К.,1998. Державна служба: організаційно-правові основи І шляхи розвитку. К.,1999. Виконавча влада І адміністративне право. К.,2002. Видавничий Дім "Ін-Юре" Київ 2002
| Вид материала | Документы |
- Видавничий Дім"Ін Юре", 68.62kb.
- Цехмістрова Г. С. Основи наукових досліджень-навчальний посібник. Київ: Видавничий, 2138.58kb.
- «Видавничий дім», 5134.01kb.
- Аналітичний ракурс 5 законодавча влада 23 виконавча влада 30 політика 34 економіка, 612.24kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 14 виконавча влада 21 політика 25 економіка, 487.96kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 16 виконавча влада 22 політика 29 економіка, 526.04kb.
- Аналітичний ракурс 9 законодавча влада 23 виконавча влада 28 політика 34 економіка, 630.95kb.
- Дисертації –“О, 832.65kb.
- Видавничий Дім «Ін Юре», 134.26kb.
- Підруч для студ юрид спец вищ закл освіти / За ред. В. Ю. Шепітька. 2-ге вид., переробл., 7887.27kb.
В основу сгатусу індивіда, визначеного -Основним Законом, покладено ідеологію природних прав людини. Про це свідчить зміст ст. З Конституції України, згідно з якою людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. При цьому держава визнана відповідальною перед людиною за свою діяльність.
Попри загальність наведеного положення його можна розглядати як своєрідний камертон у визначенні конституційного статусу індивіда в Україні. Ідеологію природних прав відбито в частині другій
ВМ. Шапоеал 229
ст. 21 Конституції України: "Права і свобода людини є невідчужува-ними та непорушними". Назва її друюго розділу засвідчує прийняття на теоретичному і практичному рівні концепції прав людини і громадянина, яка є складовою ідеології природних прав. Сама ж концепція прав людини і громадянина відбиває дуалізм у поглядах на громадянське суспільство і державу.
Важливою проблемою, яка випливає зі сприйняття авторами Основного Закону ідеї прав людини і громадянина, є поєднання відповідних прав і свобод з обов'язками. Наголосимо, що розділ другий Конституції України пойменований саме "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина". Така назва є суперечливою.
Суперечливим є й підхід, за яким права й обов'язки, що існують поза межами конкретних правовідносин, розглядаються у поєднанні. Подібне поєднання нерідко заперечується. При цьому існування обов'язків індивіда, в тому числі конституційних, не відкидається, але вони не сприймаються у взаємозв'яздсу з правами і свободами. Такий взаємозв'язок призвів би до обмеження прав і свобод, зокрема тих, котрі мають природний характер. За (іудь-яких умов невиконання людиною того чи іншого об'єктивного обов'язку не спричиняє позбавлення її об'єктивних прав.
П Конституційне визначення прав людини у міжнародно-правовому контексті Суттєве значення при аналізі розділу другого Конституції України має питання його співвіднесення: з міжнародними актами про права людини. Це співвіднесення має змістовий, семантичний характер. Автори Основного Закону сприйняли "ритм" міжнародних актів про права людини, їх систему і послідовність у викладі прав і свобод. Зокрема, це можна сказати про ст. 51 Конституції України, де йдеться про права, що стосуються шлюбу і сімейних відносин. В Основному Законі цю статтю розміщено серед тих, де зафіксовані права, котрі в літерагфі звичайно визначаються як соціально-економічні та соціально-культурні права. В міжнародному праві відображено інший підхід до визначення прав, котрі випливають зі шлюбного статусу та сімейних відносин: близьку ;а змістом статтю 23 містить Міжнародний пакт про громадянські та політичні права. До того ж у юридичній теорії існує підхід, за яким відповідні права належать до категорії природних.
