К.,1998. Державна служба: організаційно-правові основи І шляхи розвитку. К.,1999. Виконавча влада І адміністративне право. К.,2002. Видавничий Дім "Ін-Юре" Київ 2002

Вид материала

Документы

Содержание А.Т. Комзюк 618 Розділ xiv • глава 1 АЛ. Комзюк 620 Розділ xiv • глава 1 А. Т. Комзюк 622 Розділ xiv • глава 1 А. Т. Комзюк 624 Розділ xiv • глава 2 А.Т. Комзюк 626 Розділ xiv • глава 2 А. Т. Комзюк 628 Розділ xiv • глава 2 А. Т. Комзюк 630 Розділ xiv • глава 2 А. Т. Комзюк 632 Розділ xiv • глава з

Подобный материал:

• Видавничий Дім"Ін Юре", 68.62kb.
• Цехмістрова Г. С. Основи наукових досліджень-навчальний посібник. Київ: Видавничий, 2138.58kb.
• «Видавничий дім», 5134.01kb.
• Аналітичний ракурс 5 законодавча влада 23 виконавча влада 30 політика 34 економіка, 612.24kb.
• Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 14 виконавча влада 21 політика 25 економіка, 487.96kb.
• Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 16 виконавча влада 22 політика 29 економіка, 526.04kb.
• Аналітичний ракурс 9 законодавча влада 23 виконавча влада 28 політика 34 економіка, 630.95kb.
• Дисертації –“О, 832.65kb.
• Видавничий Дім «Ін Юре», 134.26kb.
• Підруч для студ юрид спец вищ закл освіти / За ред. В. Ю. Шепітька. 2-ге вид., переробл., 7887.27kb.

Глава 1. Розвиток загальних положень провадження в справах про адміністративні правопорушення

Зміст адміністративної відповідальності полягає в накладенні адміністративній стягнень, які іноді досить суттєво обмежують права суб'єктів відповідальності, у зв'язку з чим важливо забезпечити їх застосування у точній відповідності до вимог закону. Зазначене завдання вирішується в ході провадження в справах про адміністративні правопорушення, яке є складовою частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, способом і формою здійснення адміністративної юрисдикції відповідними органами в порядку, врегульованому законом. Ця діяльність полягає у виявленні адміністративних правопорушень, збиранні й перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді справ з винесенням відповідних постанов та їх виконанні¹.

В адмінісгративно-правовій: літературі єдине розуміння сутності зазначеного провадження ще й досі відсутнє. Зокрема, В.К. Колпаков спочатку визначає провадження в справах про адміністративні правопорушення як правовий інститут, у межах якого регулюються процесуальні адміністративно-деліктні відносини і забезпечується вирішення адміністративних справ, а також попередження адміністративних правопорушень, а потім розглядає його як різновид виконавчо-розпорядчої діяльності². Як систему адміністративно-процесуальних норм, що регулюють порядок, форми і методи діяльності відповідних державних органів, їх посадових осіб і представників громадськості щодо порушення і розгляду справ про адміністративні проступки, застосування до винних справедливих заходів адміністративної відповідальності та їх виконання, розглядає також провадження в справах про адміністративні правопорушення І.О. Ґалаґан ³.

Більшість же авторів (О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, Л.В. Коваль, М.М. Тищенко та інші⁴) визначають це

А.Т. Комзюк 617

провадження через поняття адміністративно-процесуальної діяльності, тобто як низку послідовних дій уповноважених органів (посадових осіб), а в деяких випадках - й іішшх суб'єктів, які згідно з нормами адміністративного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності. Вважаємо, що в наведених твердженнях немає протиріччя, і слід погодитися з МЛ. Маслєнніковим, на думку якого будь-яке провадження в юридичному процесі, в тому числі і в адміністра-тивно-юрисдикцшному, потрібно розглядати в двох аспектах - як про-цесуально-правовий інститут і як структурну частину відповідного виду процесу⁵. Разом з тим не слід, на нашу думку, розривати норми єдиного інституту адміністративної відповідальності, тобто норми, які регулюють провадження в справах про адміністративні правопорушення, - це не самостійний адміністративно-правовий інститут, а процесуальна частина більшого утворення - інституту адміністративної відповідальності. Нині важко собі уявити законодавство про адміністративні правопорушення розрізненим, коли процесуальні норми закріплені окремо від матеріальних.

У зазначеному законодавстві наїюпичилось чимало проблем, на що зверталася увага в проекті Концезщії реформи адогіністративного права України (далі - Концепція), розробленої в 1998 р. групою вітчизняних вчених-адміністративістів; вони стосуються також і процесуальних норм. Останнім часом активізувалась робота над підготовкою проекту нового Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП), в якому провадженню в справах про адміністративні правопорушення передбачається присвятити спеціальну частину. Робота над новим Кодексом дає гарну можливість вирішити низку проблемних питань провадження в справах про адміністративні проступки, і цією можливістю слід належним чином скористатися.

