Тема 1: «Институты гражданского общества по противодействию коррупции. Взаимодействие с государственными органами»

Вид материала

Резолюция Совета Европы №97
2. Национальная стратегия и национальный план противодействия коррупции, его значение и основные положения
3. Общая характеристика и состав федерального законодательства о противодействии коррупции
4. Правовой статус государственных и муниципальных органов, наделенных антикоррупционными полномочиями
5. Совершенствование государственного управления в целях предупреждения и борьбы с коррупцией
6. Ведомственные нормативные правовые акты по вопросам противодействия коррупции
7. Предложения по изменению действующего законодательства о противодействии коррупции

Подобный материал:

1 ... 14 15 16 17 18 19 20 21 ... 41

Резолюция Совета Европы №97

Совет Европы

Комитет министров

Резолюция (97) 24

О двадцати принципах борьбы с коррупцией

(принята Комитетом министров 6 ноября 1997 года на 101-й сессии)

Комитет министров,

Рассмотрев Декларацию, принятую на второй встрече на высшем уровне глав государств и правительств, которая имела место в Страсбурге 10 и 11 октября 1997, и согласно плану действий, в особенности секции 3, параграфа 2 “Борьба с коррупцией и организованной преступностью”;

Зная, что коррупция представляет серьёзную угрозу основным принципам и ценностям Совета Европы, подрывает веру граждан в демократию, разрушает правление закона, нарушает права человека препятствует социально-экономическому развитию;

Будучи убеждённым, что борьба против коррупции должна быть мультидисциплированной и в этой связи имеет отношение к программе действий против коррупции, так же как и к решениям, принятым европейскими министрами юстиции на их 19-й и 21-й конференциях, проведённых в Валлетте и Праге, соответственно;

Получив в проекте руководящие 20 принципов для борьбы против коррупции, разработанных Мульдисциплинарной группой по коррупции (GMC);

Твёрдо решив, что бороться с коррупцией необходимо, соединяя усилия наших стран,

Проводить эффективные меры для предотвращения коррупции и, в этой связи, поднимать общественное понимание и продвижение этического поведения.
Гарантировать признание национальной и международной коррупции криминальной.
Гарантировать, что те, кто отвечает за предотвращение, расследование, судебное преследование и судебное решение по случаям коррупции, имеют независимость и автономность, соответствующие их функциям, являются свободными от влияния и имеют эффективные средства, для того чтобы собрать доказательства, защищая людей, которые помогают властям в борьбе с коррупцией, и сохраняя конфиденциальность расследований.
Обеспечивать соответствующие меры для конфискации и лишения доходов в результате случаев коррупции.
Обеспечивать соответствующие меры, чтобы предотвратить давление на юристов, занимающихся случаями коррупции.
Ограничивать иммунитет от расследования, судебного преследования или судебного решения по случаям коррупции до степени, необходимой в демократическом обществе.
Продвигать специализацию людей или органов, отвечающих за борьбу с коррупцией и обеспечивать их соответствующими средствами и обучением для исполнения их задач.
Гарантировать, что финансовое законодательство и власти, отвечающие за осуществление этого, вносят вклад в борьбу с коррупцией в эффективной и скоординированной манере, в особенности отрицая возможность снижения налогов, согласно закону или правилу по поводу взяток или других расходов, связанных с коррупцией.
Гарантировать, что организация, функционирование и принятие решений публичными администрациями принимает во внимание потребность борьбы с коррупцией, в особенности, гарантируя прозрачность, совместимую с потребностью достигнуть эффективности.
Гарантировать, что правила, касающиеся прав и обязанностей должностных лиц, содержат требования борьбы с коррупцией и обеспечивают соответствующие и эффективные дисциплинарные меры; продвигать дальнейшую спецификацию поведения, ожидаемого от общественных должностных лиц соответствующими средствами, такими, как кодексы поведения.
Гарантировать, что соответствующие процедуры ревизии обращаются к действиям государственной службы и общественного сектора.
Подтверждать, роль, которую могут играть ревизионные процедуры в предотвращении и обнаружении коррупции вне административных органов.
Гарантировать, что система общественной ответственности принимает во внимание последствия коррумпированного поведения общественных должностных лиц.
Принимать соответственно прозрачные процедуры для общественного заказа, которые воплощают справедливую конкуренцию и удерживают коррупционеров.
Поощрять принятие избранными представителями кодексов поведения и продвигать правила финансирования политических партий и избирательных кампаний, которые удерживают коррупцию.
Гарантировать, что СМИ имеют право свободно получать передавать информацию по вопросам коррупции и подвергаются только тем ограничениям, которые являются необходимыми в демократическом обществе.
Гарантировать, что гражданское право принимает во внимание потребность борьбы с коррупцией и, в особенности, обеспечивает эффективные средства и права тех, чьи интересы затрагивает коррупция.
Поощрять исследования по коррупции.
Гарантировать, что в каждом аспекте борьбы с коррупцией, принимаются во внимание возможные связи с организованной преступностью и отмывание денежных средств.
Развивать до самой широкой степени возможное международное сотрудничество во всех областях борьбы с коррупцией.

