Лекция 2 -2009

Вид материала

Лекция

Содержание 2. Понятие собственности на природные ресурсы и на недра в частности. Проблема собственности на недра и минеральные ресурсы Итоги рыночных реформ (из статьи Е.Козловского вице-президента РАЕН, бывшего министра геологии СССР). Проблемы правового регулир С 2001 г. ликвидирован целевой бюджетный фонд воспроизводства минерально – сырьевой базы (МСБ Полузакон о недрах Следует также заметить, что ослаблен государственный контроль за качеством и достоверностью оценки запасов

Подобный материал:

• «Социальная стратификация и социальная мобильность», 46.19kb.
• Рассмотрено Согласовано Утверждаю на заседании мо заместитель директор учителей музыки, 221.3kb.
• Ивановым Иваном Ивановичем по курсу «Материаловедение. Технология конструкционных материалов», 23.34kb.
• Первая лекция. Введение 6 Вторая лекция, 30.95kb.
• Лекция Сионизм в оценке Торы Лекция Государство Израиль испытание на прочность, 2876.59kb.
• Лекция №3 24-02-2009, 187.71kb.
• Текст лекций н. О. Воскресенская Оглавление Лекция 1: Введение в дисциплину. Предмет, 1185.25kb.
• Лекция за 02. 2009, 104.3kb.
• Неотектоника воронежской антеклизы, 165.62kb.
• Лекция Введение в институциональную экономику, 283.48kb.

Лекция 2 -2009


Основные правовые понятия в недропользовании и их эволюция во времени


1. Понятие собственности

В любой науке важна точность определений, терминов и понятий, в том числе это важно и в юриспруденции. В качестве иллюстрации данного утверждения приведу пример из отечественной истории. Определение недр в первой редакции закона о недрах РФ от 1992 года, означало лишь то, что лежит ниже почвенного слоя. В Калининградской области в пределах месторождений янтаря, почвенного слоя как такого нет, поэтому янтарь там стали добывать кому не лень. Пришлось срочно менять редакцию формулировки понятия недр.

В начале 90гг наша страна переживала период кардинальной ломки устоявшихся в течении десятков лет юридических норм и самих принципов правовых отношений. Перед новыми отечественными идеологами, которые ориентировались на западные образцы устройства общества, важно было в короткие сроки создать класс собственников и это в стране, в которой само это понятие долгие годы было идеологически и принципиально не приемлемым и где основной лозунг правящей партии был «мир хижинам, войнам дворцам». В свое время этот лозунг буквально вздыбил Россию, было пролито море крови ради торжества справедливости и воплощения извечной русской мечты в лучшее устройство миропорядка и отношений между людьми. Основное зло в мире связывалось как раз с правом собственности. Исторически сложилось так, что именно в России это понятие в наиболее поляризованной и дикой его форме задержалось дольше, чем в других странах, где даже люди были собственностью. Напомню, что крепостное право у нас было отменено только в 1861 году. То есть менее чем две продолжительности человеческой жизни.

