К.,1998. Державна служба: організаційно-правові основи І шляхи розвитку. К.,1999. Виконавча влада І адміністративне право. К.,2002. Видавничий Дім "Ін-Юре" Київ 2002
| Вид материала | Документы |
- Видавничий Дім"Ін Юре", 68.62kb.
- Цехмістрова Г. С. Основи наукових досліджень-навчальний посібник. Київ: Видавничий, 2138.58kb.
- «Видавничий дім», 5134.01kb.
- Аналітичний ракурс 5 законодавча влада 23 виконавча влада 30 політика 34 економіка, 612.24kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 14 виконавча влада 21 політика 25 економіка, 487.96kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 16 виконавча влада 22 політика 29 економіка, 526.04kb.
- Аналітичний ракурс 9 законодавча влада 23 виконавча влада 28 політика 34 економіка, 630.95kb.
- Дисертації –“О, 832.65kb.
- Видавничий Дім «Ін Юре», 134.26kb.
- Підруч для студ юрид спец вищ закл освіти / За ред. В. Ю. Шепітька. 2-ге вид., переробл., 7887.27kb.
В.Б. Авер'янов 255
свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони навколишнього середовища, а в місцях компактного проживання національних меншин і корінних народів також програм їхнього національного та культурного розвитку; підготовку й виконання відповідних обласних та районних бюджетів; взаємодію з органами місцевого самоврядування.
Зміст компетенції місцевих державних адміністрацій визначається віднесенням до їх відання вирішення у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, таких питань місцевого життя:
забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;
соціальне-економічного розвитку відповідних територій;
бюджету, фінансів та обліку;
управління майном, приватизації та підприємництва;
промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку;
науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;
використання землі, природних ресурсів, охорони навколишнього середовища;
зовнішньоекономічної діяльності;
оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;
соціального захисту населення, :праці та заробітної плати;
в інших галузях (сферах), визначених законами.
Для виконання своїх завдані, і функцій місцеві державні адміністрації мають право:
• здійснювати контроль за стгіном додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування, керівншами підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і підпорядкування, а у разі виявлення порушень входити з поданням до цих органів про усунення відповідних порушень;
• одержувати необхідну статистичну інформацію та інші необхідні для здійснення своїх повноважень дані від державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ та організацій;
• порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідних рад, сільських, селищних і міських голів згідно з чинним законодавством;
256 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 1
• залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до підготовки і розгляду питань, що належать до компетенції місцевих державних адміністрацій;
• надсилати Президенту, Кабінету Міністрів, іншим органам виконавчої влади вищого рівня пропозиції з питань вдосконалення чинного законодавства і практики його реалізації у сфері державного управління;
• приймати акти з питань, віднесених до компетенції місцевих державних адміністрацій;
• відповідно до законодавства укладати угоди і договори;
• здійснювати інші функції та повноваження згідно з чинним законодавством.
Поряд з цим Президент України за поданням Кабінету Міністрів у межах, визначених Конституцією та законами України, може додатково передавати (делегувати) місцевим державним адміністраціям повноваження органів виконавчої влади вищого рівня. Така передача має супроводжуватися наданням їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення таких повноважень.
Органи місцевого самоврядування на відповідних територіях -обласні та районні ради - також мають право делегувати окремі свої повноваження місцевим державним адміністраціям. Останні здійснюють делеговані їм повноваження з метою забезпечення місцевих інтересів населення району чи області і несуть відповідальність за їх реалізацію. Місцеві державні адміністрації у частиш здійснення ними делегованих повноважень підзвітні і підконтрольні відповідним радам.
Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління співпрацюють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів (підрозділів) міністерств та інших центральних органів, сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань.
Місцеві державні адміністрації на підвідомчій території мають шгідно взаємодіяти з органами місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядати та враховувати у своїй діяльності пропозиції органів місцевого самоврядування. При цьому місцеві державні адміністрації не повинні втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.
В.Б. Аеер 'яное 257
Завершуючи висвітлення загальних засад компетенції органів виконавчої влади, слід наголосити на тому, що створенню стабільної юридичної основи організації та функціонування виконавчої влади перешкоджає відсутність ключових статусних законів "Про Кабінет Міністрів України" і "Про центральні органи виконавчої влади". Причому з їх змістом має бути гармонізовано і нову редакцію чинного Закону України "Про місцеві державні адміністрації". Водночас потребує значної активізації розробка проектів законів "Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб" і "Про доступ громадян до інформації в органах виконавчої влади".
