В. Я. Тація Доктора юридичних наук, професора

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 22 23 24 25 26 27 28 29 ... 42

Грицак В. М. Губернатор в державному механізмі Російської імперії в другій поло
вині XIX ст. (на матеріалах Харківської губернії). — Харків, 2003. — С. 135.

2 Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. — Т. IX. —
№6196.

439

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

2. Державний лав. Реформи і контрреформи

1889 р., названій «Положення про земських дільничних каналій» дотепно відмічалося, що на посади земських начальників могли призначатися «...місцеві дворяни, які не закінчили курсу повітового училища або рівного йому за правами навчального закладу, але які вміють, втім, рахувати до трьохсот, якщо при цьому вони, прослуживши в канцелярії предводителя дворянства на посаді канцелярського служителя першого класу, удостоїлись підвищення, хоча б у відставці, в класний чин колезького реєстратора»1.

За законом від 29 грудня 1889 р. міністру внутрішніх справ дозволялося як «тимчасовий захід» призначати земських начальників з осіб, які не мали середньої освіти (про чин колезького реєстратора вже не згадувалося) і не задовольняли інших підвищених вимог, за умов, що зазначені особи визнавалися міністром внутрішніх справ «здатними до відправлення цієї посади», фактично цей виняток став правилом: губернатор і міністр насамперед враховували спроможність кандидатів здійснювати «тверду владу». Так, за даними земського відділу МВС, складеними у 1903 р. по 10 губерніях (в тому числі Полтавській та Херсонській), понад 21% земських начальників не мали середньої освіти, не кажучи вже про вищу.

Земські начальники наділялися, крім судових, широкими адміністративними функціями, до яких належали нагляд за органами селянського громадського управління та ревізія їхньої діяльності, усунення неблагонадійних волосних та сільських писарів. У разі відсутності чинів повітової поліції земські начальники здійснювали їхні функції. До 1906 р. земський начальник мав право накладати на осіб сільського управління, які не виконали його законних вимог штраф до 5 крб. і арешт до 7 днів без будь-якого формального провадження: він затверджував суддів, переглядав вироки суду (раніше вони вважалися остаточними).

Опорою урядової адміністрації в її діяльності щодо підтримання «порядку і спокою» на селі були органи селянського самоврядування — волосного та сільського. Цей апарат, який утримувався за рахунок селян, перебував у повній залежності від земських начальників. Він був безпосереднім провідником розпоряджень властей.

Значну увагу уряд надавав діяльності волосної та сільської адміністрацій щодо забезпечення надходження до скарбниці від селян численних платежів. Крім викупних платежів, селянство несло тягар різних зборів (казенних, земських, сільських, страхових то-

1

Зайончковский П. Л. Российское самодержавне в конце XIX столетия. — М., 1970. — С. 397.

440

що), від яких звільнялися інші стани. Селяни мусили сплачувати також непрямі податки на предмети широкого споживання (гас, сірники, чай, цукор, тютюн тощо). Внаслідок цього податки та платежі забирали більшу частину доходу селянського господарства, а нерідко й перевищували його, з року в рік зростали недоїмки з усіх видів платежів.

Значну роль у місцевому державному апараті відігравали органи поліції — загальної та політичної. Система органів загальної (загально-цивільної) поліції, яка функціонувала у другій половині XIX ст. і була підпорядкована місцевій адміністрації, склалася в основному після поліцейської реформи 60-х років.

До реформи в губерніях роздільно існували повітова і міська поліції. Ці органи були створені на основі Положення про земську поліцію від 3 червня 1837 р. та Наказу чинам та служителям земської поліції. Вони фактично будувалися на засадах, притаманних ка-теринівському законодавству. На поліцію у дореформений період покладалося стільки обов’язків (крім суто поліцейських, тут були господарські, слідчі й судові функції), що виконати їх було неможливо. Діяльності поліцейських установ в умовах зростання антифеодального руху перешкоджала відсутність формального розмежування територіальних меж відання міської та повітової поліції. Порядок комплектування особового складу поліції також не відповідав вимогам часу і тим завданням, які покладалися на неї урядом— насамперед активно придушувати невдоволення народних мас і забезпечувати «порядок і спокій». Земський справник, який обирався дворянами, нерідко за своїми політичними поглядами та фізичними даними не відповідав своїй посаді, та й не мав, до того ж, спеціальної професійної підготовки. Інші посади в поліції заміщувалися, як правило, армійськими офіцерами, які одержали під час служби поранення і вийшли у відставку.