Насамперед необхідно законодавче закріпити прішципи провадження, яким у чинному КпАП, як уявляється, приділена недостатня увага. Як зазначається в проекті Концепції реформи адміністративного права, із закріплених у Конституції України принципів судочинства до адміністративно-юрисдикційного провадження за аналогією можна застосувати принципи законності, рівності всіх учасників процесу, забезпечення доказів вини, права на захист. Необхідність дотримання цих принципів випливає і з інших конституційно-правових норм - статей 6, 8, 24 Конституції України. Але і це, на думку авторів Концепції, не всі принципи. Деякі принципи провадження в адміністративних справах можна вивести з інших конституційних положень: наприклад, право на правову допомогу (ст. 59), на користування рідною мовою в адміністративному процесі (ст. 10) тощо.

618 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 1

Отже, основу адміністративно-юрисдикційного провадження повинні насамперед становити такі вихідні положення й організаційно-правові засади, які базуються на нормах Конституції і закріплені безпосередньо в законодавстві про адміністративні проступки у вигляді норм права, що визначають зміст і форму всього провадження, захищаючи при цьому правії і свободи громадян, інтереси держави.

Нині потрібен принципово новий погляд на визначення системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, насамперед тих, які забезпечують захист прав громадян та інших суб'єктів під час притягення їх до адміністративної відповідальності. У зв'язку з цим прийняттю нового Кодексу про адміністративні проступки повинна передувати розробка науково обґрунтованих і чітко сформульованих положень, спрямованих на захист громадян та юридичних осіб від необірунтованого притягнення до адміністративної відповідальності. Усі ці принципи мають бути "робочими", тобто такими, порушення яких тягне незаконність постанови з усіма її наслідками.

У літературі з приводу системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення висловлювались різні думки. Так, Д.М. Бахрах до принципів цього провадження відносить: забезпечення законності; досягнення об'єктивної істини; право на захист; презумпцію невинуватості; рівність громадян перед законом; гласність провадження, широку участь громадськості; оперативність ⁶. На нашу думку, участь громадськості й оперативність є лише теоретичними принципами провадження, їх недодержання не впливає на законність рішення по справі. С.Т. Гончарук називає ті самі принципи (за винятком оперативності), а також виділяє ще публічність (офіційність), гласність (відкритість), змагальність сторін, охорону інтересів особи і держави, економічність і ефективність процесу ⁷. Останні два принципи, як уявляється, належать до загальних принципів адміністративного процесу, конкретного юридичного вираження вони не мають, а змагальність у цьому провадженні виявляється лише частково. Змагального характеру процедурі реалізації юридичної, в тому числі адміністративної, відповідальності (особливо на стадії підготовки рішення в справі про правопорушення) додає здійснення права на захист. Першочергове завдання змагальності - не тільки особливий захист прав особи, яка опинилася під впливом правоохоронних органів, а й досягнення істини в справі про правопорушення ⁸.

Окремо слід сказати про принцип публічності (офіційності). Його роль полягає не лише в тому, що держава самостійно, за свій рахунок вживає всіх заходів, необхідних для припинення адміністратив-

АЛ. Комзюк 619

них проступків, розгляду справи, притягнення винних до відповідальності і виконання постанови по справі, а й у тому, що він закріплює обов'язок за представниками держави порушувати справи про адміністративні проступки у всіх випадках і'х вчинення. Відповідно до чинного КпАП, у разі отримання відомостей про вчинене правопорушення органи виконавчої влади мають право самостійно вирішувати - порушувати адміністративне провадження чи ні. Прийняття і перевірка повідомлення про адміністративний проступок, порушення і розгляд справи, винесення постанови має стати обов'язком органів держави, що буде гарантією розгляду справ, виключить свавілля з боку чиновників, дозволить запобігти ігноруванню адміністративних проступків, яке на сьогодні має місце. Закріплення в КпАП принципу публічності провадження у справах про адміністративні проступки забезпечить невідворотність адміністративної відповідальності, дозволить посилити охорону прав і свобод громадян та інших суб'єктів права.

Недостатньо повно, як уявляється, в КпАП закріплено принцип гласності провадження у справах про адміністративні проступки. В ст. 249 КпАП вказується лише на відкритість розгляду справи про адміністративне правопорушення. На інших же стадіях провадження представники громадськості, засобів масової інформації, потерпілий не наділені правом спостерігати за здійсненням процесуальних дій, а також правом на отримання інформації про такі дії. Це знижує ефективність громадського контролю за діяльністю посадових осіб, зменшує виховний і попереджувальний вплив адміністративної відповідальності, створює можливості для різних зловживань. Провадження у справах про адміністративні проступки є частиною адміністративного процесу і різновидом адміністративної діяльності держави. Тому приховування інформації про дії, які виконуються, не тільки недоцільне (на відміну від кримінального процесу, де таємниця слідства викликана об'єктивними причинами), а й суперечить принципам державного управління, положенням Конституції та інших законів (наприклад, Законів "Про інформацію", "Про державну таємницю"). Тому можна підтримати пропозицію про необхідність надання можливості представникам громадськості і потерпілому знайомитися з усією інформацією, яка є у справі, а також брати участь у здійсненні окремих процесуальних дій. Останнє особливо актуальне щодо здійснення екологічних експертизу справах, пов'язаних із забрудненням довкілля⁹.

