К.,1998. Державна служба: організаційно-правові основи І шляхи розвитку. К.,1999. Виконавча влада І адміністративне право. К.,2002. Видавничий Дім "Ін-Юре" Київ 2002
| Вид материала | Документы |
- Видавничий Дім"Ін Юре", 68.62kb.
- Цехмістрова Г. С. Основи наукових досліджень-навчальний посібник. Київ: Видавничий, 2138.58kb.
- «Видавничий дім», 5134.01kb.
- Аналітичний ракурс 5 законодавча влада 23 виконавча влада 30 політика 34 економіка, 612.24kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 14 виконавча влада 21 політика 25 економіка, 487.96kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 16 виконавча влада 22 політика 29 економіка, 526.04kb.
- Аналітичний ракурс 9 законодавча влада 23 виконавча влада 28 політика 34 економіка, 630.95kb.
- Дисертації –“О, 832.65kb.
- Видавничий Дім «Ін Юре», 134.26kb.
- Підруч для студ юрид спец вищ закл освіти / За ред. В. Ю. Шепітька. 2-ге вид., переробл., 7887.27kb.
Враховуючи потреби становлення і розвитку механізмів державного контролю щодо виконавчої влади в Україні, цікавим і корисним є огляд досвіду вирішення подібних проблем у Польщі.
Органи державного контролю, в сучасному розумінні цього слова, були запроваджені в Польщі на початку XIX ст., за часів, коли Польща не була суверенною державою. Головна Рахункова палата була створена в Польському князівстві (патронатна країна Наполеона Бонапарта) у 1808 p. Ця інституція віднайшла своє продовження у Вищій Рахунковій палаті Польського королівства (стосовно автономної частини Російської імперії) й існувала протягом 1815-1831 pp. '
Органи державного контролю Польщі були відновлені після Першої світової війни, коли країна здобула свою незалежність. Вища Палата Державного контролю була створена указом глави держави в 1919 р. її повноваження були такими: всебічний контроль за державними доходами та видатками, правильністю управління державним майном, державними субсидіями та субвенціями для різноманітних інституцій, фундацій і фондів; контроль за адмініструванням державних коштів так само, як і контроль за адмініструванням державних фондів вищим рівнем місцевого самоврядування та без винятку великими містами. Указ розмежував три види контролю: початковий контроль, інакше кажучи запобіжний контроль; контроль результативний,
Я.Гонцяж 505
тобто, репресивний контроль; фактичний контроль суб'єктів та їх бухгалтерського обліку.
Конституція Польщі, прийнята в березні 1921 p., визначила функцію Палати як: контроль за всім державним апаратом з точки зору адміністрування державних фінансів, перегляду щорічного балансу державного бюджету та представлення Парламенту щорічного подання на вотум довіри до уряду щодо виконання бюджету. Конституція також поширила інституцію судової незалежності на членів Ради Палати (керівний орган контрольного апарату). Особливі інституції та процедури державного контролю були визначені в Законі про державний контроль, схваленому Парламентом у 1921 р.
Сучасний орган державного контролю називається Вищою Палатою Контролю (ВПК), але її статус, повноваження та процедури, за якими вона здійснює свою діяльність, мають глибокі корені, створені майже вісімдесят років тому. Звичайно, певні правила та обсяг діяльності змінились відтоді, але основна місія зазначеної організації залишилась донині. Нижче подані деякі особливі питання щодо процесу запровадження цих змін.
Загальні правові рамки для діяльності ВПК, визначені в Конституції від 2 квітня 1997 p., вимагають, щоб ВПК здійснювала аудит (щодо законності, економічної бережливості, дієвості та ретельності) діяльності:
• органів державного управління;
• Національного банку Польщі;
• державних юридичних осіб;
• інших державних організаційних підрозділів.
Згідно з Конституцією ВПК дозволено здійснювати аудит щодо законності, економічної бережливості та ретельності діяльності: органів місцевого самоврядування; комунальних юридичних осіб; інших комунальних організаційних підрозділів та стосовно законності й економічної бережливості інших організаційних підрозділів і економічних суб'єктів тією мірою, в якій вони використовують державну та комунальну власність або ресурси чи дотримуються фінансових зобов'язань перед державою.