Поліцейська реформа 60-х років XIX ст. була зумовлена тими самими соціально-економічними й політичними причинами, що й інші буржуазні реформи того періоду. Водночас ця реформа мала ще й особливі причини. Зокрема, скасування кріпосного права призвело до ліквідації вотчинної поліції, яка була істотним додатком державної влади. Отже, уряд намагався цим підсилити низові її ланки. Того ж вимагали нові умови класової боротьби, різке зростання селянського руху як наслідок грабіжницького характеру селянської реформи. Саме тому поліцейська реформа стала другою за вагою в ряду буржуазних реформ.

441

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

25 грудня 1862 р. Олександр II видав указ, яким затверджувалися Тимчасові правила про устрій поліції в містах та повітах губерній, що підлягають загальному установленню керованих. Але трапилося так, що норми Тимчасових правил фактично діяли понад півстоліття, а подальшого реформування нижчих ланок поліції так і не сталося.

З 1862 р. у кожному повіті існував єдиний поліцейський орган— повітове поліцейське управління. Стаття 633 зміненого Загального установлення губернської проголошувала: «Весь повіт з повітовими і безповітовими містами, посадами, містечками і селищами, розташованими в ньому, підлягає відомству повітової поліції». Повітове поліцейське управління являло собою колегіальний орган, що його очолював повітовий справник. При ньому були його помічник і члени-засідателі повітового поліцейського управління, які усі разом складали загальне присутствіє управління. Слід наголосити, що повітовий справник після реформи не обирався дворянами, як раніше, а призначався губернатором або генерал-губернатором. Про те, яке велике значення надавалося підбору відповідних кандидатур на посаду начальника реформованої поліції, свідчить хоч би те, що не всі колишні земські справники мали можливість посісти це місце. Указ Олександра II від 25 грудня 1862 р., зокрема, передбачав: «З обраних дворянами теперішніх справників... залишити на новій посаді тільки тих, хто на розсуд начальників губернії може дійсно на користь виконувати обов’язки, на них знов накладені, решту ж затим звільнити, замістивши їх іншими особами, також за безпосереднім розсудом начальників губерній». Підбираючи кандидатури на посаду повітового справника, губернатор міг ігнорувати формальні перепони: передбачалося, що, призначаючи справників він «не обмежується правилами про відповідальність чинів до розрядів посади». Серед чинів повітової поліції становище справника було особливим, що неодноразово підкреслювалося у законі. За ним залишалося право ухвального голосу з усіх питань, які розглядалися поліцією.

Повіт поділявся на дрібніші адміністративно-поліцейські одиниці: стани, дільниці (сотні) та селища. У станах поліцію очолювали станові пристави, які належали до розряду «виконавчих урядовців поліції». Вони призначалися на посаду губернатором за поданням повітового справника. Кількість станів у повітах була різною (від 2 до 4) і залежала від таких чинників, як розмір території, чисельність населення, стан «порядку і спокою».

442

У 1878 р. становим приставам призначили помічників — поліцейських урядників. Вони вводилися в 46 губерніях Росії, причому кількість їх була неоднаковою: в 20 губерніях вона не перевищувала 100, в 15 — коливалась від 100 до 125, в 9 — від 125 до 175, а у Волинській та Подільській губерніях їх було по 200. Надалі кількість урядників збільшили.

І «виконавчі урядовці» (станові пристави), і «нижчі чини поліції» (урядники) одержували утримання від держави. У 60—70-х роках XIX ст. уряд вжив заходів щодо забезпечення поліції надійними кадрами, змінив порядок її комплектування (вводився принцип вільного наймання за контрактом), збільшив платню, підвищив розмір пенсій, установив нагороди за вислугу років.

Соцькі і десяцькі, які обиралися на ці посади безпосередньо населенням, виконували свої обов’язки безоплатно. У разі наймання на вказані посади сторонніх осіб, вони одержували винагороду за рахунок самооподаткування населення.