И, чтобы продвигать динамический процесс для эффективного предупреждения коррупции и борьбы с ней, Комитет министров

Приглашает национальные власти применять эти принципы в их внутреннем законодательстве и практике.
Инструктирует Мультидисциплинарную группу по коррупции (GMC) быстро закончить разработку международных юридических инструментов в соответствии с программой действий против коррупции.
Инструктирует Мультидисциплинарную группу по коррупции (GMC) представить без задержки текст проекта, предлагая учреждение соответствующего и эффективного механизма под эгидой Совета Европы, для того чтобы контролировать соблюдение этих принципов и имплементацию международных юридических инструментов, которые будут приняты.

Тема 4. Состояние российского антикоррупционного законодательства и его актуализация

1. Законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции, его общая характеристика.

2. Национальная стратегия и национальный план противодействия коррупции, его значение и основные положения.

3. Общая характеристика и состав федерального законодательства о противодействии коррупции.

4. Правовой статус государственных и муниципальных органов, наделенных арнтикоррупционными полномочиями.

5. Совершенствование государственного управления в целях предупреждения и борьбы с коррупцией.

6. Ведомственные нормативные правовые акты по вопросам противодействия коррупции.

7. Предложения по изменению действующего законодательства о противодействии коррупции.

1. Законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции, его общая характеристика.

Законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции является лишь внешним выражением противоречий, коренящихся в социальных процессах. Это не означает, что оно пассивно в отношении коррупционных отношений. Напротив, пробелы в правовом регулировании определенной совокупности общественных отношений, правовые коллизии, неопределенность правовых норм могут быть стимулом для развития коррупции. В то же время законодательство может устранять социальные причины этого зла. Однако следует подчеркнуть, что правовые средства здесь вторичны. Коррупция является следствием происходящих в обществе экономических и политических процессов, увязанных в один плотный узел: нестабильность экономики, политическая неопределенность и конфронтация, падение нравственности и морали, социальная деградация и расслоение. Противодействие коррупции должно строиться на воле политической власти и ее органов, опирающейся на осознание большей частью населения и политических элит необходимости максимального снижения этого социального феномена. Это является главным условием формирования эффективного правопорядка государства в сфере противодействия коррупции.

Необходимо отметить, что формирование российского антикоррупционного законодательства осуществляется с начала 90-х годов прошлого века. Поворотным пунктом в становлении правопорядка в данной сфере стало принятие Федерального закона от 25. 12. 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в систематической форме изложившем принципы и правовые начала борьбы с коррупцией в стране, что обеспечило значительные изменения в его структуре, придало социальную направленность функционирования.