ВПК використовує в контролюючій діяльності такі критерії аудиту: законність (відповідність чинному законодавству), економічна бережливість (економічне та ефективне використання ресурсів), дієвість (відповідність дій цілям, визначеним у законі; ступені, до яких досягнуто цілі; методи та заходи, які застосовувалися), ретельність (досконалість, обережність, чесність, достовірність).
Щоденна діяльність ВПК здійснюється відповідно до положень Закону про Вищу Палату Контролю від 23 грудня 1994 р. Згідно з йо-
506
РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 5
го положеннями Сейм за погодженням із Сенатом призначає Президента терміном на шість років, *жий очолює ВПК та відповідає за її діяльність перед Сеймом. Переобрання Президента дозволено лише один раз. Президент ВПК може не бути членом Сейму або Сенатором. Він може обіймати будь-яку іншу посаду, за винятком посади професора в університеті, та належати до будь-якої політичної партії чи професійної спілки. Такі самі правила застосовуються до віце-президентів та Генерального директора ВПК. Однією із привілеїв Президента є його недоторканність, з тим що жодна кримінальна відповідальність не може бути застосована проти нього, та позбавлення свободи не дозволено без попередньої згоди Сейму. Президент має право брати участь у засіданнях Сейму та уряду.
Дуже важливі завдання здійснює Рада ВПК, до складу якої входять Президент як голова Ради, віце-президенти, Генеральний директор та 14 членів. Маршал Сейм)' призначає членів Ради терміном на три роки.
Відповідно до Закону про Е'Ищу Палату Контролю існує дві категорії членів Ради: сім представників юридичних або економічних кіл, не залежних від ВПК, та сім членів, обраних з-поміж керівників організаційних підрозділів ВПК або радників Президента. Особи, що входять до складу Ради, є незалежними у виконанні ними своїх функцій та можуть виражати власну думку (votum separatum) стосовно рішень Ради. Рада надає чинності: аналізу реалізації державного бюджету та грошової політики, звіту про діяльність Вищої Палати Контролю за попередній рік. Рада схвалює такі рішення: висновки щодо легалізації (набуття чинності) державного бюджету для Ради Міністрів; рекомендації щодо вирішення певних проблем, визначених Сеймом стосовно діяльності органів, які виконують державні завдання; офіційних заяв мінісірів, керівників центральних офісів, Президента Національного банку Польщі; проектів статуту ВПК; проекту бюджету ВПК; графік періодичної діяльності ВПК. Рада висловлює свою думку щодо: програм аудиту, які представляються Президентом ВПК. заяв про результати особливо важливих аудитів, інших питань, представлених Президентом або хоча б однією третиною членів ВПК.
Організаційними шдрозділауш Вищої Палати Контролю є департаменти. Існує чотири види департаментів: департаменти, які виконують завдання з ;зудиту (їх 14), департаменти, які забезпечують проведення аудиту (2), адміністративні департаменти (5) та регіональні офіси (16).
Кожний департамент, який виконує завдання з аудиту, має свої повноваження у цій сфері.
Я.Гонцяж 507
Регіональні офіси також здійснюють завдання з аудиту. Після адміністративної реформи (січень 1999 p.), внаслідок яжої зменшилась кількість воєводств, також була зменшена кількість регіональних офісів, і на сьогодні їх 16 (по одному в кожному воєводстві).
