В. Я. Тація Доктора юридичних наук, професора

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 24 25 26 27 28 29 30 31 ... 42

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

Вводячи нове міське самоврядування, держава, як і у випадку із земствами, поклала на нього вантаж власних витрат, що не мали безпосереднього відношення до «місцевих користі та потреб». Йдеться про асигнування на військові потреби, утримання поліції та пожежних команд, опалення та освітлення в’язниць тощо. Слабка навіть у великих містах фінансова база ледь витримувала такий вантаж, зростала заборгованість міського самоврядування державній скарбниці. Повітові і заштатні міста у багатьох випадках взагалі в економічному відношенні ледве животіли. Витрати міського самоврядування в Україні на загальноімперські потреби поглинали в середньому до третини коштів.

З «необов’язкових» витрат, які насправді були найактуальнішими для населення, особливо важливим було фінансування народної освіти та охорони здоров’я. Однак через обмеженість коштів, думи й управи багатьох міст так і не змогли скористатися наданими їм можливостями щодо міського благоустрою, освіти та медицини. Навіть у такому великому центрі України, як Харків, за час дії Міського положення 1870 р. було відкрито лише п’ять міських народних училищ (з них два — на пожертвування приватних осіб).

Міста зростали, а отже, збільшувались і витрати муніципальних органів. Водночас законодавство не надавало містам джерел доходів, достатніх для покриття як обов’язкових, так і необов’язкових витрат.

Міська скарбниця наповнювалася за рахунок різних місцевих податків і зборів, розміри яких були законодавче обмеженими. Провідне місце серед них посідав так званий «оціночний збір» з нерухомого майна, що належало приватним особам, компаніям, товариствам тощо, а також збір за видачу органами міського самоврядування приватним особам, компаніям і товариствам свідоцтв «на зайняття торгівлею та промислами». На користь міста стягували й інші збори, що не відігравали вирішальної ролі у формуванні бюджету: з нотаріальних актів, таврування мір та вагів, з візництва, збори з аукціонних продажів майна та ін. Правом установлення нових, не передбачених Міським положенням, податків та зборів, а також правом перевищення встановлених норм оподаткування міські думи не були наділені. В умовах, що склалися, міське самоврядування великих міст виявляло ініціативу, створювало міські банки і ломбарди, що вели власну кредитно-фінансову діяльність і відраховували частину прибутку місту. В Україні перший міський банк виник у Харкові в 1866 р., перший ломбард — у 1891 р. (також у Харкові).

468

Важливим джерелом доходу була й експлуатація міської власності — земельного фонду та споруд. У 80—90-х роках великі міста дедалі більше уваги почали приділяти проектам створення муніципальних підприємств, що задовольняли потреби міського господарства і давали прибуток: різниць, електростанцій, водопроводів тощо.

Міське положення 1870 р. вводилося в Україні поступово. Негайно воно набуло чинності в Києві, Миколаєві, Полтаві, Харкові, Херсоні та Чернігові. У 1872 р. — в Одесі. Питання про поширення Міського положення на міста Правобережжя було вирішене тільки законом 29 квітня 1875 р. Упродовж 70-х років нове самоврядування поширювалося на всі міста України.

Особливого значення реформа 16 червня 1870 р. набула у великих містах, де загальностанові органи громадського управління мали широке поле для діяльності. У повітових та заштатних містах, що не мали достатніх коштів, жили «по-стародавньому», переваги нового муніципального устрою були не так помітні.

Великі міста мали більше можливостей для формування власної муніципальної господарської політики. Тут були в наявності і нові суспільні сили, здатні успішно вести міське господарство, передусім представники буржуазії та інтелігенції, які відтіснили від керма влади обмежене напівпатріархальне купецтво, яке було міською верхівкою за часів дії катеринівської «жалуваної грамоти». Так у Харкові в 1871 р. першим пореформеним міським головою було обрано відомого громадського діяча, ліберала, професора Є. С. Гордієнка, про якого вже згадувалося. Інтелігенція починала відігравати дедалі вагомішу роль і в інших великих містах України, насамперед в університетських центрах — Києві, Харкові, Одесі.

