К.,1998. Державна служба: організаційно-правові основи І шляхи розвитку. К.,1999. Виконавча влада І адміністративне право. К.,2002. Видавничий Дім "Ін-Юре" Київ 2002
| Вид материала | Документы |
- Видавничий Дім"Ін Юре", 68.62kb.
- Цехмістрова Г. С. Основи наукових досліджень-навчальний посібник. Київ: Видавничий, 2138.58kb.
- «Видавничий дім», 5134.01kb.
- Аналітичний ракурс 5 законодавча влада 23 виконавча влада 30 політика 34 економіка, 612.24kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 14 виконавча влада 21 політика 25 економіка, 487.96kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 16 виконавча влада 22 політика 29 економіка, 526.04kb.
- Аналітичний ракурс 9 законодавча влада 23 виконавча влада 28 політика 34 економіка, 630.95kb.
- Дисертації –“О, 832.65kb.
- Видавничий Дім «Ін Юре», 134.26kb.
- Підруч для студ юрид спец вищ закл освіти / За ред. В. Ю. Шепітька. 2-ге вид., переробл., 7887.27kb.
Якщо розглядати адміністративну відповідальність як специфічні правовідносини, не можливо обійти увагою підстави виникнення цих правовідносин, але насамперед слід уяснити, що розуміється під поняттям "підстава адміністративної відповідальності".
У філософії підстава визначається як явище, що виступає необхідною умовою, передумовою існування ягого-небудь іншого явища і яке слугує поясненням останнього '.
Як відомо із загальної теорії права, динаміка правовідносин пов'язана з реальними життєвими обставинами, тобто юридичними фактами. Юридичний факт - це конкретна життєва обставина, з настанням якої норма права пов'язує виникнення, зміну, припинення правовідносин 2. Із цього визначення випливає, що юридичний факт складається із двох частин - правової і фактичної. Правова частина -це правова норма, що містить описання конкретних життєвих обставин, а фактична - власне самі конкретні життєві обставини.
Відповідно до цього в науці адміністративного права виділяють фактичні та юридичні (правові) підстави адміністративної відповідальності. Фактичну підставу адміністративної відповідальності становить адміністративне правопорушення (проступок) 3. Юридичні ж підстави адміністративної відповідальності пов'язують з поняттям "склад адміністративного правопорушення (проступку)". Під складом адміністративного правопорушення (проступку) розуміється сукупність встановлених законом об'єктивних і суб'єктивних ознак, що характеризують дію або бездіяльність як адміністративне правопорушення (проступок)4.
Проступок є фактом реальної дійсності. Склад проступку, у свою чергу, - це логічна конструкція, правове поняття про нього, що відображає суттєві властивості реальних явищ, тобто певних анти-суспільних явищ. Законодавець не створює ознак проступків, а лише відбирає з них суттєві, відмінні і конструює склади. Логічна конструкція закріплюється у праві і стає обов'язковою. Перелік закріплених в ній ознак - необхідна і достатня умова для кваліфікації діяння
530
РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 2
як адміністративного проступку. Реальне діяння тільки тоді вважається проступком, коли воно містить всі названі законом ознаки, відсутність хоча б одного з них означає відсутність складу у цілому5.
Розвиток заїконодавчої техніки зумовив спеціалізацію правових норм. Зокрема, щоб не повторювати десятки разів загальні властивості адміністр.ативних правопорушень (проступків), і'х закріпили нормами загальної частини КпАГІ. Тому у диспозиції будь-якої норми, що встановлює адміністративну відповідальність, немає повного переліку усіх ознак складу. Для правильного з'ясування змісту конкретного складу, окрім аналізу конкретної статті нормативного акта, необхідно розглядати її зв'язки з нормами загальної частини КпАП, з іншими частинками нормативної основи 6.