Глава 2. Конституційні засади організації та діяльності Кабінету Міністрів України
Серед заходів щодо удосконалення компетенційного законодавства України першочерговим є прийняття Закону України "Про Кабінет Міністрів України". Доктадніше про зміст цього Закону йдеться в наступній главі, а тому лише зазначимо, що він повинен завершити системне визначення правового статусу уряду, принципові засади якого закріплені на конституційному рівні.
Оскільки зміст названого Закону повинен цілком відповідати Конституції України, важливе значення має науково-практичний аналіз конституційних положень стосовно організації та діяльності Кабінету Міністрів України.
При цьому слід виходити з того, що діяльність Кабінету Міністрів у реальній дійсності не мо:«е визначатись одними лише законами.
Згідно зі ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів у своїй діяльності має керуватися як Конституцією і законами України, так і актами Президента України. Зовсім не випадково, его такі об'єкти правової регламентації, як, наприклад, функції уряду, Іязначаються не лише Конституцією і законами України, а й актами Президента України (п. 10 ст. 116 Конституції). Що ж стосується визначення персонального складу Кабінету Міністрів або створенні чи ліквідації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, то це цілком прерогатива Президента України (частина трегя ст. 114, п. 15 частини першої ст. 106 Конституції України).
П Конституційне визначення суттєвих ознак правового статусу Кабінету Міністрів. Ключове значення для формування правового статусу Кабінету Міністрів України має конститу цінне визнання
258 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 2
його "вищим органом у системі органів виконавчої влади" (ст. 113 Конституції). Тим самим, по-перше, визначається, що Кабінет Міністрів посідає місце вищої ланки стосовно всіх інших органів виконавчої влади, тобто він очолює систему цих органів. Таке місце Кабінету Міністрів належить, зокрема, завдяки включенню до його компетенції положення про те, що він "спрямовує і координує роботу міністерств, інших орпшів виконавчої влади" (п. 9 ст. 116 Конституції). Отже, Кабінет Міністрів виконує роль "уряду", поняття якого у розумінні вищого колективного суб'єкта виконавчої влади є родовим для будь-якої форми державного правління, хоч і отримує в інших країнах різні назви ("рада міністрів", "кабінет міністрів", "уряд" тощо).
Відсутність у Конституції прямої характеристики Кабінету Міністрів як "уряду" не заперечує прийнятності саме такої його політико-правової оцінки. Водночас, це не дозволяє використовувати термін "уряд" як другу офіційну назву Кабінету Міністрів, що було можливим за попереднім Основним Законом України.
По-друге, визнання Кабінету Міністрів "вищим органом у системі органів" передбачає виокремлення органів нижчого рівня, оскільки ієрархічність структурного устрою є органічною властивістю будь-якої цілісної соціальної системи.
Відповідно до тексту Конституції України система органів виконавчої влади охоплює, поряд з "вищим" органом, також "центральні" і "місцеві" органи виконавчої влади, про що найбільш чітко зафіксовано у частині першій ст. 120 Конституції. До центральних віднесені міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (статті 114, 117 Конституції), а до місцевих - місцеві державні адміністрації в областях і районах (ст. 118 Конституції).
По-третє, визначаючи Кабінет Міністрів як вищий орган в системі органів виконавчої влади, цілком враховується об'єктивна наявність так званого "дуалізму" виконавчої влади на рівні її вищих суб'єктів, тобто певної роздвоєності повноважень цієї гілки влади між Президентом України і Кабінетом Міністрів.
Ця властивість, як свідчить світова конституційна практика, є іманентною республіканській формі державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу, яка, власне, й сприйнята чинною Конституцією України. Відповідно до такої моделі Президент України має значні компетенційні преференції (насамперед, кадрові та установчі) в сфері виконавчої влади. Але вони належать йому як главі держави, а не як "главі виконавчої влади".
Сучасна конституидйна теорія виходить з того, що за будь-якої форми державного правління пост президента не можна цілком іден-
В.Б. Аеер 'янов 259
тифікувати з якоюсь однією - зокрема виконавчою - гілкою влади. Хоча Президент України і є носієм важливих повноважень виконавчої влади (тобто в певному розумінні її "суб'єктом"), проте структурно не належить до системи органів виконавчої влади. Маючи титул "глави держави", він не є "органом виконавчої влади".
