Отчет опроведении научно-исследовательской работы «Разработка методических рекомендаций по описанию и оптимизации процессов в органах исполнительной власти в рамках подготовки внедрения эар» № темы

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 34

Обозначения и сокращения

ГУ-ВШЭ Государственный Университет – Высшая школа экономики

ЭАР Электронный административный регламент

ОИВ Орган исполнительной власти

ФОИВ Федеральный орган исполнительной власти

МЭРТ Министерство экономического развития и торговли

ГГС Государственная гражданская служба

ФЦП Федеральная целевая программа

ФЗ Федеральный закон

ЭЦП Электронно-цифровая подпись

НПА Нормативный правовой акт

АУП Административно-управленческий процесс

Введение

В рамках работ по данному лоту основной целью является создание инструментария описания административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти РФ (на любом уровне), позволяющего перенести основную часть работ по описанию на государственных служащих ОИВ.

Представленные материалы основаны на следующем представлении об этапах создания электронных административных регламентов:

Определение приоритетных для регламентации процессов в ОИВ;
Описание процессов в ОИВ в режиме «как есть»;
Проведение оптимизации процессов и создание моделей процессов «как должно быть»;
Формирование текстовых регламентирующих документов (административный, должностные регламенты);
Создание технических заданий на разработку ЭАР.

Таким образом, требования к описанию и оптимизации процессов носят на данный момент крайне размытый характер в силу необходимости объединения в методике описания и оптимизации всей информации, требуемой для создания всех трех типов регламентов – административного, должностных и электронных. Вместе с тем, разделение данных задач представляется принципиально нерациональным, так как может нарушить целостность регламентирующих инструментов в ОИВ.

При этом первые два типа регламентов упоминаются в принятом недавно ФЗ «О государственной гражданской службе», причем должностной регламент описан достаточно подробно (хотя и не без двойственности в интерпретации приведенных в законе требований). Что касается требований к административному и электронному регламенту, то в данной работе эксперты отталкивались лишь от содержания проекта ФЗ «Об административных регламентах», разработка которого в данный момент производится Высшей школой экономики совместно с Центром стратегических разработок, а также созданных материалов в рамках деятельности Рабочей группы по подготовке предложений по разработке административных регламентов федеральных органов исполнительной власти (руководитель – Кузьминов Я.И.) при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (руководитель с сентября 2004 г. – Жуков А.Д.).

Особо следует отметить необходимость описания процессов в режиме «как есть». Сейчас звучит крайне много предложений о формировании деятельности ОИВ «с нуля», с чистого листа. Исходя из значительно опыта работы с органами исполнительной власти, данный вариант отвергается принципиально. Даже в случае несоответствия деятельности ОИВ возложенным на них задачам и функциям, изменение процессов – крайне трудоемкий этап, требующий многочисленных согласований. К тому же сформированные рутинные процессы являются основой устойчивого управления, зачастую оптимизированные временем. И даже в случае их технологической неэффективности, весьма распространенного административного усмотрения в точках принятия решения и иных негативных свойств, только при формировании картины процессов в режиме «как есть» существует шанс начать итеративный процесс оптимизации с минимальными негативными эффектами. Кроме того, одна из важнейших самостоятельных задач регламентации - минимизация доли деятельности, которая не описана в регламентирующих документах (при приходе нового человека задача «обучения» решается в основном через передачу специфического человеческого знания).

Ключевые предпосылки и ограничения, которыми руководствовались эксперты при работе над темой:

Массовая разработка должностных регламентов (инициирующее событие - принятие ФЗ «О ГГС»);
Массовая разработка административных регламентов (проект ФЗ «Об административных регламентах», проект типового регламента взаимодействий, проект типового регламента ФОИВ, инициирование ФЦП «Административная реформа» и т.д.);
Начало внедрения ЭАР (проект ФЗ «Об административных регламентах», собственные проекты ОИВ);
Необходимость сокращения бюджетных расходов на внешних экспертов и консультантов при разработке должностных и административных регламентов, а также при создании технических заданий на разработку ЭАР;
Формирование инструментов описания процессов государственными служащими в самостоятельном режиме (привлечение консультантов на только последнем этапе для аудита качества собранной информации, либо в дистанционном режиме);
Отсутствие привязки к конкретному средству моделирования процессов.
Максимально упрощенный процесс представления информации (язык классификаторов, способы визуализации, терминология и т.д.).

На данный момент ни одна из существующих методик описания бизнес-процессов не удовлетворяет приведенным требованиям.