Зміст головних міжнародних актів про права людини "запрограмував" розділ другий Основного Закону, забезпечивши: їх демократичне наповнення. В конституційному тексті можна знайти прямі запозичення з відповідних міжнародних аїлтв. Наприклад, перше речення ст. 21 Конституції України "Усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах" майже повністю повторює перше речення ст. 1 Загальної дек-
230
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 5
ларації прав людини. Або: "Ніхто не може бути підданий катуванню, жорстокому, нелюдському або такому, що принижує його гідність, поводженню чи покаранню" (частина друга ст. 28 Конституції України). Це, власне, текст ст. 5 Загальної декларації прав людини. Пряме текстуальне запозичення зі ст. 11 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права містить ст. 48 Конституції України: "Кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло".
Зазначене змістове співвіднесення і навіть текстуальний збіг розділу другого Конституції України і міжнародних актів про права людини — явище об'єктивне. Тим самим засвідчується націленість держави на сприйняття та реалізацію міжнародних стандартів у відповідній сфері. Україна є стороною практично всіх міжнародних договорів про права людини загального характеру, а це ставить вимоги щодо змісту національного права, зокрема щодо Основного Закону.
Проте в деяких випадках положення Конституції України суттєво відрізняються від близьких за формулюваннями положень міжнародних актів про права людини. Іноді відмінності між ними навряд чи характеризують позитивно Основний Закон. Наприклад, у частині першій ст. 58 зафіксовано: "Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії-в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи". Виникає запитання: чи віднесене це конституційне положення до сфери цивільно-правового регулювання? Характерно, що в міжнародних актах про права людини у відповідних випадках ідеться про кримінальний закон (наприклад, ст. 15 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, ст: 7 Конвенції про захист прав і основних свобод людини).
Водночас окремі положення Основного Закону сформульовані більш актуально і юридичне точно у порівнянні з положеннями міжнародних актів про права людини. За приклад слугує ст. 38 Конституції України, котру можна порівняти зі ст. 21 Загальної декларації прав людини. В Конституції України можна знайти низку положень про права людини, які відсутні у відповідних міжнародних актах. Це, насамперед, зумовлено тим, що вони мають різне регламентарне призначення. З іншого боку, міжнародні акти про права людини визначають стандарти у відповідній сфері. Тому їх положення звичайно сформульовані у загальній формі. І хоча у такий самий спосіб характеризуються норми конституцій, рівень узагальненості у міжнародних актах об'єктивно вищий. У деяких випадках відсутність у міжнародних актах про права людини положень, які були б аналогами тих, що наявні в Основному Законі, пояснюється дією фактора часу.
В.М, Шаповал 231
Іншими обставинами зумовлено появу в тексті Конституції України положення ст. 23, де, зокрема, зафіксовано: "Кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей". В юридичній науці подібні за змістом положення визначаються як право загальної свободи. Поява в тексті Основного Закону цитованого положення пов'язана з іншим, яке міститься в його ст. 22: "Права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними". Зазначене положення ст. 23 може бути застосоване, коли у конкретних ситуаціях неможливо безпосередньо застосувати положення розділу другого через прогалини у конституційному тексті. Як свідчить світова практика конституційної юрисдикції, шляхом тлумачення подібних положень конституційний суд може "відкривати" права індивіда, які прямо не вписані в цей текст (ФРН).
Аналізуючи і порівнюючи розділ другий Основного Закону та міжнародні акти про права людини, слід звернути увагу на той факт, що вони відмінні за юридичною технікою. Так, у міжнародних актах задеклароване право на свободу думки, совісті та релігії (ст. 18 Загальної декларації прав людини, ст. 18 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, ст. 9 Конвенції про захист прав і основних свобод людини). В Конституції України ці права "роз'єднані": в ст. 34 йдеться про "право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань", яке за змістом є значно ширшим згадуваної свободи думки, а в ст. 35 - про "право на свободу світогляду і віросповідання". Такий підхід відповідає усталеній конституційній традиції. Ще одним прикладом може слугувати положення міжнародних актів про право на свободу мирних зборів і асоціацій (ст. 20 Загальної декларації прав людини, ст. 11 Конвенції про захист прав і основних свобод людини). Таке поєднання можна вважати виправданим, адже згадані свободи мирних зібрань і асоціацій - тісно пов'язані в державно-політичному житті. В Конституції України вони зафіксовані відповідно до статей 39 і 36. Розмежування відповідних конституційних прав дає можливість регламентувати їх детальніше.