А.С. Васильєв називає лише два принципи провадження: об'єктивної істини і забезпечення права на захист, відносячи презумпцію невинуватості лише до умов реашащї права на захист¹⁰. На

620 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 1

нашу думну, принцип презумпції невинуватості є одним з найважливіших самостійних принципів провадження, який має суттєве значення для забезпечення прав і свобод громадян, що притягуються до адміністративної відповідальності. В чинному КпАП він виражений тим, що до винесення постанови по справі особа називається не правопорушником, а особою, яка притягується до адміністративної відповідальності. Проте цього, як уявляється, для правового регулювання зазначеного принципу недостатньо, оскільки поняття презумпції невинуватості набагато ширше і містить низку правил, недотримання яких порушує права і свободи громадян. Основним правилом є те, що будь-яка особа, винність якої не доведена у встановленому законом порядку і не підтверджена звинувачувальним актом органу (посадової особи), уповноваженого розглядати справу, є невинуватою і не може бути покарана. З цього правила випливають й інші: ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість, хоча й має на це право, обов'язок доведення покладено на сторону, яка звинувачує; всі сумніви тлумачаться на користь особи, яку звинувачують; недоведене звинувачення є доведеною невинуватістю особи. Закріплення в КпАП цього принципу дозволить захистити громадян від необгрунтованих втручань в їхнє особисте життя.

З аналізу сутності презумпції невинуватості згаданий автор робить ще й логічний висновок про те, що вирішення завдань провадження у справа* про адміністрагивні правопорушення здійснюється через доказування, яке включає в себе виявлення, процесуальне оформлення і дослідження доказів ^п, хоча можна зауважити, що моментом встановлення і доведення вини особи провадження не закінчується, адже до нього входить також провадження щодо виконання прийнятого рішення.

Інколи в літературі зазначається, що процесуальні принципи в провадженні у справах про адміністративні провопорушення діють специфічно і не в повному обсязі, але система цих принципів не визначається. Це стосується таких принципів, як гласність (найчастіше під час розгляду справи присутні лише порушник і посадова особа, яка її вирішує), безпосередність (проте рішення нерідко приймається лише на підставі дослідження письмових матеріалів, особливо коли справа розглядається за відсутності порушника), змагальності (але в провадженні нема обов'язкової у часті представника звинувачення, адвоката, не завжди присутній порушник) тощо ¹².

Отже, підсумовуючи сказане щодо принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, зазначимо, що в чинному КпАП, на жаль, вони найчастіше як принципи не визначені, хоча той факт, що це має бути зроблено, на нашу думку, не підлягає

А. Т. Комзюк 621

сумніву. Правда, вдеться не про всі принципи, властиві цьому провадженню, а лише про ті з них, які впливають на законність постанови по справі. Тобто такі принципи розгортаються в цілу систему вимог, порушення яких тягне визнання постанови незаконною. Недостатньо при цьому тільки закріпити принципи провадження, весь зміст процесуальної частини має відповідати їх ІІимогам.

Це, зокрема, такі принципи, як законність, розг.гщд справи про адміністративний проступок на засадах рівності :громадян, презумпція невинуватості, забезпечення права на захист, встановлення об'єктивної (матеріальної) істини, публічність (офіційність), гласність (відкритість) розгляду справи, безпосередність, самоспійність і незалежність суб'єктів адміністративної юрисдикції в прийнятті рішень і підкорення їх тільки закону, національна мова провадження, відповідальність державних органів і посадових осіб за належне виконання процесуальних дій¹³.

Однією з гострих проблем провадження в справах про адміністративні проступки нині є нормативне визначення порядку його здійснення. Відповідно до ст. 246 КпАП такий порядок регулюється цим Кодексом та іншими законами України. Правда, незрозуміле, для чого те саме правило спо'чатку закріплюється для всіх органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, а потім окремо дублюється для районних (міських) судів, адже вони також належать до системи зазначених органів.

Проблема правового регулювання провадження в справах про адміністративні проступки полягає, на нашу думку, в тому, що його, крім КпАП, регулює ще дуже велика кількість не тільки законів, а й підзаконних актів, причому останні іноді є єдиними нормативними актами, в яких вирішуються такі питання. Маються на увазі випадки застосування різних санкцій в адміністративному порядку (що дозволяє назвати це адміністративною відповідальністю) до юридичних осіб. Невизначеність процесуальних гарантій притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності нині взагалі є однією з головних проблем цього адміністративно-правового інституту.