Но в 1917 году, те кто пришел к власти под красными знаменами торжества неимущих, быстро убедились в том, что понятие собственности ключевое в обществе любого типа и устройства и является единственно надежным и экономически эффективным регулятором, стимулирующим инструментом, приносящим благосостояние каждому и всем. Однако, провозглашенный де юре принцип, безусловно справедливый по форме «от каждого по возможности и каждому по труду», на деле оказался обманом. Если в дореволюционной России класс собственников был достаточно многочисленным, то после 1927 года, когда был отменена так называемая НЭП- новая экономическая политика, провозглашенная Лениным, позволявшая предпринимательство, абсолютная власть была сосредоточена в руках одного человека - Сталина и все что было в стране стало подконтрольно только одному ему. Следовательно, понятие собственности как правовой институт, регулирования хозяйственных отношений между людьми был устранен полностью. Человеку могло принадлежать только его личное белье, остальное, даже жилище, в форме квартиры было казенным, принадлежащим государству. Абсурдность в такой крайности обобществления была идеологически завуалирована, на самом деле оказалась обманом. Что такое государство? В любом случае это определенная группа людей, имеющая право управлять. Естественно, эта группа людей будет пользоваться своим правом власти, прежде всего в своих интересах, но если это делается из под полы, украдкой, то приведет к тому результату, которого наша страна достигла к 1991 году. Новое поколение, тех, кому принадлежала власть в стране, не захотела больше жить в подполье, им необходимо было легализовать то, что было скрыто, и если повезет, приумножить собственность. Что называется - шило в мешке не утаишь и вот оно вылезло. Новая конституция провозгласило право всем иметь собственность, как мерило личного успеха и это конечно правильно, так как это естественно, ибо сама природа распорядилась, в том, чтобы в человеке сочеталось и личное и общественное. Личный успех, в конечном счете, все равно достояние всех. Кто-то изобрел и сделал персональный компьютер, мобильный телефон, автомобиль, но этими же предметами пользуются все. Да и кого-то их больше или они лучше, но это же и стимул для жизни для деятельности, иначе застой, коллапс. Понятие справедливости здесь вообще не уместно, так как его нет в природе вообще. Есть понятие целесообразности. А оно в том, чтобы эффективно использовать то, что дано природой тебе и другим.

2. Понятие собственности на природные ресурсы и на недра в частности.

Вопрос о праве собственности на недра является ключевым, так как от того, кому принадлежит это право - государству, субъекту внутригосударственных отношений или частному лицу зависит в конечном итоге распределение финансовых ресурсов, поступающих от использования недр, и возможности решении я различного рода социально- экономических проблем.

В вопросе собственности при недропользовании можно выделить три основные пробле­мы: право собственности на недра, соотношение права собственности на недра и земельные участки над ними, право собственности на добы­тые полезные ископаемые.

Собственность как присвоение природных благ имеет не только экономическое содержание и юридическую форму, но и глубокий нравственный общечеловеческий смысл. Поскольку природные ресур­сы, вообще говоря, не могут быть собственностью одного человека, группы людей или даже целого государства, - это достояние всего че­ловечества, включая и грядущие поколения.

Введение отношений собственности на природные ресурсы озна­чает исключение свободного доступа к ним. Действительно, ограни­ченность ресурсов и все более увеличивающаяся редкость некоторых свойств природы обязывают вводить и развивать отношения собствен­ности. Этот, на первый взгляд, парадокс становится ясным, если при­нять положение, что отношения собственности - это система исклю­чений из доступа к материальным и нематериальным ресурсам. Если исключений нет, то ресурсы ничьи и не являются объектом собствен­ности. Такое положение имеет место при общественной собственности на природные ресурсы, т. е. всем обеспечен равный доступ к природ­ным ресурсам (воздух, вода и др.). Однако это справедливо, если при­родным ресурсам не наносится вред. В случае их порчи всем затрудня­ется доступ. Введение платы, например, за загрязнение атмосферы оз­начает, по существу, введение отношений собственности.

Кому принадлежат права на месторождение полезных ископае­мых? Тому, кто его открыл, или тому, кто владеет землей, или государ­ству? Законодательство по этому вопросу существует еще с римского права. В истории известно четыре ПОДХОДА о принадлежности месторожде­ний. Первое определение подразумевало, что не столь важны подзем­ные богатства, сколь поверхность земли, под которой они расположе­ны. Эта теория в историческом развитии подверглась критике, так как недра часто имеют большую ценность, чем сам участок земли. Поэтому второй подход подразумевает раздельное владение землей и недрами. Третий подход заключается в том, что богатства недр изначально не принадлежат никому, и поэтому они должны принадлежать тому, кто представляет интересы всех, то есть государству. И наконец, четвертый подход, самый современный,. который отражает принципы глобализации. Человечество едино как биологический вид. Следовательно, надгосударственные структуры должны быть более приоритетными и природные ресурсы на нашей планете – достояние всего человечества


ПРОБЛЕМА СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА И МИНЕРАЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ

Центральная проблема российского законодательства - развитие института собственности на недра и минеральные ресурсы. Отсутствие четкого правового регулирования статуса природных ресурсов, а также земельных отношений создало сложную юридическую ситуацию для субъектов РФ. Попытка урегулировать этот, а также некоторые другие ключевые вопросы недропользования была предпринята при доработке Закона РФ «О вне­сении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О не­драх», принятых в 1995 г.

