Тема 1: «Институты гражданского общества по противодействию коррупции. Взаимодействие с государственными органами»

Вид материала

Лекция

Содержание Механизм реализации Национальной стратегии противодействия коррупции Цель и задачи Национального плана по противодействию коррупции. 2. Становление и развитие системы противодействия коррупции в Российской Федерации Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции В группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерно Выводы по лекции Вопросы для самоконтроля Научная и учебная литература Рекомендуемая литература

Подобный материал:

• Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 280.85kb.
• Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 272.93kb.
• Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 262.79kb.
• Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 273.72kb.
• Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 285.33kb.
• Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 423.46kb.
• Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 285.93kb.
• Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 273.03kb.
• Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 267.51kb.
• Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 293.85kb.

Тема № 5. Основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции

Вопросы:

1. Нормативное обеспечение государственной политики противодействия коррупции.
   
2. Становление и развитие системы противодействия коррупции в Российской Федерации.
   

1. Нормативное обеспечение государственной политики противодействия коррупции
   

В современных условиях коррупция обоснованно рассматривается как одна из угроз не только отде­льным государствам, но и мировому сообществу в целом. Согласно изданному Президентом 19 мая 2008 г. Указу № 815 «О мерах по противодействию коррупции», образован Совет при Президенте Россий­ской Федерации по противодействию коррупции, а 31 июля 2008 г. утвержден Национальный план противодействия коррупции, в котором наряду с организационными и пропагандистскими мерами предусматривается разработка пакета проектов за­конов по правовому обеспечению антикоррупцион­ной политики.

Разработка основных положений государственной политики в области противодействия коррупции и обеспечивающего ее пакета антикоррупци­онных законов в 2008 г. строилась на следующих принципах:

сосредоточение основных усилий государс­твенных и общественных институтов на мерах по противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе;

меры но противодействию коррупции должны быть органичной частью политики государства по изменению негативных тенденций в государственном и хозяйственном управлении, сформировав­шихся за предыдущие десятилетия, и должны быть просчитаны с точки зрения последствий;

принимаемые правовые положения должны не только сформировать механизм противодействия коррупции, но и содержать импульс для его даль­нейшего развития;

новые правовые нормы должны «вписываться» в правовую систему Российской Федерации, «не ломать» ее и не вносить чуждые для нее элемен­ты и быть реально выполнимы.

Подготовленный с широким участием эксперт­ного сообщества пакет, включающий проект, вно­сящий изменения в ст. 10 Федерального Консти­туционного закона «О Правительстве Российской Федерации», проект федерального закона «О про­тиводействии коррупции» и еще двух, вносящих изменения в почти 30 федеральных законов, был принят Государственной Думой в декабре 2008 г. и вступил в силу в январе 2009 г.

Кроме того, Президентом Российской Федера­ции был издан ряд указов, регулирующих порядок представления государственными служащими све­дений о своих доходах и об имуществе, а также о доходах и имуществе супруги (супруга) и несовер­шеннолетних детей.

Наряду с принятием нормативных правовых актов были реализованы организационные меры, предусмотренные Национальным планом проти­водействия коррупции. Вместе с тем проведенный в конце 2009 г. анализ работы государственных и общественных институтов по его выполнению по­казал необходимость наличия двух самостоятель­ных документов:

Национальной стратегии противодействия коррупции, определяющей основные направления государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу и этапы ее реализа­ции;

обновляемого каждые два года Национального плана противодействия коррупции, являющегося инструментом претворения в жизнь Национальной стратегии противодействия коррупции.

В связи с этим Указом Президента РФ от 13 ап­реля 2010 г. № 460 была утверждена Националь­ная стратегия противодействия коррупции и новая редакция Национального плана противодействия коррупции.