Зрозуміло, що основна частина процесуальІЕшх норм, які закріплюють правила здійснення провадження в справах про адміністративні правопорушення, міститься в КпАП, а саме - в трьох останніх його розділах. Діє також низка окремих законодавчих актів, норми яких до КпАП не включено. В наш час до подібних норм належать приписи Митного кодексу України, який регулює: провадження в справах про порушення митних правил, Закону "Про боротьбу з корупцією", який встановлює певні особливості провадження в справах

622 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 1

про корупційні діяння, та деяких інших. Це призводить до того, що різні нормативні акти по-різному регламентують здійснення однакових процесуальних дій, що часто ускладнює застосування заходів адміністративної відповідальності. З метою усунення подібної ситуації потрібно, на нашу думку, яка вже була свого часу оприлюднена ^м, в КпАП передбачити механізм, що забезпечував би концентрацію всіх без винятку норм, які регулюють адміністративну відповідальність, в тому числі процедури реалізації, саме в цьому Кодексі. Інші ж нормативні акти можуть лише встановлювати її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці особливості не можна передбачити в КпАП.

Варто зробити застереження, що в наш час мову про вдосконалення нормативних засад nf ювадження в справах про адміністративні правопорушення можна вести лише щодо провадження про проступки, вчинені фізичними особами, тому що законодавство про адміністративну відповідальність юридичних осіб ще тільки необхідно створити. Повною мірою це стосується також норм, які визначали б процедури провадження в справах про вчинені ними правопорушення. На нашу думку, ці процедури навряд чи повинні суттєво відрізнятися від порядку притягнення до адміністративної відповідальності фізичних осіб. Особливістю можна назвати те, що права й обов'язки юридичної особи в провадженні має здійснювати представник.

На разі завдання полягає в розробці і закріпленні таких процедур. Лише повторимо висловлене раніше зауваження¹⁵, що процесуальна частина згаданого проекту КпАП абсолютно не враховує факт визнання суб'єктами адміністративної відповідальності юридичних осіб. Останні в жодній статті навіть не згадуються. Дія ж чинного КпАП поширюється виключно на фізичних осіб, на чому спеціально наголосив Конституційний Суд України в рішенні від ЗО травня 2001 р. №. 7-рп/2001 у справі про відповідальність юридичних осіб. Тому його положення не можуть застосовуватись до. випадків притягнення'до відповідальності останніх.

Реально процедури застосування до юридичних осіб в адміністративному порядку різних фінансових санкцій (які за своїм характером нічим не відрізняються від адміністративного штрафу) дуже часто регулюються, в кращому випадку, урядовими постановами, в гіршому ж - відомчими нормативними актами. Як приклади можна навести Положення про порядок накладення штрафів на підприємства, установи, організації за порушення нормативних актів про охорону праці, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1993 p., Положення про порядок накладення на господарюючі суб'єкти сфери торгівлі, громадського харчування і по-

А. Т. Комзюк 623

слуг, у тому числі на громадян-підприємців, стягнень за порушення законодавства про захист прав споживачів, затверджене постановою уряду від 14 квітня 1994 p., Положення про порядок накладення штрафів на підприємства, установи, організації за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, затверджене урядовою Постановою від 14 грудня 1994 p., Інструкцію про порядок накладення і стягнення штрафів за порушення санітарного законодавства, затверджену наказом Міністерства охорони здоров'я України від 14 квітня 1995 р. тощо.

Зрозуміло, що без підзаконного нормативно-правового регулювання провадження в справах про адміністративні правопорушення поки що не обійтись, але це регулювання має бути деталізуючим, а не основним, тобто в ньому мають визначатися певні особливості застосування того чи іншого закону, а не підмінюватися сам закон. Наприклад, відповідно до ст.266 КпАП наказом Міністерства внутрішніх справ, Міністерства охорони здоров'я та Міністерства юстиції України від 24 лютого 1995 р. затверджено Інструкцію про порядок направлення громадян для огляду на стан сп'яніння в заклади охорони здоров'я та проведення огляду з використанням технічних засобів. До подібних актів нині належать також роз'яснення Пленуму Верховного Суду України, які є обов'язковими лише для судів.

Глава 2. Уточнення складу учасників провадження та розвиток їх правового статусу

Визначення і закріплення переліку учасників провадження в справах про адміністративні правопорушення та розвиток їх правового статусу становлять окремий блок проблем удосконалення цього провадження.

Варто зауважити, що термін "учасники провадження" ми розуміємо широко, тобто як всю сукупність (перелік, склад, систему) осіб, які так чи інакше причетні до його здійснення. В літературі інколи можна натрапити на критику, незгоду з таким визначенням зазначених осіб і твердження про доцільність використання з цією метою терміна "суб'єкти провадження", який, мовляв, є ширшим за поняття учасників ¹⁶. Не вдаючись до суперечок, зазначимо, що і той, і інший термін законодавчого значення не має, використовуючи їх, необхідно лише точно зазначити розуміння змісту терміна.

У літературі наводяться різні класифікації учасників (суб'єктів) провадження в справах про адміністративні проступки¹⁷, проте найбільше практичне значення, як уявляється, має поділ і'х на дві ве-

624 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 2

дикі групи: а) органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення (і'х ще називають суб'єктами адміністративної юрисдшзпї¹⁸), правовому статусу яких присвячено окремий розділ КпАП; б) особи, які беруть участь у цих справах (особи, перелічені в гл.21 КпАП).