Основний Закон і міжнародні акти про права людини визначають юридичні гарантії прав і свобод. Найзагальнішою з них є право індивіда на судовий захист. У частині першій ст. 55 Конституції України зафіксовано, що "права і свободи людини і громадянина захищаються судом". Про право на судовий захист ідеться, зокрема, в ст. 8 Загальної декларації прав людини та у ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права. До юридичних гарантій прав і свобод належать також процесуальні гарантії. Ці гарантії нерідко визначають як права людини в досудовому і судовому процесі. Серед
232
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 5
міжнародних актів про права людини найдетальнішим щодо процесуальних гарантій є Конвенція про захист прав і основних свобод людини з додатковими протоколами. Серед конституційних приписів відповідного змісту слід виділити положення ст. 29 Конституції України, де йдеться про особисту недоторканність. Ці положення сформульовані в дусі процедури "хабеас корпус", відомої світовому конституціоналізму з XVII ст.
Важливе значення має питання про роль Конституційного Суду України у захисті прав людини. Характерно, що розвиток конституційної юрисдикції, здійснюваної спеціалізованими органами, в європейських країнах після Другої світової війни був насамперед зумовлений акцентуванням соціальних інтересів на проблематиці прав людини, на створенні нових, дієвих інструментів їх захисту. Одним із таких інструментів (механізмів) у національному вимірі вбачалась саме діяльність конституційних судів.
О Проблеми конституційної юрисдикції щодо захисту прав людини. Для України подібна оцінка конституційної юрисдикції є передчасною. Про це свідчить зміст компетенції і діяльності Конституційного Суду України. Водночас немає підстав стверджувати, що роль єдиного органу шнституційної юрисдикції у захисті прав людини зведена нанівець.
Конституційний Суд України сприяє застосуванню норм, які містить розділ другий Основного Закону, шляхом їх офіційного тлумачення. Це є суттєвим, адже відповідні норми зазвичай сформульовані як принципи, що об'єктивно ускладнює їх реалізацію. Важливим є те, що з конституційними зверненнями з питань давання висновків Конституційним Судом України щодо офіційного тлумачення Конституції і законів України можуть звертатися індивіди (громадяни України, іноземці та особи без громадянства, згідно зі ст. 43 Закону "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон).
Таке коло «уб'єктів є нетиповим для світової практики конституційної юрисдикції. Не випадково Конституційний Суд України, посилаючись на ст. 94 Закону, обережно підходить до визначення підстави для відповідних конституційних звернень. При цьому трактування ним зазначеної статті має наслідком фактичне обмеження можливостей індивіда звертатися до органу конституційної юрисдикції щодо офіційного тлумачення Конституції і законів України. Підставою для такого конституційного звернення згадуваний Закон називає наявність неоднозначного застосування положень відповідних актів судами та іншими органами державної влади, якщо суб'єкт права на конституційне звернення вважає, що це може призвести або призвело до порушення його конституційних прав і свобод.
В.М. Шаповал 233
Значна кількість ухвал Конституційного Суду України про відмову у відкритті провадження у справах щодо офіційного тлумачення ґрунтується на тому, що нібито не було неоднозначного застосування положень Конституції і законів України. При цьому поняття "неоднозначності" нерідко трактується досить звужено. Зокрема, неоднозначність у застосуванні вбачається в тому, що в матеріалах справи мають бути документи, які посвідчують прийняття на основі конкретної норми відмінних рішень різними органами державної влади. Якщо Конституційний Суд України встановлює, що саме правозастосу-вання було хибним (але однозначним), він по суті ухюіяється від розгляду відповідної справи. В умовах недосконалості значної кількості законів, їх колізійності і застарілості практики відповідного правозас-тосування такий підхід не можна вважати продуктивним.
