К.,1998. Державна служба: організаційно-правові основи І шляхи розвитку. К.,1999. Виконавча влада І адміністративне право. К.,2002. Видавничий Дім "Ін-Юре" Київ 2002
| Вид материала | Документы |
- Видавничий Дім"Ін Юре", 68.62kb.
- Цехмістрова Г. С. Основи наукових досліджень-навчальний посібник. Київ: Видавничий, 2138.58kb.
- «Видавничий дім», 5134.01kb.
- Аналітичний ракурс 5 законодавча влада 23 виконавча влада 30 політика 34 економіка, 612.24kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 14 виконавча влада 21 політика 25 економіка, 487.96kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 16 виконавча влада 22 політика 29 економіка, 526.04kb.
- Аналітичний ракурс 9 законодавча влада 23 виконавча влада 28 політика 34 економіка, 630.95kb.
- Дисертації –“О, 832.65kb.
- Видавничий Дім «Ін Юре», 134.26kb.
- Підруч для студ юрид спец вищ закл освіти / За ред. В. Ю. Шепітька. 2-ге вид., переробл., 7887.27kb.
Проблематика адміністративних стягнень в юридичній літературі радянських часів та в сучасній українській науці досліджувалась і
Н.В. Кізіма 577
досліджується переважно у ході розгляду інстшуіу адміністративної відповідальності1. Зокрема, адміністративні стягнення розглядалися в аспекті характеристики окремих видів адміністративних стягнень 2 або з точки зору особливостей застосування стягнення тими чи іншими уповноваженими органами 3.
П Сучасний підхід до проблеми адміністратІІЕ них стягнень. Сьогодні є очевидним багатоаспектність вказаної проблематики і, як наслідок, можливість множинності підходів до її вивчення. Аналіз наукових досліджень, які тією чи іншою мірою торкаються проблеми стягнень, дає можливість виділити такі підходи до її розгляду і дослідження:
а) у "нормативно-структурному" аспекті - як елемент, тобто як санкцію, структури правової норми;
б) в "інституційному аспекті" — як елемент правового інституту адміністративної відповідальності;
в) у "правозастосовчому аспекті" — як елемент правозастосовчої діяльності з реалізації державного примусу (це — так звана "адміністративно-правова санкція").
Якщо розглядати адміністративне стягнення з точки зору структури правової норми (гіпотеза—диспозиція—санкція), то в такому аспекті стягнення тотожне санкції. Деякі науковці дотримуються думки, що санкція "як елемент адміністргігивно-правової норми, встановлює наслідки її порушення", не проводячи розмежування санкції та адміністративного стягнення, фактично ототожнюючи їх 4.
В інституційному аспекті стягнення виступає окремим елементом, що певним чином "вплітається" в систему правових норм, сукупність яких становить інститут адміністративної відповідальності. Окрім адміністративного стягнення як виду покарання, цей інститут містить й інші елементи — норми, які закріплюють: засади адміністративної відповідальності; процесуальний порядок провадження в справах про адміністративні проступки; діяльність та повноваження суб'єктів адміністративної юрисдикції; систему органів адміністративної юрисдикції тощо.
Одночасно адміністративні стяга ення можна розглядати як одну з форм реалізації державного примусу, а точніше — слід казати про адміністративний примус. Підходячи до адміністративного стягнення з позиції його місця серед адміністративно-правових санкцій, слід віднести цю правову категорію до окремої родової групи адміністративно-правових санкцій - до каральних санкцій.
Розгляд адміністративних стягнень лише через призму адміністративної відповідальності зумовив певну однобічність і в їх визначенні як правової категорії. Переважна кількість науковців виз-
573 РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 2
начають адміністративне стягнення лише як міру адміністративної відповідальності.