В вопросе собственности можно выделить три основные пробле­мы: 1)право собственности на недра, 2) соотношение права собственности на недра и земельные участки над ними, 3) право собственности на добытые полезные ископаемые. Основными регулирующими актами явля­ются Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ (ГК РФ), Закон «О вне­сении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» 1995 г., Зе­мельный кодекс РСФСР (в редакции от 24 декабря 1993 г.).

Согласно Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9).

В первой части ГК РФ, введенной в действие 1 января 1995 г., предусматривается, что земельные участки и участки недр относятся к недвижимости и являются объектом гражданских прав. В ст. 214 «Пра­во государственной собственности» записано: «Земля и другие при­родные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридиче­ских лиц, либо муниципальных образований, являются государствен­ной собственностью». Этим подтверждается возможность нахождения участков земли и недр в частной собственности. на землю». В ст. 261 п. 3 предусматривается, что собственник зе­мельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится под поверхностью этого участка, если иное не предусмотре­но законами о недрах, иными законами и не нарушает прав других лиц. Однако в соответствии с Законом «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» гл. 17 И Закона «О внесении изменений и дополнений к Закону о недрах» от 3 марта 1995 г., «недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью».

Итоги рыночных реформ (из статьи Е.Козловского вице-президента РАЕН, бывшего министра геологии СССР). Проблемы правового регулирования при недропользовании

Не является большим откровением тот факт, что минерально-сырьевой комплекс России, созданный до начала 90-х годов и обладавший высокой устойчивостью к выживанию, в условиях непродуманного реформирования экономики оказался в критическом состоянии. За последние пятнадцать лет отечественная минерально-сырьевая база умышленно или бездумно разваливалась: добыча полезных ископаемых не компенсируется приростом запасов, разведанные запасы резко снизились, доля активных запасов от разведанных составляет по железным рудам, меди, свинцу, цинку – 69-78%, никелю, бокситам, титану, апатитам – 60-88%, урану, олову, вольфраму, молибдену – 29-50%, фосфоритам – 25%, калийным солям – 90%. Продолжает расти доля трудноизвлекаемых запасов по нефти (55-60% от разрабатываемых), ряд месторождений газа вступило в стадию падающей добычи.

С 2001 г. ликвидирован целевой бюджетный фонд воспроизводства минерально – сырьевой базы (МСБ). Это позволило Минфину России из 14,3 млрд. рублей, поступивших в федеральный бюджет на воспроизводство МСБ, выделить из них по целевому назначению всего 41%. А с 2002 г. был упразднён действовавший механизм воспроизводства МСБ, федеральные задачи в области геологии переведены на бюджетное финансирование, и субъекты РФ практически лишились источников инвестирования в изучение недр.

Такова динамика событий. Налицо плохо осмысленная политика государства, ведущая к упрощенческим понятиям в исследовании недр. Государство не имеет долгосрочного плана развития минерально-сырьевого комплекса. Это, безусловно, осложняет и сдерживает развитие экономики страны, что сказывается на ее национальной безопасности. При этом федеральные органы власти не располагают ориентированной на интересы страны концепцией законотворчества в сфере недропользования.

