Ю. Борко, О. Буторина От Европейского Союза — к Соединенным Штатам Европы? Интеграционный опыт ес: особенное и общее

Вид материала

Документы

Содержание Европейского Союза — к Соединенным Штатам Европы? Высокоразвитая рыночная экономика. Полицентрическая структура. Особая культурная и историческая общность. Интеграция не цель, а средство. Интеграция требует постепенности. Интеграции нужен адекватный механизм. Несовпадение общих и национальных интересов Противоречие между национальным суверенитетом и федерализ­мом Проблема единства и нескольких скоростей Европейского Союза — к Соединенным Штатам Европы? Начнем с позитивных факторов. Группа существенных факторов Дополнительные факторы

Подобный материал:

• П. А. Магомедова (ответственный редактор); д филол н., проф, 4672.63kb.
• Концепция обучения в течение всей жизни и опыт её реализации. Новые вызовы и возможности, 42.32kb.
• Конституция Европейского союза, 8718.76kb.
• Право европейского союза, 139.97kb.
• Методические рекомендации студентам по теоретическому изучению курса "Россия в мировой, 132.94kb.
• Шашихина Т. В часть корпоративное право европейского союза глава Источники корпоративного, 745.58kb.
• Журнал Европейского Союза «Европа». Февраль Энтин М. Л. Европейского права Юристы Европы, 314.51kb.
• Посвящается всем патриотам, разделяющим мою любовь к Соединенным Штатам Америки. Иособенно, 835.68kb.
• Расширение Европейского Союза и Россия //под ред. Буториной О. В., Борко Ю. А. М.:, 592.19kb.
• День европы в доннту, 232.66kb.

Стр.430-462

Ю.Борко, О.Буторина

От Европейского Союза — к Соединенным Штатам Европы?

Интеграционный опыт ЕС: особенное и общее


Прошло без малого пятьдесят лет с тех пор, как 18 апреля 1951 г. шесть стран: Франция, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люк­сембург и Италия, подписали в Париже Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) — первый из дого­воров, на основе которых впоследствии вырос Европейский Союз (два других основополагающих договора — о Европейском эко­номическом сообществе и о Европейском сообществе по атомной энергии были подписаны 25 марта 1957 г. в Риме). Европейские сообщества, выглядевшие при их создании как обычный утили­тарный инструмент межгосударственного сотрудничества (история Европы знала десятки, если не сотни различных союзов) преврати­лись по истечении полувека в мощнейшую систему, определяющую судьбу региона и его лицо в современном мире.

За многие годы у строителей единой Европы были внушитель­ные успехи и серьезные неудачи, периоды расцвета и топтания на месте. Одно несомненно: объединение проявило удивительную жизнеспособность. Сейчас Евросоюз — самая крупная и разви­тая интеграционная группировка мира, по степени зрелости с ней не может сравниться ни один другой региональный блок. Даже наиболее сильные из них, такие как Североамериканское соглаше­ние о свободной торговле (НАФТА) и Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), не имеют столь мощной системы общих органов управления, тесных производственных и торговых связей между участниками, механизма единой политики в отношении третьих стран, не говоря уже о единой валюте.

Успех ЕС воодушевил не только специалистов и исследова­телей международных отношений. Именно ему идея интеграции во многом обязана той привлекательностью, которую она имеет теперь в глазах политиков и рядовых граждан как в Западной Европе, так и далеко за ее пределами. Опыт ЕС неоднократно пытались перенимать, в течение последних десятилетий в каждой части света появлялись свои интеграционные объединения. Тем не менее, пример Евросоюза так и остается единственным в своем


Oт Европейского Союза — к Соединенным Штатам Европы?

роде. Закономерно возникает вопрос: является ли история ЕС чем-то особенным, что не может повториться в другое время и в дру­гих условиях, или же она — одно из проявлений, пусть и очень своеобразных, универсальных законов интеграции?

Пройденный Сообществами путь достаточен для того, чтобы сделать некоторые выводы и обобщения. Не претендуя и в малой доле на то, чтобы высказывать истину в последней инстанции, авторы излагают здесь свое представление о законах, по которым функционирует интеграционный организм ЕС. Читатели вольны принять или оспорить предлагаемую точку зрения и на основе этого формировать собственный взгляд на обозначенную проблему.

Сначала хотелось бы сделать одно замечание. Широко распро­странилось мнение, что интеграция — непреложная общемировая тенденция, закономерная форма современного взаимодействия го­сударств-соседей, магистральный путь их развития. Действительно, повсеместная тяга к региональной консолидации не вызывает со­мнений: существующие группировки то и дело объявляют о новых совместных программах, в полный голос заявляют о себе но­вые объединения, как, например, Меркосур. Однако в то же самое время, порой на тех же территориях идут и обратные — центробеж­ные процессы. Об этом убедительно пишет один из крупнейших российских специалистов по проблемам интеграции профессор Ю. В. Шишков¹). Так, за последнее время Европа стала свидетель­ницей распада СЭВ, фрагментации Советского Союза, разъедине­ния Чехословакии, кровопролитного раздела Югославии.