Необходимо отдельно отметить, что несмотря на разнообразные модели информационных, организационных и иных архитектур государства как целостного организма, в данной работе привязка к ним напрямую не используется. Это связано с тем, что:

несмотря на крайне высокую оценку экспертов ВШЭ:
- созданных зарубежных архитектур,
- работ по их адаптации к специфике РФ (в том числе в рамках работ по ФЦП «Электронная Россия»);
несмотря на очевидную необходимость использования единой архитектуры и комплексных моделей эффективности деятельности государственных структур в целом,

наиболее реальным способом совершенствования государственного управления в РФ на данный момент является итерационный процесс оптимизации^¹:

Системы целей и показателей, организационной структуры, распределения полномочий, персонифицированной ответственности и т.д. на основе сложившихся устойчивых, часто нерегламентированных и искусственно созданных процессов;
самих процессов на основе перечисленных системных характеристик (после их создания).

В любом случае, начальная точка данного процесса – картина процессов в режиме «как есть».

Данные предпосылки и ограничения ставят крайне жесткие требования к результатам работ. В соответствии с общими тенденциями реформирования государственного управления и внедрения результативных принципов, далее приводится система показателей результативности, отражающая качество результатов по данному лоту в 2004-2005 годах.

Система оценки реализации лота в 2004-2005 гг.

Цель работ по данному лоту	Показатель конечного эффекта	Показатели непосредственного результата
Снижение бюджетных расходов при разработке электронных административных регламентов	Отношение средней стоимости проектов по описанию административно-управленческих процессов и создания технической документации на внедрение ЭАР, в которых использовались результаты данного лота, по отношению к остальным аналогичным	Доля ОИВ (на федеральном и региональном уровне), использовавших разработанные в рамках лота результаты в процессе разработки ТЗ на ЭАР
		Доля ОИВ (на федеральном и региональном уровне), прошедших обучение использованию методик и разработавших модели процессов
		Доля процессов ОИВ, описанных с использованием методики
		Доля процессов в ОИВ, для оптимизации которых использованы критерии оптимизации из методических материалов лота

Приведенная система отражает значимость лота в целом, а также те цели и задачи, в рамках которых производятся и будут продолжаться работы. Оценивая требования к работам в рамках лота, можно предположить, что полученные результаты (2004-2005 года) позволят снизить расходы на создание ЭАР на 10-20%. Для каждого из показателей непосредственного результата в 2005 году предусмотрен ряд мероприятий, позволяющих максимизировать данные показатели.

Несмотря на то, что создание электронных административных регламентов провозглашено как ключевой механизм повышения управляемости органов власти, снижения коррупции и издержек контроля над государственными служащими, снижения транзакционных издержек взаимодействия общества и государства, что может обеспечить приоритетность финансирования данных проектов, должны быть созданы механизмы снижения бюджетных расходов на создание ЭАР относительно аналогичных процедур в частном секторе.

Ключевой идеей лота является создание инструментов, которые могут быть использованы государственными служащими, непосредственно задействованными в описываемых процессах ОИВ. В этой связи встает вопрос о создании системы мотивации государственных служащих для качественного описания процессов. Предлагается следующее рамочное решение при формирования государственной политики в области информатизации:

Принятие решений относительно финансирования проектов в области информатизации органов исполнительной власти только при наличии формализовано описанных процессов, прошедших экспертизу на качество описания.

Данное требование позволит создать эффективный рычаг влияния на ОИВ и стимулировать использование методик, созданных по данным темам в рамках ФЦП «Электронная Россия».

Более того, анализ тенденций в области реформирования государственного управления (административная реформа, реформа государственной службы, бюджетная реформа) позволяет выдвинуть более жесткий критерий, усложняющий реализацию, но крайне важный для распространения всех инициатив в рамках реформы, а также приближения структуры информационных систем к «эталонным моделям»:

Принятие решений относительно финансирования проектов в области информатизации органов исполнительной власти только при наличии формализовано описанных процессов, прошедших экспертизу на качество описания, а также созданной системы целей и показателей результативности деятельности и увязки их с процессами.

Изложение полученных в данной работе результатов строится далее следующим образом. В Части I:

Приведен подход к классификации административно-управленческих процессов и выбору приоритетных для регламентации процессов;

Описаны общие требования к регламентам исходя из задач административной реформы, реформы государственной службы, бюджетной реформы и ключевых задач в области создания «электронного правительства»;

Разработана методика описания административно-управленческих процессов;

Разработаны критерии оптимальности процессов;

Разработаны рекомендации по оптимизации процессов;

Приведены подходы к правовому регулированию использования ЭАР, обеспечению значимости статусов;

Во Части II приведен сравнительный анализ существующих методик описания процессов и средств моделирования исходя из задач данного лота.

Blog

Обозначения и сокращения

Введение