В начале 1990-х годов в России были заложены новые правовые основы, регламентирующие взаимоотношения между собственником недр - государством и недропользователем. В январе 2000 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». В феврале 1992 г. Верховный Совет России принял Закон «О недрах» и Положения «О порядке лицензирования пользования недрами» и «Об условиях взимания платежей
за право пользования недрами, акваторией и участками морского дна», а в 1993 г. – Положение «О внебюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы».
Принятые нормативно-правовые акты существенно расширили права пользователей недр, но нанесли непоправимый ущерб государству. И хотя руководители отечественной геологии поспешили заявить о новых благоприятных факторах управления недрами, упомянутые акты недропользования не обеспечили благоприятных условий ни для нормальной работы нефтяных и газовых предприятий, ни для освоения новых, открытых ранее месторождений, ни для проведения геолого-разведочных работ по приросту новых запасов и поиску новых месторождений. Это печально, но факт!

Упомянутые правовые документы были призваны, как пола
гали их создатели, снять ограничения и недостатки плановой экономики и дать возможность отраслям топливно-энергетического комплекса свободно развиваться в новых условиях рыночных отношений. Однако в соответствии с Положением «О порядке лицензирования пользования недрами» вся минерально-сырьевая база, находившаяся в промышленном освоении, была без конкурсов и бесплатно закреплена за теми, кто ее осваивал. Таким образом было передано 64% разведанных запасов нефти, 63% запасов газа, 86% запасов алмазов, 71% запасов золота и т. д. С 1993 г. стали проводить конкурсы и аукционы на новые участки недр для выбора претендентов на получение лицензий. Именно тогда за бесценок частным компаниям были переданы крупнейшие месторождения различных полезных ископаемых, а соответствующие предприятия подверглись так называемой «приватизации». При этом иностранцы прямо или скрыто приняли активное участие в разграблении наших недр, а руководители геологической службы страны проявили свою беспринципность, осложнив и так нелёгкую обстановку в минерально-сырьевом комплексе.

Анализ формирования минерально-сырьевого потенциала в зависимости от уровня управления (государство – субъект Российской Феде-рации – недропользователь) показал наличие разноплановых, а иногда и взаимоисключающих задач, в частности при выборе направлений работ по геологическому изучению недр и воспроизводству МСБ. Ещё хуже обстоят дела с геологическим изучением недр - основной задачей государства. Регионы не стремятся повысить изученность собственных территорий, а добывающие предприятия - детально изучить недра в пределах своего лицензионного участка.
Надо сказать, что в период перестройки в стране занизили значение региональной геологии, а отсюда систематическое недоизучение геологического строения регионов, рудных и нефтегазоносных районов, последовательное сокращение съёмочных и тематических исследований. Поэтому, используя опыт прежних территориальных геологических организаций, необходимо воссоздать мощные научно-производственные объединения (агентства) в нынешних федеральных округах, а для оперативных поисково-разведочных работ - подвижные партии и отряды, выполняющие целевые задачи. Это серьёзно укрепит главное звено геологии. В составе каждого НПО надо иметь мощный компьютерный центр со спутниковой системой связи «полевая партия - центр» и фонд геологических материалов на электронных носителях. Вместе с тем необходимо сохранить головные институты отрасли и еще оставшихся в них аналитиков, исследователей и прогнозистов. Не секрет, что они переживают глубокий кризис, который не даёт возможности развиваться. Но видна и причина: руководство МПР сделало всё, чтобы дезорганизовать деятельность этих научных учреждений и создать атмосферу неуважения к их деятельности.

Мы неоднократно говорили о необходимости разработки рационального комплексирования различных методов для изучения глубинного строения и трёхмерного моделирования провинций, бассейнов, районов. Этому может способствовать глобальный анализ закономерностей размещения крупных и суперкрупных месторождений, и на его основе разработка экспресс - методик прогноза и оценки месторождений. Таким образом, возникает необходимость пересмотра концепции формирования федеральных программ для исследования недр и в области недропользования.
Решение этих и других важнейших задач во многом зависит от законодательной базы. А она, как отмечалось, лишена должной концептуальной основы.