Целью Национальной стратегии противодейс­твия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Для достижения этой цели решаются следующие три задачи:

формирование соответствующих потребнос­тям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;

организация исполнения законодательных ак­тов и управленческих решений в области противо­действия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;

обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Основными принципами Национальной стратегии противодействия коррупции являются:

а) признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;

б) использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции;

в) стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

г)  конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

Основные направления реализации Национальной стратегии противодействия коррупции:

а)  обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;

б) повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;

в)  внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

г)  совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;

д) устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;

е)  совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета;

ж) расширение системы правового просвещения населения;

з) модернизация гражданского законодательства;

и) дальнейшее развитие правовой основы противодействия коррупции;

к) повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;

л) совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;

м) периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах;

н) совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией;

о) повышение эффективности исполнения судебных решений;

п) разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также в целях реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации;

р) совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;

с) повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;

т) распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности;

у) повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции;

ф) совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов;

х) повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции.

Механизм реализации Национальной стратегии противодействия коррупции. Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами:

а) при формировании и исполнении бюджетов всех уровней;

б) путем решения кадровых вопросов;

в) в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов;

г)  путем оперативного приведения:

правовых актов федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов – в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодействия коррупции;

правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации – в соответствие с требованиями федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных государственных органов по вопросам противодействия коррупции;

муниципальных правовых актов – в соответствие с требованиями федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных государственных органов и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции;

д) в ходе контроля за исполнением законодательства Российской Федерации и выполнением мероприятий, предусмотренных национальным планом противодействия коррупции на соответствующий период, планами федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции;

е)  путем обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации;

ж) путем оказания содействия средствам массовой информации в широком и объективном освещении положения дел в области противодействия коррупции;

з)  путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества.

Цель и задачи Национального плана по противодействию коррупции.

В свою очередь Национальный план противо­действия коррупции на 2010-2011 г. закрепляет систематизированный перечень мероприятий антикоррупционного характера, определяет их исполнителей, формы, средства и сроки их реализации, параметры ожидаемых результатов. В частности, включен ряд организационных мер, направленных на:

развитие нормативно-правовой базы феде­ральных государственных органов, субъектов Рос­сийской Федерации и муниципальных образова­ний по противодействию коррупции;

организацию работы подразделений по профи­лактике коррупционных и иных правонарушений, включая обучение сотрудников этих подразделений реализации их функций;

совершенствование деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведе­нию лиц, замещающих должности государственной службы всех видов, урегулированию конфликта интересов и совершенствование нормативно-правового регулирования деятельности указанных ко­миссий.

Ряд положений Национальной стратегии про­тиводействия коррупции должен быть отражен в других актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федераль­ных государственных органов, органов государс­твенной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому в нем закреплены те мероприятия, реализация которых не предусмотрена иными актами и которые имеют непосредственное отношение к противодействию коррупции.

Национальная стратегия противодействия кор­рупции, Национальный план противодействия кор­рупции на соответствующий период, планы по про­тиводействию коррупции федеральных государс­твенных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципаль­ных образований образуют динамичную, постоянно обновляемую в соответствии с требованиями вре­мени и с учетом федеративного устройства Россий­ской Федерации систему мер по противодействию коррупции.

В то же время основным правовым актом в сис­теме мер противодействия коррупции является Федеральный закон «О противодействии корруп­ции». Коррупция определяется в нем путем пере­числения противоправных действий, являющихся наиболее рельефным ее проявлением (злоупот­ребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочи­ями, коммерческий подкуп), и дополнительного указания на ее сущностный признак - любое иное незаконное использование лицом своего должнос­тного положения вопреки законным интересам об­щества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами. Кор­рупцией также признается совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица. Такое определение коррупции согласуется с определением ее в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за корруп­цию (Страсбург, 1999 г.).

Закрепленный в Федеральном законе «О про­тиводействии коррупции» и других нормативных правовых актах Российской Федерации и применя­емый на практике механизм противодействия кор­рупции представляет собой систему, включающую три взаимоувязанных и в то же время относительно самостоятельных элемента:

- предупреждение (профилактика) коррупции;

- уголовное преследование лиц, совершивших коррупционные преступления (борьба);

- минимизация и (или) ликвидация последс­твий коррупционных деяний.