Между тем, принятие данного нормативного акта, а также Федерального закона от 25. 12. 2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999, а также принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»» является лишь первым этапом становления процесса противодействия коррупции. О необходимости его дальнейшего развития свидетельствует совокупность противоречий противодействия коррупции, которые группируются по следующим основаниям: 1. Концептуальная неразработанность целей и задач антикоррупционной политики; 2. Правовая неурегулированность некоторых важных общественный отношений; 3. Неопределенность, расплывчатость законодательного определения коррупции и коррупционного преступления; 4. Противоречия действующего законодательства и подзаконных нормативных правовых актов.

Таким образом, законодательство в сфере противодействия коррупции представляет собой совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов федерального, регионального, ведомственного и других уровней, регулирующих деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций и отдельных граждан, направленной на противодействие коррупции путем ее предупреждения, выявления, устранения причин и условий, привлечения лиц, совершивших коррупционные правонарушения, к различным формам правовой ответственности.

На формирование национального законодательства в сфере противодействия коррупции непосредственное влияние оказывают общепризнанные принципы и нормы международного права. Можно выделить следующие уровни такого влияния: доктринально-правовой, концептуально-правовой и нормативно-правовой.

Доктринально-правовой уровень требует понимать коррупцию как опасное социально-правовое явления, оказывающего негативное влияние на различные объекты правовой охраны вне зависимости от исторического опыта государства, особенностей его внешней и внутренней политики, уровня развития экономики и социальной сферы.

Концептуально-правовой уровень нивелирует правовые системы различных государств посредством декларирования международно-правовыми документами целей и задач антикоррупционной политики и введения в оборот терминологического аппарата (понятие коррупции и его признаки, формы коррупции, коррупционные отношения, субъекты коррупции, субъекты противодействия коррупции и др.). Затрагивая основы правовых систем различных государств, этот уровень имеет опосредованное влияние на законодательство присоединившихся стран, определяемое как особенностями правовых систем, так и особенностями государственной политики. Доктринально-правовой и концептуально-правовой уровни играют большую роль в формировании государственной идеологии в сфере противодействия коррупции.

Нормативно-правовой уровень формирует особенности национальной правовой политики в сфере противодействия коррупции путем моделирования уголовно-правовых и гражданско-правовых запретов совершения коррупционных деяний.

Международное законодательство играет важную роль в формировании антикоррупционного правопорядка в разных странах. В меньшей степени это влияние распространяется на страны со сложившимися демократическими правовыми институтами. В большей степени такое влияние направлено на страны, модернизирующие свои правовые системы, реформирующие правовую идеологию и правовую политику. К таким странам можно отнести и Российскую Федерацию.

2. Национальная стратегия и национальный план противодействия коррупции, его значение и основные положения

Президент Российской Федерации Указом от 13 апреля 2010 г. N 460 утвердил Национальную стратегию противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2001 - 2011 годы. Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы - свидетельство тому, что противодействие коррупции есть постоянно совершенствуемая система мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, учитывающая федеративное устройство Российской Федерации, охватывающая федеральный, региональный и муниципальный уровни, направленная на устранение коренных причин коррупции в обществе и последовательно реализуемая федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами.

Целью Национальной стратегии противодействия коррупции Президент Российской Федерации определил искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Достигнуть указанной цели можно, решив следующие задачи:

- формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;

- организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;

- обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Основными принципами Национальной стратегии противодействия коррупции определены:

а) признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;

б) использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции;

в) стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции";

г) конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, Национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

Основными направлениями реализации Национальной стратегии противодействия коррупции являются:

а) обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;

б) повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;

в) внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

г) совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;

д) устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;

е) совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета;

ж) расширение системы правового просвещения населения;

з) модернизация гражданского законодательства;

и) дальнейшее развитие правовой основы противодействия коррупции;

к) повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;

л) совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;

м) периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах;

н) совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией;

о) повышение эффективности исполнения судебных решений;

п) разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также в целях реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации;

р) совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;

с) повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;

т) распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности;

у) повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции;

ф) совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов;

х) повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции.