Полузакон о недрах

Сейчас в Госдуме рассматривается проект нового Закона «О недрах». Чему он, как и ныне действующий закон, посвящен? Недропользованию! Но подобный правовой акт должен регламентировать исследования недр и недропользование. Ведь недропользование – это только 30% от общего объёма геолого-разведочных работ. А 70% приходятся на изучение недр - от региональных исследований до поисково-оценочных работ, - и это самая интеллектуально насыщенная область. Но если мы говорим об использовании месторождений, то их в нераспределённом фонде недр практически не осталось. А вот о 70% работ в проекте закона сказано скупо, неполно, и создаётся впечатление о непонимании этой проблемы его авторами. А ведь она требует устойчивого и целевого финансирования. Нас могут отправить по этому вопросу к закону о налогах. Но ведь мы знаем, единый источник финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы ликвидирован, что практически добивает и геологию и не позволяет решать главную задачу – обеспечение потребности страны в минеральном сырье на перспективу.

В законах «опорные» определения должны быть юридически однозначны. Однако в действующем Законе «О недрах» нет даже раздела «Термины и определения», то есть отсутствует трактовка основных понятий, используемых в этом серьёзном нормативном акте. Нет, к примеру, определений таких важных понятий, как «горный отвод» и «участки недр», что осложняет определение статуса пограничных частей залежи. Для этого необходимо дать чёткое определение горного и геологического отводов, горноотводного акта, их роли при изучении и освоении месторождений. Необходимо обратить внимание на такие понятия, как «месторождение», «коммерческое открытие», «экспертные конкурсные комиссии» и др.
В связи с упрощённой процедурой лицензирования месторождений общераспространённых полезных ископаемых для субъектов РФ велик соблазн ввести в этот перечень как можно больше наименований. Учитывая это, может стоит отказаться от таких понятий, как «общераспространённые полезные ископаемые» и «участки недр регионального значения».

Замечу, у специалистов вызывает возражение само определение понятия «недра». Например: почему их верхней границей должна служить нижняя поверхность почвенного слоя? Ведь нередко сама почва является полезным ископаемым! И почему недра простираются «до глубин, доступных для геологического изучения и освоения»? Ведь геофизическими методами исследуется не только земная кора (литосфера), но и мантия. К тому же именно мантия является стимулятором многих процессов (геотермальные плюмы, вулканизм и др.), прямо воздействующих на среду обитания человека. В Законе «О недрах» есть фраза «недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространствоѕ». Отсюда, недра отождествляются с подземным пространством, а с другой – определяются как часть разреза земной коры, которая, помимо прочего, включает в себя подземное пространство.

Основными направлениями государственной политики в законодательном регулировании отношений в сфере недропользования и минерально-сырьевой базы должны являться укрепление государственной собственности фонда недр Российской Федерации, конкретизация полномочий органов исполнительной власти федерального и регионального уровня по управлению государственным фондом недр и осуществлению государственного контроля за рациональным их использованием и охраной, а также совершенствование государственной политики пользования недрами. Однако предлагаемым проектом закона порядок предоставления права пользования недрами, по сути, исключает возможность осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий по владению, пользованию и распоряжению государственным фондом недр, определенных в ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Необходимо отказаться от экономически и юридически несостоятельных предложений провести пообъектное разграничение единой государственной собственности на недра как собственность федеральную и собственность субъектов Российской Федерации. Представляется также опасной попытка ограничить собственность субъектов Федерации «общераспространёнными полезными ископаемыми» (то есть воспроизвести модель разграничения собственности на землю), и включение недр в сферу собственнических, имущественных отношений. Недра должны быть, как отмечалось выше, объявлены неделимым богатством общегосударственного значения. Организация конкурсов и аукционов по их продаже исключительно в плоскости гражданско-правовых отношений, как это предлагается МЭРТ, кажется сомнительной, тем более что ни в одной стране мира подобной практики не существует. Для контроля над использованием недр государство должно иметь административные возможности, строго оговоренные законом. При этом следует иметь в виду, что перевод управления недрами из административно-правовых в гражданско-правовые отношения может привести к фактической передаче недр в частную собственность.