Данный механизм строится на использовании прежде всего мер предупреждения, направленных на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы «неприличности» и «невыгод­ности» коррупционного поведения. К ним относят­ся:

- создание в государственных органах подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений и возложение на них ряда функций воспитательно-предупредительного свойства;

- представление соответствующими категория­ми государственных и муниципальных служащих, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, и членами их семей сведений о доходах и об имуществе;

- проведение подразделениями по профилак­тике коррупционных правонарушений проверок соблюдения лицами, состоящими на государствен­ной службе, установленных для них запретов и ог­раничений, а также проверок достоверности представляемых сведений о доходах и об имуществе государственных и муниципальных служащих и членов их семей;

- размещение сведений о доходах и об имущест­ве государственных и муниципальных служащих и членов из семей с соблюдением законодательства о персональных данных на сайтах соответствующих государственных органов;

- осуществление антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

- формирование механизма по разрешению конфликта интересов и активизация работы комиссий но соблюдению требований к служебному поведению всех государственных служащих;

- обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;

- законодательное установление ограничения для граждан, замещавших определенные должнос­ти государственной или муниципальной службы, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы замещать долж­ности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государс­твенного или муниципального служащего.

В случае невыполнения указанных и других запретов, ограничений и обязанностей, установлен­ных Федеральным законом «О противодействии коррупции», пунктами 5, 8-10 ст. 16, ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Россий­ской Федерации», к государственному служащему могут быть применимы меры ответственности вплоть до увольнения с должности.

Назваными мерами институт предупреждения (профилактики) коррупции не исчерпывается. Се­рьезный антикоррупционный потенциал содержит­ся также и в иных правовых актах.


2. Становление и развитие системы противодействия коррупции в Российской Федерации

Проектом федерального закона № 539159-5 «О внесении изменений в отдельные законода­тельные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (далее — проект № 539159-5), который был принят в первом чтении 1 июня 2011 г., в законодательные акты Рос­сийской Федерации предлагается внести ряд изме­нений, направленных на дальнейшее развитие института предупреждения (профилактики) корруп­ции. Так, на банки и иные кредитные организации, регистрирующие и налоговые органы возлагается обязанность в соответствии с законодательством о противодействии коррупции представлять руково­дителям федеральных государственных органов и высшим должностным лицам субъектов Российс­кой Федерации сведения о доходах и об имуществе (включая справки по счетам и вкладам):

а) граждан, претендующих на замещение:

• государственных должностей Российской Фе­дерации;
  
• государственных должностей субъектов Рос­сийской Федерации;
  
• должностей глав муниципальных образова­ний;
  
• муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе;
  
• должностей федеральной государственной службы;
  
• должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
  
• должностей муниципальной службы;
  
• руководящих должностей в государственной корпорации, фонде или иной организации, создава­емых Российской Федерацией на основании феде­рального закона;
  
• отдельных должностей на основании трудо­вого договора в организациях, учреждениях и на предприятиях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государствен­ными органами;
  

б) лиц, замещающих названные должности;

в) граждан, претендующих на замещение должности судьи;

г) супруг (супругов) и несовершеннолетних де­тей указанных граждан и лиц.

Конкретный перечень руководителей федераль­ных государственных органов, имеющих полномочия запрашивать сведения, составляющие бан­ковскую тайну, будет определяться Президентом Российской Федерации.

С целью унификации прав и обязанностей, огра­ничений и запретов, направленных на противодейс­твие коррупции, на перечисленные выше категории граждан налагаются соответствующие ограниче­ния, а также возлагаются обязанности, в том числе ежегодно представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Предполагается, что указанные сведения будут представляться членами Совета Федерации: и депутатами Государственной Думы в соответствующие парламентские комиссии, которые в порядке, опре­деляемом соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляют проверки:

а) достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых ее членами;

б) соблюдения ограничений и запретов, установ­ленных законодательством.

Предполагается, что аналогичные комиссии бу­дут созданы и в законодательных органах субъектов Российской Федерации, а также на муниципальном уровне.

Многие изменения обусловлены необходимос­тью приведения используемых в них понятий в соответствие с тем, как они употребляются в Феде­ральном законе «О противодействии коррупции» или с требованиями юридической техники в целях устранения выявленных пробелов в правовом ре­гулировании противодействия коррупции, а также усиления ответственности за коррупционные пра­вонарушения.