З позицій теорії і практики світового конституціоналізму офіційне тлумачення як функція органу конституційної юрисдикції є суперечливим явищем. Генезис поняття "офіційне тлумачення правових норм" був пов'язаний з особливостями побудови державного механізму за радянських часів, з тодішнім неприйняттям принципу поділу влади. Фактичне ігнорування незалежності судової влади зумовило той факт, що визнане обов'язковим (офіційним) тлумачення, здійснене у сфері державного управління, передбачало відповідні юридичні наслідки для судів у прийнятті ними рішень. Несамостійність судів у реалізації класичних судових функцій по суті констатувалась обов'язковістю автентичного тлумачення законів Верховною Радою УРСР. Саме таке ставлення до судової влади пояснювало визнання необхідності офіційного тлумачення правовіях норм. На сьогодні існують серйозні сумніви щодо доцільності оперування поняттям "офіційне тлумачення Конституції і законів України" та визнання за Конституційним Судом України відповідного повноваження.
Існує також проблема нормативності актів офіційного тлумачення, або інтерпретаційних актів, яка є чи не найгострішою з позицій оцінки конституційної юрисдикції в Україні, зокрема з позицій оцінки діяльності Конституційного Суду України щодо захисту прав людини. Сама ідея нормативного офіційного тлумачення, поширюваного на абстрактне коло загальновизначених учасників певних суспільних відносин, має значні особливості, пов'язані саме з нормативністю актів офіційного тлумачення. Ці акти не можуть підміняти нормативно-правові акти, які є предметом тлумачення. Нормативне офіційне тлумачення, по суті, не має самостійної практичної значущості, воно є реально авторитетним лише у зв'язку з реалізацією правових норм, смисл яких з'ясовувався і роз'яснюіався у відповідний спосіб. Акти офіційного тлумачення можуть діяти тільки у період чинності витлу-
234 РОЗДІЛ V • ГЛАВА 5
манених нормативно-правових акгів. До того ж прийняття актів офіційного тлумачення віднесено до компетенції органу конституційної юрисдикції, не уповноваженого на позитивну Ігоавотворчість.
Об'єктивно будь-який акт офіційного тлумачення має допоміжний характер стосовно нормативно-правового акта — предмета тлумачення. Такий його характер дістає вияв при застосуванні відповідних норм права. Залишаючись структурно самостійним з позицій загальної характеристики системи права, акт офіційного тлумачення є функціонально субординованим відповідному нормативно-правовому акту. За будь-яких умов акти офіційного тлумачення не можна розглядати як засоби безпосередньо правового регулювання, адже вони виконують у ньому вторинну, опосередковану роль.
Важливе положення містить ст. 159 Конституції України, згідно з якою Конституційний Суд, України має здійснювати своєрідну експертизу законопроектів про внесення змін до Основного Закону. Єдиний орган конституційної юрисдикції розширено трактував припис частини першої ст. 157 Конституції України, за яким вона "не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадінина". Як наслідок, при наданні відповідних висновків Конституційний Суд України робив різні припущення і по суті діяв ultra vires. Об'єктивно формулювання будь-яких припущень не віднесене до компетенції Конституційного Суду України. Він може встановлювати прямі наслідки: передбачуваність пропонованими змінами до Конституції України скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина. При цьому Конституційний Суд України, якщо він вважає, що запропоновані у належний спосіб зміни до Конституції України передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, повинен прямо вказати, які саме права і свободи можуть бути скасовані чи обмежені внаслідок прийняття конкретного закону про внесення змін до Конституції України. У своїх висновках він робив це не завжди.
Як зазначалося, суб'єктами права на конституційне звернення щодо офіційного тлумачення є не тільки органи влади, а й громадяни України, іноземці та особи без громадянства. Таке розширене коло відповідних суб'єктів можна вважати своєрідною компенсацією відсутності в Конституції України і Законі положень, які створювали б додаткові можливості для індивідів захищати свої права засобом конституційної юрисдикції. Аналізу потребує питання доцільності запровадження в Україні такої форми юнституційної юрисдикції, як розгляд конституційних скарг або інших подібних процедур.