Но есть и политические аспекты обсуждаемой проблемы. Государственная собственность на недра - основа развития государства. Ст. 3 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что «носителями суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ». В ст. 9 сказано: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». А в ст. 17 говорится, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Поэтому на законном основании, а не только по совести следует признать, что всё население страны, включая и будущих граждан России, имеет право на долю национального богатства, в том числе созданного трудом предшествующих поколений россиян. Вот эти то положения Конституции в проекте Закона «О недрах» не получили чёткого отражения. А ведь они основополагающие.
Министерство природных ресурсов и Минэконоразвития намерены добиваться того, чтобы оформление, выдача и отзыв лицензий были прозрачными и исключалась бы возможность субъективного подхода. При этом МПР добивается закрепления в законодательстве перехода от конкурсной к аукционной системе выдачи лицензий. По мнению министра Ю. Трутнева, аукционный принцип более объективен, чем конкурсный, допускающий волюнтаризм чиновников. К тому же аукцион, как он считает, рыночный механизм, который обеспечивает максимальную плату за использование недр. МПР предполагает сконцентрировать внимание и на статье действующего законодательства, которая позволяет выдачу лицензии на геологическое изучение недр без конкурса.

Предлагаемая замена лицензионной (разрешительной) системы предоставления права пользования недрами на договорную, применяемую в ряде зарубежных государств, требует продуманного и взвешенного подхода, поскольку она имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Нам представляется, что она может быть использована для крупных и уникальных месторождений полезных ископаемых, освоение которых требует больших капиталовложений, гарантий для инвестора, которые может определить договор, заключаемый между предприятием и государством, как собственником недр. При этом договор даёт возможность учесть пожелания инвестора по технологии разработки месторождения, решению социальных и экологических проблем. Но следует учитывать, что заключение договоров требует длительной подготовки, переговоров и согласований. Поэтому особое значение следует придать выработке стандартов при освоении «рядовых» месторождений.

Вместе с этим переход с лицензионного на договорный порядок предоставления права пользования недрами влечёт за собой и реформирование системы административного обеспечения этого процесса. В целом обеспечить защиту интересов государства при заключении договоров значительно сложнее, чем при разрешительной системе предоставления права пользования недрами.

Законодательство о недрах должно предусмотреть также создание условий для привлечения негосударственных инвестиций для геолого-разведочных работ. Редакция закона должна однозначно определить содержание и порядок утверждения стандартов, норм и правил в сфере недропользования и охраны окружающей среды с учетом норм и принципов международного права. Это вытекает из постановлений Конституционного суда РФ (№ 1-П от 09.01.1998 г. и № 10-П от 07.06.2000 г.), в которых, в частности, указывается, что недра, лесной фонд, другие природные ресурсы «ввиду их жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом представляют собой публичное достояние многонационального народа России, являются государственной собственностью особого рода и имеют специальный правовой режим».

Отсюда следует, что если источником финансирования деятельности, связанной с пользованием недрами, являются средства государственного бюджета, то такого рода деятельность осуществляется на основании государственных контрактов, а при использовании средств пользователей недр - на основании договоров (соглашений).
Бытует мнение, что одинаковый для всех месторождений принцип налогообложения неэффективен и должен быть заменён дифференцированной ставкой, увязанной с качественными характеристиками месторождения. В целом это правильно. Однако остаются сомнения, что принцип дифференциации таит в себе возможность субъективного подхода. Так дифференцированная ставка налогообложения, если она не будет иметь чётких параметров и будет устанавливаться чиновником, в России, как это часто бывает, работать не будет. Таким образом, должны быть разработаны общие правила, основываясь на которые в приложениях к лицензии можно оговаривать параметры конкретного месторождения и эффективную его эксплуатацию.

Обсуждаемым законопроектом предусмотрена также возможность предоставления участков недр на условиях соглашений о разделе продукции и договоров концессий. Принцип СРП определяет долговременные «правила игры» для государства и инвестора, а это важно в условиях постоянно меняющейся нормативно-правовой базы российского законодательства в области недропользования и налогообложения. Работая на условиях СРП, государство, казалось бы, имеет возможность утверждать программы, контролировать любые аспекты работы инвесторов, получать информацию. Но возникли и проблемы: это применение международных и российских норм и стандартов, экологическая безопасность и ответственность сторон, землепользование, консервация и ликвидация объектов после завершения нефтегазодобычи, утилизация излишков имущества и другие. Законодателям следовало бы тщательно разобраться со злоупотреблениями, которые были допущены при реализации действующих проектов на основе СРП.