1. Визначення складу органів та посадових осіб, яким має бути надано право розглядати справи про адміністративні проступки, є проблемою не тільки оновлення адміністративного права, а й формування правової держави в цілому. Очевидно, що зазначена сукупність нині надмірно розширена, до неї постійно включаються нові органи і посадові особи. До того ж, велика кількість справ про адміністративні правопорушення розглядається різними посадовими особами, які не мають юридичної освіти, а тому часто некваліфіковано, допускаються упередженість і суб'єктивізм, порушення вимог законності притягнення порушників до адміністративної відповідальності.

Особливе місце серед органів адміністративної юрисдикції в наш час посідають адміністративні комісії. Проте в проекті Концепції реформи адміністративного права України цілком справедливо підкреслюється необхідність вирішення питання про доцільність їх існування. Пов'язано це з тим, що саме адміністративні комісії, які функціонують на громадських засадах, об'єднуючи представників різних організацій, допускають найбільше порушень закону під час притягнення до адміністративної відповідальності. У згаданому проекті КпАП таїв положення враховано, ці комісії в ньому серед суб'єктів адміністративної юрисдакції вже не названо.

У проекті згаданої Концепції йдеться також про необхідність максимального скорочення, з метою надійного захисту прав і свобод громадян, кількості органів, які мають право вирішувати справи про адміністративні правопорушення, однак поки що скорочення зводиться тільки до сіасування адміністративних комісій. На нашу думку, необхідно йти далі й вилучати із зазначеної системи і виконкоми місцевих рад, а також скорочушти перелік контрольно-наглядових органів, наділених такими повноваженнями. Доцільність позбавлення їх права розглядати справи про адміністративні проступки пояснюється численними порушеннями ними чинного законодавства (неправильна кваліфікація діянь, невиконання загальних правил накладення адміністративних стягнень, різноманітні відхилення від процесуальних правил, незадовільне оформлення справ тощо) внаслідок різиях причин (найчастіше через недостатню правову підготовку), на що вже зверталася увага¹⁹.

Проведений спеціальний науковий аналіз проблем функціонування суб'єктів адміністративної юрисдикції в Україні дав змогу

А.Т. Комзюк 625

дослідникам зробити висновок про недоцільність механічного збільшення чи зменшення системи цих суб'єктів ²⁰. її оптимізація передбачає формування системи на основі функціонального та міжгалузевого принципів (це стосується спеціалізованих органів), при цьому галузевий принцип має використовуватися для формування внутрішньоструктурних підрозділів. Серед основних тенденцій розвитку системи суб'єктів адміністративної юрисдикції в Україні можна виділити: зміну загальних її розмірів (оптимальна мінімізація суб'єктів); усунення дублювання в процесі діяльності; обмеження кола суб'єктів, уповноважених застосовувати найбільш "репресивні" заходи адміністративного стягнення, тощо.

Останнім часом у законодавчому регулюванні підвідомчості справ про адміністративні правопорушення намітилась тенденція до розширення повноважень суду щодо розгляду справ про них. Звичайно, судову процедуру вирішення справ про адміністративні проступки загалом можна тільки вітати, проте в багатьох випадках доцільність та ефективність такого кроку викликає великі сумніви. Йдеться, зокрема, про передачу суддям повноважень щодо розгляду справ про більшість порушень правил дорожнього руху.

В ідеалі, можливо, розглядати справи про адміністративні правопорушення мають переважно судді. Проте щоб реально забезпечити такий стан справ, необхідно реформувати судову систему, чого поки що не зроблено. Все ж, на нашу думку, навіть у перспективі необхідно залишити в деяких випадках позасудовий порядок розгляду справ про адміністративні проступки. Інакше цей вид юридичної відповідальності перестане бути адміністративним, тобто таким, що реалізується в позасудовому порядку.

Недоцільність такого кроку пояснюється насамперед тим, що велика кількість і невелика шкідливість (кожного окремо) адміністративних проступків потребує порівняно простого порядку застосування заходів реагування. Це необхідно для швидкого дисциплінуючого впливу на винних з метою економії часу та сил як державних органів, так і самих порушників. До того ж, для виявлення порушень різних загальнообов'язкових правил найчастіше потрібні не юридичні, а спеціальні технічні, економічні, санітарні, агрономічні та інші знання. Інакше кажучи, в подібних випадках доцільїшй саме адміністративний порядок впливу. Такий порядок часто є не недоліком, а перевагою адміністративної відповідальності. Особливо це стосується випадків накладення штрафу на місці вчинення проступку, коли порушник не заперечує застосованого стягнення.

З іншого боку, практика судового розгляду справ, наприклад, про порушення правил дорожнього руху, як свідчать публікації в засобах

626 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 2

масової інформації, показала, шо судді сприйняли факт передачі їм цих справ майже як приниження їхнього професійного статусу, оскільки вони мусять витрачати багато часу на справи, за результатами розгляду жшх може бути накладено штраф у розмірі лише 10-20 гривень.