Наприклад, у ФРН конституційна скарга використовується для захисту процесуальних прав, порушених судами загальної юрис-
В.М. Шаповал 235
дикції. Загальним правилом є те, що конституційна скарга розглядається за умов, коли були вичерпані всі інші засоби захисту відповідних прав. Водночас було б доцільним запозичити окремі елементи подібної до конституційної скарги процедури, відомої з практики багатьох іспаномовних країн (процедура "ампаро"). Зокрема, за цією процедурою рішення конституційного суду має індивідуальний характер: воно стосується лише конкретної справи, ініційованої відповідним заявником, і конкретних правовідносин, стороною яких він є. За будь-яких умов запровадження подібної процедури потребує внесення змін до Конституції України.
Захист прав і свобод людини і громадянина засобом конституційної юрисдикції може здійснюватися і при розгляді справ щодо конституційності законів та інших правових актів відповідного змісту. Зокрема, фізичні особи можуть своїми діями спричинити розгляд таких справ у Конституційному Суді України. Для цього їм необхідно звернутися до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Закон надає Уповноваженому широкі можливості для порушення питання про відкриття провадження в Конституційному Суді України. Підставами для відкриття провадження є виникнення спірних питань щодо конституційності відповідних правових актів, виявлених Уповноваженим у процесі його діяльності. Однак відповідний механізм захисту прав і свобод людини і громадянина з суб'єктивних причин на сьогодні не можна розглядати як дієвий. Тому слід насамперед казати про відповідний потенціал.
Фізичні особи можуть також спричинити в Конституційному Суді України розгляд справ щодо конституційності саме законів у разі їх звернення щодо офіційного тлумачення законів. Відповідно до ст. 95 Закону, у разі якщо при тлумаченні закону була встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції України, єдиний орган конституційної юрисдикції у цьому ж провадженні вирішує питання Щодо неконституційності цього закону.
Важливим є також питання взаємодії між Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції у процесі захисту праві свобод людини і громадянина. Загальновідомим є те, що здійснення правосуддя судами загальної юрисдикції пов'язане насамперед із захистом прав індивіда. Удосконалення механізмів такої взаємодії потребує не тільки організаційних зусиль, а й коригування змісту Конституції України і чинного законодавства.
236
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6
Глава 6. Роль і завдання українського омбудсмена
В Основах державної політики України у сфері прав людини, затверджених Постановок) Верховної Ради України 17 червня 1999 p., до основних напрямів державної політики у сфері прав людини віднесено реформування адміністративного й адміністративно-процесуального законодавства з метою забезпечення реалізації громадянами своїх прав і законних інтересів у сфері виконавчої влади, їх дієвої охорони і захисту в суді.
До основних напрямів також віднесено вдосконалення парламентського конгролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина через інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і сприяння розвиткові механізму несудово-го захисту прав і свобод людини, надання підтримки громадських організацій у сфері захисту прав людини.
Значною мірою реалізація принципів державної політики у сфері прав людини забезпечується діяльністю органів виконавчої влади. Органи виконавчої влади України постійно вживають заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні. Це прямо випливає з їх конституційних обов'язків, закріплених статтею 116 Конституції України, і є проявом головного обов'язку держави. Адже відповідно до положень Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Стаття 3 Конституції України закріплює, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Особливого значення ці пріоритети набули для органів державної влади, зокрема виконавчої.
Однак нерідко в процесі здійснення органами державної влади своїх функцій трапляються випадки порушення правових приписів, що в кінцевому підсумку може призвести (і часто призводить) до порушення прав і свобод людини. Для попередження та недопущення подібних випадків держава передбачає створення цілої низки спеціальних інституцій, основним призначенням яких є захист прав і свобод людини.
Причому діяльність цих інституцій, окрім здійснення їхньої безпосередньої прівозахисної фушацї, також виконує і непомітну зовні функцію з удосюналення діяльності всього державного апарату. Адже виявляючи порушення прав і свобод людини з боку того чи іншого органу державної влади, ці інституції, окрім вжиття заходів з припинення конкретно виявлених порушень, водночас можуть видавати
В.Л. Наумов 237
спеціальні акти, в яких містяться, поряд із загальними вимогами про недопущення подібних випадків у майбутньому, ще й конкретні пропозиції щодо реалізації цих вимог.