Взагалі, у правовій науці панує думка про те, що універсальною підставою юридичної відповідальності є саме склад правопорушення 7. Але досить часто виділякггь суб'єктивні підстави юридичної відповідальності (зокрема вину):? і правосуб'єктні підстави (допускають відповідальність лише стосовно певних осіб, що володіють здатністю нести відповідальність за вчинені ними діяння) 9. При цьому слід зазначити, що в кінцевому підсумку все збігається до елементів складу правопорушення (відповідно суб'єктивної сторони, суб'єкта тощо).
На сьогодні основною підставою адміністративної відповідальності фізичних осіб за чинним законодавством України визнається адміністративне правопорушення (проступок). Поняття адміністративного правопорушення (проступку) міститься у ст. 9 КпАП. Склади конкретних адміністративних правопорушень (проступків) містяться в главах 5-15 Особливої частини КпАП, а також в деяких інших законодавчих актах (наприклад, Міатному кодексі України).
Якщо говорити конкретніше, то фактичною (об'єктивною) підставою адміністративної відповідальності фізичних осіб є вчинення діяння, передбаченого у сталі Особливої частині КпАП та в деяких інших законах. Суб'єктивно]» підставою є вина, форми якої визначені у статтю: 10 і 11 КпАП. Правосуб'єктні підстави адміністративної відповідальності визначені у статтях 12-16 та 20 КпАП. До них, зокрема, належать термін відповідальності, осудність, а також ознаки спеціального суб'єкта, зокрема неповнолітніх, посадових осіб, іноземних громадян та осіб без громадянства, військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів.
Деякими статтями Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачена відповідальність ще одного різновиду спеціальних суб'єктів, а саме суб'єктів підприємницької діяльності - фізичних осіб. Така відповідальність, зокрема, передбачається за порушення
Д.М. Лук'янецъ 531
правил торгівлі і надання послуг (сг. 155), порушенні правил проведення розрахунків із споживачами (ст.1551), порушення законодавства про захист прав споживачів (ст.1561), недобросовісну конкуренцію (ст.1643), ухилення від реєстрації в органах Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування України та порушення порядку обчислення і сплати внесків на соціальне страхування (ст. 165і) тощо. Всього на цей час КпАП містить близько двадцяти складів правопорушень, суб'єктами яких є громадяни - підприємці, тобто суб'єкти підприємницької діяльності - фізичні особи. Крім цього, багатьма законами України передбачається відповідальність суб'єктів підприємницької діяльності без поділу їх на фізичних і юридичних осіб.
Ще одним важливим елементом складу правопорушення є його об'єкт. Згідно з нормативним визначенням адміністративного правопорушення, яке міститься у ст. 9 КпАП, таким є державний або громадський порядок, власність, права і свободи громадян і встановлений порядок управління. Взагалі об'єкт адміністративного правопорушення - це суспільні відносини, на які адміністративне правопорушення посягає і які захищаються заходами адміністративної відповідальності. Однак ці відносини мають різний ступінь диференціації, що дає змогу говорити про існування поряд з загальним родового і конкретного об'єктів адміністративних правопорушень10. Безумовно, нормативне визначення адагіністративного правопорушення повинно містити в собі вказівку на загальний об'єкт. Враховуючи те, що адміністративна відповідальність встановлюється за порушення норм багатьох галузей права і відповідно до цього за посягання на велике коло суспільних відносин, уявляється правильним як загальний об'єкт вказати тільки правопорядок.
У теорії права під правопорядком розуміється стан впорядкованості суспільних відносин, заснований на праві і законності. Це кінцевий результат реалізації правових вимог і приписів, результат дотримання, виконання правових норм, тобто законності. Саме правопорядок є метою правового регулювання, саме для його досягнення видаються закони та інші нормативно-правові акти, здійснюється вдосконалення законодавства, вживаються заходи щодо зміцнення законності u. Оскільки правопорядок - це стан суспільних відносин, то посягання на будь-які з них буде посяганням на правопорядок.