Наприклад, зазначається, що адміністративне стягнення — це "матеріалізований вияв ;здміністративної відповідальності як негативний правовий наслідок неправомірної поведінки особи, яка повинна відповісти за свій протиправний вчинок і понести за це відповідне покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального та фізичного впливу - є останньою ланкою в системі заходів адміністративного примусу. Вони є мірою відповідальності" А
Відповідний підхід закріплений законодавче. Згідно зі ст. 23 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) "адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, поваги до правил соціалістичного співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами" 6.
Важливість вивчення цієї проблеми зумовлена тим, що адміністративні стягнення посідають значне місце в системі заходів, які застосовуються державою з метою охорони та захисту суспільних відносин. За даними статистичної звітності, існує прогресивна динаміка застосування адміністративних стягнень. Якщо в 1990 р. стягнення були застосовані-до 6515 тис. чоловік, то вже в 1999 р. кількість осіб збільшилась до 10 542 тис.
Особливість адміністративних стягнень досить часто вбачають в специфічному колі суб'єктів застосування, а саме - в переважно поза-судовому характері застосування. Дійсно, порівняно з санкціями кримінального примусу, застосування адміністративного стягнення має в більшості своїй розгалужену систему уповноважених органів. Однак, поряд з цим, законодавець виділив певні види адміністративних стягнень, які можуть бути застосовані винятково в судовому порядку — адміністративний арешт, виправні роботи, конфіскація.
Певні тенденції розвитку законодавства свідчать про те, що вагома частина справ про адміністративні правопорушення передається на розгляд судових органів. Характерним прикладом є передача частини юрисдикційних повноважень органів Державної автомобільної інспекції України (ДАІ) щодо порушників правил дорожнього руху судовим органам. До прийняття Закону України "Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення правил дорожнього руху" від 05.04.2001 p. 7 органи ДАІ мали ширші повноваження з розгляду справ та застосування до правопорушників адміністративних стягнень. За винятком статей 121, 130 КпАП, їм були підвідомчі всі
Н.В. Кізіма 579
справи про порушення правил дорожнього руху та застосування стягнень, закріплених у відповідних статтях КпАП. Нині, районні (міські) суди (за винятком статей 121і, 1223. 124і КпАП) уповноважені розглядати всі справи про адміністративні правопорушення у сфері дорожнього руху.
Науковці дотримуються думки, що зміст адміністративних стягнень визначається характером управлінських відносин, врегульованих та забезпечених нормами адміністративного права та специфікою посягань на ці правовідносини. Водночас дехто зауважує, що особливість правовідносин у сфері державного управління проявляється в завданні, як правило, нематеріальних збитків 8.
Насамперед слід виділити таку характерну ознаку, як державно-примусовий характер адміністративних стягнень. Безумовно, їм властивий і виховний характер, однак сутність стягнень полягає в примусовому впливі з боку держави на правопорушників. Незважаючи на те, що адміністративні стягнення поєднують у собі елементи карального, виховного та запобіжного характеру, слід особливо виділити мету покарання правопорушника. Саме за цією ознакою адміністративні стягнення виокремлюються із широкого кола адміністративних примусових заходів. Таким чином, при застосуванні адміністративних стягнень, які не можуть компенсувати моральні збитки держави, насамперед мається на меті покарання. Тобто вони виступають обов'язком винної особи понести певні втрати, що стосуються особистості та обмежують її права.
Тож адміністративне стягнення полягає в обмеженні, позбавленні суб'єктивних прав та благ особи, до якої вони застосовуються. Добровільне виконання правопорушником покладених на нього стягнень не змінює його примусову сутність. Адже при невиконанні покладеного обов'язку держава залишає за собою право на застосування інших примусових заходів для забезпечення належного виконання: наприклад, невиплачений у строк штраф примусово стягується за рахунок грошових надходжень правопорушника - заробітної плати, стипендії, пенсії тощо.
На сьогоднішньому етапі розвитку правової науки простежується зміщення акцентів щодо визначення сутності адміністративних стягнень. Деякі науковці розглядають адміністративне стягнення як реакцію на вчинене адміністративне правопорушення9. В аналогічному аспекті розглядав адміністративні стягнення Л.В. Коваль, визначаючи їх як "необхідний наслідок порушення (невиконання) адміністративних заборон, що полягає в осуді поведінки правопорушника й обмеженні його особистих благ, матеріальних та інших правових інтересів"10.