Повноваження щодо розглдцу справ про адміністративні правопорушення нині окремі законодавчі акппїадають і деяким іншим органам, які в розл;ілі III КпАП не названо. Йдеться про місцеві державні адміністрації та адміністративні комісії, які створюються при них (ст.25 Закону Уіфаїни "Про місдеві державні адміністрації")- Хоча в Законі сказано про справи, віднесені до відання зазначених органів, жоден законодавчий акт подібних повноважень їм не надає. Якщо адміністративні комісії за аналогією ще можуть розглядати справи про правопорушення, зазначені в частині першій ст.218 КпАП, то для державних адміністрацій в цілому визначити юрисдикційні повноваження взагалі неможливо. До того ж, виникає запитання, хто від імені адміністрації' може розглядати справи, адже адміністрацію в цілому може представляти тільки її голова.

Слід звернути також увагу на механізм розподілу повноважень щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення між посадовими особами галузевих органів різних рівнів (вища, середня, нижча управлінські ланки) в ієрархічній структурі конкретного суб'єкта адміністративної юрисдикції (наприклад, в органах автомобільного транспорту, органах Міністерства праці та соціальної політики, органах спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у галузі охорони праці тощо). В законі мається на увазі можливість передачі справи про адміністративне правопорушення від нижчої посадової особи вищій для застосування, в разі необхідності, більш суворого стягнення, але порядок вирішення цього питання не визначено.

Проведене свого часу дослідження практики адміністративно-юрисдикційної дальності органів державного ветеринарного контролю свідчить, що наведений механізм застосування адміністративних стягнень не спрацьовує, тому реально "працюючою" частиною санкції відповідної норми є розмір штрафу, який відповідає максимальним повноваженням державних інспекторів нижчої ланки, що, звичайно, не можна визнати нормальним. Розмір стягнення, яке застосовується до конкретного правопорушника, має залежати від характеру вчиненого проступку й особи винного, а не від місця в ієрархії органів посадової особи, яка розглядає справу.

2. Велика проблема, що потребує вирішення, - посилення захисту прав осіб, які беруть участь у провадженні²¹. Йдеться, перш за все, про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності.

А. Т. Комзюк 627

До проблем захисту її прав можга віднести, зокрема, регулювання участі захисника в провадженні. Останнім часом ст.271 КпАП визнає можливість участі в провадженні як захисника адвоката або іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. Останнє формулювання, яким КпАП було доповнено відповідно до рішення Конституційного Суду України від 16 листопада 2000 р. № 13-рп/2000 у справі про право вільного вибору захисника, на нашу думку, так і не забезпечило відповідасть ст.268 КпАІІ вимогам ст.59 Конституції України, адже остання передбачає, що ко;кен є вільним у виборі захисника своїх прав, тобто він може обрати таким захисником навіть особу, що не є фахівцем у галузі права.

У зв'язку з цим необхідно, як уявляється, запозичити з цивільного процесуального законодавства інсгитут представництва і закріпити в КпАП право особи запросити для участі в провадженні як представника своїх інтересів будь-якого громадянина, незалежно від його освіти та кваліфікації.

Важливим є питання про момент допуску адвоката чи іншого фахівця у гатузі права до участі в провадженні в справі про адміністративне правопорушення. В літературі невиправдано, на нашу думку, робиться висновок про те, що адвокат може; брати участь у провадженні в справі з моменту затримання порушника²² або з моменту складання протоколу про адміністративне праіюпорушення²³. Тут скоріше бажане видається за дійсне, адже і в ст.268, і в ст.171 КпАП йдеться про участь адвоката, іншого фахівця у галузі права в розгляді справи про адміністративне правопорушення. Проте в багатьох випадках до такої особи може застосовуватися адміністративне затримання, максимально дозволений: термін якого - 10 діб. Таким чином, особа, затримана в адміністративному порядку, може досить тривалий час бути позбавленою волі і не мати можливості користуватися юридичною допомогою фахівця. Тому слід погодитися з висловленою точкою зору, відповідно до якої низку норм КпАП, які стосуються прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, необхідно і надалі розвивати й доповнювати ²⁴.

Отже, в цей час адвокат чи інший фахівець у галузі права може брати участь лише у розгляді справи про адміністративний проступок, тобто бути присутнім на засіданні. Разом з тим з метою реального захисту прав громадян слід забезпечити його участь з моменту складання протоколу або затримання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Підтримуємо думку про те, що право на допомогу адвоката має бути надано особам, затриманим за вчинення низки адміністративних правопорушень, зокрема, дрібного хуліганст-

628 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 2

ва (ст. 173 КпАП), злісної непокори (ст. 185), порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (ст. 185^і), торгівлі з руку невстановлених місцях (ст. 160) і деяких інших. У цих вшЕІдках порушники утримуються в спеціально відведених приміщеннях до розгляду справи начальником (заступником начальника) органу внутрішніх справ чи суддею і тому потребують підвищених гарантій дотримання їх прав і свобод ²⁵.