Тимчасові правила 1862 р. зберегли самостійну, окрему від повітової, міську поліцію в усіх губернських та в «деяких визначних» містах, посадах і містечках. В Україні на початку XX ст. міську поліцію мали, крім дев’яти губернських центрів, і міста, «підвідомчі градоначальству» (Одеса, Керч, Севастополь, Миколаїв), а також повітові та безповітові міста; Балта Подільської губернії, Бердичів Київської губернії, Ніжин Чернігівської губернії, Бердянськ, Феодосія, Бахчисарай і Карасубазар Таврійської губернії.

В усіх зазначених населених пунктах існували міські поліцейські управління на чолі з поліцмейстерами. Поліцмейстер та його помічник призначалися губернатором (градоначальником). Управлінню були підпорядковані «виконавчі урядовці поліції» (дільничні та міські пристави та їхні помічники, а також поліцейські наглядачі) та «нижчі чини» (городові та інші «поліцейські служителі»).

Міста поділялися на частини, дільниці — на околотки. Частини очолювалися міськими приставами, дільниці — дільничними. Структура поліцейського апарату залежала від розміру міста, чисельності населення. Наприклад, Київ на початку XX ст. поділявся на сім поліцейських дільниць: Либідську, Бульварну, Подільську, Лук’янівську, Печорську, Дворцову, Польську. При поліцейських управліннях в містах перебували пожежні команди на чолі з бранд-мейстерами.

Одним із завдань поліцейської реформи 60—70-х років XIX ст. було звуження компетенції поліції, звільнення її від багатьох «зайвих» функцій. Певною мірою це було досягнуто. Так, провадження

443

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

2. Державний лад. Реформи і контрреформи.

попереднього слідства в кримінальних справах передавалося після судової реформи 1864 р. судовим слідчим, господарські функції і питання благоустрою — органам земського та міського самоврядування тощо. Однак поліцейська реформа мала незавершений характер, вона не внесла в компетенцію поліції ясність та виразність, не усунула плутанину і суперечності, притаманні її дореформеній діяльності. Зберегли свою чинність багато норм Положення про земську поліцію і Наказу її чинам та служителям 1837 р., які визначали коло завдань поліції. У Зводі законів компетенція органів поліції була в основному зафіксована в Загальному установлення губернському (т. II) та Статуті про попередження і припинення злочинів (т. XIV).

Загальне установлення губернське передбачало, що «предмети відомства поліцейських управлінь і підпорядкованих їм осіб», зокрема, стосуються «стеження за виконанням законів, охорони безпеки та справ громадського благоустрою». Наступні статті Загального установлення конкретизували завдання поліції щодо виконання цієї функції: оприлюднення указів і постанов уряду, «усілякі оголошення, повідомлення і виклики за наказом начальства», «охорона недоторканності прав і спокійного відправлення обрядів церкви православної і свободи іновірних, визнаних віросповідань», «охорона громадського спокою, благочиння, добрих звичаїв, порядку і належної властям покірливості», «заходи безпеки від злочинців і розбійників, затримання їх та знищення їхніх зграй» — і багато ще чого, викладене в наступних 37 пунктах ст. 681. Проте і це була лише мала дещиця передбачених законами обов’язків поліції.

Отже, і після передбаченого реформою звуження компетенції поліції коло завдань, що нею вирішувалося, залишалося досить широким. Слід враховувати й те, що «звільнення» поліції від сторонніх функцій було багато в чому формальним. Так, згідно із земською реформою велика кількість господарських функцій передавалася земствам. Але насправді цього не відбувалося. По-перше органи земського самоврядування перебували під пильним наглядом поліції. По-друге, земства не мали своїх органів примусу і мусили діяти через апарат поліції. Звільнившись у пореформений період від вирішення суто господарських питань, поліція зберегла за собою контроль за господарською діяльністю не тільки громадських органів, а й приватних осіб.

Практична діяльність поліції була позначена формалізмом, безплідним листуванням, сваволею і беззаконням. Безліч архівних справ, що збереглися у фондах канцелярій генерал-губернатора і

444

губернаторів, свідчить, що в поліції були поширені хабарництво, підробки, побиття заарештованих тощо.