Так, например, федеральные законы «О госу­дарственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Рос­сийской Федерации» дополняются положениями, определяющими виды взысканий, которые могут быть применены к государственному гражданскому и муниципальному служащему в связи с совер­шением ими коррупционных правонарушений, и порядок наложения указанных взысканий. Ого­вариваются также случаи, когда государственный гражданский служащий может быть уволен с гражданской службы, фактически речь идет об утрате доверия к нему.

Меры, образующие второй элемент системы противодействия коррупции - борьбу с коррупци­ей, регулируются УК РФ, УПК РФ, Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельнос­ти», другими федеральными законами, определя­ющими полномочия правоохранительных органов.

Согласно ст. 204 (Коммерческий подкуп), 290 (Получение взятки) и 291 (Дача взятки) УК РФ предметом коммерческого подкупа или взятки мо­гут быть только деньги, ценные бумаги или иные преимущества и выгоды материального характера. Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Рос­сийской Федерации и Кодекс Российской Федера­ции об административных правонарушениях в свя­зи с совершенствованием государственного управ­ления в области противодействия коррупции» в УК РФ внесены изменения, в соответствии с которыми за коммерческий подкуп, дачу взятки, получение взятки и посредничество во взяточничестве уста­новлены штрафы в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки, но не менее 25 тыс. рублей и более 500 млн рублей.

Естественно, общественная опасность взяточ­ничества во многом обусловлена размером взят­ки. Однако уголовный закон не в должной мере отражает данное положение дел. УК РФ предус­матривал ответственность за простую взятку (до 150 тыс. рублей) и взятку в крупном размере (свы­ше 150 тыс. рублей). Теперь же в целях дифферен­циации ответственности предлагается закрепить 4 вида взятки в зависимости от их размера: простая взятка — до 25 тыс. рублей; взятка в значительном размере - от 25 тыс. рублей до 150 тыс. рублей; взятка в крупном размере - от 150 тыс. рублей до 1 млн рублей; взятка в особо крупном размере -свыше 1 млн рублей.

В качестве основного наказания за получение взятки в размере до 25 тыс. рублей устанавлива­ется штраф в размере от двадцатипятикратной до пятидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок до трех лет со штрафом в размере двадцатикратной суммы взятки.

За получение взятки в особо крупном размере, то есть более 1 млн рублей, предполагается ус­тановить наказание в виде штрафа в размере от восьмидесятикратной до стократной суммы взятки с лишением права занимать определенные долж­ности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок от восьми до пятнадцати лет со штрафом в размере семидесятикратной суммы взятки.

Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ редакция санкций за взяточничество скорректиро­вана таким образом, что на первом месте в числе основных наказаний назван штраф, а лишение сво­боды рассматривается как альтернативное к штра­фу наказание. Штраф (естественно, в меньших размерах) назначается в обязательном порядке и при лишении свободы.

Следует также учитывать, что в соответствии с ч. 5 ст. 46 УК РФ и в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 32 УИК РФ, в случае злостного уклонения от уплаты штрафа, назначенного в качестве основно­го наказания, он заменяется лишением свободы в пределах санкции, предусмотренной ст. 290, 291 и 291.1 УК РФ.

Высказываемая некоторыми специалистами идея об установлении уголовного наказания в виде лишения свободы за уклонение от уплаты штрафа, назначенного в качестве дополнительного наказа­ния, поддержана не была в связи с тем, что факти­чески это было бы наказание за бедность.

Перечень преступлений, в результате соверше­ния которых полученное имущество подлежит кон­фискации, дополнен за счет преступлений корыстной направленности, включенных в уголовный закон в последние годы. В этот перечень не вошли мошенничество и присвоение или растрата (ст. 159 и 160 УК РФ) в связи с принципиальной позицией, в соответствии с которой имущество, получен­ное в результате любых видов хищений, подлежит возврату законному владельцу, а не обращается в доход Российской Федерации. Также в него не включена дача взятки (ст. 290 УК РФ).

Кроме того, Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ посредничество во взяточничес­тве, под которым понимается непосредственная передача взятки по поручению взяткодателя или взяткополучателя либо способствование взяткопо­лучателю и взяткодателю в достижении или реали­зации соглашения между ними о получении и даче взятки, выделено в отдельный самостоятельный состав (ст. 290.1 УК РФ).