Проблемним є визначення обсягу прав і обов'язків адвоката чи іншого фахівця у галузі права, якими вони наділені в провадженні в справах про адміністративні правопорушення. Річ у тому, що в ст.Г71 КпАП перелік цих прав і свобод невичерпний, відкритий. Зазначається, зокрема, що він має право: знайомитися з матеріалами справи; заявляти клопотання:; за дорученням особи, яка його запросила, та від її імені подавати скарги на рішення органу (посадової особи), який розглядає справу, а також інпгі права, передбачені законами України. Якщо щодо адвоката "інші права, передбачені законами України", - це права, закріплені Законом "Про адвокатуру", то визначити обсяг прав іншого фахівця практично неможливо. У зв'язку з цим доцільно в ст.171 КпАП прямо послатись на зазначений Закон.

Беручи участь у розгляді справи, адвокат чи інший фахівець у галузі права представляє особу, що його запросила, але не замінює її, а діє в процесі поряд з нею.

У Законі України "Про адвокатуру" (ст. 6), зокрема, передбачено, що при здійсненні професійної діяльності адвокат має право: представляти і захищати права та інтереси громадян і юридичних осіб за їх дорученням у всіх органах, на підприємствах, в установах і організаціях, до компетенції яких належить вирішення відповідних питань; збирати відомості про факти, які можуть бути використані як докази в цивільних, господарських, кримінальних справах і справах про адміністративні правопорушення, зокрема: запитувати й отримувати документи або їх копії від підприємств, установ, організацій, об'єднань, а від громадян - за їх згодою; ознайомлюватися на підприємствах, в установах і організаціях з необхідними для виконання доручення документами і матеріалами, за винятком тих, таємниця яких охороняється законом; отримувати письмові висновки фахівців з питань, що потребують спеціальних знань; застосовувати науково-технічні засоби відповідно до чинного законодавства; доповідати про клопотання і скарги на прийомі у посадових осіб та відповідно до закону одержувати від них письмові мотивовані відповіді на ці клопотання і скарги; бути присутнім при розгляді своїх клопотань і скарг на засіданнях колегіальних: органів і давати пояснення по суті клопотань і скарг; виконувати іншії дії, передбачені законодавством.

А. Т. Комзюк 629

Як випливає із зазначеного, Закон надає адвокатові дуже широкі права, і'х використання дає змогу якнайповніше виконати доручення громадянина. Саме це і повинно враховуватись під час визначення прав захисника у справі про адміністративне правопорушення.

Відповідно до частини першої ст. 271 КпАП, постанову по справі адвокат чи інший фахівець у галузі права мо;ке оскаржити тільки за дорученням особи, що його запросила, і тільки від її імені. Не погоджуємося з точкою зору О.І. Ульянова, який вважає за недоцільне забороняти адвокату чи іншому фахівцеві в галузі Ітрава самостійно реагувати на неправомірні дії органу (посадової особи). Він пропонує внести зміни до ст. 287 КпАП, наділивши правом оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення не тільки особу, щодо якої її винесено, і потерпілого, а й адвоката як учасника адміністративного процесу, як представника інституту захисту прав і свобод, законних інтересів громадян²⁶. Вважаємо, що адвокат чи інший фахівець у галузі права повинні діяти в інтересах особи, яка його запросила для участі в процесі. Інакше законодавець, наділяючи адвоката чи іншого фахівця в галузі права такими широкими повноваженнями, може спровокувати ситуацію, коли його дії суперечитимуть волі особи, інтереси якої представляє адвокат, якщо ця особа з якихось причин не бажає оскаржувати постанову органу (посадової особи) по адміністративній справі.

На жаль, КпАП не передбачає порядок заміни адвоката, не вирішено також низки інших питань, пов'язаних з його участю в провадженні: хто повинен повідомляти адвоката про місце і час розгляду справи про адміністративне правопорушення; яким чином; за скільки днів до безпосереднього розгляду справи? Всі ці питання також необхідно врегулювати в КпАП.

Для встановлення режиму законності необхідно сконцентрувати увагу не тільки на гарантіях прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, а й на гарантіях, наданих особі, якій правопорушенням заподіяно моральної, фізичної чи майнової шкоди, тобто потерпілому. Як зазначає С. Тараненко, держава має турбуватися не тільки про правопорушників, а й про тих, хто потерпів від вчинених ними діянь. Останнім часом розвиток адміністративно-процесуальних норм відбувається в напрямі захисту прав, насамперед, осіб, які вчинили адміністративні правопорушення. Так, у чинному законодавсті не закріплено право потерпілого користуватися допомогою адвоката, на відміну від особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Тобто це - явна дискримінація прав окремих учасників процесу ²⁷.