У період реакції 80-х років відносна самостійність органів міського самоврядування викликала глибоке незадоволення самодержавства і правоконсервативних сил. Міські думи поза традиційною для Російської імперії адміністративною опікою здавалися небезпечним джерелом вільнодумства (насправді муніципальний лібералізм був ще більш обмеженим, ніж земський). Викликала побоювання і боротьба фракцій у думах, що загострювалася. За становою оболонкою часто приховувалися політичні розбіжності — насправді протистояли не стільки купці («давня» міська еліта) і дворяни (еліта «нова»), скільки найконсервативніша частина буржуазії і поміщиків, з одного боку, та інтелігенція, яка активізувалася, і підприємці, які прагнули будувати своє господарство на західний манер, з іншого. В Україні ці суперечності загострювалися на національному грунті. Про недовіру самодержавства до «національних

469

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

2. Державний лад. Реформи і контрреформи

окраїн» свідчили і більша жорсткість адміністрації щодо самоврядування міст Правобережжя, закладена в законі від 29 квітня 1875 р. Контрреформи 80—90-х років не могли обминути міське самоврядування, якому, на думку правлячої верхівки, у 1870 р. надавалася надто широка самостійність.

Робота спеціально створеної урядом Особливої комісії зі складання проектів місцевого управління, що діяла у 1882—1884 рр., припинялася. Комісія, яка розробляла подальші кроки з демократизації самоврядування в імперії, також припинила своє існування. У відповідях на запит Міністерства внутрішніх справ 40 губернаторів і два градоначальники відстоювали необхідність посилення адміністративного контролю не тільки за законністю, а й за правильністю дій міських установ. Водночас бюрократія Російської імперії була стурбована тим, що серед міських виборців переважала буржуазія, кількість якої зростала. Слід наголосити, що в органах самоврядування українських губерній питома вага купців була значно нижчою, ніж загалом по Російській імперії1. Це свідчить не стільки про менш буржуазний характер органів міського самоврядування в Україні, скільки про те, що станова система тут ще меншою мірою, ніж в усій імперії, відбивала соціальні реалії. Чимало поміщиків перейшло на капіталістичні рейки господарювання, почало займатися підприємницькою діяльністю. В умовах промислового буму в Донецько-Криворізькому басейні наприкінці XIX ст. свої підприємства відкривали особи інтелігентських професій, насамперед інженери. Багато з них також були дворянами. Дворянське достоїнство було притаманним і більшості представників міської інтелігенції, яка мала виборчі права.

Уряд не дуже зважав на ці реалії. Метою проведеної 11 червня 1892 р. контрреформи було звуження кола осіб, наділених виборчими правами, зміцнення позицій дворянства, посилення адміністративного контролю (а фактично перетворення його в опіку) над органами міського самоврядування.

Виборча система зазнала кардинальних змін. Майновий ценз був істотно підвищений, він залежав від кількості населення та адміністративного значення міста. Виборчі права здобули громадяни, товариства та установи, що мали на території міського поселення нерухомість, оцінену не нижче визначеної законом суми (так, для губернських міст вона становила 1500 крб.). З власників торговель-

1

Горбачев В. П. Городское самоуправление в Украине (по реформе 1870 года). Дис... канд. юрид. наук. — Харків, 1995. — С. 5—11.

470

них і промислових підприємств виборчі права залишилися лише у членів І та II гільдій. Куріальна система скасовувалася.

Нове законодавство в кілька разів зменшило і без того невелику частку виборців відносно населення міста. Муніципальна діяльність віддавалася на відкуп вузькому колу найбільш забезпечених власників.