В Национальной стратегии противодействия коррупции определены механизмы ее реализации:

а) при формировании и исполнении бюджетов всех уровней;

б) путем решения кадровых вопросов;

в) в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов;

г) путем оперативного приведения:

правовых актов федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодействия коррупции;

правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации - в соответствие с требованиями федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных государственных органов по вопросам противодействия коррупции;

муниципальных правовых актов - в соответствие с требованиями федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных государственных органов и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции;

д) в ходе контроля за исполнением законодательства Российской Федерации и выполнением мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции на соответствующий период, планами федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции;

е) путем обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации;

ж) путем оказания содействия средствам массовой информации в широком и объективном освещении положения дел в области противодействия коррупции;

з) путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества.

Реализация Национальной стратегии противодействия коррупции и Национального плана противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы может стать хорошим заделом в борьбе против коррупции.

3. Общая характеристика и состав федерального законодательства о противодействии коррупции

В ноябре 1996 года Комитет Министров Совета Европы принял программу действий по борьбе с коррупцией. В рамках данной Программы были подготовлены две конвенции – Уголовно-правовая Конвенция о коррупции и Гражданско-правовая конвенция о коррупции. В официальных текстах на английском языке – «Criminal Law Convention on Corruption» (ETS№173), «Civil Law Convention on Corruption» (ETS№174). В декабре того же года генеральная Ассамблея ООН принимает Резолюцию №51/59 «Борьба с коррупцией» и Резолюцию №51/191 «Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях». Принятые международные правовые акты являются базисом отечественного законодательства о противодействии коррупции.

Первые попытки дать определение коррупции и коррупционного преступления были предприняты в тексте Модельного закона о борьбе с коррупцией, принятом на 13 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 3 апреля 1999 г. Указанный документ (ст. 2) определил коррупцию (коррупционное правонарушение) как не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ. К уголовно наказуемым коррупционным правонарушениям Модельный закон предложил отнести прежде всего получение и дачу взятки, а также другие коррупционные правонарушения, связанные с противоправным получением благ и преимуществ либо создающие условия для коррупции, ответственность за которые установлена уголовным кодексом государства. Этот Закон стал результатом влияния подписанной в начале 1999 г. Россией (но тогда еще не ратифицированной) Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.) и по своей сути свел понятие коррупции к получению и даче взятки, не раскрыв сути "других коррупционных правонарушений".

Российская Федерация 25 июля 2006 г. ратифицировала вышеназванную Конвенцию Совета Европы, а 25 декабря 2008 г. приняла Федеральный закон N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Именно с принятием данного нормативного правового акта (ст. 1) коррупция в Российской Федерации впервые получила законодательное определение как "злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица".

Несколько ранее, 8 марта 2006 г., Федеральным законом N 40-ФЗ Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции (Нью-Йорк, 31 октября 2003 г.). Следствием ратификации обеих названных Конвенций явился Федеральный закон от 25.12.2008 N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".

Этим Законом детально было расширено действие примечаний к ст. 201 УК РФ (в него вошли ст. 304 (провокация взятки либо коммерческого подкупа) и ст. 199.2 (сокрытие денежных средств либо иного имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов)). Но главное - существенно увеличены санкции ст. 201 и 204, в результате чего по степени общественной опасности эти преступления сравнялись со ст. 285, 286 и 290, перейдя при наличии квалифицирующих обстоятельств в категорию тяжких и особо тяжких преступлений.

Вместе с тем и этот Закон исчерпывающего определения коррупции в теорию и практику уголовного права не внес.

Но вернемся к Федеральному закону "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции" 2003 г.