Слід додати, що чинний КпАП не містить положення про те, хто,

630 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 2

коли і де (у якому акті) визнає конкретну особу потерпілою. За потерпілим не закріплено також право вимагати порушення провадження про адміністративний проступок, право надавати докази, право виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, право оскаржити процесуальні дії посадових осіб (крім винесеної постанови) тощо. Потерпілий може реалізувати деякі з цих прав, посилаючись на Конституцію України, численні закони і підзаконні, особливо відомчі, нормативні акти. Але це тільки заплутує провадження, ускладнюючи і сповільнюючи щюцес розгляду справи, а означає і відновлення потерпілого в його правах, порушених адміністративним проступком.

Не слід забувати, що постанова по справі про адміністративний проступок є беззаперечним доказом, який в подальшому допоможе громадянинові відновити порушені права, відшкодувати заподіяну шкоду. Тому доцільно всі права потерпілого визначити в одній статті КпАП, причому значно розширивши їх коло. Це дасть змогу потерпілому, захищаючи свої права, бути активним учасником провадження. Як мінімум, у ст.269 КпАП прана потерпілого має бути закріплено в такому обсязі, в якому це зроблено у ст. 268 КпАП щодо порушника.

У правовому регулюванні обов'язків свідка слід відзначити проблему забезпечення не тільки правдивості пояснень, а й самої участі його в провадженні. За винятком випадків виклику свідка до суду, коли його з'явлення забезпечується засобами адміністративної відповідальносгі (ст. 185³ КпАП), змусити свідка належним чином виконати свої обов'язки практично неможливо. На нашу думку, адміністративну відповідальність слід передбачити за злісне ухилення свідка від з'явлення за викликом будь-якого суб'єкта адміністративної юрисдикції, а також за відмову давати пояснення та неправдиві пояснення. Приблизно те саме можна сказати також про забезпечення участі в провадженні перекладача.

КпАП передбачає можливісгь участі в провадженні в справі про адміністративне правопорушення такого учасника, як експерт, проте питання призначення і проведення експертизи не регулює. На нашу думку, слід погодитися зі сформульованою в літературі пропозицією про необхідність усунення цього недоліку і врегулювання зазначених питань ²⁸.

У ст.265 КІсАП згадується ще один учасник провадження - понятий, але ні його поняття, ні права та обов'язки не визначаються. На цю проблему в літературі вже зверталася увага ²⁹, і цілком логічно було б доповнити КпАП відповідною статтею.

З огляду иа те, що визнання юридичної особи суб'єктом адміністративної відповідальносгі давно не викликає сумнівів у теорії

А. Т. Комзюк 631

адміністративного права і знайшло сіює законодавче закріплення в окремих нормативних актах, виникає нагальна потреба прийняття низки процесуальних норм, які б сприяли захисту юридичними особами своїх прав і законних інтересів в аіщіністративно-взрис дикційному провадженні. З цією метою в майбутньому КпАП, у якому передбачається врегулювати адміністративну відповідальність як фізичних, так і юридичних осіб, необхідно закріпити правило про те, що справа про адміністративне правопорушення, вчинене юридичною особою, має розглядатися за участю її законного представишь чи захисника. За відсутності зазначених осіб спраїзу може бути розглянуто лише у випадках, якщо є дані про повідомлення цих осіб про місце і час розгляду справи і якщо від них не надійшло клопотання :про відкладення розгляду справи або таке клопотанні залишено без задоволення. Під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, вчинене юридичною особою, орган, посадова особа, що розглядають справу про адміністративне правопорушення, повинні мати право визнавати обов'язковою присутність представника юридичної особи.

Потребують закріплення в загонодавстві про адміністративні правопорушення обставини, які виключають участь у провадженні деяких учасників, а також можливість заявления відводів і самовідводів. Ідеться про суддів, інших посадових осіб, які розглядають справи, захисників, експертів, перекладачів, на що звертається увага в проекті Концепції реформи адміністративного права. На нашу думку, це питання слід вирішити приблизно так само, як це зроблено в Кримінально-процесуальному кодексі (ст. 54-63), тобто маються на увазі випадки, коли виникають сумнши в об'єктивності і неупередженості учасника ³⁰.

Нарешті, слід звернути увагу на проблему відшкодування потерпілим, свідкам, експертам і перекладачам витрат, яких вони зазнали у зв'язку зі з'явленням в орган (до посадової особи), у провадженні якого перебуває справа про адміністративне правопорушення. Йдеться про збереження за ними середнього заробітку за шсцем роботи за час їх відсутності у зв'язку зі з'явлев:ням у зазначений орган (до посадової особи). На нашу думку, має йтися не про збереження заробітку, а про його відшкодування за рахунок держави.

Раніше, коли громадяни одержували заробітну плату на підприємствах, в установах та організаціях, які були виключно державними (колгоспи в цьому плані мало відрізнялися), його виплата, по суті, здійснювалась із державних коштів, тобто не було принципової різниці, з якого джерела цей заробіток відшкодовувався. В наш же час все більше юридичних осіб засновується на колеісгивній або приватній власності, на які в цих випадках фактично покладається вико-

632 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА З

нання державних зобов'язань. Адже, як зазначалося, одним із основних принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення є публічність (офіційність), зміст якого передбачає, що це провадження здійснюється від імені держави і за її рахунок.

Глава 3.