Від неї усувалася практично вся колишня третя курія, що складалася з дрібних власників, які за свідченням сучасника були «... масою міського населення, найбільш заінтересованою в нормальному ході муніципальної справи»1. Особисті вимоги до кандидатів зберігалися. Подібного обмеження виборчих прав міських жителів в той час не знала жодна європейська країна.

У частині визначення муніципальної компетенції законодавчий акт 1892 р. вирізнявся несистемністю, неясністю, неповнотою. Основні напрями господарської діяльності і джерела формування бюджету зберігалися. Водночас нічого не говорилося про право міського самоврядування засновувати муніципальні підприємства. Не згадувалося і про таке актуальне майже для кожного міського поселення питання, як житлове.

Міське положення 1892 р., на відміну від Положення 1870 р., не містило принципового твердження, що міське самоврядування в межах своє компетенції діє самостійно. На практиці це означало спробу повного підпорядкування муніципальної влади державній адміністрації, вихолощення самого поняття самоврядування. Контроль набував форми опіки. Будь-яка постанова міської думи подавалася на розгляд губернатора і могла бути реалізованою тільки в тому разі, коли начальник губернії в двотижневий строк не призупинив її дії. А зробити це губернатор міг, якщо визнавав рішення міської думи незаконним або таким, що виходило за межі муніципальної компетенції, а також не відповідало загальним, державним інтересам та потребам або таким, що порушувало інтереси місцевого населення.

Останній пункт, юридично невизначений, надавав губернаторам право широких тлумачень, суб’єктивізму, а на практиці — адміністративної сваволі. Це була, по суті, прихильна відповідь царату на прохання губернаторів і градоначальників установити контроль за «правильністю» дій управління.

Нововведенням Міського положення 1892 р., що істотно обмежувало права органів місцевого самоврядування, було обов’язкове адміністративне затвердження не тільки міського голови, а й членів

Ш

рейдер Г. И. Наше городское управление. — СПб., 1902. —■ С. 15.

471

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

$ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

управи, а також муніципальних кошторисів. Ця обставина завдала шкоди самостійній фінансово-економічній діяльності міст. У повній компетенції органів міського самоврядування залишалися переважно другорядні питання.

Усі клопотання, скарги й апеляції до вищих державних структур міські думи могли подавати тільки через губернатора. Скарги розглядалися за традиційною для Російської імперії схемою, до якої були залучені Сенат, Міністерство внутрішніх справ, а також об’єднаний орган нагляду — губернське з земських та міських справ присутствіє. Останнє складалося з губернатора, «неодмінного члена», губернського предводителя дворянства, представників губернської земської і міської управ. У спірних питаннях між губернатором, з одного боку, і органами місцевого самоврядування, з іншого, присутствіє, як правило, підтримувало начальника губернії.

Відповіді на кожне своє клопотання або скаргу міським думам доводилося чекати довго, інколи роками. Вони мали невеликі шанси довести свою правоту навіть у разі прямого утиску їхніх прав адміністрацією.

Органи міського самоврядування, як і колись, формувалися один раз на чотири роки. Міські голови і члени управ прирівнювалися до державних чиновників відповідних класів. Міське положення 11 червня 1892 р. підвищувало роль міських управ, фактично протиставляло їх думам. Чисельний склад дум дещо зріс (у губернських містах з 72 до 80). Обиралися й кандидати в гласні (до 1/5 від загального числа), які заміщали тих, хто вибув. Положення 1892 р., як і Положення 1870 р., передбачало припинення посадовими особами їхньої діяльності в разі втрати (продажу та ін.) майнового цензу.

Право міських дум віддавати до суду виборних посадових осіб міського самоврядування переходило до губернського з земських та міських справ присутствія, а на практиці у багатьох випадках — до губернатора. Начальник губернії міг також притягати міських голів і членів управи до дисциплінарної відповідальності.

Незважаючи на численні недоліки і недосконалість Міського положення 1892 р., критику його з боку спеціалістів, самодержавство не поспішало скасовувати контрреформу 1892 р.