За родовим об'єктом правопорушення групуються в окремі глави КпАП, і на нього вказує назва відповідної глави. Конкретний же (або безпосередній) об'єкт вказується безпосередньо в статтях Кодексу.
Що стосується підстав адміністративної відповідальності юридичних осіб, то, на відміну від адміністративної відповідальності
532
РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 2
фізичних осіб, у чинному законодавстві щодо них існують суттєві прогалини. Зокрема, практично відсутні загальні норми, яки б визначали суб'єктивні та правосуб'єктні підстави і'х адміністративної відповідальності, а також обставини, що її виключають. Використовувати ж стосовно юридичних осіб положення КпАП неможливо, оскільки увесь зміст цього кодифікованого акта, його концепція виходять з інших позицій, визнаючи суб'єктом адміністративного проступку лише фізичну особу 12.
Проблема адміністративної відповідальності юридичних осіб на сьогодні стала надзвичайно актуальною і заслуговує на окреме вивчення.
Юридична відповідальність - явище, безпосередньо пов'язане з нормативністю права. Перш за все нормативність означає здатність регулювати певні типи суспільних відносин. Нормативність є і якістю управлінських відносин, управлінських процесів, які можуть існувати залежно від заданої мети, встановлювати і регулювати в заданому нормою права режимі порядок реалізації цих суспільних відносин, тобто визначати ступінь дозволеності або необхідності дій і вчинків, забороняти певні дії відповідно до цілей правового регулювання.
При характеристиці здатності права визначати межі необхідної поведінки суб'єктів права, їх правовий статус, суб'єктивні права і юридичні обов'язки акцент звичайно зміщується в бік формулювання моделі забороненої поведінки, що безпосередньо пов'язано з поняттям неправомірної (протиправної) поведінки і правопорушення. У загальній теорії права пануючою є думка, згідно з якою правопорушеннями є лише ті протиправні (неправомірні) діяння, які скоюються дієздатними, такими, що досягай певного віку, особами, що скоюють ці діяння умисно або з необережності (винно), якщо за ці діяння встановлені юридичні санкції. Є також невелика кількість юридичних фактів у рамках протиправних дій, з якими закон пов'язує настання відповідальності, навіть якщо вина відсутня. Тому якщо є неправомірне діяння, але немає вини, то, як правило, немає ні правопорушення, ні відповідальності13. Слід зазначити, що така конструкція в цілому виправдовує себе: в найбільшій мірі в кримінальному праві, в меншій - у цивільному, а в адміністративному виявляються додаткові труднощі.
Розвиток законодавства про адміністративну відповідальність йде шляхом включення до Особливої частини КпАП нових складів адміністративних правопорушень (проступків), а також передбачення таких складів в окремих законодавчих актах. Таким чином відбувається розширення кола правових підстав адміністративної відповідальності.
Очевидно, що наука адміністративного права не може створити власних підстав адміністративної відповідальності, її завданням є ос-
Д.М. Лук'янець 533
мислення з теоретичних позицій тих підстав, шо передбачені у діючому законодавстві. Таке осмислення, зокрема, передбачає:
визначення юридичної природи тих підстав адміністративної відповідальності, які закріплені на нормативному рівні, уточнення у зв'язку з цим змісту окремих підстав;
відповідну оцінку чинного законодавства, що визначає такі підстави;
внесення пропозицій щодо вдосконалення законодавства, яке визначає підстави адміністративної відповідальності.
Очевидно, що при розробці нових складів адміністративних правопорушень (проступків) законодавець повинен враховувати і поняття адміністративного правопорушення (проступку), що міститься у загальній частині КпАП, але так відбувається не завжди.
Є.В. Додін та О.І. Остапенко 14 під адміністративним деліктом у загальному вигляді якраз і розуміють підставу адміністративної відповідальності. Це поняття використовує для позначення підстави адміністративної відповідальності і Д.М.Бахрах 15.