Ратифицировав этот международно-правовой акт, Российская Федерация в п. 1 ст. 1 указанного Закона констатировала, что внутренним законодательством она признает коррупционными и уголовно наказуемыми следующие деяния, предусмотренные:

- статьей 15 Конвенции (подкуп национальных публичных должностных лиц), под которым, на наш взгляд, следует понимать дачу и получение взятки государственными служащими, - ст. 290 - 291 УК РФ;

- пунктом 1 ст. 16 Конвенции (совершение этих же деяний должностными лицами международных организаций) - ч. 5 примечания к ст. 285 УК РФ;

- статьями 17 - 19, 21 и 22 Конвенции (хищение, присвоение, нецелевое использование имущества должностным лицом, злоупотребление влиянием в корыстных целях, протекция и вымогательство с использованием должностного положения, корыстное предоставление преимуществ, вымогательство и хищение в частном секторе управляющим лицом негосударственной организации) - ст. 160, ст. 285, ч. 4 ст. 290, ст. 201, п. "б" ч. 4 ст. 204 УК РФ;

- пунктом 1 ст. 23 Конвенции (отмывание доходов от преступлений) - ст. 174 - 174.1 УК РФ;

- статьей 24 Конвенции (сокрытие или непрерывное удержание имущества, если лицу известно, что такое имущество получено в результате любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией) - ст. 175 УК РФ;

- статьей 25 Конвенции (воспрепятствование осуществлению правосудия по коррупционным или иным преступлениям - на усмотрение государства - путем насилия или угроз) - ст. 296, 302, 303, 309 УК РФ;

- статьей 27 Конвенции (приготовление к коррупционному или иному - на усмотрение государства - преступлению, покушение на преступление и соучастие в нем в качестве сообщника, пособника или подстрекателя) - ст. 30, 33 УК РФ.

Ратифицировав данную Конвенцию, отечественный законодатель, хотя и косвенно, обозначил те основные, на наш взгляд, перечисленные преступления (по приведенным ссылкам - 11), которые следует считать коррупционными. Но это количество, очевидно, приблизительное.

4. Правовой статус государственных и муниципальных органов, наделенных антикоррупционными полномочиями

Федеральный закон N 273-ФЗ определяет, что противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Противодействие коррупции в России основывается на следующих основных принципах:

- признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

- законность;

- публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

- неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

- комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

- приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

- сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Российская Федерация в соответствии с международными договорами Российской Федерации и (или) на основе принципа взаимности сотрудничает в области противодействия коррупции с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями в целях:

- установления лиц, подозреваемых (обвиняемых) в совершении коррупционных преступлений, их местонахождения, а также местонахождения других лиц, причастных к коррупционным преступлениям;

- выявления имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений или служащего средством их совершения;

- предоставления в надлежащих случаях предметов или образцов веществ для проведения исследований или судебных экспертиз;

- обмена информацией по вопросам противодействия коррупции;

- координации деятельности по профилактике коррупции и борьбе с коррупцией.

Иностранные граждане, лица без гражданства, не проживающие постоянно в Российской Федерации, иностранные юридические лица, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, а также их филиалы и представительства (иностранные организации), обвиняемые (подозреваемые) в совершении коррупционных правонарушений за пределами Российской Федерации, подлежат ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации в случаях и порядке, которые предусмотрены международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

В России установлены следующие организационные основы противодействия коррупции.

Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. Для исполнения решений органов по координации деятельности в области противодействия коррупции могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации, которые в установленном порядке представляются на рассмотрение соответственно Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители которых входят в состав соответствующего органа по координации деятельности в области противодействия коррупции. При полученных данных о совершении коррупционных правонарушений органы по координации деятельности в области противодействия коррупции передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке.

Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Счетная палата Российской Федерации в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

5. Совершенствование государственного управления в целях предупреждения и борьбы с коррупцией

В Федеральном законе "О противодействии коррупции" определены следующие основные меры по профилактике коррупции:

- формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

- антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

- предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

- установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;

- развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

Основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции законодатель определил:

- проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;

- создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;

- принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;

- совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

- введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;

- унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

- обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- обеспечение независимости средств массовой информации;

- неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;

- совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;

- совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;

- обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

- устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;

- совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;

- повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;

- укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;

- усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;

- передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;

- сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;

- повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;

- оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

Статьи 8 - 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ определяют обязанности государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного порядка, а также их обязанности уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Статьи 10 и 11 указанного Федерального закона посвящены конфликту интересов на государственной и муниципальной службе; порядку его предотвращения и урегулирования.

Статья 12 Закона вводит ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора.

Статьи 13 и 14 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ посвящены ответственности физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения.

Принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", ряда других антикоррупционных федеральных актов позволило разработать современные основы противодействия коррупции, которые значительно активизировали деятельность государственных, правоохранительных органов, общества, граждан в этом направлении.

В научной литературе отмечается, что Федеральный закон о коррупции унифицирует правовой механизм борьбы с коррупцией, придает правовому порядку в данной сфере большую системность. Поэтому Законы о борьбе с коррупцией приняты почти во всех субъектах Российской Федерации. Тем не менее по-прежнему остаются актуальными следующие отрицательные моменты:

- множественность, обилие, разнородность нормативно-правовых актов и правовых норм, регулирующих правовой механизм борьбы с преступностью;

- отсутствие системного законодательного акта, регулирующего экономическую, производственную сферу правоотношений и направленного на противодействие теневой экономике;

- малозначительность нормативно-правовых актов, непосредственно регулирующих механизм борьбы с организованной преступностью и коррупцией;

- отсутствие системности и внутренней связи между различными нормативно-правовыми актами и правовыми нормами, имеющими единый предмет правового регулирования;

- прирост предписывающих и разрешительных правовых норм (и нормативно-правовых актов);

- малозначительность законодательных актов, регулирующих борьбу с организованной преступностью и коррупцией, приоритет правового регулирования этой борьбы подзаконными, исключительно ведомственными нормативно-правовыми актами;

- приоритет законов непрямого действия;

- второстепенность и производность государственно-правовой роли правоохранительных органов, органов полиции и милиции в борьбе с коррупцией;

- отсутствие нормативно-правовых актов и норм права, непосредственно устанавливающих обязанности и полномочия этих органов в этой сфере;

- существенные множественные и разнородные противоречия нормативно-правовых актов, регулирующих указанный механизм.

6. Ведомственные нормативные правовые акты по вопросам противодействия коррупции

На сегодняшний день действуют три ведомственных нормативных правовых акта, относящих те или иные деяния к коррупционным. Это Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 11.02.2008 N 23 "Об утверждении и введении в действие статистического отчета "Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности", куда вошла 21 статья из 6 глав УК РФ; Приказ Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации от 19.03.2009 N 7 "Об утверждении и введении в действие формы статистической отчетности "Сведения о противодействии коррупции при организации деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию и предупреждению коррупционных преступлений следственными органами Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации" в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации", куда дополнительно включено еще несколько составов; указания Генеральной прокуратуры РФ и МВД России от 30.04.2010 N 187/86, которыми утвержден Перечень N 23 "Преступления коррупционной направленности".

Не вдаваясь в детальный анализ этих ведомственных актов, включающих в себя перечни так называемых коррупционных преступлений, подчеркнем, что в них много общего, но они не идентичны по содержанию. А это обстоятельство наглядно свидетельствует о том, что преступления коррупционной направленности включены в различные главы Особенной части УК РФ и формирование подобных перечней носит достаточно субъективный характер.

Вместе с тем, последний из трех приведенных перечней, положенный в основу государственной статистики, как представляется, имеет существенное преимущество перед другими и является шагом вперед в вопросе определения коррупционного преступления, поскольку содержит преамбулу, требующую от правоприменителей руководствоваться рядом обязательных критериев.