Принятие данных изменений во многом направ­лено на выявление именно посредников, т. е. лиц, в полномочия которых не входит осуществление тех или иных управленческих функций, но способных иным образом содействовать во взяточничестве.

Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ также уточнены положения, касающиеся уголов­ной ответственности за взяточничество (подкуп) иностранных должностных лиц и должностных лиц иностранных публичных организаций. В соот­ветствии с Конвенцией ООН против коррупции и Конвенцией ОЭСР против подкупа иностранных должностных лиц при осуществлении междуна­родных коммерческих сделок под иностранным должностным лицом понимается любое назначае­мое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностран­ного государства, и любое лицо, выполняющее ка­кую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия; под должностным лицом публичной международной организации понимается международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой орга­низацией действовать от ее имени.

Этим же законом в целях повышения эффектив­ности административной ответственности, приме­няемой в отношении юридических лиц за причас­тность к коррупции, внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных пра­вонарушениях.

В Российской Федерации, в отличие от Фран­ции, Китая и некоторых других государств, юридические лица не привлекаются к уголовной ответственности; их ответственность носит гражданско-правовой или административный характер. Поэтому в соответствии со ст. 19.28 КоАП РФ не только за незаконную передачу, но и за незакон­ные предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица должностному лицу денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, передача иных имущественных прав (т. е. фактически за дачу взятки) за совершение в интересах данного юридического лица действия (бездействие), свя­занного с занимаемым служебным положением должностного лица, на юридических лиц налагает­ся штраф. Административная ответственность, как и уголовная, дифференцируется в зависимости от размера взятки.

Упомянутым Федеральным законом, помимо прочего, введен институт правовой помощи по де­лам об административных правонарушениях. Это сделано в связи с тем, что коррупционные и иные правонарушения имеют транснациональный харак­тер и привлечение их к ответственности возможно лишь при взаимодействии правоохранительных и других органов ряда государств.

Наряду с этим увеличен срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о противодействии коррупции - от 1 года до 6 лет со дня совершения административного правонарушения.

Третий элемент механизма противодействия коррупции — минимизация (или) ликвидация ущерба от коррупционных правонарушений ре­гулируется, в частности, гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» ГК РФ, гл. 18 «Ре­абилитация» УПК РФ и другими нормативны­ми правовыми актами Российской Федерации. В настоящее время ведется работа по дальнейшему совершенствованию нормативного правового ре­гулирования этого направления противодействия коррупции. Однако действенность механизма про­тиводействия коррупции зависит не только и не столько от нормативной правовой базы, а прежде всего от повседневной практической работы госу­дарственных органов по реализации нормативных предписаний.

Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.

1. совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;
   
2. разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональном уровне;
   
3. сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскных мероприятий;
   
4. введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;
   
5. обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;
   
6. развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров.
   

Проблемы реализации национальной стратегии противодействия коррупции и национального плана противодействия коррупции.

1. Наличие у органов исполнительной власти значительного числа избыточных функций и неэффективные механизмы их реализации являются серьезным препятствием интенсивному развитию предпринимательства, подрывают доверие бизнеса к государственной власти.
   

Решение этой проблемы предполагает ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования за счет оптимизации функций органов исполнительной власти, и формирование эффективных механизмов противодействия коррупции.

Целями реализации административной реформы по этому направлению являются оптимизация функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти.

Основная деятельность должна быть сосредоточена на исключении избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационном разделении правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг.

Необходимо также продолжить работу по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции.

2. Важной составляющей деятельности по оптимизации функций органов исполнительной власти является совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности.
   

Действующие в настоящее время методы государственного контроля и надзора в неполной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и обременительны для бизнеса. Система требований избыточна, не прозрачна и противоречива - контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности).

Оптимизация контрольных и надзорных функций должна обеспечить решение задач по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям.

Для объектов и предметов контроля и надзора, подпадающих под действие Федерального закона "О техническом регулировании", необходимость, периодичность, виды и формы проведения контроля должны определяться соответствующими техническими регламентами. До их принятия надзорные органы вправе проводить проверки действующих обязательных требований только в части безопасности, что необходимо закрепить в соответствующих нормативных правовых актах. Все действующие обязательные требования следует опубликовать в информационных системах общего пользования, их получение должно быть бесплатным.