Органи державної влади, будучи зобов'язаними належним чином розглянути ці акти та відреагувати та них, проводять аналіз причин допущених порушень, що сприяє, як правило, покращенню їх роботи.
У світовій практиці останнім часом серед інституцій із захисту прав і свобод людини найбільшого поширення набув інститут омбуд-смена. Таку назву цей інститут отримав від свого шведського родоначальника. Як відомо, інституція омбудсмена вперше згадувалася в Конституції Швеції 1809 року і стала прикладом для інших держав. Хоча в багатьох державах він має іншу назву — парламентський адвокат, громадський прокурор, комісар з прав людини тещо, однак його загальною рисою залишається те, що у всьому світі цей народний захисник займається захистом прав людини в суспільстві, діючи при цьому незалежно і не одержуючи вказівок від будь-якої гілки влади.
"Омбудсмен" — саме так у багатьох європейських країнах прийнято називати людину, яка уповноважена державою на здійснення контролю за дотриманням основоположних прав людини.
"Омбудсменами" в світі називають тільки тих людей, яких безпосередньо обирає парламент, тобто осіб, які пройшли найвищу легітимізацію в законодавчому органі своєї країни. Проте в деяких країнах особи, які фактично виконують функції омбудсмена, призначаються урядом. Наприклад, так відбувається у Франції, де омбудсмен призначається урядом і називається медіатором.
П Особливості української моделі омбудсмена. В Україні офіційно не сприйнятий термін "омбудсмен". У нашій державі це — Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Втім, через те що його обирає парламент, цілком слушно, на наш погляд, визнати його "українським омбудсменом".
Правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі — Уповноважений) у Ірудні 1997 р. був закріплений у Законі України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".
Як відомо, український омбудсмен має низку конституційних функцій у сфері захисту прав і свобод людини в Україні. Це —підготовка щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини та громадянина в Україні (сі. 85 Конституції України), функція парламентського контролю за дотриманням конституційних прав і свобод людини і громадянина в Україні (ст. 101 Конституції України), функція конституційного звернення до Конституційного Суду України про відповідність Конститунії України (конституційності) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Кабінету Міністрів України та правових актів Автономної Республіки Крим (ст. 150 Конституції України).
238
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6
Деякими конституційними функціями щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні також наділені й органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Наприклад, Президент України є гарантом дотримання прав і свобод людини і громадянина (ст. 102 Конституції України), Кабінет Міністрів України зобов'язаний вживати заходів щодо дотримання прав і свобод людини і громадянина (ст. 116 Конституції України), місцеві державні адміністрації зобов'язані забезпечувати дотримання прав і свобод людини і громадянина (ст. 119 Конституції України).
Порівняння змістовних характеристик функцій органів державної влади й органів місцевого самоврядування в сфері захисту прав і свобод людини та громадянина і функцій українського омбудсмена свідчить про особливий характер ролі та місця останнього 1. Адже Уповноважений наділений Конституцією України виключним правом - правом здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина всіма органами державної влади і органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами.
Конституція України, прийнятий на її основі Закон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" передбачають створення такої моделі омбудсмена, яка характеризусться:
• високим консппуційним статусом Уповноваженого з прав людини, який закріплено в ст. 55, 85, 101 Конституції України;
• незалежністю Уповноваженого від будь-якого органу державної влади або органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб;
• запровадженням єдиної моделі омбудсмена на національному рівні;
• широкою юрисдикцією Уповноваженого, яка поширюється як на органи державної влади, включаючи суди, так і на органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб;
• значними повноваженнями щодо проведення проваджень та перевірок, у тому числі з власної ініціативи, для виявлення порушень прав і свобод людини та здійснення постійного моніторингу за станом дотримання прав і свобод людини;
• правом ініціюваги обов'язкові для розгляду подання з викладенням рекомендацій щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини органами державної влади, місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;
• можливістю широких верств населення безпосередньо звертатися до Уповноваженого;
• гнучкістю та неформальністю процедури, свободою дій щодо відкриття провадження у тій чи іншій справі тощо 2.