У дезинтеграции есть другие лики. Нередко созданные объеди­нения существуют только на бумаге и в залах заседаний, в иных жизнь едва теплится. Очаги сепаратизма, как старые, так и но­вые — рядовое явление современности. И не только ее. Как тут не вспомнить развал грандиозной Британской империи (а заодно и зоны фунта), так же как крушение к середине XX века осталь­ных колониальных империй. Аналогичными примерами изобилуют все предшествующие столетия. Создание объединений — такая же органичная черта истории, как и их распад.

Предпосылки интеграции

Европейская интеграция созревала и развивалась в особенных условиях. Не будь их, даже очень разумная коллективная политика едва ли позволила бы Сообществам настолько продвинуться впе­ред. Примечательно, что ни в одной из других группировок мира нельзя найти такой комбинации факторов, благоприятствующих интеграции, которыми располагает ЕС. Наиболее важными из них являются следующие: 1) высокоразвитая рыночная экономика;2) полицентрическая структура; 3) особая культурная и историче­ская общность.

Высокоразвитая рыночная экономика. В западноевропейском контексте данная предпосылка имеет три составляющих, каждая из которых весьма значима. Первая — наличие высокоразвитого промышленного потенциала, без которого невозможны внутриотра­слевая кооперация и торговля. Сообщества зародились в период, когда Европа только оправлялась от чудовищных последствий вой­ны. Однако даже в условиях разрухи будущие члены ЕС пред­ставляли собой самую передовую в индустриальном плане часть континента и занимали по этому показателю второе место в мире. Интеграция нужна была для того, чтобы укрепить производствен­ную мощь, а не создавать ее впервые. И это очень важно.

Как показывает практика, возможности создать интеграцион­ное объединение и последующие результаты интеграции напрямую связаны с уровнем промышленного развития государств-участни­ков. Интеграция между слаборазвитыми бедными странами — дело и вовсе безнадежное. Так, в послевоенные годы в Азии, Африке и Латинской Америке интеграционные объединения росли, как грибы. И что же? Названия большинства из них знакомы только специалистам. Обширные программы остались благими пожелани­ями по одной простой причине — из-за отсутствия между странами разделения труда в промышленности²). Как бы ни хотелось объ­единиться, обмен кокосов на бананы — не основа для интеграции. Достаточно рядового неурожая или падения мировых цен на один из товаров, чтобы подобный союз развалился.

По этому поводу Ю. В. Шишков справедливо указывает: «исто­рия интеграционных усилий в Западной Европе и других регионах мира показала, что взаимное притяжение и сращивание националь­ных хозяйств рыночного типа возможно лишь по достижении ими достаточно высокого уровня технико-экономического развития, ко­гда в структуре производства стран-партнеров преобладает обраба­тывающая промышленность... И наоборот, интеграция объективно противопоказана странам аграрно-сырьевого профиля, произво­дящим не столько взаимодополняющие, сколько конкурирующие друг с другом продовольственные товары, топливо, сырье и т. п.» Страны, экспортирующие продукцию с невысокой степенью об­работки, объективно не заинтересованы во взаимной торговле и, следовательно, интеграции. Будучи конкурентами по отношению друг к другу, они, по сути, не имеют мотивов для взаимного снижения таможенных барьеров и открытия рынков³*.

Только специализация и, соответственно, кооперация в тех­нически сложных производствах накрепко привязывает партнеров друг к другу. Если разные страны являются звеньями единой технологической цепи, отношения между ними могут выдержать самые жестокие политические штормы. Результатом такой взаимозависи­мости является интенсивное развитие не столько межотраслевой, сколько внутриотраслевой торговли. В период формирования ЕЭС у всех его членов доля внутриотраслевой торговли в общем това­рообороте с партнерами уже составляла от 40 до 60 %, теперь она в большинстве стран колеблется от 60 до 80 %⁴).

Способность государств-участников удовлетворить потребно­сти других в высокотехнологичной продукции — важнейшее усло­вие целостности группировки, залог того, что никто из них не от­даст предпочтения партнерам извне. Не случайно в Юго-Восточной Азии торговля и промышленное сотрудничество в основном идут через Японию и ориентируются на новые индустриальные центры: Гонконг, Южную Корею, Тайвань. Участники интеграционных объединений в Латинской Америке невольно сохраняют привязку к США. Эту тягу практически невозможно сдержать (если речь не идет об административных мерах) или адекватно компенсиро­вать, поскольку в ее основе — хозяйственная целесообразность, естественное стремление к развитию. Нет ничего удивительного в том, что вслед за распадом СССР бывшие его республики стали переориентировать внешнюю торговлю на более развитых сосе­дей. Если во времена СССР они были волей-неволей привязаны к поставщикам из самого Союза или из стран СЭВ, то сейчас выбор неизмеримо расширился. Импорт из промышленно разви­тых стран позволяет насытить потребительский спрос и, главное, открывает возможности для повышения технологического уровня производства.

Вторая составляющая — рыночный тип хозяйства. На момент создания Европейских сообществ все участвовавшие в них государ­ства уже имели за плечами несколько веков развития в условиях рыночной, капиталистической экономики. У рыночных традиций и правового государства были глубокие корни. К ним приспособи­лось и привыкло население, культура рыночных отношений давно стала неотъемлемой частью национальной культуры.