Існують такі департаменти аудшу:
Департамент адміністрування та Європейської інтеграції (сфера державної служби, питання інтеграції Польщі до Європейського Союзу, міжнародна політика);
Департамент державного бюджету (сфера виконання державного бюджету, підготовка проекту аналізу виконання державного бюджету та висновок щодо довіри Уряду на основі результатів виконання державного бюджету);
Департамент освіти, науки та ку.тьтури;
Департамент фінансів та банківської справи (готує проекти аналізу монетарної політики, виконує завдання з аудиту в банківській системі та монетарній політиці, функціонування системи страхування, державної торгівлі цінними паперами);
Департамент економіки (сфера функціонування економіки (включаючи державні підприємства), економічне співробітництво з іноземними країнами, функціонування системи митниць);
Департамент з аудиту (здійснює постійний аудит за наказом Президента ВПК);
Департамент національної оборони та державної безпеки (сфера використання бюджетних засобів для оборони та громадської безпеки; виробництва, постачання, експо]лу та імпорту зброї, діяльність поліції та інших воєнізованих служб);
Департамент захисту навколишнього середовища;
Департамент праці та соціального захисту (здійснює аудит у сфері працевлаштування, запобігання безробіттю, функціонування системи соціального захисту, пенсійної системи);
Департамент сільського господарства та харчової' промисловості (сфера управління сільськими територіями, функціонування державної системи розвитку сільських територій, процес пристосування сільського господарства Польщі до вимог ЄС);
Департамент місцевого самоврядування (сфера функціонування системи місцевого самоврядування та управління компаніями, які є власністю органів самоврядування, виконання органами самоврядування завдань, передбачених законодавством);
Департамент державної скарбниці та приватизації;
Департамент транспорту, морської економіки та зв'язку;
Департамент здоров'я та фізичної культури.
Існують два департаменти, які забезпечують проведення аудиту:
508
РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 5
Юридичний департамент (виконання завдань у сфері внутрішніх юридичних послуг, координація внутрішніх юридичних послуг, виконання завдань стосовно залучення Вищої Палати Контролю до нормо-творчої діяльності Парламенту й Уряду);
Департамент стратегії аудиту (виконує завдання у сфері розробки стратегії аудиту ВПК та координації процесу аудиту, підготовки аналізів та інформації щодо публікації результатів аудиту).
П'ять департаментів виконують адміністративні функції:
Організаційний департамент (виконує функції стосовно організації діяльності Президента ВПК, допомоги в управлінні діяльністю ВПК, співпраці з вищими інституціями аудиту різних країн та міжнародних організацій);
Департамент захисту таємної інформації (гарантує захист таємної інформації та зобов'язує аудиторів дотримуватись таємниць, встановлених згідно з нормами права);
Департамент матеріально-технічного забезпечення (виконання функцій щодо організації та функціонування ВПК у сфері транспорту, комунікацій та матеріально-технічного забезпечення);
Департамент кадрової політики та навчання (виконує функції в сфері управління людськими ресурсами);
Департамент бухгалтерського обліку.
ВПК нараховує понад 1650 працівників, із яких 1200 - аудитори або інспектори з аудиту та понад 400 осіб - допоміжний персонал. Статус цих двох категорій працівників регулюється Законом про Вищу Палату Контролю. Трудові відносини для аудиторів та інспекторів з аудиту встановлені на основі призначення. Призначення залежить від тренувань з аудиту, які проходять після успішного складання іспитів екзаменаційній комісії.
Персонал з аудиту має спеціальний статус, чітко визначений законом, який гарантує стабільність працевлаштування, захист незалежності працівників та можливості кар'єрного росту, їх спеціальний статус однак передбачає певні обмеження свободи: вони не можуть бути членами політичних партій або залученими до будь-якої політичної діяльності.
Об'єкти аудиту містяться в щорічній та квартальній програмах, які схвалює Рада ВПК. Аудити проводяться на основі цих програм. ВПК може здійснювати постійні аудити, якщо це необхідно. Для аудитів, які містяться в періодичній робочій програмі, готуються програми аудиту. Програми аудиту повинні бути схвалені Президентом ВПК або одним із віце-президентів.
Метою проведення кожного аудиту є встановлення фактів, які повинні бути документовані відповідним чином, та оцінка їх відповідно
Я.Гонцяж 509
до правил, визначених у законодавстві. Для правильного проведення аудиту аудитори ВПК повинні мати доступ до повної інформації, необхідної для їх роботи. Вони мають право: вільного доступу до нерухомості підрозділу, який підлягає аудиту, всіх документів та інших матеріалів; оглядати нерухомість, викликати потерпілих та отримувати їх докази; вимагати усного або письмового пояснення від працівників підрозділу аудиту; скликати експертів і спеціалістів та збирати наради як керівництва, такі представників органів державної адміністрації та місцевого самоврядування.
