В. Я. Тація Доктора юридичних наук, професора

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• В. Я. Тація Доктора юридичних наук, професора, 9464.48kb.
• Право інтелектуальної власності академічний курс, 45378.17kb.
• За редакцією доктора юридичних наук, професора, академіка апрн україни О. Л. Підопригори,, 9389.19kb.
• За редакцією Заслуженого діяча науки І техніки України, академіка апрн україни, доктора, 66.83kb.
• В. Д. Гавловський кандидат юридичних наук (розд. 4, 6, 8, висновки), 3601.83kb.
• М. В. Костицького, доктора юридичних наук, професора, 4657.11kb.
• Загальна редакція програми доктора філософських наук, професора Добронравової І. С.,, 159.98kb.
• За редакцією Заслуженого діяча науки І техніки України, академіка апрн україни, доктора, 8479.21kb.
• Зміст, 8231.73kb.
• Національна юридична академія України, 6335.29kb.

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

Широко визнано, що скасування кріпосного права в 1861 р. і

І подальші реформи ознаменували в Росії перший крок на

шляху перетворення феодальної монархії у буржуазну.

Реформами 60—70-х XIX ст. років у державний устрій Російської імперії було запроваджено окремі елементи буржуазної державності: створено виборні представниць­кі установи місцевого адміністративно-господарського управління (земські та міські органи самоврядування), виборні органи суду (мирові судді), закладено основи буржуазного судоустрою і судо­чинства, гнучкішими стали форми фінансового контролю і цензури, закріплено принцип всестановості в комплектуванні армії і діяль­ності установ народної освіти тощо. Ці реформи є буржуазними і тому, що вони враховували інтереси буржуазії і приватної власнос­ті, створювали сприятливі умови для розвитку торгівлі, промисло­вості та кредиту. Нові риси спостерігаються і в діяльності успадко­ваних від кріпосницької епохи установ: у міністерствах було прове­дено децентралізацію, яка супроводжувалася деяким розширенням повноважень місцевих органів; урядовий апарат дедалі більше ра­хувався з думками дворянської та буржуазної громадськості, що висловлювалися через періодичну пресу.

Певні зміни відбулися і в складі бюрократії. її кількість зрос­ла і досягла на початку XX ст. 385 тис. осіб (з них 161 тис. — клас­них чиновників). Серед вищої бюрократії знизився відсоток земель­них власників (трохи більше 50%). Хоча у її складі, як і раніше, переважали дворяни-урядовці, поряд з цим з’явилися і нові проша­рки. Один з них становив так званий «третій елемент» — вільно­найманий персонал органів самоврядування (лікарі, вчителі, стати­стики тощо). Починаючи з 60-х років у державному апараті почали працювати жінки (рахівницями Державного контролю). Наприкінці століття на державній службі (у навчальних і медичних установах, на пошті, телеграфі) перебувало вже 38 тис. жінок1.

Однак значення цих процесів не слід перебільшувати. Незва­жаючи на здійснення буржуазних реформ і деяких змін в організа­ції, складі та діяльності урядових установ, Росія залишалася абсо­лютною монархією із самодержавним монархом на чолі. В країні


430

1 Ерошкин Н. П. История государственньїх учреждений дореволюционной России. — М., 1983. — С. 193—195.

431

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

2. Державний лад. Реформи і контрреформи


зберігалися основні дореформені державні вищі, центральні і на­віть місцеві установи з дворянською урядовою більшістю.