Почему рыночная экономика важна для интеграции? Дело в том, что интеграция между регионами или странами с рыноч­ной экономикой развивается за счет межфирменных связей, кото­рые образуют длинные производственные цепи, простирающиеся по территории многих стран. Возникающая из них паутина кор-порационных отношений, по сути, не подвластна правительствам, которые не могут нарушить или переориентировать существующие торговые и финансовые потоки и способны оказывать на них лишь косвенное влияние И, наконец, третья составляющая рассматриваемой предпо­сылки — однородность институциональной структуры экономики западноевропейских стран. Еще в советскую эпоху исследователи интеграции пришли к важному заключению о том, что «инте­грация возможна лишь в пределах группы государств с одно­родной социально-экономической системой, с единым способом производства»⁵). В самом деле, тип интеграции напрямую зависит от типа производственных отношений, поэтому едва ли можно представить, как смогут интегрироваться два государства, в од­ном из которых цены на товары формирует рынок, а в другом — правительство; в одном сырье и готовые изделия свободно про­даются, а в другом — распределяются государством; в одном предприятия находятся в частной собственности, в другом — в государственной.

Опыт АСЕАН и Меркосур, где в ряде стран сохраняются докапиталистические, феодальные формы хозяйствования, сви­детельствует, что такая неоднородность представляет собой одно из серьезнейших препятствий на пути интеграции. Надо признать, что пока в мире нет примеров успешной интеграции стран с непо­хожими хозяйственными укладами.

Полицентрическая структура. У ЕС есть еще одна крайне по­лезная для интеграции черта — наличие в группировке нескольких сильных стран примерно одного калибра. Вначале это были Фран­ция, Германия и Италия. Потом к ним добавилась Великобритания и, отчасти, Испания. Именно это дало возможность создать поли­центрическое объединение.

Данная особенность Евросоюза уникальна. Аналогичной си­туации нет пока ни в одной другой интеграционной группировке мира. Например, в НАФТА Мексика и Канада несравнимо больше ориентированы на США, чем друг на друга. В СНГ на Россию при­ходится половина населения и 2/3 совокупного ВВП всех 12 стран-членов. В Меркосур Бразилия дает 60 % общего ВВП. В АСЕАН ВВП распределяется более равномерно⁶), однако разница в бла­госостоянии там огромна: например, в Малайзии ВВП на душу населения в 10 раз меньше, чем в Сингапуре, и в 5 раз больше, чем в Индонезии.

Полицентрическая структура является необходимой для созда­ния в группировке наднациональных структур. В противном случае никак не получается сколько-нибудь справедливо распределить го­лоса в законодательном органе. Если соотнести их с численностью населения и экономическим весом, это приведет к фактическо­му диктату государства-лидера, тогда как мелкие страны, не имея рычагов влияния на ситуацию, потеряют всякий интерес к инте­грации. Если распределить голоса по принципу «одна страна - один голос», то крупнейшее государство не сможет адекватно пред­ставлять интересы своего населения на уровне объединения. Это относится и к общему бюджету.

Но и в Евросоюзе проблема разнокалиберности является од­ной из самых взрывоопасных. Малые страны протестуют против засилья крупных, а те, в свою очередь, недовольны тем, что в руко­водящих органах квоты малых стран завышены. Так, один депутат Европарламента избирается от 820 тыс. немцев и от 320 тыс. дат­чан. В Совете за одним голосом Германии стоит 8 млн человек, а за голосом Ирландии — 1 млн. Как Евросоюз будет принимать решения после присоединения новых стран — большой вопрос.

Вместе с тем, наличие надгосударственных органов — не обя­зательное условие интеграции. Сотрудничество между странами вполне может развиваться на основе двусторонних и многосторон­них контактов. Так, НАФТА и АСЕАН обходятся без наднацио­нальной структуры. Решения принимаются не централизованно, а на межгосударственном уровне. Это, конечно, исключает общий темп интеграции и дисциплину, зато дает простор для маневра, избавляет малые страны от диктата, лидеров — от экономического бремени, а всех вместе — от громоздкой бюрократии. Правда, в таком случае, интеграция имеет заметные ограничения. Без обя­зательных для всех решений трудно представить себе общую эко­номическую и тем более денежно-кредитную политику, равно как и коммунитаризацию других направлений сотрудничества. Страны АСЕАН, объединившиеся в 1967 г., только в 1992 г., то есть спустя четверть века, приняли решение о формировании в течение 15 лет зоны свободной торговли. НАФТА существует в виде соглашения о свободной торговле, ни о каком таможенном или экономичес­ком союзе речи не идет. Аналогичную форму организации имела и действовавшая до недавнего времени Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ), внутри которой Великобритания зна­чительно превосходила остальных участников по экономической мощи и численности населения.

Особая культурная и историческая общность. Европа — един­ственная часть света, где в условиях чрезвычайно высокой плот­ности населения испокон веков соседствовали десятки националь­ностей, народов и государств. История Европы — это не только бесконечные опустошительные войны, но и многовековое совмест­ное существование. Многонациональная густонаселенная Европа, ограниченная в землях и сырьевых ресурсах, гораздо раньше дру­гих регионов мира столкнулась с необходимостью освоить при­емы межгосударственного коллективизма. Недаром первые кол­лективные деньги (общие монеты Ганзы) были отчеканены здесь в 1392 г. — за полвека до появления печатного станка. Идея объединения Европы имеет глубокие исторические корни. 21 августа 1849 г., выступая на третьем конгрессе мира в Париже, Виктор Гюго говорил: «Настанет день, когда мы воочию увидим два гигантских союза — Соединенные Штаты Америки и Соединенные Штаты Европы, которые... ради всеобщего благоденствия сочетают две необъятные силы — братство людей и могущество бога!»⁷).