Традиційно понятгя "делікт" походить з римського права, де "деліктами" йменувались всі протиправні дії, з поділом їх на приватні, або цивільно-правові (delictum - privatum), і квазі-делікти, різноманітні порушення іншого роду (quasidelictum) 16. Саме ця обставина робить поняття "адміністративний делікт" дуже зручним для використання його як узагальнюючого позначення підстав адміністративної відповідальності.
О Протиправний стан як підстава адміністративної відповідальності. Особливим видом адміністративного делікту можна вважати протиправний стан.
Так, у ст. 23 Закону України "Про захист прав споживачів" серед інших видів порушень законодавства про захист прав споживачів, за які несуть відповідальність господарюючі суб'єкти сфери торгівлі, громадського харчування і послуг, у тому числі громадяни-підпри-ємці, зазначена і відсутність необхідної, доступної та достовірної інформації про товар, роботу, послугу. Крім того, ст. 20 Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" встановлена відповідальність платників податків, які не мають на момент перевірки податковим органом податкових декларацій про прибуток і розрахунків, пов'язаних з нарахуванням та сплатою податку за відповідні періоди. Очевидно, що відсутність інформації в першому випадку і відсутність певних документів у другому, не є ні дією, ні бездіяльністю. Якщо дія або бездіяльність - це форми поведінки, явища, що повинні розглядатись у динаміці, то стан - явище статичне. Стосовно дій або бездіяльності стан є їх наслідком.
534
РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 2
Аналогічним чином, протиправним станом можна вважати і одну з підстав застосування передбачених ст. 11 Закону України "Про державну податкову службу в Україні" санкцій у вигляді призупинення операцій перевірюваного підприємства (установи, організації) на банківських рахунках, а саме відсутність обліку об'єктів оподаткування17.
Окремі автори стверджують, що особливим видом правопорушення є створення протиправного стану - самовільне вселення або будівництво, утримання чужих речей, укладення протизаконної угоди, видання незаконного акта, що порушує права громадян чи покладає на них не передбачені законом обов'язки тощо 18. В даному випадку протиправний стан буде наслідком протиправних дій, і об'єктивна сторона такого правопорушення буде складатись із дій зі створення протиправного стану і наслідків таких дій, тобто самого такого стану.
Л.В.Коваль відносить неправомірні стани до юридичних подій. Він зазначав, що існує декілька критеріїв для класифікації юридичних фактів. По-перше, факти прийнято поділяти за ознакою їх зв'язку з індивідуальною волею. Це юридичні події, тобто факти об'єктивного характеру, що здійснюються без участі волі. Сюди ж належать різні неправомірні стани, коли несвідомо діючі сили породжують такий стан речей, який суперечить праву 19.
Не заперечуючи цього положення, слід зазначити, що протиправний (неправомірний) стан може утворюватись і внаслідок свідомих дій. Наприклад, власник або працівник торговельного підприємства знищує документи, що свідчать про країну походження товару, і видає його за товар, виготовлений в іншій країні. Знищення таких документів призведе до утворення протиправного стану у вигляді відсутності достовірної інформації про товар і це буде підставою притягнення підприємства до адміністративної відповідальності згідно з Законом України 'Про захист прав споживачів".