Міське положення 1892 р. в більшості міст України вводилося практично відразу — адміністрація прагнула скористатися його перевагами для посилення контролю за думами та управами. Проте переслідувані законодавцем цілі досягнуті не були. Доходило до курйозних випадків — у Харкові введення Міського положення 1892 р. призвело до результатів, протилежних очікуваним. Тут з 80 глас-472

них — 62 належали до купців та почесних громадян. Це свідчило, що соціально-економічні і політичні процеси давно вже вийшли за межі станових груп. Розшарування гласних відбувалося переважно за ідейно-політичними ознаками1.

На початку XX ст. в думах і управах великих міст почали зосереджуватися ліберально-демократичні сили, які виступали за демократизацію не тільки муніципального, а й усього громадського життя. На політичній арені імперії вони були ще недостатньо окреслені, однак суперечності між губернською адміністрацією і органами міського самоврядування не затухали, а, навпаки, розгорялися. Для повітових і заштатних міст ці процеси були менш характерними.

Органи міського самоврядування зробили вагомий внесок у соціально-економічний і культурний розвиток міст України наприкінці XIX ст., особлива увага приділялася при цьому розвитку охорони здоров’я та народної освіти.

Порівняно із земствами, органи міського самоврядування були менш організованими — навіть міста однієї губернії не об’єднувалися у відстоюванні своїх інтересів, не кажучи вже про регіональні або загальноросійські організації. Втім, з господарських питань думи та управи значних міст налагоджували дедалі тісніші неофіційні контакти між собою.

У 1864—1874 рр. у Російській імперії здійснювалася військова реформа. Поразка у Кримській війні 1853—1856 рр. значною мірою стала каталізатором буржуазних реформ 60—70-х років, наочно продемонструвала низьку боєздатність російської армії. Вона була побудована на суто феодальних засадах, мала низький рівень озброєння і технічного оснащення і виявилася неспроможною захищати державні інтереси. Планомірна реорганізація збройних сил розпочалася після придушення польського повстання 1863 р.

Основним перетворенням у галузі військового управління стало формування військових округів за територіальною ознакою. У1862 р. були реорганізовані перші чотири військових округи, з яких два — Київський та Одеський — розміщувалися на території України. Двома роками пізніше виникли ще шість округів, у тому числі Харківський (був ліквідований у 1880 р). У серпні 1864 р. Олександр II підписав Положення про військові округи.

Головному начальнику округу, який називався командувачем військ, підпорядковувалися усі розташовані в окрузі військові частини та військові установи. Управління військового округу склада-

Г

оловко О. М. Харківське міське самоврядування у 1893—1917 роках. Дис... канд. іст. наук. — X., 1997. — С. 60—61.

473

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

2. Державний лад. Реформи і контрреформи

лося з військово-окружної ради та шести відділів: 1) штабу, 2) інтендантського управління, 3) артилерійського управління, 4) інженерного управління, 5) військово-медичного управління, 6) окружного інспектора військових госпіталів. Військовий округ зосереджував у своїх руках командне і військово-адміністративне управління на підвідомчій йому території.

Створювалася система місцевого військового управління, усувалася дореформена крайня централізація, притаманна діяльності Військового міністерства. Військові округи забезпечували розгортання збройних сил на випадок війни. Під час війни військово-окружні управління могли перетворюватися в штаби армій або відділятися від округу. Крім забезпечення розгортання армії в умовах війни, командувачі округів повинні були сприяти цивільним властям «у забезпеченні порядку в краї», тобто могли використовуватися для придушення визвольного руху.

Питання про дії військових округів у разі війни залишалися неопрацьованими. Командувачі перебували в прямій залежності від царя, який призначав їх на цю посаду. Незалежність від Військового міністерства посилювалася, коли командувач округу одночасно був і генерал-губернатором краю (в прикордонних округах).