Однако именно в Европе традиционная система национально­го государства начала в XX веке приносить плоды, напоенные ядом крайнего национализма и агрессии; оборотной стороной национального суверенитета стали фашизм и подавление прав человека. Вторая мировая война показала, что региону нужна такая система международных отношений, которая перенесла бы на межгосудар­ственный уровень уже укоренившиеся во многих странах правила демократии, принципы разделения властей и противовесов, свойственные правовому государству. Настало время ограничить национальный суверенитет международными рамками, другого способа перекрыть дорогу тоталитаризму и злоупотреблениям государственной власти не оставалось. Один из руководителей сопротивления Леон Блюм писал в 1941 г.: «эта война должна, наконец, породить сильные международные учреждения и привести к созданию долговременных и эффективных международных органов власти, в противном случае обязательно последуют другие войны»⁸). Первым шагом к реализации идеи стал договор о ЕОУС. По замыслу создателей, его главной задачей было положить конец вековому противостоянию Франции и Германии и установить контроль над стратегическими тогда отраслями — угольной и сталелитейной.., Одним из вдохновителей плана был Робер Шуман — министр иностранных дел Франции, уроженец Лотарингии, воевавший в Первую мировую войну в частях германской армии.

Таким образом, в основу интеграции были положены такие накопленные к тому времени «активы» западноевропейского общества, как сформировавшееся правовое государство, многовековой опыт совместного существования народов, культурная и во многом религиозная общность, давние традиции европейской идеи и, наконец, горькие уроки Первой и Второй мировой войн. Из этих «кирпичиков» строился специфический западноевропейский менталитет послевоенного периода, который в значительной степени способствовал поиску взаимоприемлемых решений и преодолению. конфликтов, неизбежных на интеграционном пути.

Завершая обзор предпосылок интеграции в ЕС, нельзя не вспомнить, что к объединению Западную Европу толкали и хозяйствен­ные беды. За годы войны она растеряла былой экономический потенциал. Колонии в Африке и Азии начали требовать независимости. Тем временем США, всю войну поставлявшие продукцию антигитлеровской коалиции, превратились в бесспорного мирового лидера. Оборотной стороной плана Маршалла вполне могла стать глубокая экономическая и политическая зависимость западноевро­пейских стран. Невольным стимулом для их интеграции явился также раскол континента на два враждующих лагеря, появление НАТО, СЭВ и Варшавского Договора. Однако эти факторы бы­ли дополнительными, сами по себе они не смогли бы привести к созданию Сообществ и обеспечить их выживание в дальнейшем.

Интеграционные технологии

Нынешние достижения Евросоюза — результат многотрудной разработки философии и стратегии интеграции, их последователь­ной, подчас буквоедской реализации при помощи практических механизмов, которые развивались вместе с объединением, а также результат уроков, извлеченных из многочисленных ошибок и кон­фликтов.

Концепция и практика интеграционного строительства ЕС держатся на трех основополагающих принципах: 1) интеграция — средство, а не цель; 2) интеграция требует постепенности; 3) инте­грации нужен адекватный механизм.

Интеграция не цель, а средство. Данный тезис имеет два аспекта. Первый — интеграция предполагает взаимную выгоду. Создавать ин­теграционное объединение имеет смысл только в том случае, когда у стран-членов (помимо объективных предпосылок для интегра­ции) имеются потребности, которые легче удовлетворить вместе, и когда эти потребности во многом совпадают. В условиях рыноч­ной экономики основой интеграции становятся рыночные силы и мощная хозяйственная необходимость. Чтобы представлять для участников устойчивый интерес, интеграция должна нести элемент технологической новизны. В Западной Европе начали с объедине­ния стратегических тогда отраслей — угольной и сталелитейной, перед ЕОУС ставилась задача ускорить их модернизацию, так как от этого зависел подъем машиностроения.

Будучи коллективным инструментом, интеграция предполага­ет коллективные методы управления. В рамках объединения одна страна или группа стран не может постоянно навязывать свою волю другим членам (в данном аспекте речь не идет о коллек­тивной дисциплине, которой государства-участники подчиняются по собственной воле, и также из соображений целесообразности). На опыте ЕС видно, что принцип «кто платит, тот заказывает музыку» в интеграции не проходит. Германия, например, не может провести в Совете выгодное ей решение, не вступив в коали­цию, по крайней мере, с еще четырьмя государствами, хотя ее нетто-взнос в бюджет ЕС неизмеримо больше, чем вклады других участников.

В интеграции нет места как диктату, так и иждивенчеству. Более слабым странам, конечно, может выделяться помощь из кол­лективных фондов, что соответствует принципам международной солидарности, однако эти средства должны идти на четко огово­ренные цели, а не на рутинное латание прорех в бюджете. В целом объем такой помощи ограничен не финансовыми возможностями благополучных участников группировки, а их готовностью израс­ходовать средства на реализацию своих собственных (очевидно, средне- и долгосрочных) целей, связанных с социальным и эко­номическим сплочением интеграционной группировки. Другими словами, они будут платить за развитие более слабых партнеров, если считают, что это способствует консолидации объединения и что они выигрывают от этой консолидации (в частности, за счет улучшения инвестиционного климата, углубления рынков сбыта, социальной и политической стабильности). Если благополучные государства не видят выгод от подобной солидарности, то прину­ждать их к таким выплатам и аморально и бесполезно.