Виходячи зі сказаного, не буде категорично помилковим використовувати визначення Кабінету Міністрів України скороченою формулою - "вищий орган виконавчої влади". Щоправда, зобов'язковим розумінням того, що взагалі серед "суб'єктів" виконавчої влади вищий щабель посідає все ж таки не уряд, а Президент України, який, зокрема, вправі скасовувати акти уряду.
Не менш суттєве значення має конституційне закріплення становища Кабінету Міністрів у відносинах з тими органами державної влади, які за своїм правовим статусом мають найбільший вплив на організацію і діяльність Кабінету Міністрів, а саме з Президентом України і Верховною Радою (частина друга ст. 113 Конституції).
Зокрема, "відповідальність" Кабінету Міністрів перед Президентом України має, згідно з усталеною термінологією, політичний характер, бо зводиться до можливостей Президента достроково на власний розсуд припинити повноваження як у цілому Кабінету Міністрів, так і окремих його членів. Слід мати на увазі, що використання інституту відповідальності є, так би мовити, найрадикальнішим важелем впливу на уряд з боку Президента. Розумне використання цього важеля не можливе без належного поточного контролю за діяльністю уряду.
Тому важливо наголосити, що хоч в аналізованій статті прямо не фіксується стан "підконтрольності" чи "підзвітності" Кабінету Міністрів Президенту України, доцільність реального існування цього стану органічно випливає як із загального характеру співвідношення Президента й уряду в умовах президентсько-парламентської республіки, так і з конкретних конституційних приписів (див. статті 102, 106, 116 Конституції). До того ж, майже прямою вказівкою на наявність стану підконтрольності уряду можна вважати право Президента України скасовувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 частини першої ст. 106 Конституції), а також повноваження Ради національної безпеки й оборони України, яку очолює Президент України, щодо координації та контролю діяльності органів виконавчої влади, в тому числі Кабінету Міністрів, у сфері національної безпеки й оборони.
З аналогічними міркуваннями щодо ширшого тлумачення використаних у конституційному тексті дефініцій слід оцінювати закріплення "підконтрольності" і "підзвітності" Кабінету Міністрів України у відносинах з Верховною Радою. Оскільки поряд зі справді контрольними і звітувальними повноваженнями Верховної Ради Ук-
260 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 2
раїни щодо уряду, передбаченими у ст. 85 Конституції, ст. 87 прямо закріплює політичну відповідальність Кабінету Міністрів України перед парламентсім: прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України, що згідно зі ст. 115 Конституції має наслідком його відставку.
Отже, є підстави зробити шсновок, що чинною Конституцією стан відповідальності, Ігідконтрс льності та підзвітності в тій чи іншій мірі, прямо або опосередковано передбачений у взаємовідносинах Кабінету Міністрів як з Президентом України, так і з Верховною Радою.
П Склад Кабінету Міністрів, його формування і зміна. За Конституцією (ст. 114) до складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міні-стри, міністри.
Даний перелік посад є вичерпним. Це означає, що до складу Кабінету Міністрів не може бути включена особа, яка не посідає одну із зазначених посад, як це передбачалось попередньою Конституцією України та Конституційним договором від 8 червня 1995 р.
Зокрема, це стосується керівників інших (крім міністерств) центральних органів виконавчої влади, наприклад голів державних комітетів України. Вони можуть входити до складу Кабінету Міністрів лише за умови призначення їх на посаду міністра. Причому не виключається можливість призначення на цю посаду керівника будь-якого цеюрального органу виконавчої влади або навіть особи, що взагалі не очолює жодний орган, тобто так званого "міністра без портфеля".
Щодо Прем'єр-міністра України встановлено, що він призначається Президентом України за згодою Верховної Ради.
Оскільки Конституцією не визначені конкретні строки внесення та розгляду на предмет надання згоди на призначення кандидатури Прем'єр-міністра, у законодавчій регламентації відповідних процедур потрібно виходити із загального строку у шістдесят днів, встановленого ст. 115 Конституції, яким обмежується період формування нового уряду після підставки попереднього.