Буржуазне реформаторство 60—70-х років було непослідов­ним. Це, зокрема, виявилося в тому, що деякі важливі зміни в со­ціальному та політичному ладі хоча і підготовлялися, але так і не набули чинності. Хитання уряду між прогресивними перетворення­ми і реакційними розширювали і зміцнювали опозицію старому ла­ду1. Суттєвою вадою реформ стала їх половинчатість. Вона була притаманна і «базовій» реформі — скасуванню кріпосного права. Влучним є висновок М. О. Троїцького, що «половинчатість реформи виразилась у тому, що економічний базис став новим, капіталістич­ним, а всередині його збереглись пережитки старого, феодально-кріпосного ладу...». Ця ж недостатність була притаманна й більшос­ті інших реформ. Відбивши революційну хвилю на рубежі 70—80-х років, уряд, очолюваний Олександром III, переходить до відвертої реакції. Царський маніфест від 29 квітня 1881 р. проголошував не­похитність самодержавства. У 80-х і на початку 90-х років здійсню­ється ряд контрреформ, які значною мірою скасували найпослідов­ніші буржуазні реформи і повернули деякі дореформені порядки. Цей курс намагався продовжувати у перші роки свого правління і останній імператор Росії Микола II.

На середину XIX ст. вся територія України в складі Російсь­кої імперії (дев’ять губерній) була поділена між трьома генерал-гу­бернаторами: Малоросійським (Харківська, Полтавська, Чернігів­ська губернії), Київським (Південно-Західний край — Київська, Подільська та Волинська) та Новоросійським (Катеринославська, Херсонська та Таврійська губернії).

В наслідок тощо, що царат на середину XIX ст.. мав усі під­стави вважати, що його інкорпорацій на та русифікаторська по­літика на Сході і Півдні України була належним чином реалізова­на, намісницька влада тут припинила своє існування. У 1856 р. було ліквідоване Малоросійське генерал-губернаторство, а в 1874 р. — Новоросійське.

У пореформеній Російській імперії, в тому числі в Україні, існував в основному колишній адміністративно-територіальний по­діл. Для шести її губерній характерною була така структура управ­лінського апарату: адміністрація губернська-повітова-дільнича (з 1889 р.) і волосна-сільська. Таким чином, на середину 70-х рр.

1 Рьіндзюнский її. Г. Политический строй России между двумя революционньши ситуациями // Россия в революционной ситуации на рубеже 1870—1880 годов. — М., 1983. — С. 76—89.

432

XIX ст. тільки три губернії — Київська, Подільська та Волинська — мали ще своєрідну загальну надбудову у вигляді генерал-губерна-торської влади.

Генерал-губернатори. Київський, подільський та волинський генерал-губернатор (він також іменувався головним начальником Південно-Західного краю) був вищим представником верховної влади у «ввірених йому губерніях». Закон припускав поєднання по­сад генерал-губернатора і командувача військ Київського військо­вого округу.

Власний апарат генерал-губернатора був невеликим — скла­дався лише з канцелярії та кількох урядовців для особливих дору­чень. У необхідних випадках він діяв через підпорядкованих йому губернаторів.

Повноваження «головного начальника краю» були закріплені Загальною інструкцією генерал-губернаторам Росії (її було вклю­чено у Звід губернських установлень), а також в інших норматив­них актах — статутах, положеннях, в окремих «височайших» ве­ліннях. Наскільки широким було коло питань, наданих головному начальнику Південно-Західного краю, можна судити за ще мало­відомими матеріалами Центрального державного історичного ар­хіву України зокрема, за таким фактом: коли в 1888 р. Департа­мент загальних справ Міністерства внутрішніх справ намагався одержати зведені дані про «предмети відомства» генерал-губерна­тора, його канцелярія підготувала довідку, в якій лише неповний перелік цих «предметів» (понад визначених Загальною інструк­цією) складався з 83 пунктів. Загальна інструкція наголошувала, що генерал-губернатори — «суть головні блюстителі недоторканос­ті верховних самодержавства, користі держави і точного виконання законів та розпоряджень вищого уряду щодо всіх частин управлін­ня у ввіреному їм краї». При цьому до обов’язків генерал-губерна­торів належали питання «загального добробуту» і «внутрішньої безпеки». Закон надавав генерал-губернатору право ревізувати усі дії осіб, йому підвідомчих, доповнювати, змінювати або скасовувати постанови підпорядкованих йому губернаторів, а в необхідних ви­падках (у разі «безуспішності» дій місцевого начальства) — безпо­середньо вживати заходів «як до поновлення спокою, так і до відве­рнення будь-якої причини відновлення безпорядків».