Кінцевим елементом проведення аудиту є звіт про аудит. Він повинен окреслювати факти, виявлені під час ауоиту, включаючи причини, внаслідок яких вони виникли, обсяг та наслідки порушень і відповідальних осіб. Аудитор та керівник підрозділу аудиту повинні підписати звіт про аудит. Той, хто був підданий аудиту, може оскаржувати результати аудиту.
Оцінка діяльності з аудиту визначається післяаудитним висновком. Якщо були виявлені будь-які порушення, висновок може вміщувати коментарі та рекомендації, спрямовані на їх усунення. Висновок може також оцінювати діяльність осіб, відповідальних за встановлені порушення, та вказувати їх непридатність обіймати дану посаду.
Післяаудитний висновок подається керівішкові підрозділу аудиту. Апеляційна процедура може також бути застосована. На основі звітів про аудит та гасляаудитних висновків ВПК складає заяви про результати аудиту.
Перед їх поданням до Сейму, Президенту Республіки Польщі або Прем'єр-міністру вони подаються відповідно вищому або центральним органам, які протягом семи днів висловлюють свою точку зору; вона приєднується до заяви про результати аудиту. Всі заяви подаються на розгляд відповідним органам, і якщо вони не є об'єктом апеляційної процедури, заяви представляють на розгляд громадськості.
Кожний аудит належить до однієї із 188 груп об'єктів. Аудити причетні (з-поміж іншого) до: реалізації державного бюджету, діяльності уряду та органів місцевого самоврядування, реалізації державної фінансової політики, приватизації, використання ресурсів ЄС, захисту навколишнього середовища, житлового господарства, транспорту та зв'язку, оборони та державної безпеїш, функціонування системи охорони здоров'я та соціального захисту, міжнародної співпраці.
ВПК загалом здійснює аудит: зі своєї власної ініціативи (95 відсотків), на замовлення Сейму та його органів (3 відсотки), на вимогу Президента Республіки Польщі або Прем'єр-міністра (2 відсотки).
ВПК є найбільш владним, але не єдиним органом, який діє в системі аудиту державного управління Польщі. Він виконує класичну
510 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 5
роль агентства давнішнього аудиту, який пов'язаний з Парламентом на основі принципу підзвітності та підпорядкованості.
Існує щонайменше два інших важливих елементи в цій системі.
Перший пов'язаний із зростанням сектора самоврядування в структурі державного управління. Незалежність самоврядування, яка була задекларована в Конституції України та Законі про територіальне самоврядування, поставила питання про відносини між державними органами контролю та органами самоврядування.
Заснування: окремих органів контролю, названих Регіональними Рахунковими Палатами (РРП), які мають право здійснювати фінансовий аудит всіх органів самоврядування, вирішило цю проблему. РРП здійснюють свою діяльність відповідно до положень окремого закону та є незалежними органами. Прем'єр-міністр призначає голів РРП на основі рекомендацій самоврядних рад воєводств (сеймиків).
Основною функцією РРП є здійснення всіх завдань з аудиту, які стосуються розробки та реалізації бюджетів органів самоврядування (в гміні, повяті та воєводствах). Особливо їх діяльність спрямована на захист органів місцевого самоврядування проти неправильного використання державних коштів та проти ризикованого використання державних ресурсів для інвестицій на фінансовому ринку.
Другим допоміжним елементом системи аудиту є внутрішня система контролю, що існує в системі державного управління від Канцелярії Прем'єр-міністра до найнижчого органу місцевого управління.
У центральних органах дер:кавної влади (наприклад, міністерствах, інших центральних оргажсх та офісах воєводств) обов'язково створюються підрозділи внутрішнього аудиту відповідно до положень Закону про процедури та організацію діяльності Ради Міністрів та міністерств.
У системі самоврядування такі підрозділи є також обов'язковими, але їх керівництво має набагато більше свободи вирішувати питання їх організації та роботи. Підрозділи внутрішнього аудиту, як правило, підпорядковані керівництву відповідного органу та проводять аудит за їх запитом.
Обидві інсігигуції - РРП та підрозділи внутрішнього аудиту - зобов'язані співпрацювати з ВПК., особливо забезпечувати її всіма своїми звітами з аудиту та провадити аудити на запит та під керівництвом аудиторів ВПК.