Количество лицензируемых видов деятельности предлагается сократить до минимума, обеспечивающего безопасность товаров, работ и услуг, должен быть налажен мониторинг эффективности мер государственного надзора, включая лицензионный.

Необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих.

В рамках административной реформы необходимо четко разграничить предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В целях недопущения осуществления аналогичных по содержанию мер необходимо предусмотреть запрет на проведение государственного контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти.

Требуется пересмотр действующего законодательства по вопросам проверок предпринимательской деятельности для уменьшения числа изъятий из сферы его действия.

Предстоит закрепить в нормативных правовых актах коллегиальные принципы управления надзорными органами, эффективные механизмы досудебного обжалования их действий и решений.

3. Другой составляющей оптимизации функций органов исполнительной власти является разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.
   

Повышению эффективности таких административно-управленческих процессов, как обеспечение внедрения новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет, препятствует отсутствие практики аутсорсинга.

Мировой опыт свидетельствует, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приведет к существенной экономии бюджетных средств.

Органы исполнительной власти должны будут провести полный учет всех расходов на выполнение ими ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функций и определить целесообразность продолжения их выполнения.

В рамках данного направления будут решены задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, разработке и внедрению комплексной прозрачной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями, разработке типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга, разработке процедур и механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов, разработке и реализации механизмов, стимулирующих государственные органы проводить аутсорсинг.

4. В целях оптимизации функций органов исполнительной власти необходимо осуществить комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы закупок для государственных нужд.
   

Действующая система закупок для государственных нужд остается недостаточно эффективной. Использование конкурсных механизмов допускает высокий уровень манипуляций, блокируя эффективную конкуренцию.

Бюджетный процесс не включает в себя действенную систему экономического обоснования объемов закупок и соответствующих финансовых затрат на эти цели. Потребности в финансовых ресурсах, необходимых для обеспечения закупок, формируются на основании предложений заказчиков с учетом макроэкономических показателей. Однако такая традиционная концепция обоснования затрат по принципу "от достигнутого" не позволяет оценить реальные потребности государства в необходимых для реализации его функций товарах (работах, услугах). В связи с этим в первую очередь необходимо решить задачи по формированию системы обоснования расходов на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд в целях прогнозирования и перспективного планирования соответствующих расходов федерального бюджета.

Одними из важнейших направлений повышения эффективности государственных закупок являются формирование системы эффективного контроля за соблюдением законодательства в области закупок для соблюдения открытости и гласности каждой закупки, ведение открытого и доступного всем реестра государственных контрактов, расширение применения средств автоматизации в процессе размещения государственных заказов, установление жесткой регламентации процедур закупок для государственных нужд. Реализация мер не будет эффективной без повышения ответственности должностных лиц за неэффективное расходование бюджетных средств, срыв сроков поставки и несоблюдение процедур закупок.

Необходимым условием оптимизации функций органов исполнительной власти является ликвидация коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, которая стала важнейшей проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного управления.

Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в России недопустимо высок, коррупционность государственных структур и должностных лиц препятствует развитию государственного управления, влечет за собой огромные дополнительные затраты со стороны бизнеса и населения. Разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти являются необходимыми элементами реализации административной реформы в России.

В то же время в ряде органов исполнительной власти возникают дополнительные условия для коррупции. В группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерно:

наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;

высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;

высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.

В связи с этим необходимо:

создать специальные антикоррупционные механизмы в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции;

внедрить экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

создать методические основы оценки коррупциогенности государственных функций;

разработать пакет антикоррупционных нормативных правовых актов;

разработать ведомственные и региональные антикоррупционные программы.

5. Международный опыт свидетельствует о целесообразности применения дополнительных механизмов, ограничивающих возможности коррупции. Наиболее распространенными среди них являются следующие:
   

максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности путем введения системы "одного окна" и системы электронного обмена информацией;

детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг);

деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;

ротация должностных лиц.

В рамках мероприятий по внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность будут разработаны методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов, проведена их экспертиза, и на основе ее результатов подготовлены изменения для внесения в нормативные правовые акты и вносимые проекты.