Слід зазначити, що протиправний стан як підстава адміністративної відповідальності передбачений і Кодексом про адміністративні правопорушення. В загальній частині Кодексу ця підстава не знайшла свого відображення, але аналіз деяких норм свідчить про те, що вона існує. Так, ст. 102 КпАП встановлена відповідальність за експлуатацію газовикористовуючих установок без обліку витрат газу або без обліку теплової енергії і продукції, вироблюваних з застосуванням газу, чи відсутність (несправність) передбачених проектом газовикорис-товуючої усталовки засобів автоматичного регулювання процесів горіння газу, або приладів теплотехнічного контролю, або тепло-утилізаційного устаткування, яісі б забезпечували раціональне й ефективне використання газу. Експлуатація установок - це дійсно дія, але
ДМ. Лук'янецъ 535
відсутність або несправність приладів ніяк не можуть бути дією чи бездіяльністю і за своі'м змістом це є протиправним станом. Статтею 103 КпАП передбачена відповідальність за непідготовленість до роботи передбаченого для газоспоживаючого підприємства, установи й організації резервного паливного господарства або непідготовленість газовикористовуючих установок до роботи на встановлених резервних видах палива. Очевидним є те, що непідготовленість не є ні дією, ні бездіяльністю, це також є протиправним станом. Статтею 1642 КпАП поряд з діями, за які передбачена адміністративна відповідальність, має місце і протиправний стан, який виражається у відсутності бухгалтерського обліку, хоча деякі автори вважають це продовжуваним правопорушенням20.
Як відомо, загальним об'єктом правопорушення є ті суспільні відносини, яким правопорушенням завдається шкода. У випадках, що розглядаються, протиправний стан згадає шкоди суспільним відносинам певного типу тим, що він створює умови вчинення різноманітних правопорушень. Саме в цьому полягає суспільна шкідливість протиправного стану.
Пунктом 20 Порядку заняття торговельною діяльністю і правил торговельного обслуговування населення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.95 p., передбачено обов'язок працівників господарюючого суб'єкта, що здійснює продаж товарів, надати покупцю інформацію про товари в обсязі, передбаченому законодавством. Статтею 3 Закону України "Про захист прав споживачів" встановлено, що споживачі, які перебувають на території України, під час придбання, замовлення або використання товарів (робіт, послуг) для задоволення своїх побутових потреб мають право на необхідну, доступну та достовірну інформацію про кількість, якість і асортимент товарів (робіт, послуг). Відсутність такої інформації створює протиправний стан, тобто створює умови для ненадання покупцеві належної інформації і тим самим порушення його суб'єктивного права.
Оскільки протиправний стан створює умови для вчинення різноманітних правопорушень, мета адміністративної відповідальності за протиправний стан полягає у тому, щоб змусити суб'єкта підприємницької діяльності вжити заходів щодо ліквідації таких умов. Тобто адміністративне стягнення в даному віиіадку виконує функцію адміністративного попередження правопорушень.
Оскільки протиправний стан не є дією і не є бездіяльністю, об'єктивна сторона протиправного стану матиме деіцо інший зміст. Об'єктивна сторона протиправного стану показує, в чому він має зовнішнє вираження, тобто які фактичні обставини утворюють протиправний стан.
536
РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 2
Так, наприклад п. 17 Правил продажу непродовольчих товарів, затверджених наказом Міністерства зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі України від 27.05.96 р. №294, встановлено, що при продажу товарів вітчизняного та іноземного виробництва господарюючий суб'єкт зобов'язаний забезпечити надання покупцям доступної та достовірної інформації про товари державною чи іншою мовою відповідно до Закону УРСР "Про мови в Українській РСР", яка повинна містити:
назву нормативних документів, вимогам яких повинні відповідати товари;
перелік основних споживчих властивостей товару;
ціну та умови придбання товару;
дату виготовлення;
гарантійні зобов'язання виробника;
правила та умови ефективного використання товарів;
термін служби (придатності) товарів, відомості про необхідні дії покупця після його закінчення, а також можливі наслідки в разі невиконання цих дій;
найменування та адресу виробника і підприємства, яке здійснює його функції щодо прийняття претензій від покупця, а також проводить ремонт, технічне обслуговування;
дані про сертифікацію товарів (якщо вони підлягають обов'язковій сертифікації).
Відсутність інформації, що належить хоча б до одного пункту зазначеного переліку, становитиме об'єктивну сторону порушення у вигляді протиправного стану, відповідальність за яке передбачена в абзаці восьмому ст.23 Закону України "Про захист прав споживачів".