Слід зазначити, що конституційне неврегульованими залишились питання про внесення наступних кандидатур на посаду Прем'єр-міністра, а також порядок вирішення можливих при цьому розбіжностей між Презадентом України і Верховною Радою.
Саме ця обставина дає можливість максимально обґрунтовано і гнучко регламентувати ці питання в Законі про Кабінет Міністрів України. Зокрема, буквальному тлумаченню відповідних конституційних приписів аж ніяк не суперечить імовірність того, що за пев-
В.Б. Авер'янов 261
них умов пропозиція кандидатури на посаду Прем'єр-міністра може виходити, наприклад, від політичної більшості у парламенті. Головне, щоб подібні процедури сприяли встановленню гармонійного балансу між гілками влади і політичними силами з урахуванням особливостей вітчизняної моделі державного правління.
Найважливішою особливістю правового статусу Прем'єр-міністра України є те, що він керує роботою Кабінету Міністрів. Інакше кажучи, він визначається керівником (тобто гаавою) Кабінету Міністрів як колегіального органу. Відповідно всі іншії його члени перебувають у становищі підлеглих щодо Прем'єр-мпгісггра. Він головує на засіданнях Кабінету Міністрів, всіупає від імені уряду в зносини з іншими державними органами, а також з урядами зарубіжних держав, підписує акти Кабінету Міністрів, визначає і розподіляє повноваження між Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем)-міністрами та міністрами, координує й контролює їх діяльність, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності, крім звільнення з посади, до членів Кабінету Міністрів, виконує інші обов'язки щодо орі-анізації роботи уряду та його апарату.
Важливою ознакою правового статусу Кабінету Міністрів Конституція України визначає (ст. 115) обов'язковість складання його повноважень перед новообраним Президентом України. Це необхідно для того, щоб новообраний Президе:нт мав можливість виконати передбачені ст. 114 Конституції прерогативи щодо призначення Прем'єр-міністра України, а також інших членів уряд;? на строк своїх повноважень. Звідси ж випливає сувора співвіднесеність строку повноважень Кабінету Міністрів зі строком повноважень Президента України. Кабінет Міністрів утворюється на термін, яізш не може перевищувати строк повноважень Президента України, тобто п'ять років (ст. 103 Конституції).
Інші випадки припинення повноважень Кабінету Міністрів мають достроковий характер. Усі вони пов'язані з інститутом відставки, яка можлива як за власною ініціативою (добровільна), так і за ініціативою Президента України чи Верховної Ради (вимушена). В усіх випадках про відставку заявляється Президентові України.
Право на добровільну відставку мають як окремі члени уряду, так і Кабінет Міністрів у цілому. В останньому це право може бути реалізовано шляхом персональних заяв про відставку від усіх членів уряду або через заяву про відставку одного Прем'єр-міністра.
Його відставка має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Це правило відповідає керівній ролі Прем'єр-міністра у складі Кабінету Міністрів і ступеню його впливу на визначення персонального складу уряду (ст. 114 Конституції).
262
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 2
Слід зазначити, що Конституція прямо не передбачає форми реагування Президента України на заяви про добровільну відставку. Але його право прийняти чи не прийняти добровільну відставку випливає з аналізу змісту:
пункту 9 частини першої ст. 106 Конституції, де розмежовуються положення про те, що Президент України як "припиняє повноваження Прем'єр-міністра України", так і "приймає рішення про його відставку";
частини п'ятої ст. 115, де йдеться про відставку уряду, яку "прийнято Президентом України", що посередньо підтверджує протилежну можливість неприйняття такої відставки.
Серед підстав вимушеної відставки Кабінету Міністрів певного пояснення потребує рішення Президента України про припинення повноважень Прем'єр-міністра.
Необхідно підкреслити, що йдеться саме про повноваження Прем'єр-міністра, а не Кабінету Міністрів. Адже серед конституційно визначених повноважень Президента України щодо призначення та змінення персонального складу Кабінету Міністрів (пункти 9, 10 частини першої ст. 10(5 Конституції) право Президента України за власною ініціативою припиняти повноваження всього Кабінету Міністрів не передбачено. Втім, у цьому немає і потреби, бо за рішенням Президента України про припинення повноважень Прем'єр-міністра, яке може бути прийнято на його вільний розсуд, Прем'єр-міністр зобов'язаний подати Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів у повному складі.