580 РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 2
Таке визначення, на нашу думку, є не досить вдалим, оскільки не враховує деяких теоретичних моментів. Дійсно, запропоновано вважати адміністративне стягнення наслідком невиконання або порушення адміністративних заборон. Одаак, по-перше, невиконання заборон не завжди спричиняє наслідок у вигляді адміністративного стягнення. По-друге, якщо з огляду на теорію права розглядати право як систему регулювання, то, як необхідні елементи, виділяються дозволи, заборони та позитивні зобов'язання11.
Трьом зазначеним засобам правового регулювання відповідають три різновиди :регулятивних норм, що відрізняються за характером прав та обов'язків, — забороняючі, уповноважуючі та зобов'язуючі. Тож реалізація права відбувається у трьох основних формах: 1) дотримання заборон, тобто утримання від певних дій, які законодавче заборонені, або їх :Іаборона логічно випливає зі змісту правової норми; 2) виконання обов'язків; 3) використання суб'єктивного права 12. Таким чином, невиконання або порушення встановлених заборон не обмежує підстави для застосування адміністративного стягнення. Про це свідчить і законодавство. Так, ст. 1863 КпАП передбачає накладення адміністративних стягнень за "неподання статистичних даних для проведення державних статистичних спостережень або подання їх недостовірними чи з запізненням...".
Отже, коло підстав для застосування адміністративних стягнень набагато ширше і не обмежується невиконанням чи порушенням заборон, а можуть бути застосовані і в разі неналежного виконання законодавче визначених обов'язків.
У літературі спостерігається і ширше трактування адміністративних стягнень — як "виду адміністративно-примусових заходів", і водночас не відкидається їх визначення як міри адміністративної відповідальності 13.
Неординарна думка запропонована 1.1. Веремеєнком, який, досліджуючи види адміністратіївних примусових заходів, зокрема санкцій, дійшов висновку про ідентичність каральних адміністративно-правових санкцій та адміністративних стягнень. Внаслідок чого ставиться під сумнів доцільність використання терміна "адміністративні стягнення"14. На наш погляд, поняття адміністративне стягнення є більш вдалим. У будь-якому випадку зміст цього поняття має бути чітко визначено законом, що дозволить учасникам правовідносин правильно й неоднозначно сприймати загальні правові категорії.
Дослідження адміністративного стягнення як самостійної категорії, його місця в інституті адміністративної відповідальності та співвідношення з заходами адміністративного примусу, виділення характерних ознак та правової природи дає підстави визначити
Н.В. Кізіма 581
адміністративне стягнення як покарання, зафіксоване в санкції порушеної правової норми чи норми, яіа забезпечує її захист, що застосовується у встановленому законом порядку органами: адміністративної юрисдикції до особи, яка вчинила адміністративний проступок.
На сьогоднішньому етапі розвитку національного законодавства з питань застосування адміністративних стягнень назріла потреба у кодифікації досить великого нормативного масиву. Вона має бути проведена з урахуванням того, що як до фізичних, так і до юридичних осіб можуть застосовуватись адмінісіративні стягнення за порушення встановлених правил.
Основні засади застосування адміністративних стягнень (підстави, строки, принципи) відповідно до вимог п. 22 ст. 92 Конституції України мають регулюватися єдиним: нормативним аісгом загального характеру. Звісно, особливості застосування стягнені, за порушення певних правовідносин фінансового, податкового характеру чи інші, які неможливо врахувати в єдиному Кодексі, можуть регулюватися додатковими законами.
Аналіз чинного законодавства та теоретичних досліджень щодо адміністративних стягнень дає можливість твердити про те, що існуючі адміністративні стягнення створюють родову групу каральних адміністративно-правових санкцій. У межах цієї родової групи вирізняються такі групи стягнень'.