Второй аспект: интеграция — не панацея, не волшебное средство для решения всех экономических проблем. Она — лишь дополни­тельный инструмент для достижения экономических, социальных и политических целей. Участие в региональной группировке может стимулировать хозяйственный рост в стране, и задача националь­ных правительств — извлечь максимальную выгоду от использо­вания такого катализатора, хотя это далеко не всегда достижимо. Показателен пример Греции: после 19 лет пребывания в Сообще­стве она по-прежнему остается наименее развитой (в хозяйствен­ном плане) его частью, и это, несмотря на массированную помощь из бюджета ЕС. В течение последнего десятилетия ВВП на душу населения увеличился в Греции на 5 тыс. евро, тогда как в среднем по ЕС он вырос на 7 тыс. евро; иначе говоря, абсолютный разрыв между Грецией и другими членами Сообщества стал больше.

Интеграция требует постепенности. В течение первых шести лет (с 1951 по 1957 гг.) европейцы занимались одним единствен­ным направлением — угольной и сталелитейной промышленно­стью. На нем обкатывались механизмы интеграции, выяснялось, смогут ли вообще коллективные интересы взять верх над инди­видуальными. Когда процесс дал результаты — пошли дальше. Чтобы создать таможенный союз, участники ЕЭС «притирались» друг к другу 11 (!) лет — он появился лишь в 1968 г. Координи­ровать валютную политику начали в 1972 г. — через 15 лет после подписания Римских договоров.

Практика ЕС (более, чем практика других интеграционных группировок мира) свидетельствует, что в интеграции, как в лю­бом деле, есть свои законы развития, которые невозможно обойти. Простейшая форма интеграции — зона свободной торговли, при которой страны-участники отменяют торговые барьеры между со­бой, но сохраняют собственную политику в отношении третьих стран. Если к этому добавить единый внешний таможенный та­риф, получится таможенный союз. Следующий шаг — общий рынок, или единое экономическое пространство. В нем свобода передвижения товаров (таможенный союз) дополняется свободой передвижения услуг, капиталов и лиц. В ЕС он появился только в 1992 г. — 35 лет спустя после образования экономического со­общества. Высшая стадия интеграции — валютный союз с единой денежной единицей, общей экономической, денежно-кредитной и валютной политикой. Путь к ней занял у ЕЭС более 40 лет.

Об этой закономерности интеграционного строительства в рос­сийской научной литературе писалось уже многократно. И все-таки хочется повторить: «Региональная интеграция, сколь ни бы­ла бы она необходима, не терпит поспешности. Любые попытки нарушить последовательность задач или действий, перепрыгнуть через этап и т. п., как правило, оборачиваются неудачей и за­частую дискредитацией самой идеи интеграции. Такие примеры есть и в истории ЕС. Но в целом оно придерживалось принци­па, который звучит просто и даже банально — продвигаться "шаг за шагом"»⁹). Действительно, страны ЕС не раз поддавались соблаз­ну подхлестнуть интеграцию. Первый проект валютного союза — так называемый «план Вернера» — был выдвинут еще в 1970 г. В соответствии с ним, государства-члены должны были твердо зафиксировать курсы национальных валют и, возможно, перейти к единой валюте уже в 1980 г. План провалился не только из-за разразившихся мировых финансового и энергетического кризисов, но и из-за того, что страны ЕЭС попросту не дозрели для подобно­го шага. В Сообществе не было никаких механизмов координации важнейших макроэкономических показателей: темпы инфляции, процентные ставки, цели и инструменты экономической политики существенно отличались от страны к стране.

Интеграции нужен адекватный механизм. Нынешний успех Европейского Союза — результат мучительного согласования пози­ций, поиска компромиссов и непрерывного лавирования. Без этого успех объединения наверняка был бы невозможен. Не случайно в 60-е и даже в 70-е гг. многие, как в самом ЕЭС, так и за рубе­жом, не воспринимали Сообщество всерьез — идея Соединенных Штатов Европы издавна считалась безнадежной утопией.

Органы ЕС — Комиссию, Совет и Европарламент — часто называют бюрократическими и неповоротливыми; случаются, как это было в 1998 г., и обвинения в коррупции. Однако надо при­знать, что Евросоюз не смог бы функционировать без системы ин­ститутов, специальной нормативной базы, практических методов и процедур, которые создавались и совершенствовались десяти­летиями. Несмотря на громоздкость, институциональная система ЕС в целом выполняет свои главные цели. Первая — не дать существующим противоречиям заглушить коллективные интересы, рассматривать их не как тупик, а как вызов и источник развития. Вторая — принимать решения, в которых были бы сбалансированно представлеOт Европейского Союза — к Соединенным Штатам Европы? 431

роде. Закономерно возникает вопрос: является ли история ЕС чем-то особенным, что не может повториться в другое время и в дру­гих условиях, или же она — одно из проявлений, пусть и очень своеобразных, универсальных законов интеграции?

