки. Окрім економічного фактору, потрібно враховувати і інші, наприклад, психологічні. Громадянам мають бути забезпечені максимальні зручності у доступі до послуг органів влади.

Заслуговує також на увагу застереження в жодному разі не проводити одночасних змін на місцевому рівні та регіональному (як-от запровадження виконкомів обласних рад, прямих виборів “губернаторів” тощо). Реформу обласного рівня слід відкласти на пізніший період – не раніше, ніж через 3-5 років після завершення першого етапу реформи. Одночасна реформа на місцевому та регіональному рівнях не дасть можливості розвинутися місцевому самоврядуванню та несе загрозу дестабілізації у державі.

Третя проблема стосується методики проведення реформи – згори чи знизу. У суспільстві насаджується помилкова думка, що адміністративно-територіальну реформу можна здійснювати лише добровільно (за умови підтримки населенням, елітами тощо). Натомість досвід останніх аналогічних реформ у світі переконливо свідчить, що реальним є лише централізоване впровадження такої реформи. При цьому, звичайно, має проводитись належна інформаційно-роз’яснювальна робота, в тому числі з урахуванням специфіки різних груп суспільства. Наприклад, одним з прорахунків інформаційної кампанії 2005 року було те, що на перший план виносилися власне зміни меж громад і районів, що, звичайно, “відлякує” громадян. Натомість недооцінений той факт, що реформа адміністративно-територіального устрою – це всього лише засіб зміцнення місцевого самоврядування. Таким чином, неправильні акценти посилили й без того серйозний спротив реформі.

Утім, не всі питання адміністративної реформи потребують централізованого впровадження. Так, упорядкування процедур надання муніципальних адміністративних послуг у більшості випадків є компетенцією самих органів місцевого самоврядування. Так само, створення “універсамів послуг” залежить насамперед від політичної волі місцевих голів. Конкретні приклади ряду міст України (Львова, Херсона, Нової Каховки тощо), де створенні загальні “єдині офіси”, чи “єдині офіси для підприємців”, підтверджують це. Прекрасний досвід роботи органів самоврядування за новими принципами є і на Полтавщині. Досвід міста Комсомольська вартий вивчення та застосування. Отже, все сказане вище переконує у необхідності комплексного підходу до адміністративної реформи.

Саме це є четвертою проблемою реформування влади в Україні. Досі в юридичній науці, у законодавстві, у “науці управління” розглядали як два абсолютно непов’язаних явища “державне управління” та “місцеве самоврядування”. Але теорія і практика розвинених країн, та й наш досвід переконливо свідчать, що систему публічної влади, яка здійснює адміністративно-управлінські функції, необхідно розглядати цілісно. Для означення відповідної системи органів влади у багатьох країнах світу використовується термін “публічна адміністрація” (англ. public administration). І хоча цей термін може означати і “діяльність” відповідних органів, його краще розуміти як сукупність органів та інших інституцій, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції. Насамперед, увага приділяється органам виконавчої влади та виконавчим органам місцевого самоврядування (які є “органами” у статутному значенні). До органів та інституцій публічної адміністрації функціонально можуть належати також будь-які інші суб’єкти, які здійснюють публічно-управлінські функції (наприклад, орган професійного самоврядування, який держава законом уповноважила здійснювати якісь реєстраційні функції, або навіть підприємство, яке відповідно до законодавства надає адміністративні послуги тощо). Такий підхід дозволяє комплексно розглядати проблеми урядування, в тому числі і на місцевому та регіональному рівнях.
П’ятою проблемою є реформування органів державної виконавчої влади, насамперед державної служби. Указом Президента України від 23 лютого 2006 року затверджено «Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні». Її філософія містить низку принципово нових положень. Зокрема, державна служба розглядається як надавач послуг населенню, передбачено розмежування політичних та адміністративних посад, формування вищого корпусу держслужби.