Досить широкі права надавалися генерал-губернатору у разі оголошення на всій підвідомчій йому території або в окремій місце­вості надзвичайного стану (тобто стану посиленої чи надзвичайної охорони) згідно з сумнозвісним Положенням про заходи з охорони

433

28 3-382


Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи


державного порядку і громадського спокою від 14 серпня 1881 р. При цьому право оголошення на даній території стану посиленої охорони належало генерал-губернатору (стан надзвичайної охоро­ни вводився рішенням Комітету міністрів, яке затверджувалося ца­рем). Цими повноваженнями генерал-губернатор широко користу­вався, здійснюючи колоніальну політику царату в Україні.

Такі ж повноваження генерал-губернатор мав і у разі введен­ня воєнного стану на підставі закону 1892 р.

Чітку охоронну спрямованість мали й інші повноваження го­ловного начальника Південно-Західного краю, закріплені в ряді но­рмативних актів. Так, на генерал-губернатора згідно з «вьісочай-шим повелением» 1888 р. покладався обов’язок «вживати заходів до заміщення посад у Південно-Західному краї особами російського походження», від нього залежала видача дозволів на приїзд до міс­та та тимчасове проживання у ньому «євреям, які не мають права постійного проживання в Києві». Серйозним політичним змістом була позначена роль генерал-губернатора в керівництві церковни­ми справами. Зокрема, під пильним генерал-губернаторським на­глядом перебувала діяльність римсько-католицької церкви: лише з його дозволу могли засновуватися нові костьоли, алтарі та каплиці; без згоди генерал-губернатора не могли призначати ксьондзів на приходські посади; він міг відлучати їх від посад, переміщувати і накладати на них грошові стягнення «за невиконання вимог і роз­поряджень громадської влади».

Генерал-губернатор відігравав важливу роль у забезпеченні домінуючих позицій російського дворянства у Південно-Західному краї: він призначав і звільняв предводителів (маршалків) дворянст­ва, вживав заходів до зміцнення дворянського землеволодіння. Так, якщо виявлялися угоди, що складалися всупереч вимогам законів від 10 червня 1864 р. та 10 грудня 1865 р. (цими законами забороня­лося придбання маєтку у дев’яти західних губерніях полякам та євреям), генерал-губернатор подавав у суди позови про скасування нотаріальних актів за цими угодами. При цьому він ставив перед окружним судом питання про притягнення до відповідальності но­таріусів, які засвідчували незаконні угоди.

Значною була роль генерал-губернатора у реалізації селянсь­кої реформи на Правобережній Україні. Після польського повстан­ня 1863 р. життєво важливим завданням царської адміністрації стало позбавлення польського визвольного руху соціальної бази, у тому числі на Правобережжі. Необхідно було протиставити польсь­кому дворянству регіону українське селянство. З цією метою акти-

візувалось проведення селянської реформи. Тут, на відміну від ре­шти територій України реалізувалась операція з обов’язкового ви­купу селянських наділів у поміщиків. Мирові посередники, які реалізували селянську реформу безпосередньо, призначались в ад­міністративному порядку. Місцеве дворянство було усунуте від цих процесів.

Скасування кріпосного права на Правобережній Україні, при­душення польського повстання, інші акції надзвичайного характеру здійснювались за безпосередньої адміністративної участі генерал-губернатора1. У «звичайних» умовах ця надбудова скоріше заважа­ла нормальному здійсненню державного управління.