Пройденный Сообществами путь достаточен для того, чтобы сделать некоторые выводы и обобщения. Не претендуя и в малой доле на то, чтобы высказывать истину в последней инстанции, авторы излагают здесь свое представление о законах, по которым функционирует интеграционный организм ЕС. Читатели вольны принять или оспорить предлагаемую точку зрения и на основе этого формировать собственный взгляд на обозначенную проблему.

Сначала хотелось бы сделать одно замечание. Широко распро­странилось мнение, что интеграция — непреложная общемировая тенденция, закономерная форма современного взаимодействия го­сударств-соседей, магистральный путь их развития. Действительно, повсеместная тяга к региональной консолидации не вызывает со­мнений: существующие группировки то и дело объявляют о новых совместных программах, в полный голос заявляют о себе но­вые объединения, как, например, Меркосур. Однако в то же самое время, порой на тех же территориях идут и обратные — центробеж­ные процессы. Об этом убедительно пишет один из крупнейших российских специалистов по проблемам интеграции профессор Ю. В. Шишков¹). Так, за последнее время Европа стала свидетель­ницей распада СЭВ, фрагментации Советского Союза, разъедине­ния Чехословакии, кровопролитного раздела Югославии.

У дезинтеграции есть другие лики. Нередко созданные объеди­нения существуют только на бумаге и в залах заседаний, в иных жизнь едва теплится. Очаги сепаратизма, как старые, так и но­вые — рядовое явление современности. И не только ее. Как тут не вспомнить развал грандиозной Британской империи (а заодно и зоны фунта), так же как крушение к середине XX века осталь­ных колониальных империй. Аналогичными примерами изобилуют все предшествующие столетия. Создание объединений — такая же органичная черта истории, как и их распад.

Предпосылки интеграции

Европейская интеграция созревала и развивалась в особенных условиях. Не будь их, даже очень разумная коллективная политика едва ли позволила бы Сообществам настолько продвинуться впе­ред. Примечательно, что ни в одной из других группировок мира нельзя найти такой комбинации факторов, благоприятствующих интеграции, которыми располагает ЕС. Наиболее важными из них являются следующие: 1) высокоразвитая рыночная экономика;

ны интересы различных сторон, и доводить их до исполнения.

Система институтов ЕС основывается на пяти главных прин­ципах.

1. Сочетание институтов двух типов — межгосударственных и наднациональных. Лица, входящие в органы первого типа, действуют от имени и по поручению государств-членов, в ор­ганах второго типа их члены действуют независимо, хотя и вы­двигаются государствами-членами. Такой двойной принцип помогает сохранять баланс сил между интересами отдельных государств и интересами Союза в целом.

2. Гибкое разделение компетенций между институтами ЕС и на­циональными правительствами. В одних направлениях инте­грации все определяют наднациональные органы (сельскохо­зяйственная, торговая, денежно-кредитная политика); другие относятся к сфере смешанной компетенции: часть вопросов решается на уровне ЕС, часть — на уровне национальных правительств (региональная, научно-техническая, социальная политика); в третьих (экологическая, культурная политика) — Сообщество лишь координирует действия государств-членов. В 90-е гг. был сделан новый шаг к более четкому и юриди­чески оформленному разделению функций между различны­ми уровнями принятия решений. В Маастрихтский договор был включен принцип субсидиарности; в соответствии с ним, на более высокий уровень передается решение тех вопросов, которые не могут быть эффективно решены на более низком уровне. Конкретно были выделены четыре уровня — местный, региональный, национальный и наднациональный, т.е. в масштабе всего Союза.

3. Многообразие типов принимаемых нормативных актов. Так, регламенты имеют прямое действие и вступают в силу сразу на всей территории ЕС; директивы также обязательны для ис­полнения на всей территории ЕС, но средства их реализации выбираются государствами-членами; решения как тип норма­тивного документа касаются только поименованных адресатов; заключения носят рекомендательный характер.

4. Примат права ЕС над национальным правом государств-членов в пределах, определяемых основополагающими договорами. Главным источником права ЕС являются три Договора, учредившие Европейские сообщества: Единый европейский акт, Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский), Амстердамский договор, а также договоры о присоединении к ЕС новых государств-членов¹⁰).
   
5. Обеспечение участия общества и его поддержки курса на развитие европейской интеграции. В рамках институционной структуры ЕС эту задачу решают такие органы как Европейский парламент, Экономический и социальный комитет, Комитет регионов. В сущности, такую же роль играют Конфедерация европейских профсоюзов, объединения политических партий, а также предпринимателей и фермеров государств-членов ЕС. Индикатором уровня поддержки населением планов и деятельности институтов ЕС служат регулярные опросы, проводимые специальной службой «Евробарометр».
   

Опыт создания институциональной системы и правовой базы интеграции в ЕС, конечно, не следует возводить в абсолют. Другие интеграционные группировки могут что-то заимствовать из него, а что-то делать совсем иначе, тем более что на стадиях, предше­ствующих таможенному союзу (как в НАФТА или АСЕАН), мощ­ная наднациональная надстройка не требуется. Важно следующее: механизм интеграции должен соответствовать этапу интеграции, специфике объединяющихся государств и быть в состоянии разре­шать те противоречия, которые неизбежно возникают в процессе интеграции.