Суб'єктом протиправного стану буде фізична або юридична особа, в господарстві якої виник і має місце цей протиправний стан. Господарство при цьому можна визначити як територію, на якій суб'єкт підприємництва здійснює свою діяльність, а також розташовані'на цієї території засоби виробництва, майно тощо.
Певні труднощі виникають з визначенням суб'єктивної сторони протиправного стану. Уявляється, що суб'єктивна сторона повинна характеризувати відношення суб'єкта до існуючого в його господарстві протиправного стану й усвідомлення того, що цей стан створює умови для вчинення правопорушень.
З точки зору оцінки суб'єктом протиправного стану, що виник у його господарстві, можна виділити декілька ситуацій.
1. Активне усвідомлення, яке має місце, коли суб'єкт підприємницької діяльності - фізична особа або посадова особа, що входить до складу суб'єкта підприємницької діяльності - юридичної особи, усві-
Д.М. Лук 'янецъ 537
домлює наявність протиправного стану і те, що він створює умови для вчинення правопорушень і вживає заходів щодо ліквідації цього стану.
2. Пасивне усвідомлення, яке має місце, коли суб'єкт підприємницької діяльності - фізична особа або посадова особа, що входить до складу суб'єкта підприємницької діяльності - юридичної особи, усвідомлює наявність протиправного стану і те, що він створює умови для вчинення правопорушень і не вживає заходів щодо ліквідації цього стану.
3. Коли суб'єкт підприємницької діяльності - фізична особа або посадова особа, що входить до складу суб'єкта підприємницької діяльності - юридичної особи, не усвідомлює наявності протиправного стану і те, що він створює умови для вчинення правопорушень, але повинен усвідомлювати це.
При вирішенні питання про притягнення суб'єкта підприємницької діяльності за протиправний стан, безумовно, необхідно оцінювати його ставлення до цього протиправного стану. Якщо має місце активне усвідомлення, то це повинно бути підставою для звільнення від відповідальності.
Підсумовуючи викладене, протиправний стан як підставу адміністративної відповідальності можна визначити таким чином: протиправний стан - це передбачена законом сукупність фактичних обставин, які створюють умови для вчинення правопорушення і за наявності яких передбачена адміністративна відповідальність.
Коло осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності за протиправний стан, на цей час обмежується суб'єктами підприємницької діяльності (Закони України "Про захист прав споживачів", "Про оподаткування прибутку підприємств") та посадовими особами (статті 102, 103, 1642 КпАП). Очевидно, що це коло є достатнім, але при його визначенні необхідно віазати на характер зв'язку між цими особами і власне протиправним станом. Визначити, що це повинні бути винні особи, не можна, оскільки класичне поняття вини для протиправного стану не підходить. Навіть якщо протиправний стан виник внаслідок стихійного лиха, а не дій або бездіяльності конкретних осіб, його протиправність і суспільна шкідливість від цього не зникають.
У випадках, коли суб'єктом адміністративної відповідальності за протиправний стан є суб 'єкт підприємницької діяльності, зв'язок між суб'єктом і станом виражається в тому, що ст;ш повинен мати місце в господарстві саме цього суб'єкта підприємницької діяльності. Господарська діяльність будь-якого суб'єкта має вираження не тільки у зовнішніх діях, а й у діяльності всередині самого суб'єкта, і він несе відповідальність і за цю діяльність. Зокрема, у ст. 21 Закону України
538 РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 2
"Про підприємства" зазначено, що за порушення договірних зобов'язань, кредитно-розрахункової і податкової дисципліни, вимог до якості продукції та інших правил здійснення господарської діяльності підприємство несе відповідальність, передбачену законодавством.
Якщо ж суб'єктом адміністративної відповідальності за протиправний стан виступає посадова особа, то зазначений зв'язок виражається через його обов'язки щодо забезпечення організаційно-розпорядчої, господарської та інших видів діяльності відповідно до вимог нормативно-правових актів.