Наприкінці XIX ст. дії влади спрямовувалися насамперед на боротьбу з виступами робітничого класу — найнебезпечнішої для самодержавства сили визвольного руху. При цьому уряд став на шлях створення спеціальної фабрично-заводської поліції. Ще у 1880 р. підприємцям було дозволено набирати й утримувати за власний рахунок поліцейських на фабриках та заводах. За відомостями МВС, упродовж 17 років, тобто до 1897 р. на кошти підприємців було створено 130 поліцейських посад. Однак розвиток визвольного руху випереджав зростання сил поліції. Врешті-решт самодержавство взяло на себе левову частку витрат на утримання фабрично-заводської поліції: з 1 лютого 1899 р. набув чинності закон «Про посилення поліції в районах промислових закладів», згідно з яким створювалися 160 нових посад городових. Водночас зберігалося право дозволяти капіталістам утримувати поліцейських за власний рахунок.

Новостворені поліцейські структури розподілялися так: насамперед склад поліції збільшувався в тих фабричних районах, в які під час виступів робітників викликалися війська; у другу — в робітничих районах, де відбувалися страйки і «безладдя». За такого по-своєму справедливого підходу у промислово розвинутих губерніях України на рубежі XIX—XX ст. значно посилився поліцейський апарат. Яскравий приклад тому ■—■ Катеринославська губернія. Тут на початку 1900 р. штат фабрично-заводської поліції в промислових районах становив 763 поліцейських на 111 200 осіб фабричного населення, тобто один поліцейський припадав на 160 осіб (за загальними ж «нормами» це співвідношення мало бути 1:400).

Об’єктом особливої уваги місцевої адміністрації поліції був селянський рух. Уряд здійснив цілу низку заходів щодо посилення поліції в сільській місцевості. Так, міністр внутрішніх справ широко використовував надане йому законом від 22 червня 1900 р. право задовольняти клопотання приватних осіб про формування на їхні кошти поліцейських команд. У другій половині XIX ст. у системі поліцейських установ в Україні виникли спеціалізовані органи кримінального розшуку — розшукові відділення.

Капіталізм як суспільно-економічна система створював сприятливий грунт для зростання загальнокримінальної злочинності. За даними статистики, кількість злочинів з 1876 р. до 1889 р. загалом по Росії зростала втричі швидше, ніж чисельність населення. При цьому майнові злочини, головно крадіжки, становили приблизно

445

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

2. Державний лад. Реформи і контрреформи

2/3 усіх кримінальних правопорушень. Багато злочинів залишалося безкарними. Про слабкість карно-розшукової діяльності свідчили сучасники. Так, юрист Н. Селіванов у 1884 р. писав: «...не тому слід дивуватися, що більше половини злочинів у нас залишається не викритими, а тому, що інша половина викривається». Показово, що жертвою кишенькових злодіїв став навіть сам міністр внутрішніх справ Тимашев: під час обідні в Успенському соборі в Москві у нього викрали гаманець, золотий портсигар та портфель.

Усе це примусило місцеві власті вжити відповідних організаційних заходів. Після того, як стало функціонувати розшукне відділення у Петербурзі, аналогічні органи почали утворюватися при канцеляріях градоначальників і обер-поліцмейстерів у великих містах (в тому числі у Києві та Одесі). Однак єдиної системи карного розшуку протягом тривалого періоду в країні не було. Бракувало і коштів, які виділялися урядом на його потреби. У 90-х роках, наприклад, кредит на «розшукну частину» (він розподілявся між усіма губернаторами і градоначальниками) становив лише 100 тис. крб. на рік.

Особливе місце у поліцейському апараті Російської імперії посідали органи політичної поліції. Вони виділялися в окрему систему ще за часів Петра І. У першій чверті XIX ст. сили політичної поліції були розпорошені. Події 14 грудня 1825 р. на Сенатській площі (повстання декабристів) застали уряд зненацька. З великими труднощами втримавши владу, Микола І почав виправляти «помилки» свого брата, підписавши 3 липня 1826 р. указ про утворення III відділення власної його імператорської величності канцелярії — органу, який більш ніж на півстоліття став втіленням реакції. У 1827 р., коли було засновано корпус жандармів (у 1874 р. перейменований в Окремий корпус жандармів), почалося формування системи місцевих органів політичної поліції для забезпечення контролю і нагляду за «духом народним» на всій території імперії.