а) ті, що окреслені чинним КпАП;
б) ті, що законодавчо визначені поза його межами.
О Класифікація адміністративних стягнені.. Дослідження критеріїв класифікації адміністративних стягнень показує наявність різних точок зору щодо того, за якою чи якими ознаками мають бути сформовані групи адміністративних стягнень.
Відзначаючи як теоретичну, так і практичну значимість та доцільність певного узагальнення та групування, необхідно брати до уваги суб'єктивний вплив дослідника на результати дослідження. Адже підходи та критерії класифікації в більшій мірі залежать від мети дослідження, сфери застосування та призначення отриманих результатів. Залежно від того, яку ознаку обрано при проведенні класифікації, узагальнено пропонується шість основних груп адміністративних стягнень.
I. За ступенем визначеності адміністративні стягнення поділяють на:
а) визначені;
б) відносно визначені.
II. За ступенем варіантності передбаченого покарання розрізняють:
а) альтернативні стягнення;
582 РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 2
б) стягнення, які чітко зафіксовані санкцією правової норми і не передбачають можливості вибору серед інших видів.
III. За тривалістю впливу адміністративні стягнення поділяють на:
а) одномоментні стягнення, тобто такі, що застосовують до особи, винної у скоєнні адміністративного проступку, одноразово в повному обсязі;
б) триваючі стягнення вирізняються особливістю впливу на суб'єкта правопорушення. Цей вплив, як правило, тривалий у часі.
IV За суб 'єктом застосування адміністративні стягнення можна поділити на:
а) стягнення з боку обмеженого кола суб'єктів застосування (за законодавством України окремі види стягнень можуть бути накладені тільки спеціально визначеними уповноваженими органами);
б) стягнення з боку широкого кола суб'єктів застосування. До цієї групи слід віднести найпоширеніші види адміністративних стягнень, які можуть бути накладені майже всіма уповноваженими органами, -адміністративний штраф та попередження.
V За ознакою особи, на яку накладається адміністративне стягнення, можна виділити:
а) стягнення, що тастосовуються до фізичних осіб (наприклад, адміністративний арешт, виправні роботи тощо);
б) стягнення, що застосовуються до юридичних осіб (поділ монопольних утворень, обмеження у сфері зовнішньоекономічної діяльності);
в) змішані, тобто такі, що мають універсальний характер і застосовуються як до юридичних, так і до фізичних осіб (наприклад, конфіскація, штраф).
VI. За обсягом покарання адміністративні стягнення поділяють на:
а) основні;
б) додаткові.
На окрему увагу заслуговує питання розмежування адміністративних стягнень на основні та додаткові.
За винятком нормативного закріплення у ст. 25 КпАП, на сьогодні немає чіткого критерію відокремлення зазначених видів адміністративних стягнень. Це питання майже не знайшло відображення в юридичній літературі15. Проте воно має важливе значення не лише для науки, а й для практики з таких, зокрема, причин.
По-перше, від визначення суті цих видів стягнень, виділення ознак, за якими вони мають бути відокремлені, їх функціональної спрямованості залежить, як і коли кожне з них має застосовуватись і які наслідки такого застосування.
Н.В. Кізіма 583
По-друге, розмежування повноважень органів виконавчої влади (посадових осіб) та органів суду щодо застосування окремих адміністративних стягнень (зокрема, конфіскації) призвело до того, що справа про один адміністративний проступок, за який передбачено основне і додаткове стягнення, має розглядатися двома різними органами.
Тож має бути вирішена проблема розмежування їх компетенції у випадках, коли санкції правових норм передбачають застосування декількох покарань різної підсудності. Зокрема, логічним було б законодавче закріплення положення, відповідно до якого у разі, якщо санкція правової норми містить декілька видів стягнень, хоча б одне з яких має застосовуватися судом, така справа має виключно судову підвідомчість.