Пакет антикоррупционных нормативных правовых актов должен включать в себя также акты о внесении изменений в уголовное законодательство, а также о ратификации международных антикоррупционных конвенций.

Выводы по лекции:

1. Строительство правового государства с развитыми демократическими институтами ведется с помощью законов, отвечающих критериям социальной справедливости. Формирование институционально закрепленной системы профилактики коррупции, оптимально сочетающей мировые стандарты нормативного качества с историческими особенностями отечественного опыта, представляет собой необходимый элемент правового обеспечения преобразований, осуществляемых в процессе реализации государственной политики в сфере противодействия коррупции.
   
2. Основные меры по противодействию коррупции определены Национальной стратегией и Национальным планом противодействия коррупции, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Закон воспринял многие инновационные подходы, присущие передовым аналогам института государственной службы в наиболее развитых странах. Действующие нормативные правовые документы федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств Российской Федерации, регулирующие работу ведомства по профилактике коррупции, учитывают положения этого закона, организуют практическую работу по реализации его положений.
   
3. Практика применения отечественного законодательства по противодействию коррупции свидетельствует о необходимости развития закрепленных в законе мер по профилактике коррупции, ее более полном научно-методическом обеспечении. В числе первоочередных проблем, нуждающихся в научной разработке и последующем правовом закреплении, выделяются проблема обеспечения участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции, развития форм и методов взаимодействия с ними органов государственной власти. В числе приоритетных остаются задачи устранения коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций; расширения системы правового просвещения населения и государственных служащих; модернизации гражданского законодательства и законодательства о государственной службе. В целом, системно организованные научная и методическая работа, обучение руководителей и работников кадровых органов, изучение лучших образцов мировой и отечественной практики станут существенным вкладом в повышение эффективности деятельности органов государственной власти и обеспечение результатной работы государственных гражданских служащих.
   

Вопросы для самоконтроля

1. Какие правовые документы регулируют в Российской Федерации вопросы противодействия коррупции?
   
2. На каких принципах в Российской Федерации ведется разработка основных положений государственной политики в области противодействия коррупции и обеспечивающего ее пакета антикоррупци­онных законов?
   
3. Каковы цель и задачи Национальной стратегии противодейс­твия коррупции?
   
4. По каким основным направлениям идет реализации Национальной стратегии противодействия коррупции?
   
5. Что составляет механизм реализации Национальной стратегии противодействия коррупции? Как он функционирует?
   
6. Каковы цель и задачи Национального плана по противодействию коррупции? Раскройте и дайте их характеристику.
   
7. Что включает в себя система противодействия коррупции? Раскройте и дайте характеристику содержания ее компонентов.
   
8. По каким направлениям идет развитие системы противодействия коррупции в Российской Федерации?
   
9. Что включает в себя деятельность государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции?
   
10. Какие проблемы возникают в ходе реализации Национальной стратегии противодействия коррупции и национального плана противодействия коррупции?
    

Литература

Нормативные правовые акты

Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года (с поправками от 30 декабря 2008 г.).

Конвенция ООН против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31.10. 2003 г., ратифицирована Федеральным законом от 8.03. 2006 г. № 40-ФЗ).

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ETS N 173 (Страсбург, 27 января 1999 г.).

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1996 г. N 51/191 «Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях».

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г. N51/59 «Борьба с коррупцией».

Федеральный закон от 25.12. 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Федеральный закон от 25.12. 2008 г. N 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией конвенции организации объединенных наций против коррупции от 31 октября 2003 года и конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона о «Противодействии коррупции».

Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов н проектов нормативных правовых актов».

Указ Президента РФ от 19.05. 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции».

Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы».


Научная и учебная литература

Александров С. Г. Правовой механизм борьбы полиции с коррупцией: Сравнительно-правовое исследование на примере Российской Федерации и ведущих зарубежных стран: Дис. ... д-ра юрид. наук . — М., 2005. 314 с. РГБ ОД, 71:05-12/96

Богуш Г. И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней: Дис. ... канд. юрид. наук. — Москва, 2004. 194 с. РГБ ОД, 61:04-12/939

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России / Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.) — М., Научный эксперт, 2007.

