К.,1998. Державна служба: організаційно-правові основи І шляхи розвитку. К.,1999. Виконавча влада І адміністративне право. К.,2002. Видавничий Дім "Ін-Юре" Київ 2002
| Вид материала | Документы |
- Видавничий Дім"Ін Юре", 68.62kb.
- Цехмістрова Г. С. Основи наукових досліджень-навчальний посібник. Київ: Видавничий, 2138.58kb.
- «Видавничий дім», 5134.01kb.
- Аналітичний ракурс 5 законодавча влада 23 виконавча влада 30 політика 34 економіка, 612.24kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 14 виконавча влада 21 політика 25 економіка, 487.96kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 16 виконавча влада 22 політика 29 економіка, 526.04kb.
- Аналітичний ракурс 9 законодавча влада 23 виконавча влада 28 політика 34 економіка, 630.95kb.
- Дисертації –“О, 832.65kb.
- Видавничий Дім «Ін Юре», 134.26kb.
- Підруч для студ юрид спец вищ закл освіти / За ред. В. Ю. Шепітька. 2-ге вид., переробл., 7887.27kb.
464 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 4
В той же час людина, наприклад, може вивчити шекспірівського "Гамлета" в оригіналі, але не ро:уміти, про що йдеться в цьому творі через незнання англійської мови. При цьому ніхто не скаже, що вона саме "знає" цій твір. В даному випадку людина сприймає форму, але ніяк не зміст.
Аналогічна ситуація має місце і зі знанням законів. Можна вивчити напам'ять стигті закону, але не розуміти, про що в них ідеться. І тут роль знання мови відіграє рівень правових знань особи і можливість правильно їх тлумачити, тобто уіснити їх зміст.
Як відомо із загальної теорії права, за глибиною аналізу, переконливістю і обґрунтованістю виділяють буденне тлумачення, компетентне (або професійне) і доктринальне. Буденне тлумачення дається громадянами, компетентне (професійне) - дається фахівцями у сфері права, а доктринальне - вченими, які ведуть дослідницьку роботу в цій галузі. Очевидно, що погляд на зміст тих чи інших норм права буде різним і буде визначатися рівнем правових знань особи і, крім того, практичним досвідом. Особи, що здійснюють притягнення до адміністративної відповідальності, користуються професійним тлумаченням норм пріава, тоді як переважна більшість правопорушників не можуть піднятися вище буденного. При цьому встановити дійсний рівень правової грамотності особи в процесі розгляду справи про адміністративне правопорушення навряд чи можливо, оскільки тут відіграють важливу роль суто суб'єктивні чинники.
Уявляється, що ця проблема може бути вирішена. Слід відзначити, що принцип презумпції знання закону не є абсолютним. Він обмежений положеннями ст. 57 Конституції України, яка наголошує на тому, що кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. При цьому зазначена гарантія повинна бути дещо змістовнішою, ніж просто забезпечення оприлюднення закону чи іншого нормативно-правового акта.
Як було вкіїзано вище, знання закону передбачає не лише сприйняття зовнішньої форми правових норм, а й правильне розуміння їх змісту. З огляду на це уявляється правильним пропонувати закріплення у законі права особи, що притягусться до адміністративної відповідальності, оспорювати свою вину за мотивом незнання закону у двох аспектах. По-перше, за неможливістю ознайомитись із законом або іншим нормативно-правовим актом, і, по-друге - за фактом неправильного використання норми у тих випадках:, коли відповідна норма викладена таким чином, що дає підстави неоднозначного її тлумачення. Це буде надійною гарангією захисту від об'єктивного ставлення у вину.
Таким чином, є необхідним коригування принципу презумпції знання закону приблизно так: "Незнання законів не звільняє від юри-
ДМ. Лук'янецъ, О.Д. Крупчан 465
дичної відповідальності, за умов забезпеченім можливості всіх осіб ознайомитись з і'х змістом та забезпечення однозначного тлумачення норм, що містяться у них".