У 1867 р. було прийнято Положення про корпус жандармів, яке в основному залишалося незмінним аж до Лютневої революції 1917 р. Після його прийняття на місцях створювалися губернські жандармські управління (у 1870 р. до них вводився «додатковий штат» — для служби в повітах) і жандармські поліцейські управління залізниць. Ці органи становили основу цього жандармського відомства до 1917 р.

Серйозну реорганізацію центрального апарату політичної поліції було здійснено у 1880—1883 рр. під впливом другої революційної ситуації: міністр внутрішніх справ став одночасно і шефом

446

жандармів, замість відділення в МВС створювався Департамент поліції МВС, який об’єднав керівництво загальною і політичною поліцією. Особливі завдання, покладені царатом на політичну поліцію, обумовили підвищені, дещо специфічні вимоги до особового складу жандармського відомства. Так, жандармськими офіцерами могли бути тільки особи, які мали освіту не нижче середньої і прослужили у військах не менше п’яти років. Не допускалися до переведення в корпус жандармів офіцери, які були «в штрафах по суду і слідству» і мали грошові борги. Кандидати в жандарми попередньо складали при штабі корпусу іспити «як з моральних якостей, так і зі службових достоїнств».

В Україні у 70—90-ті роки XIX ст. територіальні органи корпусу жандармів були представлені дев’ятьма губернськими жандармськими управліннями (ГЖУ) і жандармським управлінням м. Одеси. Звичайно ГЖУ контролювали територію тих губерній (міст), де вони перебували, за винятком жандармського управління м. Одеси: крім самого міста, йому був підпорядкований і Одеський повіт Херсонської губернії. Штати ГЖУ були різними. Якщо, наприклад, Чернігівське ГЖУ вважалося третьорозрядним (4 офіцери, 3 вахмістри, 23 унтер-офіцери), то Харківське ГЖУ за штатом поступалося в країні тільки двом столичним (у ньому у 1895 р. служили 6 офіцерів, 4 вахмістри, 70 унтер-офіцерів).

Сили управлінь розподілялися так. Очолював ГЖУ начальник — жандармський генерал-майор або полковник. При ньому був ад’ютант управління. Кожний начальник ГЖУ мав у вигляді «додаткового штату» управління кілька помічників у повітах, а інколи — в губернському місті. Впродовж періоду, що досліджується, штати одних ГЖУ (Подільського, Таврійського, Чернігівського) залишалися практично незмінними, інших поступово розширювалися, здебільшого за рахунок введення нових посад помічників начальників ГЖУ в повітах та губернських містах і збільшення кількості унтер-офіцерів, які в них перебували.

У віданні Волинського і Подільського ГЖУ були прикордонні пункти. При жандармському управлінні м. Одеси був особливий офіцер з командою «для огляду паспортів у порту». У стройовому та господарському відношенні ГЖУ підпорядковувалися штабу корпусу. Діяльністю ж їх щодо здійснення «спеціальних обов’язків» керував Департамент поліції МВС.

Однією з важливих функцій, притаманних жандармерії був «загальний нагляд за духом усього населення і за напрямом політичних ідей суспільства». З цією діяльністю тісно пов’язувалася

447

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

$ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

така функція ГЖУ, як політичний розшук, тобто виявлення, «висвітлення» і «ліквідація» (мовою жандармів так позначалися обшуки й арешти) організацій та окремих осіб «протиурядового напряму». До 1904 р. ГЖУ відповідали і за здійснення негласного поліцейського нагляду (згідно з Положенням від 1 березня 1882 р. такий нагляд установлювався за особами «сумнівної політичної благонадійності»). Ще однією функцією ГЖУ було проведення дізнань у справах про державні злочини і «досліджень» про політичну неблагонадійність. Крім того, жандармерія до 1911 р. була одним з органів контррозвідки.