Частина шоста
ОНОВЛЕННЯ
ІНСТИТУТУ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ
У СФЕРІ
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
РЕГУЛЮВАННЯ
Розділ XII
ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСА,ЦИ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕЛІКТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА
Глава 1. Юридична природа відповідальності у сфері адміністративно-правового регулювання
У змісті адміністративно-правового регулювання чільне місце належить правовим нормам, що містять імперативні приписи. Це обумовлено, насамперед, характером відносин, що регулюються нормами адміністративного права, а саме публічно-управлінських відносин, яким властивий владний, вижонавчо-розпорядчий характер. Такий характер відносин обумовлює, у свою чергу, необхідність існування засобів, за допомогою яких забезпечувалося б неухильне виконання зазначених вище норм. Одним із найважливіших серед таких засобів є адміністративна відповідальшсть.
Останнім часом теоретичні питання сутності та змісту адміністративної відповідальності все частіше привертають увагу вчених-право-знавців. Описуючи це складне правок; явище, дослідники намагаються простежити генезис відповідальності, але при цьому основний акцент робиться або на генезисі відповідальності як філософської категорії, або на етимології слова "відповідальність" 1. Уявтаєгься, що використання цих двох підходів є не зовсім коректним для досліджень у галузі юридичної відповідальності взагалі й адміністративної зокрема.
Юридична відповідальність найтісніше пов'язана з такою ознакою права, як його нормативність. Нормами правії врегульовані суспільні відносини, причому у разі юридичної відповідальності такі відносини виникають тільки після того, як з'являється відповідна правова норма. Таким чином, правильніше було б зосередитись на генезисі саме відносин адміністративної відповідальності, а оскільки ці відносини не існують поза правовою формою, увагу потрібно звернути на нормативні акти, якими ці відносини регулюв;ілись у різний історичний час.
О Генезис інституту адміністративної відповідальності. Почати слід з того, що нормативна регламентація відносин, подібних до відносин сучасної адміністративної відповідальності, з'являється на
514 РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 1
теренах колишньої Російської імперії у другий половині XIX ст., хоча жоден правовий акт того часу не використовує поняття "адміністративна відповідальність", та і власне поняття "відповідальність" використовується у законодавстві досить рідко. У 1861 р. у доповідній записці про судове -по ліцейський статут головнокеруючий II відділенням Державної Ради граф Д.Н. Блудов вказував на необхідність відмежування злочинів, підвідомчих кримінальним, судам, від "поліцейських проступків", які у країнах Західної Європи розглядались спеціальними поліцейськими суддями або адміністративними органами. Підготовлений під керівництвом Д.Н. Блудова додаток до доповідної записки під назвою "Матеріали для складання проекту статуту судово-поліцейського" є першою спробою законопроектних робіт у цій галузі.
Проект судово-поліцейського статуту був переданий на розгляд до II відділення Державної Ради у лютому 1864 p., а його останній варіант під назвою "Статут про покарання, що накладаються мировими суддями" був затверджений 20 листопада 1864 р. Статут про покарання складався з 13 глав, перша з яких містила загальні положення (порядок заміни стягнень, обставини, що пом'якшують та обтяжують відповідальність, тощо). Решта глав, що становили його Особливу частину, містила у собі склади 150 проступків, поділених залежно від об'єкта посягання на 12 видів: проступки, що посягають на встановлений порядок управління (гл. II, а також гл. V - порушення Статуту про паспорти), на громадський порядок (гл. III - "проступки проти благочиния, порядку та спокою"), а також проступки, передбачені у гл. X та XI, що посягають на громадський благоустрій (ra.IV), на порядок у галузі будівництва і залізничного транспорту (гл. VI), такі, що порушують правила пожежної безпеки (гл.Х), тощо. Статутом про покарання не були передбачені процесуальні основи провадження по маловажних проступках (порядок накладення покарань, процедура оскарження дій мирових суддів, застосування заходів адміністративного припинення тощо)2.