Противоречия интеграции

На протяжении всех лет своего существования Сообществу приходилось маневрировать между опасностями, которые подсте­регают любую интеграционную группировку. Их нельзя обойти раз и навсегда, они возникают снова и снова. Опыт ЕС дает хорошее представление о том, какие проблемы несет в себе интеграция. Кроме хорошо известных разногласий между отдельными страна­ми, секторами экономики и частями общества, возникает четыре узла постоянных противоречий: 1) общие (коммунитарные) и наци­ональные интересы, 2) федерализм и национальный суверенитет, 3) единство и разные скорости, 4) общественное мнение.

Несовпадение общих и национальных интересов проявилось еще в ходе переговоров о создании ЕОУС. Будущие участники были согласны, что для успешного развития угольной и сталелитей­ной промышленности необходимо устранить таможенные барьеры в торговле продукцией этих отраслей. Когда дело дошло до прак­тических шагов, Франция и Бельгия упорно не хотели открывать свои рынки для экспортеров из соседних стран, опасаясь, что национальные производители не выдержат конкуренции. Эта си­туация повторилась в еще большем масштабе при учреждении ЕЭС и Евратома.

Предметом постоянных разногласий становятся взносы в об­щие фонды ЕС, хотя никто не вступает против принципа финансо­вой солидарности. Дело в том, что ряд стран постоянно являются нетто-получателями средств, тогда как другие остаются чистыми донорами. В 1980 г. в ЕЭС разыгрался настоящий финансовый кри­зис: Великобритания отказалась выплачивать свой взнос в бюджет Сообщества, считая его неоправданно большим. Несколько ме­сяцев органы ЕЭС буквально лихорадило, пока, в конце концов, они не согласились уменьшить финансовое бремя Великобритании в обмен на уступки с ее стороны.

В 1997-1998 гг. Испания почти на год затянула принятие Пя­той рамочной программы научно-технического развития ЕС. Она настаивала, чтобы расходы на рамочную программу были согла­сованы только после утверждения сметы структурных фондов ЕС. Являясь главным получателем помощи из этих фондов, Испания опасалась, что ее интересы будут ущемлены после приема новых членов из Центральной и Восточной Европы, и поставила под­пись под решением Совета, только получив искомые гарантии. В 1999-2000 гг. Великобритания блокирует решение о налогооб­ложении евробондов, усматривая в нем угрозу для оборотов Сити. Перечень аналогичных примеров продолжить.

Противоречие между национальным суверенитетом и федерализ­мом также является неотъемлемой чертой интеграции. По мере развития ЕС круг вопросов, которые решаются наднациональными органами, неминуемо расширяется. Это значит, что националь­ные правительства все чаще должны подчиняться коллективной воле, в том числе интересам других стран-членов. Одновремен­но органы ЕС вынуждены отходить от практики единогласных решений и заменять ее принципом простого или квалифициро­ванного большинства. Иначе интеграционное объединение станет малоуправляемым и потеряет мобильность.

Между тем, передача на наднациональный уровень функ­ций, традиционно связываемых в общественном мнении с по­нятиями государственности и суверенитета, всегда проходит очень болезненно. В 1965-1966 г. в ЕЭС с этим был связан тяжелей­ший кризис: Франция не соглашалась с решением других стран внедрить в Совете принцип голосования большинством. В те­чение семи месяцев ее представители не являлись на заседания руководящих органов Сообщества. В результате так называемого Люксембургского компромисса единогласное голосование все-таки было сохранено.

Дилемма «европейская идея — национальная идентичность» проявилась уже в ЕОУС. Великобритания отказалась вступить в объединение, посчитав, что его акты слишком связывали дей­ствия британского правительства. Ратификация Договора вызвала в парламентах повсеместные споры 6 целесообразности приносить в жертву суверенитет ради идеи, последствия которой тогда виде­лись весьма смутно. Позже это повторилось в период подготовки Римских договоров. В 90-е гг. дискуссия о соотношении наднаци­ональности полномочий и национального суверенитета возобно­вилась в связи с планами создания экономического и валютного союза. В ряде стран — Дании, Франции, Великобритании — де­баты носили острый характер. Идея федерализации Европейского Союза и сейчас вызывает в обществе различную реакцию — от без­условного одобрения до самой резкой критики.

Проблема единства и нескольких скоростей возникла в ЕС в свя- зи с созданием валютного союза: Маастрихтский договор впервые предусмотрел возможность интеграции на разных скоростях, ого­ворив право Великобритании и Дании сохранить национальную валюту. До того времени все участники ЕС продвигались вперед в едином темпе, новым членам полагалось в течение переходного периода подтянуться до уровня остального состава группировки. Как будет решаться эта проблема после грядущего расширения ЕС на восток — сказать трудно. Вероятное разделение Евросоюза на «элитную» и «второсортную» части может радикальным образом изменить лицо интеграции. В других региональных группировках данная проблема способна остро проявиться на гораздо более ран­них стадиях, потому что большинство из них объединяет страны с существенными различиями в уровнях благосостояния. Из-за этого стремление наиболее развитых стран перейти к следующим ступеням интеграции может вступить в противоречие с возможно­стями и интересами сравнительно бедных государств.