Зауважимо, що в Кзнституції України не врахована ще одна можлива підстава припинення повноважень Кабінету Міністрів, пов'язана зі смертю Прем'єр-міністра України.
При законодавчому врегулюванні цього питання слід врахувати необхідність надати новому Прем'єр-міністрові можливість для повноцінної участі у визначенні персонального складу уряду, яким він керуватиме. Відтак, вважаємо, що смерть Прем'єр-міністра повинна мати наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів.
Нарешті, припинення повноважень окремих членів Кабінету Міністрів, за винятком Прем'єр-міністра, можливе внаслідок звільнення їх зі своїх посад Президентом України за його власною ініціативою, хоч і не виключається будь-яке ініціювання з боку Прем'єр-міністра.
У цьому разі ніякі заяви членів уряду про відставку не потрібні, а Президент є цілком вільним в обгрунтуванні своїх рішень про звільнення з посад конкретних членів уряду. Зазначена можливість передбачається п. 10 частини першої ст. 106 Конституції, згідно з
В.Б. Авер 'янов 263
яким Президент України не тільки "призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України...", а й "припиняє їхні повноваження на цих посадах".
П Конституційні основи компетенції Кабінету Міністрів. Наведений у ст. 116 Конституції перелік функціональних напрямів діяльності Кабінету Міністрів підтверджує, що за характером і обсягом повноважень він належить до органів загальної компетенції, до яких у системі органів виконавчої влади належать також місцеві державні адміністрації. Але за стилістичним оформленням визначення компетенції Кабінету Міністрів України більше наближене до характеристики його мети, завдань і функцій ("забезпечує", "вживає заходів", "спрямовує" тощо), ніж конкретних повноважень ("розробляє проект", "подає звіт"). Хоча слід враховувати, що саме мета, завдання, функції та повноваження є органічно взаємопов'язаними елементами змісту компетенції кожного органу державної влади.
Привертає до себе увагу й те, що при закріпленні функцій Кабінету Міністрів з керівництва центральними і місцевими органами виконавчої влади (п. 9 ст. 116 Конституції) не вказана така важлива функція, як контроль з боку уряду за роботою органів нижчого рівня, який означає постійний нагляд за ходом і наслідками цієї роботи, усунення можливих її відхилень від бажаного стану і який може супроводжуватись, у разі необхідності, вимогами звітування цих органів перед урядом.
Однак це не є підставою вважати, що функція контролю відсутня серед повноважень. І не лише тому, що контроль - це функція, об'єктивно властива будь-якій діяльності у сфері управління. А насамперед тому, що наявність цієї функції прямо передбачається в конституційному визначенні відносин між органами виконавчої влади вищого і нижчого рівня, а, відтак, це стосується і найвищого серед них органу - уряду. Зокрема, згідно зі ст. 118 Конституції голови місцевих державних адміністрацій "підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня", і місцеві державні адміністрації "підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня".
Останній пункт ст. 116 свідчить, що наведений перелік мети, завдань і функцій Кабінету Міністрів є невичерпним, оскільки уряд виконує й інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України. Наприклад, виходячи з Конституції, такою функцією можна вважати здійснення Кабінетом Міністрів законодавчої ініціативи у Верховній Раді (ст. 93 Конституції).
Серед законодавчих актів, у яких додатково визначатимуться функції Кабінету Міністрів, центральне місце посідає Закон "Про Кабінет Міністрів України", де детальніше, ніж у Конституції мають
264
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 2
бути висвітлені не лише його завдання, функції і повноваження, а й організація та порядок діяльності.
Стосовно ас актів Президента України слід зазначити, що Конституція недвозначно обмежує їх зплив на розширення змісту компетенції Кабінету Міністрів саме його "функціями", тобто певними однорідними напрямами діяльності, що характеризуються особливими цілями, завданнями, методами і формами здійснення.
Прерогатшіу наділення Кабінету Міністрів іншими "повноваженнями" Конституція зберігає лише за собою і законами. Це ясно випливає з частини другої ст. 120, за якою "повноваження ... Кабінету Міністрів України ... визначаються Конституцією і законами України". І до того ж прямо підтверджується більш загальним приписом. "Органи державної влади... зобов'язані діяти лише... в межах повноважень..., що передбачені Конституцією та законами України" (частина друга ст. 19 Конституції).