В частности, в преамбуле указано, что "к преступлениям коррупционной направленности относятся противоправные деяния только при наличии следующих признаков:

- наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся должностные лица, указанные в примечании к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные в примечании к статье 201 Уголовного кодекса Российской Федерации;

- связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей;

- обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц);

- совершение преступления только с прямым умыслом".

Наряду с перечисленными признаками в указаниях содержится ссылка на то, что в категорию коррупционных преступлений попадают и другие деяния, "хотя и не отвечающие указанным требованиям, но относящиеся к коррупционным в соответствии с ратифицированными Российской Федерацией международно-правовыми актами и национальным законодательством, а также связанные с подготовкой условий для получения должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуги имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконного представления такой выгоды".

Вероятно, в данном случае (по смыслу названных Конвенций) речь может идти о соучастии в коррупционных преступлениях и противодействии органам власти в борьбе с этим видом преступности. Но, безусловно, такой вывод из приведенной цитаты не следует и требует дополнительных пояснений.

7. Предложения по изменению действующего законодательства о противодействии коррупции

Важной задачей уголовного законодательства является унификация понятия "коррупционное преступление", позволяющий вплотную приблизиться к идее о введении в Общую часть УК РФ соответствующей нормы.

Эта идея не нова. Она озвучивалась на различных форумах в 2006 - 2010 гг. Аналогичное предложение внесено и Следственным комитетом при прокуратуре, что, по мнению ведомства, "позволит объективно оценивать состояние и уровень коррупции и выработать адекватные меры реагирования".

По мнению А.В. Цоколова, модернизации УК РФ могла бы идти двумя путями:

1) формированием в Особенной части УК РФ отдельной главы, посвященной коррупционным преступлениям с изложением статей с конкретными составами (менее предпочтительный вариант, о чем свидетельствуют не вполне успешные попытки на подзаконном уровне определить перечень коррупционных правонарушений);

2) внесение в Общую часть УК РФ специальной нормы (более предпочтительный вариант), например, ст. 14.1 "Понятие коррупционного преступления".

Данная статья могла бы состоять из трех частей, кстати, согласующихся с критериями, изложенными в преамбуле упомянутого Перечня N 23, и выглядеть, например, следующим образом:

"Статья 14.1 Коррупционное преступление

1. Коррупционным преступлением признается запрещенное статьями настоящего Кодекса под угрозой наказания общественно опасное деяние:

а) совершенное с прямым умыслом из корыстной или иной личной заинтересованности лицом, подпадающим под признаки, предусмотренные частью первой примечания к статье 201 или частями первой - пятой примечания к статье 285 настоящего Кодекса, с использованием своего служебного положения и вопреки интересам службы, повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства;

б) совершенное с прямым умыслом и сопряженное с применением насилия, или угрозой применения насилия, либо подкупом в отношении лица, осуществляющего правосудие, предварительное расследование, или представителя власти с целью воспрепятствования осуществлению указанными лицами законной деятельности;

в) умышленно совершенные легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенного в результате преступления, предусмотренного пунктом "а" части первой настоящей статьи как самим лицом, совершившим данное преступление, так и другими лицами, а равно приобретение, сокрытие, хранение либо перевозка такого имущества лицом, осведомленным о его происхождении.

2. Ответственность за коррупционное преступление наступает по правилам, предусмотренным статьей 15 настоящего Кодекса".

Введение данной нормы в УК РФ могло бы послужить его дальнейшему развитию и внесению других дополнений, например, в ст. 63 ("Обстоятельства, отягчающие наказание"), п. "г" ч. 3 ст. 79 ("Условно-досрочное освобождение от отбывания наказания"), п. "а" ч. 1 ст. 104.1 ("Конфискация имущества").

Blog

Тема 1: «Институты гражданского общества по противодействию коррупции. Взаимодействие с государственными органами»

Резолюция Совета Европы №97