Безумовно, коригувати конституційну норму можна лише шляхом внесення змін до Конституції, що є досить, складною справою. Тому доцільніше буде передбачити у новому Кодексі України про адміністративні проступки таку норму: "Особа звільняється від відповідальності, якщо буде встановлено, що протиправне діяння вчинене нею внаслідок об'єктивної неможливості виконати встановлений законом обов'язок (тобто з причин, що не залежали від її волі і свідомості), об'єктивної неможливості ознайомитись з відповідним нормативно-правовим актом або внаслідок неправильного використання норми, яка викладена таким чином, що допускає неоднозначне її тлумачення". Це положення ніяким чином не суперечить Конституції України і надає особам, що притягуються до адміністративної відповідальності, більше можливостей для за:шсту своїх прав.
Необхідно відзначити, що згаданий принцип у минулому іноді використовувався у нормотворчій практиці, хоча це можна вважати скоріше винятком аніж правилом. Так, п. 6 Постанови Ради Міністрів СРСР від 14.08.1950 р. "Про незадовільне виконання заходів по боротьбі з картопляним раком" передбачалося, що накладання штрафу за порушення карантинних правил може бути проведено за умови попереднього ознайомлення відповідальної особи з правилами карантину і характеру відповідальності за їх порушення.
Що ж стосується процесуального обов'язку правозастосовчого органу щодо доведення вини особи у вчиненні адміністративного проступку, то його необхідно деталізувати з урахуванням згаданої вище норми, наприклад, таким чином: "Орган (посадова особа), що розглядає справу про адміністративний проступок, зобов'язаний встановити, чи була належним чином забезпечена можливість особи, що притягується до адміністративної відповідальності, ознайомитись з відповідними нормативно-правовими актами, а також чи не є протиправне діяння наслідком неправильного використання норми, викладеної таким чином, що допускає неоднозначне її тлумачення".
Як справедливо зазначає О.Ф. Андрійко, "основною метою реалізації результатів контролю у сфері державного управління не є застосування каральних засобів, якими є юридична відповідальність. Це - вимушений захід, який слід розцінювати як об'єктивну необхідність, зумовлену наявністю правопорушення. Тому відповідальність як наслідок контролю є вимушеним заходом впливу і застосовується за умови, коли вичерпано всі інші заходи впливу" 8.
На розвиток цієї думки можна сказати, що заходи юридичної
466 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 4
відповідальності можуть застосовуватись за результатами контролю виключно у випадках свідомого порушення вимог нормативно-правових актів при правильному їх розумінні. Якщо ж у процесі контролю буде встановлено, що правопорушення вчинено внаслідок неправильного розуміння правової норми, державний орган, що здійснює контроль, має вжити заходів щодо офіційного тлумачення такої норми і доведення відповідного документа до всіх зацікавлених суб'єктів.
Однак і цей принцип не може бути абсолютним. У багатьох випадках контролю підлягає фахова, професійна діяльність. Важливою складовою будь-якої професійної діяльності є наявність у особи, що її здійснює, відповідної фахової освіти, яка, у свою чергу, передбачає певне коло знань, у тому числі і правових. З огляду на це, оцінка можливості неоднозначного тлумачення правових норм має обмежуватись рамками, що визначаються саме вимогами до фахівця відповідної кваліфікації.
Принцип презумпції знання закону і його практичне використання мають величззне значення і д.оя правильного вирішення спорів, які повинні належати до компетенції органів адміністративної юстиції, а саме адміністративних судів, створення яких передбачено Законом України "Про судоустрій в Україні". На нашу думку, одним із принципів адміністративного судочинства має стати принцип примату розуміння правової норми підпорядкованим суб'єктом. Цей принцип має полягати в тому, що у випадках, коли підставою для виникнення спору між органом виконавчої влади та іншими суб'єктами є неоднозначне тлумачення правової норми, перевага при вирішенні спору має віддаватися підпорядкованому суб'єкту. Це положення повинно стосуватися як норм законів, так і підзаконних правових актів. Водночас у рішенні суду обов'язково має міститися вказівка на правильне розуміння змісту правової норми для її подальшого використання.