У 1864—1868 рр. була здійснена і реорганізація Військового міністерства, законодавчо закріплена Положенням від 1 січня 1869 р. Одночасно було розроблене і нове Положення про польове управління військ у воєнний час, затверджене Олександром II 17 квітня 1868 р. Положення визначало структуру діючої армії під час війни і механізм її управління. Зокрема, в ньому наголошувалося, що військові округи, які входили в район воєнних дій, підпорядковувалися також головнокомандувачу армії, зберігаючи при цьому з питань постачання та звітності «встановлені для мирного часу постійні зносини» з Військовим міністерством. Постачання військ здійснювалося через військові округи, що були своєрідними управліннями тилу.

Загалом реорганізація збройних сил дозволяла в умовах війни збільшувати чисельність військ, не утворюючи нових формувань. Існував певний потенціал зміцнення армії за рахунок кадрів, які перебували в запасі. Водночас серйозною перешкодою на шляху реалізації військової реформи був феодальний, анахронічний принцип комплектування військ. Рекрутська повинність, за якої одні й ті самі особи перебували у військовій формі майже усе зріле життя (25 років), робила неможливим створення масової армії, яка мала б великі навчені резерви.

474

Непослідовністю вирізнялась і військово-судова реформа, що значною мірою зберегла риси феодально-кріпосницької організації суду. 15 травня 1867 р. був затверджений Військово-судовий статут, що встановлював такі інстанції: полкові суди, військово-окружні суди і головний військовий суд у Петербурзі.

Склад полкового суду призначався командиром полку. До нього входили: голова — штаб-офіцер, два члени — обер-офіцери. Полкові суди розглядали щодо «нижчих чинів» справи, аналогічні тим, що підлягали юрисдикції мирового суду. Справи слухалися лише за наказом командира, який мав право в межах наданої йому дисциплінарної влади пом’якшувати або посилювати покарання. В разі незгоди командир полку надсилав вирок на розгляд військово-окружного суду. У випадку затвердження вироку він вважався остаточним і не підлягав перегляду ні в касаційному, ні в апеляційному порядку. Процес судочинства в полковому суді виключав змагальність: обвинувачений не мав права запрошувати адвоката.

Військово-окружні суди створювалися при кожному військовому окрузі і складалися з постійних членів, які призначалися військовим міністром за поданням головного військово-судового управління, а також тимчасових членів (з числа стройових штаб- і обер-офіцерів, які призначалися командувачами військ у порядку черги на строк шість місяців).

При кожному військово-окружному суді засновувалася посада військового прокурора. Військово-окружному суду були підвідомчі усі справи щодо генералів, штаб- і обер-офіцерів, чиновників військового відомства. Військово-окружний суд також розглядав справи щодо «нижчих чинів», що передбачали можливість позбавлення або обмеження станових прав, віддання у військово-виправні роботи або більш тяжкі покарання, а також справи, підвідомчі полковим судам, якщо поряд з обвинуваченням висувався позов на суму понад 100 крб.

У засіданні військово-окружного суду передбачалася присутність не менш як одного постійного і шести тимчасових членів. Судочинство здійснювалося в змагальному процесі — з участю військового прокурора і захисника. Обвинувачені мали право відводу суддів. Вирок військово-окружного суду вважався остаточним і підлягав оскарженню тільки в касаційному порядку.

Головний військовий суд здійснював «вище завідування» військово-судовою системою як верховний касаційний суд. При ньому був головний військовий прокурор, який підпорядковувався військовому міністру і був начальником головного військово-судового

475

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

2. Державний лад. Реформи і контрреформи

управління. В Україні військово-окружні суди були впроваджені в Харківському та Одеському військових округах — у 1868 р., у Київському — у 1869 р.

Що стосується покарань, то окремий розділ статуту присвячувався призначенню покарань за військові злочини, вчинені як у мирний, так і у воєнний час.

Найсуворішим було покарання за непокору: в мирний час — каторжні роботи на строк від 4 до 12 років, у воєнний — розстріл.

Військово-судова реформа викликала нападки з боку реакційної частини генералітету та офіцерства.