На сегодняшний день в связи с СРП упоминается около 30 месторождений. Реально на условиях соглашения о разделе продукции реализуются три проекта – «Сахалин-1», «Сахалин-2» и разработка Харьягинского месторождения. В разные годы Госдума, президент и правительство утверждали несколько списков месторождений, освоение которых может вестись на условиях соглашения о разделе продукции, в том числе Штокмановское, Приразломное месторождения и залежи Каспийского шельфа. И всё же, чтобы застраховаться от проволочек с началом работ, в законодательство необходимо внести условие, по которому режим СРП должен пересматриваться, если в течение года не было осуществлено никаких капиталовложений.

Вместе с тем главной претензией к инвесторам, участвующим в СРП, является их стремление к завышению себестоимости проектов. Поэтому буквально по всем направлениям деятельности на основе СРП нужны нормативные акты. СРП нуждается в чёткой регламентации для максимального привлечения российских подрядчиков, вопросов таможенного, пограничного регулирования и др. Не решены для СРП вопросы своевременного возмещения НДС, создания региональных систем предупреждения чрезвычайных ситуаций и системы государственного экологического мониторинга, компенсации ущерба биоресурсам.

Надо признать, что государство потеряло контроль над состоянием разработки месторождений. Добыча на большинстве месторождений ведется без учета проектных документов, а при их наличии зачастую в противоречии с ними. Отсюда следует, что необходимо обеспечить согласованную деятельность Минпромэнерго и МПР России в области экспертизы проектной документации и контроля за разработкой нефтяных и газовых месторождений. Это важнейшая проблема! Выявление и разведка месторождений — процесс с высокими рисками, процесс долгосрочный, требующий огромных инвестиций. Выполненный в ИГНГ СO РАН анализ показал, что на распределенном фонде недр в ХМАО и Томской области такие компании, как «ЛУКОЙЛ», «Сургутнефтегаз»,. «ЮКОС», восполнять запасы не в состоянии. Практически объектов, на которых можно выявить новые значительные залежи и месторождения нефти и газа, не осталось.
Между тем переоценки прогнозных ресурсов показывают, что в период до 2020 года на территории и акватории России необходимо выявить и разведать месторождения с запасами нефти свыше 10 млрд. тонн и газа свыше 19 трлн. м3. Подготовка запасов 1 тонны нефти в среднем по стране будет стоить $2.8, а 1 тыс. м3 газа - $0.93. Общие ассигнования в геолого-разведочные работы должны составить свыше $47 млрд. Они должны быть сконцентрированы в первую очередь в Западной и Восточной Сибири, Республике Саха (Якутия), на шельфах российских морей.

Следует чётко представлять, что если эти задачи не будут решены, выполнение Энергетической стратегии России сорвется, что не позволит обеспечить нормальное развитие экономики страны после 2020 года. Такова реальность.
Определено, что финансирование работ по региональному изучению территории России, научному обоснованию программы лицензирования недр и ее сопровождению должны выполняться за счет средств федерального бюджета. Всем ясно, кроме правительства, что последние годы эта работа велась неудовлетворительно: выделяемые в бюджете средства недостаточны, конкурсы на проведение этих работ запаздывали, а финансирование систематически срывалось, что приводило к снижению качества и, естественно, удорожанию работ. Основой деятельности МПР стали не геологическая целесообразность, а административные решения и личная предрасположенность чиновников к тем или иным компаниям. Всё это явилось следствием отсутствия должной законодательной базы в сфере исследования недр.