Література (до гл. 4)
1. Шемшученко Ю.С., Авер'янов В.Б. -Людина і реформування адміністративного права // Урядовий кур'єр. - 2000. - №53. - С.9.
2. Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть): Учебное пособие. -X.: Одиссей, 1999. - С.130.
3. Там само. -С. 128.
4. Там само. -С. 126.
5. Герасименко Є. Форми та види вини при вчиненні адміністративного правопорушення // Право України. — 1998. - №7. - С.80.
6. Воробей TLA. Теорія і практика кримінально-правового ставлення в вину: Автореф. дис ... доктора юрид. наук: 12.00.08 //НАВС. -К., 1998. -С.10.
B.I- Борденюк 467
7. Белинский Е.С. Вопросы вины в налоговом законодательстве // Государство и право. - 1996. - №6. - С.54-55.
8. Відповідальність у державному управлінні та адміністративне право: Наукова доповідь / За заг. ред. В.Б. Авер 'янова. - К.: Юрнаукацентр, 2001. -С.14.
Глава 5. Контроль у сфері місцевого самоврядування та його зв'язок з державним управлінням
Важливою ознакою змісту держеного управління є контроль як один із його елементів ', за допомогою якого забезпечується відповідність діяльності об'єктів управління заданим параметрам, що встановлюються суб'єктами державного управління. Явище контролю, як відомо, багатогранне і може розглядатися в різноманітних аспектах. Саме тому в юридичній літературі існує чимало різноманітних уявлень щодо його призначення, цілей, завдань та механізму здійснення.
В одних випадках контроль розглядається як функція (вид діяльності) відповідного органу державної влади 2, яка відображає його основне соціально-політичне призначення в державному механізмі, в інших - як принцип діяльності органів державної влади. В науці ж адміністративного права контроль розглядається здебільшого як спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні3.
Однак найчастіше контроль розпадається як функція управління, яка тією чи іншою мірою властива діяльності будь-якого органу державної влади. Проте для одних органів здійснення контролю у відповідній сфері управлінської діяльності є основною, так би мовити, титульною функцією, яка відображає одну зі сторін їхнього основного соціально-політичного призначення в державному механізмі. До таких органів можна віднести, зокрема, Верховну Ралу України, яка, поряд із законодавчою функцією, здійснює в межах, визначених Конституцією України, функцію парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади 4.
У системі ж органів виконавчої влади до таких органів, наприклад, належить Державна контрольно-ревізійна служба України, головним завданням якої є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей у міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів 5.
І.'ЖЬ ..
468 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 5
Для переважної більшості інших органів контроль - одна із численних функцій управління, яка здійснюється поряд з іншими функціями управління (прогнозування, організація, регулювання, координація тощо) в рамжах їх основної діяльності, заради якої вони створені. Це зумовлено тим, що будь-який процес управління завжди передбачає прийняття рішення, організацію його виконання та контроль за його виконанням. Саме тому контроль як функція управління об'єктивно притаманний будь-якій управлінській діяльності, яка здійснюється органами державної влади.
Сьогодні в юридичній літературі існують різноманітні класифікації контролю за різними критеріями 6, серед яких найбільш практично і теоретично значимою є його класифікація за суб'єктами здійснення контролю. За цим критерієм у сфері державного управління звичайно розрізняють такі види контролю: контроль з боку органів законодавчої влади (парламентський контроль), контроль з боку Президента України (президентський контроль), контроль з боку органів виконавчої влади та контроль з боку органів судової влади. Що ж стосується контролю з боку органів місцевого самоврядування, то останній хоч іноді і згадується як самостійний вид контролю 7, проте питання його сутності та правової природи поки що залишаються поза рамками наукового осмислення.