Якщо за військово-судовим статутом 1867 р. військові суди розглядали справи тільки військовослужбовців, то в умовах зростаючого народовольчого революційного руху їм за законом 9 серпня 1878 р. передавалися справи про державні злочини, вчинені цивільними особами. Вперше нова норма була застосована у тому ж році в Одесі. Місцевий військово-окружний суд засудив до смертної кари народника І. М. Ковальського.

Основне питання реорганізації збройних сил Російської імперії — реформа комплектування військ — було вирішене тільки у 70-х роках Важливим її етапом стало реформування військово-навчальних закладів. Створені військові училища вигідно відрізнялися від дореформених кадетських корпусів суто військовою організацією і вищим рівнем викладання. На території України створювалося кілька юнкерських училищ — у Києві, Одесі та Чугуєві і кавалерійське — в Єлисаветграді. У 1865—1866 рр. кадетські корпуси перетворювалися у військові гімназії, серед них — Полтавський.

1 січня 1874 р. Олександр II затвердив Статут про військову повинність, а також підписав спеціальний маніфест. У Російській імперії впроваджувалася загальностанова повинність для осіб чоловічої статі, які досягли 20 років. Статут передбачав скорочення строку військової служби в сухопутних військах до шести, а на флоті — до семи років. Крім цього, після закінчення строку служби військовослужбовці зараховувалися в запас — у сухопутних військах на дев’ять років, на флоті — на два роки. Після закінчення цього терміну ті, хто перебував у запасі, приписувалися до ополчення, у лавах якого перебували до досягнення 38 років. Щорічно призову підлягали до 30% від загального числа осіб призовного віку, решта зараховувалися в ополчення. Отже, понад дві третини осіб, які підлягали призову, не отримували належної військової підготовки.

476

Особи, які мали освіту, відбували військову повинність у полегшеному варіанті. Для них уводився інститут добровольців. Призовники з вищою освітою проходили дійсну службу протягом трьох місяців, з середньою — один рік, а ті, хто закінчив прогімназії, повітові училища та ін. — два роки.

В іменному указі Олександра II Сенату з приводу набуття чинності Статуту про військову повинність окремим категоріям населення надавалися пільги. Звільнялися від призову службовці ряду залізниць. Члени сімейств, які володіли торговельними або промисловими підприємствами, отримували право на відстрочку на п’ять років.

Статут про військову повинність 1874 р. надав можливість формування великих навчених резервів, що створювало умови для створення в Росії масової армії. Передбачені статутом значні пільги для осіб з освітою сприяли розвитку системи початкового навчання, в тому числі й в Україні. Закон 1874 р. сприяв певною мірою і зростанню числа осіб, які мали вищу та середню освіту1.

В цілому військова реформа 1864—1874 рр. була досить кардинальною. Проте відсутність докорінних перетворень політичної системи впливала і на стан справ в армії. Професійна компетентність не стала основним критерієм просування військових кадрів по службовій драбині. Реформований військовий механізм зберіг чимало недоліків, що виявилися, зокрема, під час Балканської війни з Туреччиною у 1877—1878 рр.

У 60—70-ті роки XIX ст. було здійснено і низку інших реформ: шкільну, цензурну, фінансову.

Затверджене 14 липня 1864 р. Положення про початкові народні училища впроваджувало в Росії єдину систему початкової освіти. Загальне керівництво і контроль покладалися на спеціально створені губернські та повітові шкільні ради. Визначався мінімум обов’язкових предметів, що вивчалися в початковій школі: навчання грамоти і чотирьох арифметичних дій, а також Закону Божого. Початкові школи могли створюватися державними, громадськими установами, а також приватними особами.

Статут 19 листопада 1864 р. регламентував систему середньої освіти в Російській імперії, що складалася з класичних і реальних чоловічих та жіночих гімназій. Вводилася загальностанова середня освіта, для одержання якої необхідно було внести встановлену плату.

1

Blog

В. Я. Тація Доктора юридичних наук, професора