D Проблеми застосування адміністративних стягнень. З огляду на вимоги ст. 61 Конституції України має бути визначено, чи відповідає цим вимогам застосування основного і додаткового стягнення.
Відповідно до усталених положень адміністративно-правової науки як основні прийнято виділяти певну груп}' стягнень: попередження; штраф; позбавлення спеціальних прав; виправні роботи; адміністративний арешт. До групи додаткових стягнень належать конфіскація та сплатне вилучення предметів16.
Практика застосування стягнень (у судовому порядку) за всі види адміністративних правопорушень за перше півріччя 2000 р. характеризується такими показниками: штраф накладено на 86 560 винних (49,7 відсотка), арешту піддано 75 441 правопорушник (43,4 відсотка), виправні роботи застосовані до 2 099 осіб (1.2 відсотка), позбавлено спеціального права 2 726 правопорушників (1,6 відсотка) 17. Окрім основних стягнень, застосовувались і додаткові. Статистика їх застосування така: конфіскація майна застосована до 2 728 осіб, оплатне вилучення предмета - до 109 осіб.
Статтею 25 КпАП передбачено, що конфіскація та оплатне вилучення предметів можуть застосовуватись і як основні (хоча проведений аналіз нормативних актів свідчить про закріплення цих стягнень переважно як додаткових). Доцільно звернути увагу на цей аспект, оскільки законодавець та й науковці заздалегідь наділили додаткові адміністративні стягнення всіма характерними рисами основних. Тож практично визнали їх рівнозначність як поісарання та відповідний вплив, що має здійснюватися на винну особу.
Це положення має важливе значення. Враховуючи відсутність ґрунтовних теоретичних досліджень з цього питання, твердити про віднесення стягнень, закріплених у санкціях правових норм, відмін-
584
РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 2
них від КпАП, до того чи іншого виду можливо, лише виходячи зі способу їх закріплення нормами того чи іншого законодавчого акта.
Так, частина перша ст. 7 Закону України "Про боротьбу з корупцією" від 05.10.95 р. зазначає: "Вчинення особою, уповноваженою на виконання функцій держави ... корупційних діянь, якщо воно не містить складу злочину, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу... і звільнення з посади або інше усунення від виконання функщй держави. Таким особам забороняється обіймати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня їх звільнення" 18. Аналіз цієї правової норми веде до висновку, що як основне стягнення нею передбачається застосування штрафу, а як додаткове - усунення від виконання функцій держави.
Логічним критерієм відмежування основних та додаткових стягнень є мета їх застосування, а точніше — наслідок, який передбачає законодавець у разі застосування того чи іншого стягнення. Так, якщо застосування штрафу, попередження, арешту, виправних робіт та інших законодавче закріплених основних адміністративних стягнень має за мету покарання правопорушника, то застосування одночасно й додаткових стягнень передбачає, поряд з покаранням правопорушник, ще й усунення умов для подальшого вчинення правопорушень,.
Однак, на нашу думку, найбільш важливим є питання щодо самої правомірності додаткових стягнень у світлі ст. 61 Конституції України. Відповідно до неї ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
Існуюча прІактика свідчить про те, що незалежно від того, чи застосовується основне стягнення, чи основне та додаткове, чи окремо додаткове стягнення, для правопорушника настає адміністративна відповідальність. Одночасно незалежно від того, чи визначає правова норма стягнення як додаткове чи: як основне, за своєю природою воно виступає одним із видів каральних примусових санкцій, тобто є покаранням.
Вище вказувалось на єдність правової природи всіх адміністративних стягнень і на те, що ні згіконодавець, ні дослідники не наділяють додаткові стягнення якимись особливостями, з урахуванням яких можна було б Іазати про їх суттєву відмінність від інших стягнень, або що як додаткові вони втрачають свої каральні властивості і мають на меті застосування лише превентивних заходів. Це підтверджується й тим, що законодавець закріпив положення, згідно з яким додаткові стягнення (зокрема, конфіскація та сплатне вилучення) можуть виступати і як основні.