Тим часом потреба в такому осмисленні зумовлена насамперед тими змінами, які відбулися в правовому статусі місцевих рад у зв'язку з їх перетворенням із органів державної влади в органи місцевого самоврядування. Адже якщо раніше наука радянського будівництва здебільшого розглядала контроль як одну із функцій місцевих рад народних депутатів як представницьких органів державної влади, що відображала одну зі сторін їх соціального призначення 8, то за сучасних умов не можна, очевидно, твердити про наявність контрольної функції в органів місцевого самоврядування у тому значенні, у якому вона традиційно розглядалась наукою радянського будівництва.
П Об'єктивна обумовленість і зміст контролю у сфері місцевого самоврядування. Сказане, однак, не заперечує наявності контролю у сфері місцевого самоврядування, який також може розглядатися як одна із основних сторін соціального призначення відповідних органів місцевого самоврядування і як функція, і як елемент управління, об'єктивно властивий всім органам місцевого самоврядування, оскільки вся їх діяльність (як і діяльність органів виконавчої влади) за своїм змістом є управлінською, що, як зазначалося вище, передбачає прийняття управлінських рішень, організацію їх виконання та контроль за їх виконанням. З цих позицій можна говорити, що органи місцевого самоврядування виступають у межах своїх повнова-
B.I. Борденюк 469
ясень повноцінними суб'єктами контролю. Його сутність, мета і завдання випливають насамперед із соціально-політичного призначення місцевого самоврядування в Україні як гарантованого державою права і реальної здатності територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Здійснюючи в межах Конституції і законів України функції з вирішення питань місцевого значення, органи місцевого самоврядування у багатьох випадках наділяються юридично-владними повноваженнями зі здійснення контролю за діяльністю різноманітних об'єктів, розташованих на відповідній території. Це пояснюється тим, що без контролю неможлива ефективна реалізація тих управлінських завдань, які покладаються на органи місцевого самоврядування Конституцією і законами України.
Свідченням владно-управлінської природи органів місцевого самоврядування є, зокрема, положення ст. 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Саме такий правовий статус місцевого самоврядування і зумовлює юридично-владну природу контролю, здійснюваного у системі місцевого самоврядування, який являє собою систему спостереження, перевірки виконання та інших дій, спрямованих на забезпечення функціонування розташованих на відповідній території органів, підприємств, установ та організацій вимогам, встановленим законами України та іншими нормативно-правовими актами, в тому числі рішенням органів місцевого самоврядування.
Організація контролю у сфері місцевого самоврядування, яка будується відповідно до його системи, включає: контроль з боку територіальних громад; контроль з боку представницьких органів місцевого самоврядування; контроль з боку сільського, селищного, міського голови; контроль з боку виконавчих органів відповідних рад; контроль з боку органів самоорганізації населення. Тажим чином, контроль у сфері місцевого самоврядування характеризується множинністю суб'єктів його здійснення, серед яких звичайно домінуюче положення посідають представницькі органи місцевого самоврядування та виконавчі органи сільських, селищних і міських рад. При цьому, якщо для відповідних рад контроль може розглядатися як основна функція, яка відображає їх основне соціально-політичне призначення як представ-
470 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 5
ницьких органів місцевого самоврядування, то для виконавчих органів контроль е лише функцією управління.
Зміст контрольної функції сільських, селищних, міських рад як представницьких органів місцевого самоврядування, яка має переважно внутрішній характер, відображений насамперед у ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою відповідні ради на своїх пленарних засіданнях: заслуховують звіти сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради; звіти: постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вони призначають або затверджують; розглядають запити депутатів та приймають по них рішення; скасовують акти виконавчих органів ради, яві не відповідають Конституції чи законам України, і ншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень, тощо.