У цілому, відповідно до Статуту кримінального судочинства (1864 р.) мировим суддям були підсудні:
1) справи про менш важливі злочини і проступки, за які в законі визначено тільки:
догана, зауваження і вплив;
грошові стягнення, вища міра яких не перевищує 300 карбованців;
арешт (до трьох місяців) або покарання, що його замінюють;
2) справи про злочини і проступки, по яких провадження, починаючись не інакше як за скаргами осіб, ображених або зазнавших шкоди, може бути припинено примиренням;
Д.М. Лук 'янець 515
3) справи про крадіжки, шахрайства, лісові порубки, привласнення знайдених речей та інші злочини цього роду, вчинені особами, що підлягають за ці діяння ув'язненню у робочому домі3.
Одночасно зі встановленням судового порядку розгляду справ про маловажні злочини та проступки низкою правових актів передбачається адміністративний порядок розгляду та вирішення справ про певні правопорушення. Так, наприклад, Положенням про заходи щодо охорони державного порядку та громадського спокою від 14 серпня 1881 р. встановлювалося, що у місцевостях, оголошених у стані посиленої охорони, права та обов'язки щодо збереження державного порядку та громадської безпеки покладаються на Генерал-губернаторів, ... а в губерніях, які їм не підвідомчі - на Губернаторів і Градоначальників. У межах цих місцевостей згадані начальницькі особи можуть: а) видавати обов'язкові постанови по предметах, що стосуються до попередження порушення громадського порядку та державної безпеки; б) встановлювати за порушення таких обов'язкових постанов стягнення, що не перевищують трьохмісячного арешту або грошового штрафу 500 карбованців. Генерал-губернаторам, а в місцевостях, що їм не підлеглі - Губернаторам і Градоначальникам надається право також вирішувати в адміністративному порядку справи про порушення виданих ними обов'язкових постанов 4.
Адміністративний порядок накладення стягнень передбачався також Зводом статутів про акцизні збори, до якого належали Статут про питейний збір, Статут про тютюновий збір і Правила про акцизи з цукру, з освітлювальних нафтових масел і з підпалювальних сірників і про продаж фосфору. Розділ 5 зазначеного нормативного акта містив правила про стягнення за порушення постанов про акцизні збори, а розділ 6 - правила про порядок провадження по справах про порушення постанов про акцизні збори. Зокрема, у ст. 1140 зазначалося, що справи про порушення, за які обвинувачений може піддягати одному грошовому стягненню, без конфіскації або з конфіскацією пітей та інших предметів, вирішуються адміністративним порядком (Керуючим акцизними зборами і Міністерством фінансів) 5.
Після створення у 1922 р. Радянського Союзу, до якого Україна увійшла як союзна республіка, ситуація з розвитком відносин адміністративної відповідальності дещо повторилася. 27 липня 1927 р. Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет і Раднарком УСРР видали Постанову "Про надання адміністративним органам права вживати заходів адміністративного впливу за маловажні праволомства". Згідно з цією Постановою, для звільнення судових установ від маловажних кримінальних справ і прискорення їх вирішення адміністративним органам різних рівнів було надано право вживати заходів
516 РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 1
адміністративного впливу за певні (маловажні) праволомства 6. (Терміном "лраволомство" у ті часи позначалося правопорушення).
У подальшому ці норми увіішіли до Адміністративного кодексу УСРР, який було затверджено ВУЦВК 12.10.1927 р. і введено у дію з 1.02.1928р.
Цікавим є те, що в Адміністративному кодексі вже використовується поняття 'відповідальність" і вона поділяється залежно від порядку застосування. Так, в артикулі 28 Адміністративного кодексу зазначалося: "Округовим і районним виконавчим комітетам, їх президіям і міським та селищним радам надається право, в обсягу їх компетенції (арт.49) і в межах їх території, на розвиток і на виконання чинного законодавства, видавати обов'язкові постанови, що їх оголошують до загального відому й які встановлюють: а) будь-які обов'язки для всієї людності даної території або для окремих груп людності; б) відповідальність за зламання або невиконання цих обов'язків адміністративний порядком, а за випадків, окремо встановлених у законі - судовим або дисциплінарним порядком" 7.
