Миротворческие операции: мировая практика и опыт СНГ

Вид материала

Доктрина и практика вовлечения НАТО
Взаимодей-ствие с ООН
Проведенные операции
Виды операций и решаемые задачи
Зона ответствен-ности
Эволюция советской позиции в ООН относительно развивающейся практики миротворческих операций
Операции в Таджикистане и Грузии/Абхазии являются по статусу полноценными региональными миротворческими операциями СНГ
Операция (комплекс мероприятий) пограничных (и приданных к ним) сил РФ по охране государственной границы Таджикистана с Афганист
Политико-дипломатическая посредническая деятельность государств СНГ по мирному урегулированию межтаджикского конфликта.
Действия российских военных в Абхазии включали элементы принуждения
Отношение самих конфликтующих сторон к операции было и остается неоднозначным
Контингенты же, составившие трехсторонние разделительные силы, выполняли по сути типичные миротворческие функции
Включение в состав миротворцев контингентов, предоставленных самими враждующими сторонами, нарушает формальные принципы миротвор

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8

Доктрина и практика вовлечения НАТО

в операции в конфликтных регионах

Политическое решение об операции (мандат)	Как правило, по обращению ООН или ОБСЕ (делегирование полномочий, решения 1994 г.) с дополнительным решением Совета НАТО по каждому обращению (операционализация мандата). Самостоятельное инициирование решения (мандата) высшим политическим органом (Советом НАТО) начиналось в 1999 г. как исключение, но может стать новым правилом (стратегическая концепция в редакции 1999 г.)
Субъект	Допускаются три варианта: а) НАТО как самостоятельный инициатор и отдельный субъект операций б) НАТО как ядро ad hoc коалиции государств в) НАТО как «субконтрактор» в операции ООН
Взаимодей-ствие с ООН	Ограниченное. Принцип «единоначалия» командно-штабных структур НАТО на «доверенных» организации участках операции. Взаимодействие с политическими и военными представителями ООН по принципу «двойного согласования» – никакого автоматического подчинения, рассмотрение и подтверждение (или отвержение) просьб и предложений представителей ООН собственными командными структурами.
Финансирова-ние	Преимущественно самостоятельное, из бюджета организации, при пропорциональном финансовом вкладе практически всех стран-членов организации
Проведенные операции и элементы операций	Коллективное противодействие агрессии Ирака («Буря в пустыне») (1991) Морская блокада Адриатического побережья Боснии-Герцеговины (1994) Обеспечение «зоны запрещения полетов» над Боснией-Герцеговиной (1994) Операция воздушной поддержки (CAS – Close Air Support) сил ООН в операции UNPROFOR и последующего вывода сил ООН (1994-1995) Операция по поддержанию мира и имплементации мирных соглашений по Боснии (IFOR/SFOR, с 1995 г.) Операция принудительного характера в отношении Союзной Республики Югославия (1999) Операция по мандату ООН по установлению мира в Косово/СРЮ (с 1999 г.)
Виды операций и решаемые задачи	Операции по принуждению к выполнению решений ООН (операции в соответствии с VII Главой Устава ООН) Операции с отдельными элементами принудительных действий (морская блокада, контроль воздушного пространства, вытеснение конфликтующих сторон из буферных зон, разоружение незаконных военных формирований и др.) Операции по предупредительному развертыванию, локализации очага конфликта, охране границ в регионе конфликта, разделению конфликтующих сил, обеспечению условий для переговоров и политического урегулирования, возвращения беженцев, доставки и распределения гуманитарной помощи.
Зона ответствен-ности	Не ограничена территорией стран-членов. Везде, где потребуют интересы евро-атлантической безопасности.
Особенности подхода к операциям	Не соблюдается принцип рекрутирования контингентов из стран, не имеющих интересов в регионах конфликта. Используются боеготовые части, соединения и штабные структуры, созданные и обученные для ведения «больших» войн. Проведено штабное военное планирование и разработка правил ведения (rules of engagement) разнотипных операций. Имеется тесное взаимодействие в режиме «реального времени» между военными и политическими структурами (через Политический комитет и Совет НАТО к МИДам, МО, правительствам стран-членов). Организация не берет ответственность за политическую сторону урегулирования конфликтов, «специализируясь» на военной стороне операций и действуя преимущественно «в паре» с ООН и/или ОБСЕ. Готовится решать задачи по обращению ЕС.

В целом НАТО является на сегодняшней день организацией, весьма активной в плане операций в конфликтных регионах. Вместе с тем, эта активность в основном сосредоточена вокруг конфликтов в бывшей Югославии. НАТО «держит дистанцию» в отношении конфликтов на территории бывшего СССР, не подавая каких-либо особых признаков заинтересованности во вмешательстве в их урегулирование, даже по каналам ЕАСС (бывшего САСС). Не задействуются механизмы НАТО и в затянувшемся конфликтном урегулировании в Северной Ирландии и на Кипре, хотя в этих двух конфликтах непосредственно затрагиваются интересы стран-членов Альянса. Общая господствующая в кругах руководства НАТО самооценка Альянса как инициатора и лидера силовых миротворческих операций остается позитивной (несмотря на внутренние дебаты, обострившиеся после Косово), что заставляет ожидать поддержания и, возможно, расширения таких функций в обозримом будущем.

Вторая часть диссертации посвящена анализу практики миротворческих операций. В третьей главе диссертации рассматривается участие СССР в миротворческих операциях ООН в 1948-1991 гг.

С момента создания ООН и до конца 80-х годов отношение СССР к формирующейся и развивающейся практике проведения международных операций в конфликтных регионах оставалось довольно индифферентным. За сорокалетний период с 1948 по 1987 гг. СССР принял участие в одной наблюдательной миссии (ОНВУП/UNTSO в Палестине, с 1973 г.), а также в переброске транспортными самолетами участников и снаряжения в двух других (миссия ООНК/ONUC в Конго в 1960 г. и ЧВС ООН II/UNEF II на Синайском полуострове в 1973 г.).

В период нахождения у власти М.С.Горбачева и влияния на внешнеполитическую ориентацию концепции "нового политического мышления", которая предполагала признание глобализации мира и более активное вовлечение страны в коллективные усилия мирового сообщества, участие СССР в миротворческих операциях ООН активизировалось. За четыре последних года существования СССР (1988-1991) страна приняла участие в пяти из девяти проводившихся ООН в тот период операций.

Таким образом, за четыре с половиной десятилетия между 1948 и 1991 гг. Советский Союз принял участие или обеспечил техническую и финансовую поддержку в восьми операциях, что составляет треть всех операций (всего за этот период их было 22), проведенных ООН до начала 90-х годов.

Неучастие сверхдержав в направлении военных контингентов в конфликтные регионы было возведено в принцип Генеральным секретарем ООН в 1960 г. в ходе принятия решений по операции ООН в Конго^⁵². (Тогда же был сформулирован принцип о неприемлемости участия вооруженных сил стран, имеющих непосредственные геополитические и иные интересы в регионе конфликта). Принцип неучастия "великих держав" был специально подтвержден в 1973 году, когда пять постоянных членов Совета Безопасности были исключены из числа стран, направляющих силы на Ближний Восток после вспышки арабо-израильской войны (операция UNEF II).

Однако этот подход впоследствии начал "размываться". До 1990 г. были сделаны два исключения: контингенты Великобритании были допущены к проведению разделительной операции на Кипре, а французский пехотный батальон стал частью сил ООН в Ливане. После же 1990 г. не только силы США, но и военные контингенты Франции и Великобритании стали активно участвовать в операциях не только в статусе наблюдателей^⁵³.

Следует обратить внимание на тот факт, что США, в отличие от СССР, уже с 60-х годов активно использовали свои военные контингенты в многонациональных операциях регионального характера и иных форматов, не укладывающихся непосредственно в рамки полноценных операций ООН. В 1965-1966 гг. США направили войска в Доминиканскую Республику по мандату Организации Американских государств (ОАГ). В 1975 г. осуществили посылку так называемой "Американской миссии поддержки" на Синайский полуостров, а в 1979, соединив американские войска с британскими и французскими, направили в район ближневосточного конфликта контингент Многосторонних сил и наблюдателей.

В целом, если СССР за четыре десятилетия после создания ООН поддержал своим участием 8 из проведенных ООН операций, причем в основном на позднем этапе, то США за тот же период приняли участие, причем масштабное и активное, в 12 "официальных" операциях ООН, и еще по крайней мере в 6-7 акциях, которые имели иную правовую основу, но преподносились как формы миротворческих операций.

Такая картина участия заставляет пересмотреть традиционное для 80-90-х годов представление, что СССР активно использует и поддерживает механизмы ООН, в то время как США недооценивают ООН. Можно констатировать, что Вашингтон более активно, чем Москва, использовал правовые и политические возможности ООН для собственного присутствия в конфликтных регионах. Более того, отрицательная или настороженная позиция СССР в отношении ряда операций, как правило, преодолевалась в ООН совокупными усилиями западных держав.

Эволюция советской позиции в ООН относительно развивающейся практики миротворческих операций может быть сведена к нескольким принципиальным этапам:

согласие с принципом коллективной ответственности держав-

победительниц во второй мировой войне за дальнейшее

поддержание международного мира и совместного "разрешения"

конфликтов;

отрицание необходимости и возможности создания коллективных постоянных вооруженных сил ООН (и использования прерогатив VII главы Устава) на этапе начала "холодной войны" (конец 40-первая половина 50-х годов);
отстаивание исключительных прерогатив Совета Безопасности (где СССР имел право "вето"), а не Генеральной Ассамблеи или других органов ООН принимать решения по вопросам вмешательства в конфликты;
предложение в 1964 г. принципа равного представительства социалистических, нейтральных и западных капиталистических стран в вооруженных силах ООН как предпосылки согласия СССР на создание таких сил;
согласие (с середины 60-х до середины 70-х годов) на неучастие военных контингентов держав-постоянных членов СБ ООН в коллективных миротворческих силах ООН в конфликтных регионах;
признание допустимости (и полезности) собственного участия в форме направления наблюдателей и частичного участия в финансировании миротворческих операций (начиная с первой половины 70-х годов), а также сотрудничества между советскими и западными наблюдателями в миротворческих миссиях;
переход на новые позиции (вторая половина 80-х - начало 90-х годов) относительно необходимости и полезности участия СССР в коллективных усилиях международного сообщества по миротворчеству в конфликтных регионах;
практическая активизация политического, военного и финансового участия СССР в миротворческих операциях ООН (начиная с 1988-1989 гг. вплоть до формального прекращения существования СССР).

Таким образом, начав с недооценки и непризнания миротворческих функций ООН (которые, впрочем, поначалу и не соответствовали современным критериям международного миротворчества), СССР на протяжении четырех с половиной десятилетий существенно изменил свой подход, реагируя как на изменения геополитической ситуации в мире и эволюцию самого международного миротворчества, так и на перемены в политико-идеологических установках советского руководства. Перенос практики миротворческих операций в 90-х годах на конфликты в ННГ на территории бывшего Советского Союза был в значительной степени подготовлен эволюцией советского участия в международном миротворчестве на протяжении предшествующего исторического этапа.

Однако - и в этом заключается еще один важный вывод из анализа взаимодействия СССР и ООН в сфере миротворчества, многонациональные операции с использованием вооруженных сил, развернувшиеся с 1992 года по настоящее время в конфликтных регионах новых независимых государств, нельзя считать прямым продолжением и непосредственным развитием практики участия СССР в миротворческой активности ООН.

Хотя впоследствии, к концу десятилетия 90-х годов, практика миротворчества в ННГ стала заметно ближе к стандартам и принципам ООН, вхождение обновленного Российского государства (и других стран СНГ) в эти операции в 1992-1994 гг. происходило в значительной мере на основе иных мотиваций, внутри- и внешнеполитических факторов, политических принципов, чем участие (или неучастие) СССР в операциях ООН в 1948-1991 гг.

В четвертой главе диссертации анализируется комплекс операций по установлению и поддержанию мира в бывшей Югославии и участие в них России.

На различных территориях и землях (Босния и Герцеговина, Хорватия, Восточная Славония, Союзная Республика Югославия, Македония, Албания, примыкающая акватория Адриатики и др.) с 1992 г. развернулся целый комплекс операций, в которых приняли участие ООН, ОБСЕ, НАТО, ЕС, ЗЕС, а также целый ряд стран в качестве участников коалиций по проведению отдельных операций.

При этом ряд операций носил характер принудительных действий (морская и воздушная блокада части территории бывшей Югославии, отдельные компоненты операции в Албании, воздушная операция давления на СРЮ и др.). Другая часть операций носила характер предупредительного развертывания (Македония). Были и операции и их отдельные компоненты, которые соответствуют классическому пониманию миротворчества (например, пост-дейтонская организация выборов в Боснии под международным контролем и др.). Не все из этих операций проводились собственно ООН (роль ОБСЕ, НАТО и ЗЕС была решающей в отдельных операциях), а некоторые (воздушная операция оказания давления на власти СРЮ) и вовсе не имели мандата ООН. В целом комплекс операций в бывшей Югославии и Албании внес немало новшеств и изменений в практику миротворчества ООН.

Политические претензии к действиям НАТО в СРЮ можно суммировать следующим образом:

Альянс нарушил Устав ООН, начав операцию принудительного характера на территории суверенного государства вопреки воле законно избранного правительства страны и без мандата СБ ООН;
Операция производилась вне зоны непосредственной ответственности НАТО, ограниченной, в соответствии с Вашингтонским договором 1949 г., территорией стран-членов;
Операция представляла собой превышение пределов необходимого применения силы, поскольку не все каналы политического воздействия были исчерпаны;
Операция нарушает прерогативы региональных организаций, поскольку, во-первых, ОБСЕ как ведущая региональная организация коллективной безопасности была оттеснена НАТО и мандат ОБСЕ также отсутствовал, во-вторых, собственно НАТО никогда не признавала себя (и не признавалась ООН) региональной организацией безопасности и, в-третьих, операции с элементами принудительных действий (бомбардировки и блокада) относятся к исключительной юрисдикции СБ ООН, а не региональных организаций и соглашений;
Операция спорна с точки зрения подведения под категорию «гуманитарно мотивированного вмешательства», поскольку факт геноцида албанского населения Косово (который мог бы быть основанием для такого вмешательства) не был зафиксирован и подтвержден ООН или ОБСЕ, а потоки беженцев из Косово после начала вмешательства (бомбардировок) заметно превысили потоки беженцев до операции;
Наконец, НАТО и западные державы создали опасный прецедент, открыто проигнорировав протесты России и позицию таких держав, как Китай и Индия, которые, среди других, высказались в ООН против силового вмешательства.

При этом очевидно, что Россия реагировала не только и не столько на события в самой бывшей Югославии (хотя противодействие бомбардировкам было последовательным и поддерживалось общественным мнением внутри России), сколько на вытеснение России из процесса принятия кардинальных решений по проблемам общеевропейской безопасности (к которым, несомненно, относилось решение о бомбардировках югославской территории).

Следует реалистично осознавать, что российское руководство не отстранялось от применения военной силы в Югославском конфликте вообще, и признания необходимости принудительных действий, в том числе в отношении правительства С.Милошевича, в частности. Политическая проблема состояла прежде всего в нарушении Североатлантическим альянсом (и руководством ряда западных держав) правил и процедур принятия решений по вопросам применения силы в международном сообществе.

Некоторые уроки комплекса операций в бывшей Югославии могут быть суммированы следующим образом:

Наметилась определенная «специализация» различных международных организаций в проведении операций в конфликтных регионах. ООН не справляется в современных условиях с организацией силовых операций по установлению мира (принуждению к миру), если конфликт имеет масштаб реальной гражданской войны. Для этого нужна «сработавшаяся» интегрированная военная организация. Привлечение НАТО оценивается в кругах ООН в целом как эффективное и, видимо, будет практиковаться и дальше при наличии консенсуса в рядах самого НАТО. ЗЕС не смог эффективно зарекомендовать себя даже в «тепличных» условиях проведения элементов операций «под крылом» НАТО. ОБСЕ квалифицированно проводит мероприятия по восстановлению политической инфраструктуры и проведению свободных выборов в конфликтных регионах. ООН же обеспечивает общее политическое согласование интересов держав по поводу конфликта и вмешательства в него, причем эта функция (согласование интересов крупных держав по поводу конфликта) приобретает все большее значение.

Югославия продемонстрировала как этапы разлаживания взаимодействия между организациями международного сообщества (ООН. ОБСЕ) и великими державами (первое такое разлаживание произошло в период заключения Дейтонских соглашений по Боснии вне ООН И ОБСЕ, второе – в период разворачивания действий НАТО в СРЮ вопреки позиции ряда великих держав), так и этапы их слаженного взаимодействия. Опыт показывает, что по-прежнему в международном сообществе позитивное вовлечение ООН, ОБСЕ, других многосторонних механизмов в процесс миротворчества не может быть заменено волей и силой отдельных держав. Международное сообщество по-прежнему считает нормой совместное действие «великих держав» и «великих организаций», а не их противопоставление своих усилий друг другу.

Вместе с тем, как относительно новая формула взаимодействия развивается (и, видимо, будет расширяться в дальнейшем) практика передачи Объединенными нациями операций создаваемым ad hoc коалициям держав. России целесообразно развивать практику участия в подобных коалициях, и применять ее для развития коалиционного участия в миротворчестве в СНГ.

Операции в бывшей Югославии показали необходимость (и возможность) тесного политического взаимодействия широких групп держав в режиме реального времени разворачивающегося конфликта (речь идет не только об относительно успешном поддержании консенсуса в неоднозначных условиях странами НАТО, но и о практике согласования решений в ad hoc коалициях стран, производивших операции в Боснии, Албании, Косово). Это важный пример для России, которой необходимо шире задействовать механизмы политических консультаций и поддержания консенсуса среди стран СНГ-участников операций на территории Содружества.

В завершающей главе диссертации рассматриваются политические и правовые аспекты международного признания и дальнейшего развития миротворческой деятельности в регионе СНГ

Из всего разнообразия конфликтов, произошедших или продолжающихся на геополитическом пространстве новых независимых государств, понятия международной миротворческой деятельности и статусы разнотипных миротворческих операций могут быть приложимы к усилиям по урегулированию конфликтов в Таджикистане, Грузии/Южной Осетии, Грузии/Абхазии, Азербайджане/Нагорном Карабахе, Молдове/Приднестровье.

При этом операция в Нагорном Карабахе развернута так и не была: это пример неудачной попытки организации региональной миротворческой операции под эгидой СБСЕ/ОБСЕ, согласовавшей в 1993 году мандат на проведение такой операции.

Две относительно удачные операции, которые в наибольшей мере решили поставленные перед ними задачи – а именно в Южной Осетии и Приднестровье – имеют наибольшие проблемы с международным признанием их политико-правового статуса. По обеим операциям отсутствуют мандаты не только ООН, но и региональных организаций (ОБСЕ и СНГ)

Легитимное вмешательство России в конфликты в Грузии /Южной Осетии и Молдове/Приднестровье, осуществленное в соответствии с международными соглашениями, может претендовать на статус миротворческой операции в той мере, в какой политико-дипломатические и военные действия российской стороны являются действиями нейтральной «третьей силы», равноудаленной от сторон конфликта. В международно-правовом плане применимости понятия МТО к операциям в Южной Осетии и Приднестровье на начальном этапе способствовало участие в соглашении о приглашении российских воинских контингентов всех конфликтующих сторон (подписание соглашения с Россией не только правительством Грузии, но и политическим руководством Южной Осетии и, аналогично, не только Президентом Молдовы, но и политическим руководством Приднестровья).

Однако в настоящее время следует взвесить, не является ли политически более целесообразным отказ от трактовки этих двух конкретных операций как миротворческих (каковыми они все равно не признаются в масштабах международного сообщества) и применение к ним статуса легитимного вмешательства по соглашению с правительством другого государства для оказания помощи в борьбе с сепаратизмом и нелигитимными политическими и военными образованиями на его территории.

В то же время целесообразно осмысление операции 1992 года по разъединения враждующих сторон в ходе ингушско-осетинского конфликта как уникального примера удачной внутренней миротворческой операции, выполненной силами и с применением тактики действий внутренних войск. По военно-тактическим (разъединение, разоружение, контроль миграции) и организационным характеристикам эта операция соответствует основным параметрам миротворческой деятельности по «разниманию» конфликтующих сторон, прекращению этнически-мотивированного насилия.

Операции в Таджикистане и Грузии/Абхазии являются по статусу полноценными региональными миротворческими операциями СНГ. Обе осуществляются на основании коллективного решения глав государств СНГ, имеют мандат СНГ (который при этом неоднократно обновлялся и уточнялся), общее военное руководство ими осуществляется через международный орган – Штаб по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ.

При этом в каждом из этих регионов параллельно развертывалась наблюдательная операция ООН с участием военных наблюдателей – UNMOT в Таджикистане и UNOMIG в Грузии/Абхазии. Таким образом, можно говорить не о двух, а о четырех МТО – двух международных МТО по мандату ООН с наблюдательными функциями и двух региональных МТО СНГ с функциями разъединения конфликтующих сторон и стабилизации обстановки в конфликтных регионах.

В диссертации проводится подробный анализ пяти операций в СНГ и делаются следующие выводы:

Таджикистан. Военные действия в Таджикистане с 1992 г. по настоящее время с политико-правовой точки зрения следует трактовать не как единую миротворческую операцию, а как комплекс из нескольких разнотипных операций:

Операция (комплекс мероприятий) пограничных (и приданных к ним) сил РФ по охране государственной границы Таджикистана с Афганистаном и Китаем (не имела четкого правового оформления до мая 1993 г., затем осуществляется на основе двустороннего межгосударственного соглашения РФ-РТ от 25.05.1993; не имеет характера международной миротворческой операции).
Коллективные дополнительные меры стран СНГ по стабилизации обстановки на таджикско-афганской границе в 1993-1994 гг. (регулировались решениями СГГ СНГ от 22.01.1993, 24.12.1993 и 15.04.1994^⁵⁴). Изначально эти меры не трактовались как миротворческая деятельность в смысле региональной миротворческой операции, впоследствии, с внесением формулировок по стабилизации обстановки на границе в мандат КМС СНГ, получили миротворческую трактовку.
Собственно операция Коллективных миротворческих сил СНГ по мандату Совета глав государств СНГ. КМС СНГ реально были созданы как коллективные силы сначала 5-ти, затем 4-х государств - России, Казахстана, Узбекистана. Киргизстана (контингенты ВС Таджикистана были поначалу включены в КМС, затем исключены для более адекватного соответствия критериям международного миротворчества). Другие страны СНГ не принимали практического участия в их формировании или финансировании. В силу этого можно применить сложившуюся в системе ООН терминологию и говорить о коалиции государств, которой региональная организация (СНГ) делегировала полномочия по практическому проведению миротворческой операции. Это более адекватное определение типа операции, чем утверждение, что операция в Таджикистане проводится Содружеством в целом, тем более, что конфигурация самого СНГ за годы операции менялась, а ряд стран подчеркивал, что неучастие в операциях такого типа носит не случайный, а принципиальный характер.
Действия военных контингентов Вооруженных сил Российской Федерации, дислоцированных на территории Республики Таджикистан, по оказанию поддержки правительству Республики Таджикистан в решении задач стабилизации обстановки, и решении иных государственных задач, на основе Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между РФ и РТ, и других двусторонних соглашений. Целесообразно вынести мероприятия по оказанию поддержки правительственным силам Таджикистана со стороны РФ за пределы «коллективных миротворческих действий», чтобы не подвергать сомнению статус операции коалиции стран СНГ. К тому же, этот тип действий охватывает все не входящие в КМС СНГ компоненты Группы российских войск в Таджикистане.
Политико-дипломатическая посредническая деятельность государств СНГ по мирному урегулированию межтаджикского конфликта. Субъектами осуществления этой деятельности выступали на разных этапах Совет глав государств СНГ, Совет министров иностранных дел и Совет министров обороны СНГ, политическая Комиссия по урегулированию, Специальный представитель СНГ по урегулированию конфликта в Таджикистане. Эта деятельность окончательно приняла характер «классического» миротворческого посредничества в 1995-1997 гг. в ходе организации и проведения переговоров с участием таджикского правительства и Объединенной таджикской оппозиции, завершившихся подписание Таджикских мирных соглашений 1997 г. В этом смысле можно выделить этот комплекс политико-дипломатических мероприятий как миротворческую посредническую (невоенную) миссию СНГ, осуществленную во взаимодействии с ООН и ОБСЕ, чьи делегации также действовали в регионе в этот период.
Наконец, операция МНООНТ/UNMOT военных наблюдателей ООН в Таджикистане (в настоящее время – военные наблюдатели от 13 стран).

При такой трактовке гораздо легче отстоять статус миротворческой операции региональной организации для тех компонентов названного комплекса, которые действительно соответствуют общим критериям миротворчества ООН и региональных организаций. При этом собственно миротворческая операция коалиции стран СНГ предстает двукомпонентной: включающей военную деятельность КМС СНГ, с одной стороны, и политико-дипломатическую посредническую миссию СНГ по межтаджикскому урегулированию, с другой.

Абхазия/Грузия. Несмотря на относительную географическую близость, операции в Южной Осетии и Абхазии существенно различны. В Южной Осетии имеют место действия российских военных и дипломатов на основе двустороннего межгосударственного соглашения Россия-Грузия в присутствии наблюдательной миссии ОБСЕ, в то время как в Абхазии - две взаимосвязанных миротворческих операции: миротворческая операция региональной организации (СНГ) на основе мандата глав государств Содружества и миротворческая операция ООН (наблюдательная миссия - МООННГ) на основе мандата СБ ООН. При этом, если результат операции в Южной Осетии можно назвать успехом, то результат усилий в Абхазии остается неудовлетворительным по сравнению с ожиданиями сторон.

Отметим особенности операции в Абхазии/Грузии, которые осложнили ее проведение и международное признание:

- Действия российских военных в Абхазии включали элементы принуждения (в формулировке Устава ООН), в частности, при выбивании вооруженных формирований из Кодорского ущелья, участии российских формирований в обстреле Сухуми, а позже - в форме участия российских военно-морских судов в обеспечении морской блокады побережья Абхазии.

- Из-за формальных задержек с подписанием мандата операции и ратификацией решения об участии российских контингентов Советом Федерации ФС РФ, операция (мероприятия по введению войск) летом 1994 г. фактически началась раньше, чем произошло должное правовое оформление решения о ее проведении.

- Операция так и не стала коллективной операцией стран СНГ. Основной миротворческий контингент не был предоставлен никакими иными государствами СНГ, помимо России. Между тем, по сложившимся в ООН стандартам контингент, предоставляемый одной страной, не должен превышать трети от общего количества участников. Однако в ряде операций при лидирующей роли военных США, например, на Гаити или в Сомали, такие стандарты также не выполнялась.

- Не создано многостороннее международное военное командование операцией, руководство операцией осуществляется фактически Генеральным Штабом ВС РФ. При этом не все российские формирования в Грузии входят в состав КМС, и подчас имеет место смешение функций российских военных баз, созданных по соглашению 1994 г., и миротворческих сил.

- Отношение самих конфликтующих сторон к операции было и остается неоднозначным. Несмотря на формальную поддержку, абхазская сторона нарушала перемирие, затягивала возвращение беженцев. В Грузии операции противостояла оппозиция в лице “Народного фронта”, лидеров Республиканской и Национально - демократической партий и Союза освобождения Абхазии, который требовал не размещать российские войска, так как это “грозит потерей Абхазии”. В тоже время проведение операции поддержали Союз граждан Грузии, Социал-демократическая партия и другие центристские политические силы.

- Принятие решения ООН о расширении мандата операции МНООНГ и придания ей функций, которые предлагали страны СНГ, не состоялось. Операция МНОООНГ осталась наблюдательной по характеру мандата. Одобрение операции СНГ со стороны ООН также проходило очень сложно, миротворческие подразделения СНГ не получили статуса “голубых касок”.

Наряду с названными сложностями, в диссертации отмечаются успешные аспекты и результаты данной операции:

В целом удалось предотвратить продолжение кровопролития и существенно ограничить вооруженные столкновения грузинских и абхазских формирований.
Создана политическая инфраструктура урегулирования: происходят относительно регулярные раунды переговоров при посредничестве ООН и России, есть достаточно тесное взаимодействие между политической и военной сторонами урегулирования.
Между миротворческими силами СНГ (России) и военными наблюдателями операции МНООНГ сложилось хорошее рабочее взаимодействие. Генеральный секретарь и СБ ООН удовлетворены степенью информированности о действиях миротворцев СНГ, и "разделение труда" между операцией региональной организации (СНГ) и операцией ООН представляет собой (как и в Таджикистане) достойный изучения и повторения опыт.
В результате миротворческой операции восстановлены транспортные коммуникации (мосты), железнодорожное сообщение, ряд объектов инфраструктуры в регионе разминированы, введены в строй.
Произошло частичное возвращение беженцев в районы, покинутые ими в ходе конфликта. Вместе с тем, именно затрудненное возвращение беженцев и невозможность для миротворческого контингента гарантировать безопасность всех беженцев являются одно из основных причин затягивания урегулирования.

В целом можно констатировать, что, несмотря на ее необходимость и определенные положительные промежуточные итоги, операция в Абхазии пока наименее успешна из всех, проводимых на территории СНГ. Ее сворачивание на данном этапе привело бы, скорее всего, к возобновлению вооруженных столкновений. Однако дело здесь не в слабости самой операции (военная сторона операции вполне функциональна, российские контингенты справляются со своими задачами), а в неисчерпанности политической воли сторон (особенно абхазской) продолжать конфронтацию до победы, достижения своих политических целей.

Учитывая тенденции отношения ООН к этому конфликту, трудно ожидать, что в обозримой перспективе контингенты СНГ/России удастся заменить на "голубые каски" ООН. А принимая во внимание необходимость для России в ситуации незавершенного конфликта в Чечне иметь определенное влияние на Грузию и "лояльное" взаимодействие с грузинскими властями, не допустить возникновения нового очага вооруженной борьбы на южных российских границах, остается лишь сохранять российский контингент в Абхазии, продолжать операцию и последовательное посредническое содействие политическому урегулированию.

В отличие от затянувшейся операции в Абхазии, урегулирование конфликта в Южной Осетии является относительно успешным. Однако, в отличие от действий в Абхазии и в Таджикистане, операция в Южной Осетии не имеет мандата глав государств СНГ, и потому не может рассматриваться как региональная миротворческая операция (операция региональной организации) в полном смысле слова. Ее правовые основания иные: трехсторонне соглашение между сторонами конфликта и Россией.

Россия остается гарантом выполнения грузино-осетинских соглашений. В международно-правовом отношении участие России в юго-осетинском урегулировании есть не что иное как легитимное вмешательство в дела другого государства по соглашению с его политическим руководством. Применение статуса "миротворческой операции" к действиям всех трех сторон по прекращению конфликта может быть осуществлено только "по аналогии". При этом, однако, аналогия оказывается вполне работающей, а организационно-тактические аспекты операции действительно сближают ее с международным миротворчеством.

Однако, как в Таджикистане и Абхазии, здесь следует провести грань между вовлеченностью России в конфликт до заключения соглашения сторон о прекращении огня, и статусом и ролью России после заключения такого соглашения. Российские войска, находившиеся на территории Южной Осетии до заключения соглашения (инженерно-саперный и вертолетный полки) никак не относятся к миротворческим силам. При создании трехсторонних патрульных сил они не были привлечены, и вскоре были выведены из Грузии.

Контингенты же, составившие трехсторонние разделительные силы, выполняли по сути типичные миротворческие функции: контроль за зоной безопасности по линии соприкосновения противников, разоружение и расформирование незаконных военных формирований, изъятие оружия у населения и др. Нетипичным было однако привлечение к участию в них контингентов самих конфликтующих сторон (эта же практика параллельно применялась в ходе создания трехсторонних миротворческих сил в Приднестровье).

Молдова/Приднестровье. По итогам анализа конфликтного урегулирования в Молдове/Приднестровье в диссертации делаются следующие выводы:

Если абстрагироваться от международно-правовой стороны вопроса, то предупредительное развертывание российских войск и последующее создание и деятельность трехстороннего военного контингента, обеспечивающего контроль над «буферной» зоной разделения враждующих сторон, то есть форма операции, соответствует (за небольшими исключениями) задачам и тактике международных операций по принуждению к миру и поддержанию мира.
В политическом и практическом отношении механизм коллективного миротворчества Содружества Независимых Государств, который еще только начинал формироваться на момент конфликта, несмотря на просьбы Молдовы, задействовать не удалось.
В правовом отношении операция основана на двустороннем межгосударственном соглашении, и является легитимным вмешательством Российской Федерации в дела Республики Молдова по просьбе ее законно избранного политического руководства.
Превращение Соглашения о привлечении в регион конфликта российских военных из двухстороннего в трехстороннее (привлечение к его выработке, подписанию и участию в Объединенной Контрольной комиссии лидеров Приднестровья) повышает правовую легитимность и политическую сбалансированность всей операции.
Организация процесса урегулирования по «международному образцу», с созданием многостороннего политического органа урегулирования (ОКО), в котором представлены министерства и органы иностранных дел сторон^⁵⁵, и которому формально подчинены миротворческие военные контингенты, а также привлечение к процессу урегулирования наблюдателей от ОБСЕ обеспечивает уже не только формальное, но сущностное сходство операции с международным миротворчеством.
Исключение из состава миротворцев (вопреки просьбам Приднестровья) подразделений бывшей 14-й армии как «необъективной» и привлечение по ротации российских контингентов из отдаленных регионов России характеризует стремление России и Молдовы к созданию и поддержанию стандартов операции как миротворческой, препятствуют нежелательной идентификации России как поддерживающей лишь одну из сторон конфликта.
Включение в состав миротворцев контингентов, предоставленных самими враждующими сторонами, нарушает формальные принципы миротворчества и вряд ли было бы возможным, если бы операция проводилась под эгидой СНГ или ОБСЕ. Однако при нынешнем правовом статусе операции такая трехсторонняя структура контингента оказалась не только приемлемой, но и весьма функциональной. Более того, практическая успешность схемы, при которой «лояльные» по отношению к политическому примирению компоненты сил противников помогают нейтрализовать вылазки «нелояльных», продолжающих вооруженные или враждебные действия, позволяет настаивать на том, что этот тактический прием (положительно сработавший в Южной Осетии и в Молдове) является оправдавшим себя экспериментальным вкладом в опыт международного миротворчества.
Геополитические установки России, ее современная концепция национальной безопасности и военная доктрина не предполагают сохранения анклавов российской военной силы на территории других государств в случаях, в которых безопасность самой России как государства не затронута. В силу этого вывод остатков 14-й армии с территории Республики Молдова, хотя и сопряжен с известными экономическими и техническими трудностями, политически логичен и неизбежен. В то же время нет прямой (правовой) связи между уходом 14-й армии и отзывом российского компонента из миротворческого контингента. Российский компонент в трехстороннем миротворческом контингенте может оставаться в Молдове/Приднестровье вплоть до окончательного политического урегулирования, обеспечивая, вместе с российским политико-дипломатическим участием в ОКО, некоторое представительство российских интересов в регионе, причем в статусе, который ( в отличие от присутствия 14-й армии) не вызывает международно-правовых и политических нареканий и проблем.

Таким образом, действия российских военных в Молдове/Приднестровье распадаются на два довольно отличных этапа. На первом этапе, до заключения трехстороннего соглашения от 21 июля 1992 г., российские военные контингенты, входящие в состав 14-й армии, осуществили не оформленные в правовом отношении элементы принудительных действий (предупредительное развертывание и демонстрация силы). На втором этапе, после заключения политических соглашений о принципах урегулирования конфликта, началась собственно трехсторонняя операция, которая уже соответствует по форме и ряду сущностных признаков характеристикам типичной операции по поддержанию мира. Был изменен статус, состав, характер привлеченных контингентов, и, несмотря на отсутствие правового статуса операции ООН или региональной организации, действия трехсторонних сил вошли в соответствие с нормами и стандартами операций по поддержанию мира. Эта операция (наряду со структурно сходной операцией в Южной Осетии/Грузии) вполне может быть отнесена к особой разновидности международного миротворчества и соотнесена с рассмотренными в первой части прецедентами, когда миротворческие по форме действия отдельных государств и групп государств в отсутствие полноценного мандата СБ ООН неформально признаются международным сообществом как особые миротворческие операции.

В целях международной легитимизации региональных МТО СНГ представляется целесообразным:

по политико-дипломатическим каналам и в научно-политической литературе более активно показывать соответствие правовой основы данных операций (мандаты глав государств СНГ, коллективный характер принятия базовых политических решений по операциям) положениям Устава ООН относительно прав и полномочий региональных межгосударственных организаций в самостоятельном проведении МТО в своих регионах;
акцентировать готовность России и других государств СНГ к дальнейшей интернационализации этих МТО, в частности, обращать внимание на прецедент обращения президентов пяти государств СНГ (включая Россию) к Генеральному секретарю ООН в 1995 году с просьбой о развертывании не только наблюдательной, но и полномасштабной военной МТО ООН в Таджикистане;
использовать факт привлечения официальных представителей ООН, ОБСЕ и Организации Исламская конференция к выработке и подписанию Мирных соглашений 1997 года по Таджикистану для международной легитимизации миротворческих усилий СНГ;
направить дополнительные дипломатические усилия для активизации вклада иных, помимо России, государств СНГ в практическое осуществление региональных МТО и конфликтное урегулирование в данных регионах.

Миротворческая деятельность на территории СНГ должна найти свое международное признание как самостоятельная ветвь, направление международного миротворчества. Этого вряд ли возможно добиться неоправданным обобщением и попыткой подведения всех действий в конфликтных регионах СНГ под расширительно понимаемое миротворчество. Однако то, что возможно и целесообразно сделать с точки зрения утверждения интересов России как ведущей региональной державы, это точно дифференцировать деятельности в разных конфликтных регионах СНГ по способам, субъектам, правовой основе и направить усилия на утверждение концепции регионального миротворчества СНГ, соответствующего принципам ООН.

Международно признанным направлением российского участия в международной миротворческой деятельности является участие российских военных контингентов в МТО ООН в бывшей Югославии (операции UNPROFOR, IFOR/SFOR, KFOR). Целесообразно дальнейшее увязывание подготовки и проведения миротворческой деятельности в бывшей Югославии и в конфликтных регионах СНГ в единый комплекс:

подготовка миротворцев для Югославии и СНГ по единым программам в единых учебных центрах,
ротация части российских контингентов между операциями ООН и операциями в конфликтных регионах СНГ,
использование для миротворцев в конфликтах на территории СНГ правил применения военной силы, инструкций, тактики и процедур, применяемых в миротворческих силах ООН.

В конечном счете правильным было бы реализовать в полной мере решение о выделении в составе Вооруженных Сил РФ особого контингента Миротворческих сил, который прошел бы особую подготовку с использованием международных программ, имел бы организацию и структуру, штатное и дополнительное вооружение и технику, соответствующие задачам осуществления разнотипных миротворческих операций в конфликтных регионах как во взаимодействии с контингентами других стран в составе сил ООН, так и на территории новых независимых государств во взаимодействии с ВС других стран Содружества.

Blog

Миротворческие операции: мировая практика и опыт СНГ

Доктрина и практика вовлечения НАТО