Свої контрольні функції відповідні ради здійснюють також і в процесі безпосереднього вирішення інших питань, віднесених законодавством до їк відання. Такий контроль має місце, наприклад, при вирішенні питань затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, місцевих бюджетів; встановлення місцевих податків і зборів, регулювання земельних відносин; управління об'єктами комунальної власності тощо.
Функція контролю властива також районним та обласним радам як органам місцевого самоврядування, покликаним представляти спільні інтереси територіальних j-ромад сіл, селищ та міст у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Особливістю їх правового статусу є також і те, що вони не мають права створювати свої виконавчі органи, у зв'язку з чим їх повноваження поділяються на дві групи: виключні повноваження, тобто питання, які вони иирішують виключно на своїх пленарних засіданнях, і повноваження, які вони делегують відповідним місцевим державним адміністраціям. Саме ці обставини й зумовлюють особливості контролю, здійснюваного районними і обласними радами.
У межах своїх повноважень районні, обласні ради: заслуховують звіти постійних комісій, керівншлв органів, які вони утворюють, обирають та призначають; розглядають запити депутатів та приймають по них рішеніш; заслуховують звіти голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій; приймають рішення про недовіру голові відповідної державної адміністрації; приймають рішення про звернення до суду щодо визнання незаконни-
B.I. Борденюк 471
ми актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та і'х органів тощо.
Серед суб 'єктів контролю, здійснюваного у сфері місцевого самоврядування, особлива роль належить виконавчим комітетам, відділам, управлінням та іншим виконавчим органам сільських, селищних та міських рад, які вирішують левову частку питань, пов'язаних із здійсненням контролю у сфері, віднесеній до відання місцевого самоврядування, їхні повноваження (в тому числі зі здійснення контролю), визначені стосовно окремих галузей господарського, соціально-культурного та адміністративного розвитку відповідних територій у статтях 21-41 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", поділяються на власні (самоврядні) повноваження, шо випливають з колективних потреб і запитів територіальних громад, та делеговані їм законом повноваження виконавчих органів, за здійснення яких виконавчі органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.
Діючи за принципом розподілу повноважень, органи місцевого самоврядування здійснюють у межа?: повноважень, визначених законом, контроль за діяльністю різноманітних за своєю природою об'єктів. За цією ознакою контроль з боку органів місцевого самоврядування (як і контроль у державному управлінні) поділяється на внутрішній контроль, який здійснюється ними стосовно організаційно підпорядкованих їм об'єктів, та зовнішній контроль, який здійснюється ними стосовно організаційно не підпорядкованих їм об'єктів.
Сказане випливає, зокрема, зі змісту положень статей 17 і 18 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", які визначають правовий режим відносин органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, та підприємствами, установами й організаціями, які не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад.
Реальність контролю з боку органів місцевого самоврядування відображається в гарантіях, спрямокших на забезпечення права територіальних громад на самостійне вирішення питань місцевого значення. Так, відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права тери-
472 РОЗДІЛ X • ГЛАВА 5
торіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина четверта ст. 71).
Більше того, місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також внаслідок невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (частина третя ст. 73).
Крім того, в окремих випадках органи місцевого самоврядування наділені дієвішими засобами впливу на підконтрольні об'єкти. Так, відповідно до згаданого вище Закону виконавчі органи місцевого самоврядування можуть, зокрема: приймати рішення про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об'єктів у разі порушення екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства (п. 2 (б) ст. ЗО); зупиняти у випадках, передбачених законом, будівництво, яке проводиться із порушенням містобудівної документації і проектів окремих об'єктів, а також: може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу (п 3 (б) ст. 31).
Отже, контроль з боку органів місцевого самоврядування є одним із найважливіших засобів забезпечення права територіальних громад на вирішення питань місцевого значення, врахування їх інтересів у діяльності розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій, забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвигку відповідних адміністративно-територіальних одиниць.