Яскравим виявом русифікаторської, колоніальної політики, що здійснювалася царатом у Південно-Західному краї, було поло­ження «конфіденційного» циркуляра міністра внутрішніх справ від 16 жовтня 1881 р., згідно з яким лише з дозволу генерал-губернато­ра могли влаштовуватися «публичное исполнение разньїх сцениче-ских представлений, декламации и пения на малороссийском наре-чии и вообще не на русском язьіке»2.

«Криза верхів» у період другої революційної ситуації вияви­лася, зокрема, в заснуванні посад тимчасових генерал-губернато­рів. 5 квітня 1879 р., через три дні після замаху О. Соловйова на Олександра II, був опублікований царський указ про призначення тимчасових генерал-губернаторів у Петербурзі, Харкові й Одесі; відповідними правами наділялися московський, київський, варшав­ський генерал-губернатори, їх влада поширювалася й на сусідні гу­бернії. Так, у 1882 р. Київському генерал-губернаторові були тим­часово підпорядковані чернігівський і полтавський губернатори. У подальші роки Комітет дії положення про посилену охорону чи оголошував воєнний стан у Київській, Подільській і Волинській гу­берніях або окремих місцевостях з надання генерал-губернатору обов’язків Головнокомандувача та права видавати обов’язкові по­станови для попередження порушень державної безпеки3. Гене­рал-губернаторам підпорядковувалися усі цивільні установи, нав­чальні заклади, судові органи. Вони дістали право арешту, адмініс-

1 Бартків В. П. Державний апарат Російської імперії та селянська реформа 1861 р.
в Україні. — X., 2003.

2 Ярмьіш А. Н. Наблюдать неотступно: Административно-полицейский аппарат и
органьї политического сьіска царизма в Украине в конце XIX — начале XX веков. —
К., 1992. — С. 39—47.

3 Шандра В. С. Київське генерал-губернаторство (1832—1914): історія створення та
діяльності, архівний комплекс і його інформативний потенціал. — К., 1999. — С. 41.


434

28-3- 382

435

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

2. Державний лад. Реформи і контрреформи


тративного вислання будь-якої особи, припинення або заборони періодичних друкованих видань.

Тимчасовим генерал-губернатором в Харкові був призначе­ний граф М. Т. Лоріс-Меліков, в Одесі — Е. І. Тотлебен. Ці герої ро­сійсько-турецької війни 1877—1878 рр. мали своєю популярністю відповідно вплинути на місцевих жителів.

Введення тимчасових генерал-губернаторств призвело до ма­сових репресій, повальних обшуків, арештів, висилань. Військово-окружні суди (їм генерал-губернатори передавали на власний роз­суд справи цивільних осіб) почали виносити смертні вироки. Діяль­ність тимчасових генерал-гебернаторів характеризувалася надзви­чайним самоуправством і сваволею. Особливо нещадно діяли Тот­лебен та його помічник С. Ф. Панютін1.

Ключову позицію у місцевому управлінні, як і раніше, посідав губернатор. Здавалося, буржуазні реформи 60—70 років, з якими пов’язувалося багато надій, перетворять в дусі часу всю систему місцевого управління. Звільнення селян від кріпосної залежності і проголошене зрівняння всіх станів у правах, відокремлення суду від адміністрації, введення земського та міського самоврядування тощо істотно змінили становище губернаторів. До їх відання не ввійшли і деякі щойно створені державні установи (контрольні па­лати, акцизні управління тощо). Однак незабаром уряд почав вда­ватися до заходів, що прямо суперечили принципам реформ 60— 70-х років. Унаслідок цього наприкінці XIX ст. губернатори дістали повноваження, яких вони не мали навіть у дореформений період.

Неухильно нарощувалися карально-поліцейські функції губер­наторів. У 1866 р. вони дістали право вимагати виконання своїх «за­конних вимог» від усіх службовців, незважаючи на службову підле­глість, старшинство за посадою або чином. Тоді ж губернаторам бу­ла надана можливість ревізувати усі цивільні установи губернії, незалежно від відомства (це перетворило їх у повновладних вер­шителів долі чиновництва), а також закривати приватні товарист­ва, клуби тощо у разі виявлення в їхній діяльності чогось «против­ного державному порядку, громадській безпеці та моральності»2. З 1876 р. вони почали видавати «для правильного виконання узако­нень про благочиння і безпеку», так звані «обов’язкові постанови» (про заборону зборів, закриття органів преси та ін.).