Окрім того, в Адміністративному кодексі, можливо вперше, використовується поняття "адміністративна відповідальність". Зокрема, в артикулі 175 зазначалося: "Особи, що затаїли речі, які треба конфіскувати, притягаються до адміністративної або судової відповідальності, з одночасним вилученням речей, які підлягають конфіскації".
Взагалі у законодавстві 20-50-х років поняття "адміністративна відповідальність" зустрічається дуже рідко. Власне це були одиничні нормативні акти. Зокрема, це поняття використовувалось у Положенні про державний пожежний нагляд і про міську пожежну охорону, затвердженому Постановою ЦВК і РНК СРСР від 7.04.1936, у п. З якого зазначалося, що Головне упраішіння пожежної охорони Народного комісаріату внуїрішш'х справ СРСР та його органи при виконанні функцій державного пожежного нагляду мають право притягати до адміністративної або судової відповідальності осіб, винних у порушеннях обов'язкових постанов, правил, норм та інструкцій з протипожежної охорони 8. У Постанові Ргіди Міністрів УРСР від 16.07.1946 р. "Про посилення використання порожніх пробігів вантажного автотранспорту", п. 2 якої передбачалося зобов'язати управління міліції Міністерства внутрішніх справ УРСР позбавляти права керування автомашиною, строком до трьох місяців, водіїв, які ухиляються від завантаження порожніх автомобілів, що йдуть у попутному напрямі, а осіб, які відають використанням автомашин (завідуючих гаражами, начальників експлуатації тощо), притягати до адміністративної відповідальності 9.
Д.М. Лук 'янець 517
У законодавстві СРСР поняття "адміністративна відповідальність" також зустрічалось у Положенні про прокурорський нагляд в СРСР, затвердженому Указом Президії Верховної Ради СРСР від 24 травня 1955 р. Зокрема, у ст. 13 цього Положення зазначено: "...Принесение прокурором протеста на постановление, изданное уполномоченным на то органом, о привлечении того и.Іш иного лица к административной ответственности приостанавливает исполнение административного взыскания до рассмотрения протеста соответствующим органом" 10.
Аналіз законодавства УРСР та СРСР 20-70-х років свідчить про те, що здебільшого під адміністративною відповідальністю розумілось, насамперед, застосування штрафів в адміністративному порядку за різноманітні правопорушення.
21 червня 1961 р. Президія Верховної Ради СРСР прийняла Указ "Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку", а 15 грудня 1961 р. Указ з такою самою назвою прийняла і Президія Верховної Ради УРСР, який став прообразом майбутнього Кодексу про адміністративні правопорушення. В цьому указі встановлювався загальний перелік порушень, за які могли бути передбачені адміністративні стягнення у вигляді штрафу, встановлювались максимальні розміри ппрафів, визначався порядок їх накладення тощо. При цьому слід зазначити, що поняття 'адміністративна відповідальність" у зазначених указах не використовувалось.
І все ж таки від початку 60-х років поняття "адміністративна відповідальність" все частіше використовується у нормативних актах СРСР та УРСР.
Так, наприклад, Указом Президії Верховної Ради УРСР від 22.04.1960 р. "Про відповідальність за незаконне виготовлення і використання радіопередавальних установок" встановлювалось, що за виготовлення і користування радіопередавальними установками без належного дозволу, а також за користувсіння ними з порушенням правил, що регулюють радіозв'язок, до винних осіб застосовуються заходи громадського впливу або адміністративні заходи у вигляді штрафу розміром до 20 карбованців з вилученням всієї апаратури, що використовувалась для радіопередач. За ті самі дії, вчинені неповнолітніми, громадську й адміністративну відпов:ідальність несуть їхні батьки.
В Указі Президії Верховної Ради УРСР від 17.08.1966р. "Про відповідальність за порушення правил адміністративного нагляду" встановлювалось, що порушення пр;звил адміністративного нагляду особами, стосовно яких такий нагляд встановлено, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від 10 до 50 карбованців.
518 РОЗДІЛ XII • ГЛАВА 1
Згодом це поняття з'являється і у назвах нормативних актів, наприклад: Указ Президії ВР СРСР від 27.03.1964р. ''Про посилення адміністративної відповідальності за порушення правил риболовства й охорони рибних запасів у водоймищах СРСР"; Постанова Ради Міністрів УРСР "Про адміністративну відповідальність за пошкодження високовольтних електричних мереж" від 10.10.1969р.; Указ Президії Верховної Ради СРСР "Про адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю і правил охорони праці" від 13.10.1976 р. тощо.
