Отчет опроведении научно-исследовательской работы «Разработка методических рекомендаций по описанию и оптимизации процессов в органах исполнительной власти в рамках подготовки внедрения эар» № темы

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ... 34

Методика выявления, описания и оптимизации административно-управленческих процессов, связанных с государственным управлением. Демонстрация предложенной методики на примере конкретных ЭАР

Цели применения методики

Целью применения данной методики является:

Формирование описания административно-управленческих процессов, сложившихся в органе исполнительной власти.

Полученные описания процессов используются:

При разработке должностных регламентов государственных служащих (в соответствии с требованиями ФЗ «О государственной гражданской службе»);
При разработке административного регламента органа исполнительной власти;
При проведении работ по совершенствованию деятельности органа исполнительной власти и отдельных процессов;
Для формирования технической документации на автоматизацию процессов (создание ЭАР).

Дальнейшие рекомендации исходят из тезиса о необходимости технологического описания и оптимизации процессов. Этот подход является антиподом иного представления - о возможности оптимизации процессов за счет резкого изменения системы мотивации сотрудников, в частности, через использование результативных принципов управления, при котором эффективный уровень регламентации значительно ниже. На данный момент система мотивации гражданских служащих, а также уровень профессиональных знаний недостаточен для самостоятельной организации эффективной деятельности.

Основная задача описания процессов ОИВ – получение информации о деятельности государственных служащих, позволяющей в 80-90%^⁵ ситуаций, возникающих в работе, однозначно определить способы поведения, возможные решения, а также дальнейшее развитие процесса.

В качестве критерия качества описания процессов в органе исполнительной власти можно использовать следующий: % ситуаций (событий), о которых известно, «как поступит (должен, может поступить) служащий N»

Необходимо отдельно обозначить связь существующей терминологии в области регламентации деятельности ОИВ и процессного подхода. Функция (или полномочие^⁶) поддерживается или реализуется через несколько процессов. Каждый процесс может поддерживать несколько функций или полномочий. Например, полномочие (или функция) «осуществление функции государственного заказчика научно-технических и инвестиционных программ и проектов в установленной сфере деятельности» поддерживается рядом процессов: планирование научно-технических программ и проектов, проведение конкурса и т.д.

При описании деятельности можно использовать следующие варианты (различие состоит в балансе стоимости и качества описания):

Описание деятельности через иерархический набор положений об ОИВ, его структурных подразделениях и должностных инструкций сотрудников.

Как показывает практика, в терминах «если возникает ситуация Х, как поступит (должен, может поступить) служащий N» такое описание позволяет выявить 20-30% случаев, причем только при хорошем экспертном знании административной практики.

Детальное описание каждой операции, возникающей в работе каждого служащего; дальнейшая агрегация данных в процессы.

Данный подход может быть реализован со значительными затратами консультантов; либо требует обучения государственных служащим специальным методикам описания процессов и их активного вовлечения. Минус данного подхода: получение полной (и зачастую избыточной для целей описания) информации о процессах в отсутствии привязки к задачам или полномочиям (функциям). Такой подход снижает потенциал оптимизации, превращая устоявшиеся рутинные процессы, зачастую зависящие от субъективных, сильно «завязанных» на конкретных людей стилей работы и руководства, в жесткие регламентирующие правила без привязки не только к целям и задачам деятельности органов власти, но и функциям органа.

В данной методике используется смешанный двухэтапный процесс:

«Сверху-вниз». Формирование описания процессов исходя из регламентирующих документов (положений об органе и структурных подразделениях) с последовательной детализацией на уровне структурных подразделений, отделов и сотрудников;
«Снизу-вверх». Расширение полученного описания за счет включения нерегламентированных на данный момент, но реально сложившихся операций, выявленных на уровне отдельных сотрудников, отделов и структурных подразделений.

Приведенная далее методика основывается также на следующих принципиальных ограничениях:

Минимальное участие внешних экспертов;
Максимальная простота терминологии и процедуры описания;
Отсутствие привязки к существующим методикам описания, нотациям и средствам моделирования бизнес-процессов;
Учет требований, предъявляемых к наполнению должностных регламентов (на основе ФЗ «О ГГС» и проекта ФЗ «Об административных регламентах».

Система координат при описании процессов

Под системой координат в данной работе подразумевается система характеристик «верхнего уровня», которым можно поставить в соответствие любой процесс, организационную единицу (и, впоследствии, бюджетные расходы). Принципиально в качестве системы координат можно рассматривать:

Систему целей ОИВ;
Систему показателей результативности ОИВ;
Совокупность государственных услуг, предоставляемых ОИВ;
Совокупность полномочий (функций) ОИВ;

Данные пункты проранжированы по «качеству» системы координат, то есть близости к наиболее операционному и теоретически обоснованному способу представления «точки отсчета» для структурирования и оптимизации деятельности организации (в практиках частного сектора), а также государственных органов (в рамках многочисленных ограничений по сравнению с частным сектором, однако все равно признанным базовым элементом).

Несмотря на традиционный у многократно апробированный в частном секторе подход к оптимизации на основе миссии, системы целей, увязки процессов с целями и т.д., брать цели за основу невозможно, так как на данный момент системы целей и показателей разработаны в единичных случаях (на федеральном и региональном уровне). Несмотря на то, что система целей и показателей зафиксирована в Докладах о результатах ФОИВ, до их операционального использования (формирования ежегодных планов на их основе, использования в планировании деятельности отдельных подразделений и сотрудников и т.д.) пройдет еще значительное время.

На данный момент невозможно также рассматривать результат деятельности ОИВ как набор услуг обществу в силу неопределенности самого термина «государственная услуга», продолжающихся споров по классификации услуг в государственном секторе, а также формального запрета на предоставление услуг федеральными Министерствами (в соответствии с Указом Президента №314), что понижает ценность данной системы координат с точки зрения общности методики.

В связи с перечисленными ограничениями в качестве наименее конструктивной (в силу размытости формулировок, частого отсутствия связи функций с реально исполняемыми действиями), но существующей в каждом ОИВ системы координат предлагается использовать совокупность полномочий (для ФОИВ) или функций (для региональных ОИВ). В случае создания системы целей и показателей результативности формирование связи между целями и процессами так или иначе будет алгоритмическим через использование промежуточного элемента - набора полномочий (или функций), - несмотря на все недостатки их формулировок.

Blog

Цели применения методики

Система координат при описании процессов