Територія України покривалася густою мережею органів жандармської залізничної поліції. Кожне з жандармських поліцейських управлінь залізниць (ЖПУЗ) охоплювало одну або кілька залізниць (наприклад, у віданні Київського ЖПУЗ були південно-західні залізниці). При начальнику ЖПУЗ — полковнику або генерал-майорі — перебував ад’ютант управління. Управління складалося з відділень на чолі з начальниками-офіцерами (квартири начальників відділень звичайно розташовувалися на вузлових станціях). Начальник відділення мав у своєму розпорядженні вахмістра і 20—ЗО унтер-офіцерів (частина унтер-офіцерів перебувала при начальнику, а решта — роззосереджувалися по всіх станціях). У 1895 р. в Україні налічувалося п’ять ЖПУЗ: Київське, Кременчуцьке, Одеське, Харківське і Харківсько-Царицинське (м. Харків). З 38 відділень, що входили до складу цих управлінь, на території українських губерній перебувало ЗО. Крім того, тут діяли Рівненське відділення Віденського ЖПУЗ, Київське, Чернігівське відділення Орловського управління. Контингент жандармської залізничної поліції того часу складали 44 генерали і офіцери, ЗО вахмістрів і майже 900 унтер-офіцерів.

Стаття 692 Зводу військових постанов проголошувала, що ЖПУЗ «мають усі обов’язки і користуються усіма правами зовнішньої поліції, беручи участь в охороні зовнішнього порядку і в попередженні та припиненні порушень «громадських благочинь і безпеки на певних районах залізниць».

Крім цього завдання, залізничні жандарми здійснювали ще ряд функцій. Зокрема, на них покладався нагляд за особистим складом службовців залізниць. Так, згідно з Циркуляром Департаменту залізниць Міністерства шляхів сполучення від 1 травня 1889 р. приймання на службу залізничних агентів мало здійснюватися лише за погодженням з начальниками ЖПУЗ. З часом жан-

448

дармам доводилося звертати дедалі більше уваги на робітників залізниць1.

Однією з найпослідовніших буржуазних реформ 60—70-х років була судова реформа 1864 р. Колишній становий, повністю залежний від адміністрації, пройнятий духом формалізму суд замінювався судом, який грунтувався на буржуазно-демократичних принципах: безстановості, незалежності, змагальності, гласності тощо. Дореформене судочинство в Російській імперії пронизували так звані інквізиційні засади: таємне, письмове провадження, формальна оцінка доказів, нерівність сторін, що випливала зі станового походження. Існувала громіздка судова система з численними інстанціями. В її діяльності часто царювала кричуща сваволя.

Підготовка і проведення судової реформи в Російській імперії затяглася на кілька років. Тільки Державна рада розглядала проект статуту цивільного судочинства майже два роки2. Відсутність необхідних юридичних традицій у дореформеному судочинстві і нагальна потреба реформи суду в умовах скасування кріпосного права примушували самодержавство шукати модель, яка б довела слушність на практиці. Такою виявилася система правосуддя, що існувала в буржуазних державах і дістала всебічне обгрунтування в правовій теорії та мала багату практику застосування.

Судова реформа 20 листопада 1864 р. ліквідувала колишній феодальний суд. Вводилися дві системи судових установ: суди з суддями, які обиралися (мирові судді та з’їзди мирових суддів) і суди з суддями, які призначалися — окружні суди та судові палати-Інститут мирових суддів утворювався в містах та повітах. Мирові судді розглядали дрібні кримінальні справи (провини проти громадського порядку, особисті образи та побої, шахрайства та крадіжки на суму до 300 крб.). Обрання мирових суддів належало до компетенції органів місцевого самоврядування — земських зборів та міських дум. Кандидатами могли бути особи, які відповідали вимогам установленого вікового, освітнього і досить високого майнового цензу. На Лівобережній та Південній Україні він становив: у Полтавській і Чернігівській губерніях — 400—500 десятин землі (залежно від повіту), Херсонській 400—700, Таврійській — 400— 900 десятин. Крім дільничних мирових суддів, які одержували за свою службу винагороду, вводилися посади так званих почесних

1

Blog

В. Я. Тація Доктора юридичних наук, професора