У переважній більшості нормативних актів поняття "адміністративна відповідальність" пов'язувалось виключно із застосуванням штрафів в адміністративному порядку. Так, у п. 1 згаданої вище Постанови Ради Міністрів УРСР "Про адміністративну відповідальність за пошкодження високовольтних електричних мереж" встановлювалось, що за пошкодження високовольтних електричних мереж внаслідок порушення Правил охорони високовольтних електричних мереж винні особи підлягають в адміністративному порядку штрафу в таких розмірах: посадові особи - до 50 карбованців, громадяни - до 10 карбованців, якщо це порушення не тягне за собою кримінальної відповідальності а. У н.1 Указу Президії Верховної Ради СРСР "Про адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю і правил охорони праці" також зазначалось, що особи, винні у порушенні законодавства про працю і правил охорони праці, можуть бути піддані в адміністративному порядку штрафу в розмірі до 50 карбованців 12.
Крім штрафу як міри адміністративного впливу використовувались й інші стягнення. Так, наприклад, Постановою Президії Верховної Ради СРСР від 26.07 1966р. "Про порядок застосування Указу Президії Верховної Ради СРСР від 26.07.1966р. "Про посилення відповідальності за хуліганство" роз'яснювалось, що застосування арешту, виправних робіт і штрафу за дрібне хуліганство є мірою адміністративного впливу, не тягне за собою судимості, не є підставою для звільнення з роботи і не припиняє стажу роботи 13.
У 1967 р. з метою впорядкування законодавства про адміністративну відповідальність і зміцнення законності в його застосуванні комісії законодавчих проектів Ради Союзу і Ради національностей Верховної Ради СРСР висловились за розробку Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративну відповідальність, що й було передбачено у Постанові Президії Верховної Ради СРСР від 13.10.1967р. Процес розробки зазначеного акта тривав досить довго і 23.10.1980 р. Верховна Рада СРСР прийняла Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні пра-
ДМ. Лук'янець 519
вопорушення. На той час законодавство про адміністративну відповідальність включало близько 500 нормативних актів, і потреба в їх кодифікації була вкрай актуальною.
І, нарешті, 07.12.1984р. був прийнятий Кодекс Української РСР про адміністративні правопорушення (КпАП). який з певними змінами діє і сьогодні. Прийняттям цього Кодексу завершився процес кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність, але, як і в інших нормативних актах, визначення поняття "адміністративна відповідальність" у ньому відсутнє, хоча саме поняття досить часто використовується.
Таким чином, поштовхом до виникнення інституту адміністративної відповідальності було прагнення відокремити малозначні правопорушення від злочинів (за ознакою ступеня суспільної небезпечності) і встановити спрощену процедуру розгляду справ про такі правопорушення. Спочатку це відбувалося в рамках судової системи, але згодом встановився й адміністративний порядок розгляду таких справ і застосування відповідних стягнень.
Зрозуміти сутність адміністративного порядку застосування стягнень за правопорушення можна, проаналізувавши згаданий вище Указ Президії Верховної Ради УРСР від 15.12.1961 р. "Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку".
Згідно з цим Указом право накладення штрафів в адміністративному порядку мали адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних, міських Рад народних депутатів, а у випадках, передбачених ст. 12 цього Указу, - відповідні державні органи і посадові особи. Якщо поглянути на перелік державних органів, яким надавалось право накладати штрафи в адміністративному порядку, то можна помітити, що всі вони є органами виконавчої влади і реалізують надане їм право в процесі виконання їх управлінських функцій. Тобто можна сказати, що накладення штрафів в адміністративному порядку означає, що воно здійснюється уповноваженими органами виконавчої влади у процесі здійснення ними функцій державного управління.
Отже, дослідження генезису відносин адміністративної відповідальності дає можливість стверджувати, що основною характерною ознакою адміністративної відповідальності завжди був саме порядок п реалізації.