Ломов А.М. Административно-правовые аспекты противодействия коррупции в органах внутренних дел Российской Федерации : диссертация ... кандидата юридических наук /] – Тюмень: Тюмен. гос. ун-т, 2009. - 238 с.

Ответственность за неуважение к суду и эффективное правосудие -основные элементы государственной политики противодействия коррупции: опыт США (Рухтин С. А., Адвокат, N 4, апрель 2009 г.).

Овчаров А.С. Коррупция в системе теневых экономических отношений: Дис. ... канд. экон. Наук. — Волгоград, 2003. — 182 с.

Темрякович С.В. Политический ракурс международ­ного сотрудничества по борьбе с коррупцией : диссертация ... кандидата поли­тических нау. — Москва, 2006 188 с.

Чуклинов А.Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции: специализированный учебный курс / Под ред. доц. Е.В. Кобзевой. — Саратов: Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции, 2004.

Чуманов А. В. Правовая политика в сфере противодействия коррупции в России: вопросы теории и истории. Дис... кандидата юридических наук. — Волгоград, 2007. — 261 с.


Практическое занятия по теме:

«Основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции»


Вопросы для рассмотрения:


1. Что составляет содержание государственной политики в области противодействия коррупции? На каких ключевых принципах она построена?

2. Каковы цель и задачи Национальной стратегии противодейс­твия коррупции? Как функционирует механизм ее реализации?

3. В чем заключается предназначение Национального плана по противодействию коррупции? Решение каких задач он предусматривает?

4. Почему в Российской Федерации противодействие коррупции должно носить системный характер? Из каких компонентов складывается система противодействия коррупции?

5. По каким направлениям идет развитие системы противодействия коррупции в Российской Федерации?

6. Что включает в себя деятельность государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции?

7. Какие проблемы возникают в ходе реализации Национальной стратегии противодействия коррупции и национального плана противодействия коррупции? Какую роль играют общественные объединения в их решении?


Источники и литература

Нормативные правовые акты

Конституция Российской Федерации. — М., 1993.

Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. — М., 1995.

Закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004. № 79-ФЗ // Российская газета. — М., 2004. — 31 июля.

О противодействии коррупции. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 // РГ, 2008, 27 декабря.


О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению (от 21 сентября 2009 г. № 1065) // Российская газета. 2009. 22 сентября

О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы (от 13 апреля 2010 года № 460) // КонсультантПлюс

Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (от 26 февраля 2010 г. № 96) // КонсультантПлюс


Рекомендуемая литература

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России / Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.) — М., Научный эксперт, 2007.

Добреньков В.И., Исправникова Н.Р. Коррупция. — М: МГУ, 2008.

Ломов А.М. Административно-правовые аспекты противодействия коррупции в органах внутренних дел Российской Федерации : диссертация ... кандидата юридических наук – Тюмень: Тюмен. гос. ун-т, 2009. - 238 с.

Магомедов К.О. Социология государственной службы. — М: РАГС, 2007. — С. 185-204.

Ответственность за неуважение к суду и эффективное правосудие -основные элементы государственной политики противодействия коррупции: опыт США (Рухтин С. А., Адвокат, N 4, апрель 2009 г.).

Овчаров А.С. Коррупция в системе теневых экономических отношений: Дис. ... канд. экон. Наук. — Волгоград, 2003. — 182 с.

Сьюзан Роуз – Аккерман. Коррупция и государство. — М., 2003.

Темрякович С.В. Политический ракурс международ­ного сотрудничества по борьбе с коррупцией : диссертация ... кандидата поли­тических нау. — Москва, 2006 188 с.

Чуклинов А.Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции: специализированный учебный курс / Под ред. доц. Е.В. Кобзевой. — Саратов: Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции, 2004.

Чуманов А. В. Правовая политика в сфере противодействия коррупции в России: вопросы теории и истории. Дис... кандидата юридических наук. — Волгоград, 2007. — 261 с.

Хрипков М.П. Коррупция в органах власти и меры по её преодолению. — М.: Финуниверситет, 2011.

Тема 6. Основные характеристики системы противодействия коррупции в Российской Федерации

Вопросы: