Миротворческие операции: мировая практика и опыт СНГ
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Миротворческие операции: теория и практика многосторонней дипломатии, 381.62kb.
- Долговое финансирование в инвестиционной деятельности банков: мировой опыт и российская, 287.19kb.
- Примерные темы курсовых для студентов 4 курса специальности "мировая экономика", 29.13kb.
- Рябцев Геннадий Леонидович; Бандура Александр Викторович Время проведения: 10: 00-11:, 56.65kb.
- Методические рекомендации и программы Производственная и преддипломная практика студентов, 596.65kb.
- Методические рекомендации и программы Производственная и преддипломная практика студентов, 341.16kb.
- Долговое финансирование в инвестиционной деятельности банков: мировой опыт и российская, 275.04kb.
- Вопросы выполнения этого поручения обсуждались на ряде совещаний межгосударственных, 35.17kb.
- Учебно-методический комплекс Специальность: 080102 Мировая экономика Москва 2009, 1235.61kb.
- Учебно-методический комплекс Для специальности 080102 Мировая экономика, 1130.49kb.
ОБСЕ как субъект регионального миротворчества
СБСЕ/ОБСЕ изначально обладала спецификой, которая затрудняла ее миротворческие возможности.
Во-первых, СБСЕ формировалось в 1973-1975 гг. не как международная организация в соответствии с международным правом, а как образование sui generis, серия конференций и консультаций.
Во-вторых, она изначально не являлась правовым субъектом в формальном смысле, все обязательства стран в системе ОБСЕ носят не правовой, а лишь политически обязывающий характер.
В-третьих, в ОБСЕ нет формализованного членства, принадлежность к системе ОБСЕ обозначается как «государства-участники», как нет и обязывающих решений и механизма их имплементации.
В-четвертых, в отличие от ООН, в ОБСЕ сложился механизм принятия решений консенсусом (лишь в 90-х годах иногда стал применяться принцип «консенсус минус один»), что принципиально затрудняет принятие жестких решений в неоднозначных ситуациях (к которым, несомненно, относятся случаи разрешения кровопролитных конфликтов).
Наконец, в–пятых, не следует игнорировать тот факт, что механизм СБСЕ создавался прежде всего для «оформления» диалога Восток-Запад в условиях противостояния социальных систем, идеологий и военно-политических блоков, и последнее десятилетие этот механизм в значительной мере запаздывает в адаптировании к новым международно-политическим условиям.
Доктринальная основа и организационная сторона миротворческого арсенала СБСЕ/ОБСЕ складывались постепенно. Принятая в ноябре 1990 г. Парижская хартия СБСЕ делала важный шаг от прежнего чисто консультативного подхода к обсуждению кризисных ситуаций в сторону подготовки совместных действий стран-участниц. В частности, в Праге создавался Центр ОБСЕ по предотвращению конфликтов, который впоследствии был задействован при организации миссий СБСЕ/ОБСЕ в конфликтных регионах44.
Задача разработки правил участия СБСЕ в миротворческих операциях впервые была поставлена в Праге в январе 1992 года на встрече Совета СБСЕ45. Реализуя эту установку, на Хельсинской встрече глав государств СБСЕ 9-10 июля 1992 года страны-участницы «провозгласили свое понимание того, что СБСЕ является региональным соглашением в смысле Главы VIII Устава ООН»46. Тем самым был сделан правовой шаг (который затем в 1994 году сделал и СНГ), являющийся необходимым предварительным условием осуществления региональных миротворческих операций от имени организации.
Неудачная страница в истории СБСЕ/ОБСЕ связана с формированием мандата на проведение полномасштабной операции СБСЕ по поддержанию мира в Нагорном Карабахе (1993). Решение предполагало поэтапное направление сначала 200, затем 400, затем до 600 военных наблюдателей СБСЕ в Карабах с функцией разъединения враждующих сторон.
Полномасштабная операция СБСЕ в «классическом» формате поддержания мира не удалась в силу ряда причин, среди которых – и обострение враждебности в регионе конфликта, и замедленность подготовки, и затяжки с финансированием и выделением контингентов. Однако основной причиной следует признать излишний «классицизм» самой доктринальной схемы миротворческих операций, принятой СБСЕ, который «обездвиживал» организацию каждый раз, когда реальные условия в регионе конфликта оказывались отличными от «идеальных», закрепленных как принципы миротворчества СБСЕ.
Ограничительные условия, принятые в СБСЕ/ОБСЕ, в целом довольно точно соответствуют принципам поддержания (уже достигнутого) мира в смысле VI главы Устава ООН, однако показывают, как ограничена была бы способность ООН действовать в конфликтных регионах, если бы на практике «седьмая» и фактически сложившаяся «шестая с половиной» главы не задействовались.
Доктрина и практика операций ОБСЕ в конфликтных регионах.
| Политическое решение об операции (мандат) | Собственное решение (политический мандат регионального соглашения) или решение ООН. |
| Субъект проведения операции | Ad hoc коалиция стран-участников организации или Организация в целом. |
| Зона ответственности | Фактически (хотя и не доктринально) ограничена территорией стран-участников |
| Принцип принятия решений | Консенсус. Допустим также «консенсус минус один», но только для операций без элементов принудительных действий. |
| Проведенные операции | Наблюдательные миссии (или представители) и миссии по сбору фактов: Косово, Саняк и Воеводина (1992-1993 гг.), Скопье (1992), Грузия (с 1992), Эстония (1993), Латвия (1993), Молдова (с 1993), Таджикистан (1993), РФ/Чечня (1996, 1999). Операция по поддержанию мира в Нагорном Карабахе (1993, не удалось развернуть) Организация выборов в Боснии-Герцеговине (до 30 локальных миссий в 1995-1996 гг.) Мониторинг выработки многосторонних мирных соглашений в Таджикистане (1997) Мониторинг, позже постконфликтное урегулирование в Косово (с 1999 г.) |
| Виды операций | Наблюдение за выполнением соглашений о перемирии и прекращении огня («поддержание мира»), сбор фактов о конфликте и ситуации с правами человека в регионах конфликтов; содействие организации переговоров конфликтующих сторон, посредничество; оказание гуманитарной помощи и обеспечение условий для ее оказания; оказание помощи беженцам . |
| Особенности подхода к операциям | Акцент на политической и гуманитарной, а не военной стороне операций. Принципиальный отказ от использования элементов принудительных действий. Подчеркнутая равноудаленность от сторон конфликта и использование персонала из стран, удаленных от очага конфликта. |
Критики называют миротворческую схему ОБСЕ «мягким миротворчеством»47. В то же время, у ОБСЕ есть определенные преимущества с точки зрения проведения региональных миротворческих действий. Прежде всего, это, во-первых, универсальный (в масштабах региона) характер представительства государств.
Во-вторых, сложившийся политический имидж организации как относительно беспристрастной48.
В-третьих, наличие у ОБСЕ не подвергаемого в настоящее время сомнению права региональной организации формировать собственные мандаты на проведение операций по поддержанию и самостоятельно проводить такие операции49.
В-четвертых, признание за ОБСЕ права делегировать полномочия по проведению операций другим региональным организациям и группам государств.
В-пятых, полное признание и подтверждение полномочий и миротворческих функций ОБСЕ со стороны ООН, частично взаимодополняющий характер миссий двух этих организаций.
В-шестых, наличие у ОБСЕ (в том числе в силу универсальности регионального членства, а также наличия устоявшейся десятилетиями системы слежения за состоянием прав человека и конфликтным потенциалом) широких возможностей раннего выявления конфликтогенных ситуаций.
В-седьмых, высокий уровень межправительственных связей, наличие прямого выхода структур ОБСЕ на глав государств, правительств, официальные круги всех государств региона.
Перечисленные факторы делают ОБСЕ одним из важнейших, хотя пока далеко не адекватно реализованных, ресурсов регионального миротворчества.
Разработка подходов к миротворческим операциям в Европейском Союзе (ЕС) и Западноевропейском Союзе (ЗЕС)
В ЕС не формируется какой-либо по-настоящему новый самостоятельный механизм миротворчества в конфликтных регионах, однако в лице ЕС Западноевропейский союз (ЗЕС) находит легитимизирующего политического субъекта, которому предлагается воспользоваться «полуфабрикатом» - «в чертежах» сформированной концепцией и инфраструктурой миротворческого потенциала ЗЕС.
ЗЕС «для примера» предпринимал показательные небольшие операции, например, в 1994 г. направил полицейский контингент стран ЗЕС (44 офицера) в бывшую Югославию, а в ходе операции морской блокады в 1994 г. и операции НАТО в 1999 г. в отношении Косово самостоятельно выполнил некоторые функции, в том числе операцию поддержки ВМФ.
Начиная с 1992-1993 гг., и особенно по мере выработки и принятия Лиссабонской декларации (1995 г.) в ЗЕС активизировались процессы развития собственной концепции миротворческих операций. Уже в 1993 г. Парламентская Ассамблея ЗЕС подготовила специальный доклад «Операции ООН – взаимодействие с ЗЕС»50, где делается вывод, что ЗЕС пора «обернуться лицом к ООН» (с которой у ЗЕС, как и у НАТО, десятилетиями были весьма «натянутые» отношения) и предложить свои услуги и инфраструктуру для поддержки операций в конфликтных регионах.
Концепция миротворческих операций ЗЕС предполагает, что Союз может предпринять миротворческие операции в четырех случаях:
- на основании резолюции СБ ООН;
- на основании резолюции ОБСЕ;
- по запросу Европейского Союза (на основе статьи J.4 Договора о Европейском Союзе, при наличии соответствующих документов, уточняющих практические параметры запрашиваемой операции)
- по адресованному ЗЕС запросу государства или группы государств, затронутых конфликтом.
Утверждается, что в третьем и четвертом случаях ЗЕС вправе сам сформулировать для себя мандат на проведение операции. Преобладание неуточняемых «особых условий» рассматривается как фактор, позволяющий разворачивать операцию и без согласия сторон, даже если она и не объявлена ООН как «принуждение к миру»51.
Доктрина и практика подготовки операций ЕС/ЗЕС
| Политическое решение об операции (мандат) | Операции по мандату ООН (с подтверждением и конкретизацией мандата Советом ЗЕС). Операции по мандату ОБСЕ (то же). Операции по мандату ЕС (то же). Операции по собственному мандату (вырабатываемому и принимаемому консенсусом в Совете ЗЕС) в случае обращения отдельных стран или групп государств. |
| Субъект проведения операций | Доктринально предусмотрены четыре варианта: а) ЗЕС как самостоятельный субъект (региональная организация по собственному мандату) б) ЕС как самостоятельный субъект (делегирование практической стороны операции ЗЕС с участием в операции других заинтересованных стран ЕС) б) структуры ЗЕС в контексте операций НАТО или ad hoc коалиции государств в) ЗЕС по мандату и в составе сил ООН или ОБСЕ |
| Проведенные операции и элементы операций | Полномасштабных самостоятельных военных операций пока не проводилось. Полицейская операция в Боснии (1994). Структуры ЗЕС задействовались при проведении морской блокады Адриатического побережья бывшей Югославии (1994) и операции в Косово (с 1999 г.) |
| Зона ответственности | Не ограничена территорией стран-членов. Везде, где потребуют интересы общеевропейской безопасности. |
| Взаимодействие с ООН | Символическое, слабое. |
| Финансирова-ние | Через бюджеты стран-членов, либо созданием ad hoc «корзины» по отдельной операции с вкладами стран-членов ЕС или ЗЕС |
| Особенности подхода к операциям | Самостоятельное обеспечение функций коллективной безопасности (политической стороны урегулирования), а не только военной стороны операции. Допустимость (в порядке исключения) элементов принудительных действий без мандата ООН. Использование для операций контингентов и штабных структур НАТО по принципу «минус N» (без привлечения элементов стран, не входящих ЗЕС). Предположительное задействование CJTF (международных оперативно-тактических соединений, совместно создаваемых и управляемых несколькими странами) Непроясненность «миротворческих» отношений ЗЕС с ЕС, отсутствие в ЕС политической воли к коллективным операциям и политической стороны механизма операций. |
В целом можно отметить, что концепция миротворческих операций ЗЕС эволюционировала от скептицизма в отношении операций ООН в направлении предложения услуг ЗЕС для поддержки таких операций, и далее – в сторону все большей самостоятельности и жесткости, придания приоритета военной эффективности перед дипломатическим «политесом» и неоправданного присвоения ряда прерогатив ООН.
В современных условиях, когда принято решение о постепенном слиянии ЗЕС и ЕС, можно сделать вывод, что существующая концепция миротворческих операций ЗЕС не найдет непосредственного применения в рамках общей внешней и военной политики ЕС, по крайней мере без глубокой адаптации и трансформации. Другими словами, в Европейском Союзе продолжает отсутствовать собственная концепция миротворческих операций и урегулирования конфликтов, и отсутствие серьезной собственной активности ЕС в ходе европейских конфликтов последнего времени показывает, что ЕС скорее склоняется к «мягкой» осторожной и пассивной модели миротворчества ОБСЕ, чем к «жесткой» силовой самостоятельной модели ЗЕС.
Эволюция подхода НАТО к миротворческим операциям
В диссертации выделяются одиннадцать стадий эволюции подхода НАТО к участию в миротворческих операциях с 1990 по 2000 г. Силовая операция НАТО в отсутствие мандата ООН в отношении Союзной Республики Югославия (март-июнь 1999 г.) с заявленной целью принудить правительство в Белграде «прекратить геноцид в Косово» была представлены НАТО как миротворческая операция категории «гуманитарное вмешательство». Тем самым острейшим образом в международном сообществе были поставлены вопросы как о сущности редко востребованных ранее положений Устава ООН и международного права относительно мер по пресечению геноцида и гуманитарной катастрофы, так и о пределах прав и полномочий отдельных государств и групп государств в условиях бездействия ООН.
Следует реалистично признать, что пассивность ООН и ОБСЕ на ранних этапах Косовского кризиса в определенной степени спровоцировала «сольное» вмешательство НАТО. Собственно, действия всех основных государств-участников дебатов вокруг Косово мотивировались сложной иерархией факторов, среди которых гуманитарные аспекты конфликта не всегда были решающими. Резко негативная позиция России, Китая и Индии в ООН, заблокировавшая поначалу мандат на оказание давления на руководство СРЮ, в значительной мере была связана с опасениями в отношении собственных «сепаратистских очагов» (соответственно, Чечни, Тибета и Кашмира) и нежеланием создавать прецедент легитимизации вмешательства международного сообщества в отношения суверенных государств со своими мятежными провинциями.
Географическое расположение конфликта (дестабилизация, беженцы и этническая резня в самом центре Европы) и откровенно антидемократический имидж руководства СРЮ сделали возможным формирование настроений не только в политических кругах, но и в значительных сегментах общественности стран НАТО в поддержку «действий любой ценой», в том числе ценой нарушения отдельных положений Устава ООН. Тем более, что оправдание вмешательства необходимостью предотвращения «гуманитарной катастрофы» было найдено в других положениях того же Устава. Таким образом, принятием решения Совета НАТО о принудительных действиях в отношении правительства суверенной страны без мандата ООН был создан опасный прецедент. Миротворческая операция стала основанием глубокого раскола международного сообщества.
Запоздалое согласование мандата СБ ООН на действия международного сообщества в отношении конфликта в Союзной Республике Югославия изменило формат вмешательства. Как и в прецеденте IFOR/SFOR, начатая операция KFOR велась уже не собственно НАТО, а коалицией государств от имени ООН. Вместе с тем, лидерство НАТО в данной коалиции несомненно, и в военном отношении коалиция опирается на командно-штабные структуры НАТО.
50-летний рубеж НАТО (апрель 1999 г.) пришелся на время острого кризиса вокруг действий НАТО в отношении СРЮ. Обновление стратегической концепции Альянса в такой атмосфере неизбежно носило апологетический характер, частично отвечало «на злобу дня». Поэтому формулировки относительно активизации «миссий, выходящих за пределы задач статьи V Вашингтонского договора» (коллективная оборона) и за пределы «географической зоны непосредственной ответственности» НАТО (то есть территории стран-членов), которые «вызрели» за 10 лет, прошедших со времени Римской декларации 1990 года, были поспешно дополнены. Появились положения, указывающие на то, что Альянс и впредь может повторять прецедент 1999 года (Косово) и проводить силовые операции с элементами принудительных действий без мандата ООН, по решению собственного высшего политического органа (Совета НАТО).
В то же время доктринальное оформление такого подхода остается нечетким, переходным. Его дальнейшее толкование и развитие зависит от многих факторов, и пока силовые принудительные действия группы стран трактуются скорее как исключение (хотя уже допустимое), чем как новая норма или правило.