Ще одна суттєва особливість правового статусу Кабінету Міністрів полягає в тому, що будь-який його акт може бути скасований Президентом України на його вільний розсуд, тобто без обмеження мотивів такого скасування (п. 16 частини першої ст. 106 Конституції), включаючи, природно, і мотиви невідповідності, порушення чи суперечності законам або актам Президента України.
Однак при виданні урядом акта, який, на думку Президента України, не відповідає Конституції, він, власне, з цих мотивів не може скасувати даний акт. Адже питання про конституційність актів Кабінету Міністрів вирішується тільки Конституційним Судом України, в тому числі й за зверненням Президента (ст. 150 Конституції).
Слід також додати, що згідно зі ст. 55 Конституції кожному гарантується право на оскарження в суді акта Кабінету Міністрів, який порушує, на думку заявника, права і свободи людини й громадянина, а, крім того, право звернутися з цього приводу до Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.
Отже, проведений аналіз свідчить про необхідність належного врахування змісту конституційних положень,- на яких має ґрунтуватися законодавче «регулювання правового статусу Кабінету Міністрів, у першу чергу і переважним чином у Законі "Про Кабінет Міністрів України".
З огляду на це в наступній главі докладно висвітлюються актуальні проблеми визначення зміс:гу даного законодавчого акта.
I.E. Коліушко 265
Глава 3. Актуальні проблеми законодавчого врегулювання статусу Кабінету Міністрів України
Одним з найактуальніших завдань реформи системи державного управління в Україні залишається вдосконалення організації та діяльності Кабінету Міністрів України. Основа цього - визначення правового статусу уряду *, який є "вищим органом у системі органів виконавчої влади" (ст. 113 Конституції України).
Процес правового врегулювання статусу уряду затягнувся, і надзвичайно велика кількість відносин у цій сфері або не врегульовані зовсім, або регулюються актами глави держави чи навіть самого уряду.
Закон України "Про Кабінет Міністрів України" протягом п'яти років приймався Верховною Радою України сім разів, востаннє -17 січня 2002 p., але стільки ж раз до нього застосовувалося право вето Президента України.
Серед причин складного процеі;у законодавчого врегулювання статусу Кабінету Міністрів України, безумовно, є те, що Конституція України залишила на розсуд законодавця вирішення багатьох принципових елементів статусу уряду, що і викликало тривале політичне протистояння між парламентом та главою держави. Дискусія щодо окремих питань триває і досі.
При формуванні змісту правового статусу Кабінету Міністрів необхідно виходити з того, що головним завданням уряду є вироблення та проведення державної політики. Більшість повноважень уряду, які мають суто управлінський (адміністрїгивний) характер, повинні бути делеговані Кабінетом Міністрів нижчим рівням виконавчої влади, із забезпеченням при цьому належного контролю за їх виконанням. На жаль, на сьогодні, уряд абсолютну більшість часу та інших ресурсів витрачає на розв'язання поточних проблем, часто навіть не загальнодержавного значення. Тому відповідно до Конституції України та міжнародного досвіду уряд має бути насамперед полглячним органом, а члени уряду повинні бути політиками.
Принциповим питанням статусу членів Кабінету Міністрів України є те, що вони - державні політичні діячі (політики), а не державні службовці. Це положення тривалий час сприймгілося з великою
Під «урядом» розуміється саме Кабінет Міністрів України, хоча в багатьох країнах поняття «уряд» вживається для означення всіх політично визначених осіб у виконавчій владі, або всієї виконавчої гілки влади. Більшість українських правників вживають термін «уряд» як синонім поняття Кабінету Міністрів України.
266 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА З
критикою і нерозумінням. Однією з причин складного процесу визначення статусу членів уряду є нерозробленість проблематики "державних політичних діячів" у вітчизняній державно-правовій науці.
Попри все глава держави Указом від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" встановив, що "посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних".
Враховуючи, що для реформування різних галузей життя України навіть існуючої кількості віце-прем'єр-міністрів може бути недостатньо, щоб приділити належну увагу кожному напряму реформування, доцільним є запровадження посади "міністра без портфеля". В більшості країн Європи такий інститут дозволяє виносити на урядовий рівень найактуальніші проблеми держави, пов'язані з окремими реформами, не створюючи при цьому громіздких управлінських структур.