1 Итенберг Б. С. Кризис самодержавної! власти // Россия в революционной ситуа-
ции 1870—1880 годов. — М., 1983. — С. 94—95.

2 Полное собрание законов Российской империи. — Т. 10. —• № 13501.

436

Особливо посилюється адміністративна влада губернаторів після видання Положення про заходи з охорони державного поряд­ку і громадського спокою від 14 серпня 1881 р. Згідно з цим законом у разі введення режиму посиленої охорони губернатор мав право закривали збори, торговельні та промислові заклади, забороняти органи преси, арештовувати (на строк до трьох місяців) і штрафу­вати (на суму до 500 крб.) винних у порушенні «обов’язкових поста­нов», а також висилати «підозрілих» і «шкідливих» осіб за межі гу­бернії. За поданням губернатора Особлива нарада при МВС ви­рішувала питання про адміністративне заслання на строк до п’яти років осіб, «шкідливих для державного та громадського спокою».

Домінуючою була роль губернаторів в організації поліцейсь­кого нагляду (гласного та негласного) за особами «сумнівної по­літичної благонадійності». Під час здійснення судової контррефор­ми губернатор набув права впливати на суди (наприклад, він пере­глядав списки осіб, які були намічені для обрання їх мировими суддями, і списки присяжних засідателів), у 1889 р. він стає голо­вою адміністративно-судової установи — губернського присутствія. Він же подавав міністру внутрішніх справ для затвердження кан­дидатури земських дільничних начальників. Земське положення 1890 р. і Міське положення 1892 р. поставили під жорсткий губер­наторський контроль органи земського та міського самоврядування.

Губернатору підпорядковувався весь поліцейський апарат гу­бернії: він безпосередньо призначав поліцмейстерів та повітових справників з помічниками, а також станових приставів. Про будь-який «безлад» вони мусили негайно доповідати «хазяїну губернії».

Отже, владні повноваження губернаторів, закріплені в зако­нодавстві другої половини XIX ст., мали цілком визначену спрямо­ваність, відбивали основну лінію у внутрішній політиці самодер­жавства. Губернатор у російській провінції був справжнім сатра­пом, від ласки якого залежало існування будь-якої установи і навіть доля будь-якої особи у «ввіреній» йому губернії.

Широкі каральні права, розгалужений апарат, на який спира­вся губернатор, використовувалися ним насамперед для боротьби з реальними і потенційними політичними противниками існуючого ладу. Конкретні напрями діяльності губернаторів з охорони «поряд­ку і спокою», основні об’єкти та суб’єкти губернаторської «уваги» містилися в численних циркулярах Міністерства внутрішніх справ переважна більшість їх видавалась Департаментом поліції, як пра­вило, під грифами «таємно» і «цілком таємно».

437

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

2. Державний лад. Реформи і контрреформи


В умовах досить широкої, часто недостатньо визначеної ком­петенції губернаторів, величезних масштабів каральної влади, з одного боку, і дуже слабкого контролю за їхньою діяльністю, з ін­шого (досить сказати, що протягом 80-х і 90-х років жодна губернія не була піддана повній ревізії), стан справ багато в чому визначався особистісними та діловими якостями, рівнем загальної культури, політичними спрямуваннями, симпатіями й антипатіями тих, хто обіймав губернаторську посаду. Призначення нерідко залежало від випадку, але насамперед — від протекції.