Відповідно Концепції переглядається Програма розвитку державної служби на 2005-2010 роки, підготовлено проект Закону України «Про державну службу в органах виконавчої влади», в роботі низка інших проектів нормативно-правових актів. Їх основою є європейські підходи та аналоги. Зокрема, широко вивчається та адаптується польський досвід.

Проект Закону України «Про державну службу в органах виконавчої влади» передбачає суттєві зміни в управлінні державною службою. Значно посилюється роль Кабінету Міністрів України. Йому буде підпорядковано Адміністрацію державної служби України (нинішнє головне Управління держслужби України підпорядковується Президентові України). Управління держслужбою в органах виконавчої влади буде здійснюватися відповідними керівниками – Державним секретарем КМУ, державними секретарями міністерств, керівниками апаратів в інших органах.

Передбачено 5 категорій посад, які відрізнятимуться за способом призначення, характером повноважень та рівнем відповідальності. До першої категорії будуть віднесені політичні посади міністрів та голів облдержадміністрацій. До категорії А віднесено Держсекретарів та їх заступників, до категорії Б – директорів департаментів та заступників голів ОДА, до категорії В – начальників управлінь та їх заступників, до категорії Г – спеціалістів, консультантів, експертів.

Політичні посади будуть заміщатися в результаті призначень, пов’язаних із змінами керівництва КМУ. Всі ж інші посади будуть заміщуватися лише на основі конкурсу. При цьому вимоги до посад вищих категорій відповідно вищі. Наприклад, для категорії А передбачено окрім інших умов і стаж держслужби не менше 10 років та вільне володіння однією з офіційних мов Європейського Союзу.

Законодавчо буде закріплено нейтральність держслужбовців, які не матимуть права бути членами політичних партій, брати участь у страйках та агітації.

Пріоритети розвитку державної служби України у 2006 році, над якими працює Головне управління державної служби України та його територіальні підрозділи, передбачають кілька вузлових напрямів роботи. Першим є забезпечення супроводження прийняття нового законодавства з питань державної служби. Іде робота над розробкою проектів нормативно-правових актів з метою досягнення відповідності правового поля новим принципам роботи органів виконавчої влади.

Другим пріоритетом є впровадження системи управління персоналом в органах виконавчої влади України на принципах забезпечення компетентності та професійності держслужбовців. Глибоко вивчається зарубіжний досвід роботи органів влади, насамперед польський. Головне управління державної служби України стало першим українським центральним органом влади у якому запроваджено міжнародний стандарт управління якістю ISO 9001:2000. Нині проводиться робота по поширенню досвіду в інших органах влади. Прийнято Постанову КМУ про поступове впровадження стандарту в роботу всіх органів виконавчої влади України. На Полтавщині значний досвід у цьому питанні має міськвиконком м. Комсомольська. Центром вивчення та поширення досвіду якісної роботи стало Управління державної служби ГУДСУ в Полтавській області.

Третім пріоритетом є покращення матеріального та соціального статусу держслужбовців з метою стимулювання їх праці та залучення на держслужбу найбільш кваліфікованих фахівців. Це повинно також значно зменшити занадто велику щорічну ротацію кадрів. Слід зазначити, що березнева Постанова КМУ стосувалася зміни структури заробітної плати держслужбовців. Наступним кроком повинно стати збільшення їх заробітної плати.

Четвертим пріоритетом є впровадження тренінгової складової до системи професійного навчання держслужбовців з метою їх більш якісної підготовки до виконання своїх функцій. Воно відбувається паралельно із удосконаленням традиційної академічної освіти.

П’ятим пріоритетом є удосконалення діяльності апаратів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Значна увага звертається на запровадження функціонального обстеження як постійного процесу аналізу завдань і функцій органів влади на предмет їх відповідності реальним потребам суспільства. Пізніше цей досвід буде використовуватися і на регіональному рівні.

Отже, мова йде про комплексний підхід до реформування системи управління, включаючи всі її складові, реалізація якого вимагає злагоджених дій Президента, Верховної Ради, Кабінету Міністрів України та підтримки їх громадськістю.