Известно, что добывающие компании нарушают технологические схемы и режимы разработки месторождений. Подсчитано, что только увеличение коэффициента нефтеотдачи с 0,24 до 0,4 повлечёт за собой дополнительное увеличение добычи нефти до 70-80 млн. т. Прямое отношение к этому имеют глубина и сложность переработки нефти-сырца. Глубина переработки нефти в России составляет сегодня около 69%, тогда как за рубежом – 85-90%. Коэффициент сложности переработки на российских НПЗ в прошлом году составил в среднем 2,85 против 6,5-9,5 на Западе. Отсюда большая доля топочного мазута в валовом объеме конечных продуктов и низкое качество моторных топлив, не отвечающих мировым стандартам. По мнению специалистов, увеличение глубины переработки на 10% будет эквивалентно росту добычи нефти на 20 млн. т. в год. Вот уже второе десятилетие объемы производства утилизированного попутного нефтяного газа застыли на отметке 70-74%, а ежегодные потери природного газа превышают 8 млрд. м3. Доля первичных энергоресурсов в переводе на единицу российского ВВП в 3-5 раз превышает аналогичный показатель развитых государств.

Между тем эти и другие показатели можно регулировать законодательно. Например, увязать квоту на экспорт нефти и нефтепродуктов с глубиной переработки, воспроизводством запасов, среднегодовыми показателями по фонду эксплуатационных скважин. В качестве определяющих показателей доступа недропользователей к аукционам на право добычи углеводородного сырья следовало бы зафиксировать уровень налоговых платежей и объемы средств, выделенных на восполнение добытого минерального сырья. Законодательно можно было бы решить и проблемы по доступу к газотранспортным магистралям, усовершенствовав и оптимизировав регламент обеспечения доступа производителей (поставщиков) газа, включая и поставки на экспорт через систему единого экспортера. Вывод: думать надо!

Более объективному подходу к созданию законодательной базы минерально-сырьевого комплекса должна способствовать новая классификация запасов сырья. Она получила поддержку практически во всех ведомствах. Принцип построения классификации в целом правильный: она построена по трехмерной сетке, осями которой являются геологическая изученность, экономическая эффективность и подготовленность к промышленному освоению.

Как отмечалось, обнародованные министром Ю. Трутневым взгляды на систему недропользования в целом укладываются в идеологию законопроекта Минэкономразвития, заключающейся в отказе от административно-правовых отношений государства и недропользователя в пользу гражданско-правовых, в постепенном переходе от разрешительной практики к договорной. Согласно новому законопроекту «О недрах» приобретение прав на недропользование будет осуществляться через аукционные торги. Законопроект также предусматривает замену плоского НДПИ новой схемой дифференцированных платежей. Но всё ли продумано? Так, по расчетам МПР, в ближайшие 10 лет для достижения относительного баланса между темпами добычи полезных ископаемых и воспроизводством их запасов российским нефтегазовым компаниям необходимо инвестировать в геологоразведку не менее $30 млрд., т. е. по $3 млрд. в год. В 2003 году, по данным того же министерства, объём финансирования геолого-разведочных работ на углеводородное сырье составил примерно $1,3 млрд., из них около $ 200 млн. – из федерального бюджетов субъектов Федерации. Такова реальность!

Следует также заметить, что ослаблен государственный контроль за качеством и достоверностью оценки запасов. Несмотря на то что действующим Законом «О недрах» (ст. 29) предусмотрена обязательность государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых до вовлечения их в промышленное освоение, порядок проведения такой экспертизы Правительством России до сих пор не установлен. Отсюда следует, что необходимо ускорить создание единой системы государственной экспертизы запасов полезных ископаемых в целях обеспечения объективной количественной и качественной оценки минерального сырья применительно к рыночным условиям с использованием международных критериев подсчета и оценки запасов.
В нынешнем Законе «О недрах» требования к разработке месторождений определены в самом общем виде без учёта особенностей освоения месторождений разных видов полезных ископаемых. В связи с этим в новом законе должны найти отражение этапность освоения месторождений, критерии рациональной разработки запасов, правила оценки и контроля над деятельностью горнодобывающий компаний.