Н.В. Кізіма 585
Беручи до уваги, що при застосуванні основного та додаткового стягнення, які, в свою чергу, виступають самостійними видами адміністративних стягнень і є формалін адміністративного примусу, на особу накладається покарання, маємо дійти висновку про застосування до правопорушника двох покарань.
До речі, питання подвійності покарання знайшли відгук і в працях іноземних правників, які наголошують, що особу не слід двічі адміністративно карати за одне й те саме порушення того самого правила 19.
Поряд з цим науковці, порушуючи питання щодо неможливості притягнення двічі до відповідальності, вказують на те, що принцип "не двічі за одне" стосується застосування штрафних, каральних санкцій і не суперечить тому, що до правопорушника, який був підданий штрафній, каральній відповідальності, одночасно застосовуються правовідновлювальні санкції, якщо його діями було нанесено майнової або іншої шкоди 20. Однак ш конфіскація, ні сплатне вилучення не мають характеру правовідновлювальної санкції, а є лише каральною, оскільки не мають на меті ''покрити" заподіяну майнову чи іншу шкоду.
Тож наскільки взагалі є правомірним застосуваїяня двох видів стягнень до однієї особи за одне і те саме правопорушення? Це принципове питання має бути, на наш поіяяд, вирішено до прийняття нового Кодексу про адміністративні проступки.
Враховуючи викладене, вважаємо за доцільне відійти від усталеного підходу до розв'язання цього питання та обмежитись одним покаранням за вчинення одного правопорушення. Це може бути здійснено за допомогою законодавчого закріплення принципу альтернативності в санкціях правових норм, які на сьогодні передбачають подвійність адміністративних покарань.
Однак на сьогодні жодний нормативно-правовий акт, на підставі якого здійснюється притягнення до відповідальності та застосування адміністративних стягнень, не містить хоча б узагальненого переліку принципів, їх закріплення та дотримання є однією з ключових гарантій забезпечення прав учасників юрисдикційного провадження. Законодавче закріплення основних принципі? застосування адміністративних стягнень є найпершим і найважливішим кроком для закладення основ взаємовідносин між громадянами, юридичними особами та відповідними державними органами на засадах поваги один до одного та до встановлених правовими нормами правил поведінки.
До того ж потребує окремого законодавчого закріплення положення, яким би було усунено невідповідності та протиріччя строків
586 РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 2
накладення адміністративних стягнень. Вони мають бути зведені до єдиного критерію, який би став універсальним. Тобто ці строки поширюватимуться як на фізичних, так і на юридичних осіб і, на нашу думку, можуть визначатися:
• з дня вчинення правопорушення;
• з дня виявлення правопорушення при триваючому правопорушенні;
• з дня проведення уповноваженими державними органами спеціально передбачених законом заходів контролю, якщо правопорушення не могло бути виявлене іншим чином, але не пізніше законодавче встановленого терміну для вжиття таких заходів.
Процесуальний аспект застосування адміністративних стягнень до фізичних осіб більш регламентований та систематизований. Натомість аналогічний прзцес щодо юридичних осіб має розпорошений характер. Внаслідок цього відсутній єдиний підхід щодо застосування адміністративних стягнень до юридичних осіб. Тож у проекті Кодексу про адміністративні проступки має бути окремо закріплено умови й порядок застосування адміністративних стягнень до юридичних осіб.
Важливість розглянутої проблематики посилюється у зв'язку з радикальною зміною пріоритетів у діяльності держави, висуванням на перший план людини, її інтересів, прав та свобод. Тому пропоновані зміни мають бути не лише задекларовані, а й повинні отримати відповідне наукове тлумачення та нормативно-правове закріплення. Зокрема, глибшому осмисленню у нормотворчій та правозастосовчій практиці правової природи окремих адміністративних стягнень, підстав, принципів та механізму їх застосування сприятиме детальніший розгляд питання щодо адміністративних штрафів.