Слід наголосити, що у другій половині XIX ст. значно зріс по­рівняно з дореформеним періодом освітній ценз губернаторів: кіль­кість осіб з вищою освітою досягла двох третин. Усі губернатори були спадкоємними дворянами (дехто належав до титулованої зна­ті). За майновим станом вони належали до найбільш забезпеченої категорії вищого чиновництва. У переважній більшості їхні земель­ні володіння перевищували тисячу десятин. Одним з найбагатших людей країни вважався катеринославський губернатор граф Ф. Кел-лер, у якого було понад 20 тис. десятин землі.

Не можна заперечувати той факт, що наприкінці 50-х — на початку 60-х років XIX ст. з’явився новий тип ліберальних, освіче­них губернаторів. До них належав, зокрема, херсонський губерна­тор Басманов, відомий своєю невтомною боротьбою зі зловживан­нями. Але діяльність таких губернаторів дратувала представників уряду, через що була нетривалою.

З 1866 р., після замаху Д. Каракозова на царя Олександра II, почалася масова заміна губернського начальства. Губернаторів но­вого типу стає дедалі менше і менше. їхні місця посідають відверті реакціонери. Особливо збільшився попит на них у період політичної реакції 80—90-х років. До таких діячів належали полтавський губер­натор Є. Янковський, чернігівський губернатор О. Анастасьєв і чи­мало інших, які чинили сваволю і беззаконня. Про те, що факти зловживання владою, хабарництва тощо стали серед губернської адміністрації досить поширеними, свідчать і «політичні огляди», які подавалися в 70—90-х роках спочатку до III відділення власної його імператорської величності канцелярії, а потім — до Департа­менту поліції МВС начальниками жандармських управлінь.

Губернатор фактично координував діяльність місцевих орга­нів усіх відомств та органів місцевого самоврядування. Посилення влади губернатора йшло шляхом не передачі в його руки владних функцій від інших посадових осіб та відомств, а через зміну форм 438

функціонування губернаторської влади та засобів впливу на місце­ві органи.

Характерна особливість губернаторського управління в другій половині XIX — на початку XX ст. полягала в тому, що вплив губе­рнаторської влади на місцеві органи здійснювався не тільки й не стільки шляхом прямого підпорядкування, але й через: 1) голову­вання губернатора та участь в роботі губернських присутствій, ко­мітетів та комісій; 2) через загальний нагляд за діяльністю місцевих органів різних відомств та органів місцевого самоврядування; 3) че­рез участь у підборі та розміщенні кадрів чиновників1.

У кожному із 85 повітів України адміністративна влада нале­жала справнику, який призначався губернатором з числа дворян і був відповідальним перед ним. Справник очолював повітове по­ліцейське управління, до складу якого входили два дворянські за­сідателі, що обиралися повітовими дворянськими зборами. Повіто­вий справник головував у ряді розпорядчо-виконавчих колегій і до­радчих органів (присутствій та комітетів), які відігравали роль виконавчих інстанцій для відповідних губернських установ. Деякі з присутствій та комітетів очолював повітовий предводитель дворян­ства.

Важливе місце в урядовому апараті, покликаному забезпе­чувати «порядок і спокій» серед селянського населення, було відве­дено земським дільничним начальникам, посада яких вводилася за­коном від 12 липня 1889 р.2. Вони призначалася губернаторами за погодженням з предводителями дворянства з наступним затвер­дженням міністром внутрішніх справ. Земськими начальниками могли бути тільки спадкоємні дворяни, які володіли землею в повіті і мали вищу освіту. Однак Положення про земських дільничних на­чальників припускало низку винятків; за неможливості відшукати кандидатів, які б задовольняли вимоги обох цензів, міністр мав пра­во призначати земських начальників з дворян без вищої освіти, але з підвищеним майновим цензом, або ж з вищою освітою, але без установленого цензу.

Закон передбачав можливість призначення на цю посаду та­кож осіб без середньої освіти (якщо у них був чин колезького ре­єстратора, тобто нижчий класний чин). У суспільстві ця норма була оцінена належним чином. Так, в пародії на закон від 12 липня

1