На примере ЕС хорошо видно, какую значительную роль может сыграть в интеграции общественное мнение. Не раз уже сверстанные * планы Брюсселя и национальных правительств блокировались или оказывались под угрозой срыва из-за недооценки мнения «человека с улицы». Такие проявления интеграции как открытие внутреннего рынка, сужение национального суверенитета, приток иммигрантов из соседних стран группировки — все это вызывает болезненную реакцию населения. Проявляется она в разных формах: от бурных уличных протестов до вежливого «нет» на референдуме. Например, в Дании для присоединения страны к Договору о Европейском Союзе потребовался повторный референдум, а во Франции го­лоса сторонников и противников Договора распределились почти поровну. Норвегия дважды доводила до благополучного конца пе­реговоры с ЕС о вступлении, и дважды уже готовые договоры были отвергнуты населением. Отсюда следует, что руководство регионального объединения и национальные власти должны под­держивать постоянную связь с гражданами. В противном случае это будет означать пренебрежение принципами демократии, из-за чего интеграция рискует лишиться общественной поддержки.

Суммируя предшествующий анализ, попытаемся сделать выво­ды относительно общих черт, проявившихся в западноевропейской интеграции и свойственных интеграционному процессу вообще.

Вывод первый: для создания и развития интеграции нужны со­ответствующие предпосылки. Судя по имеющемуся мировому опыOт Европейского Союза — к Соединенным Штатам Европы? 431

роде. Закономерно возникает вопрос: является ли история ЕС чем-то особенным, что не может повториться в другое время и в дру­гих условиях, или же она — одно из проявлений, пусть и очень своеобразных, универсальных законов интеграции?

Пройденный Сообществами путь достаточен для того, чтобы сделать некоторые выводы и обобщения. Не претендуя и в малой доле на то, чтобы высказывать истину в последней инстанции, авторы излагают здесь свое представление о законах, по которым функционирует интеграционный организм ЕС. Читатели вольны принять или оспорить предлагаемую точку зрения и на основе этого формировать собственный взгляд на обозначенную проблему.

Сначала хотелось бы сделать одно замечание. Широко распро­странилось мнение, что интеграция — непреложная общемировая тенденция, закономерная форма современного взаимодействия го­сударств-соседей, магистральный путь их развития. Действительно, повсеместная тяга к региональной консолидации не вызывает со­мнений: существующие группировки то и дело объявляют о новых совместных программах, в полный голос заявляют о себе но­вые объединения, как, например, Меркосур. Однако в то же самое время, порой на тех же территориях идут и обратные — центробеж­ные процессы. Об этом убедительно пишет один из крупнейших российских специалистов по проблемам интеграции профессор Ю. В. Шишков¹). Так, за последнее время Европа стала свидетель­ницей распада СЭВ, фрагментации Советского Союза, разъедине­ния Чехословакии, кровопролитного раздела Югославии.

У дезинтеграции есть другие лики. Нередко созданные объеди­нения существуют только на бумаге и в залах заседаний, в иных жизнь едва теплится. Очаги сепаратизма, как старые, так и но­вые — рядовое явление современности. И не только ее. Как тут не вспомнить развал грандиозной Британской империи (а заодно и зоны фунта), так же как крушение к середине XX века осталь­ных колониальных империй. Аналогичными примерами изобилуют все предшествующие столетия. Создание объединений — такая же органичная черта истории, как и их распад.

Предпосылки интеграции

Европейская интеграция созревала и развивалась в особенных условиях. Не будь их, даже очень разумная коллективная политика едва ли позволила бы Сообществам настолько продвинуться впе­ред. Примечательно, что ни в одной из других группировок мира нельзя найти такой комбинации факторов, благоприятствующих интеграции, которыми располагает ЕС. Наиболее важными из них являются следующие: 1) высокоразвитая рыночная экономика;

ту, можно выделить три обязательных условия: 1) основу экономики стран-участниц должна составлять обрабатывающая промышлен­ность; интеграция аграрно-сырьевых стран нецелесообразна и ма­ло реальна в практическом плане; 2) участники формируемой группировки должны иметь однородное социально-экономическое устройство; многоукладность экономики — сильнейший тормоз интеграции; 3) нужна сильная политическая воля всех объединяю­щихся государств.

Назовем еще три фактора, которые оказывают существенное влияние на ход интеграции, определяют естественные пределы ее ,«, потенциального роста. 1) Наличие высокоразвитого промышленно­го производства открывает двери для внутриотраслевого разделения труда и задает центростремительную направленность экономичес­кому сотрудничеству. 2) Развитая рыночная экономика позволяет создать прочную сеть межфирменных связей, не зависящих от эко­номического курса правительств и политических перемен. 3) По­лицентрическая структура необходима для формирования полно­мочных наднациональных институтов и продвижения к развитым "& формам интеграции.

Вывод второй: интеграция ведет к возникновению противоре­чий, которые свойственны самой ее природе. Эти противоречия никогда не исчезают насовсем и возникают на разных стадиях во все новых и новых формах. Чтобы они не привели к распаду объединения, ему необходимо иметь адекватный механизм разре­шения споров и текущего согласования позиций сторон. Кроме того, интеграция должна быть взаимовыгодной и постепенной, отступление от первого принципа грозит развалом группировки, а искусственное «подстегивание» процесса не приносит реальных плодов, кроме разочарования и впустую потраченных средств.

И последнее: успех интеграционного объединения напрямую зависит от того, соответствуют ли его цели возможностям и ин­тересам сторон, и может ли оно дать каждому из участников столько выгод и преимуществ, чтобы компенсировать связанные с интеграцией издержки.