В.Л. Наумов 239
У своїй діяльності Уповноважений зобов'язаний керуватись Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, що визначають сферу парламентського контролю, який здійснюється Уповноваженим.
Уповноважений не може мати представницького мандату, обіймати які-небудь посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану або неоплачувану роботу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян та на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності. Уповноважений також не може бути членом будь-якої політичної партії.
Для забезпечення діяльності Уповноваженого законом передбачено створення спеціального органу — секретаріату Уповноваженого з прав людини. Підстави для виділення останнього в окремий орган дає стаття 10 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", яка визначає його як самостійного суб'єкта правовідносин, так як секретаріат Уповноваженого є юридичною особою, має свій окремий рахунок у банку та печатку встановленого зразка. Порядок діяльності секретаріату, його організація та визначення компетенції регулюються Положенням про секретаріат Уповноваженого з прав людини, яке затверджується самим Уповноваженим. Призначення на посаду та звільнення працівників секретаріату здійснюється безпосередньо Уповноваженим.
Крім того, для надання консультаційної підтримки, проведення наукових досліджень, а також вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини і громадянина при Уповноваженому може створюватися консультативна рада з осіб, що мають певний досвід роботи в правозахисній сфері.
Закон також виділяє і окремих посадових осіб — представників Уповноваженого. Організація їх діяльності та компетенція визначаються спеціальним Положенням, яке також затверджується Уповноваженим.
О Зміст компетенції Уповноваженого. В рамках чинного законодавства до сфери юрисдикції Уповноваженого потрапляють відносини, що виникають при реалізації прав і свобод людини і громадянина лише між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем або особою без громадянства, які знаходяться на території України, з одного боку, і органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, - з іншого. Тобто компетенція Уповноваженого обмежується лише відносинами між особою та органами влади. Причому коли йдеться про громадянина України, то закон не встановлює обмежень щодо державної належності владного органу.
240
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6
Конституція України і Заісон України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" увібрали в себе елементи так званої "сильної' моделі омбудсмена, які характеризуються певними рисами.
По-перше, ст. 55 Конституції України закріпила обов'язок Уповноваженого захищати права людини у разі звернення останньої за захистом до нього.
По-друге, Уповноважений наділений винятковими повноваженнями давати оцінку стану дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні. Ці повноваження закріплені в п. 17 ст. 85 та ст. 101 Конституції України. Уповноважений реалізує ці повноваження шляхом :[Іідготовки та представлення Верховній Раді України щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та їх посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина.
Крім щорічної доповіді, у разі необхідності, Уповноважений на свій розсуд може представити Верховній Раді спеціальну доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина.
Відповідно до чинного законодавства за щорічною та спеціальними доповідями Уповноваженого Верховна Рада України приймає постанову. Тобто щорічна та спеціальна (спеціальні) доповіді Уповноваженого не можуть бути просто прийняті Верховною Радою України "до уваги", без належної оцінки та парламентського реагування. До того ж чинне законодавство містить положення, відповідно до якого щорічна та спеціальна доповіді разом з прийнятою постановою Верховної Ради України публікуються в офіційній виданнях Верховної Ради.
Отже, Уповноважений наділений винятковими за своєю суттю контрольними та оціночними функціями стосовно діяльності всіх гілок державної влади та місцевого самоврядування як у сфері дотримання прав і свобод людини і громадянина, так і в сфері законодавчої та правотворчої діяльності в галузі захисту цих прав і свобод.
У Законі України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" (далі — Закон) також закріплено певний механізм, який забезпечує реалізацію Уповноваженим його конституційних повноважень у сф'грі дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина.
До найважливіших елементів правового механізму реалізації конституційних повноважень Уповноваженого, насамперед, слід віднести правовий статус Уповноваженого, його права й обов'язки, акти реагу-
В.Л. Наумов 241
вання, встановлений порядок розгляду звернень Уповноваженого, участь Уповноваженого в міжнародному співробітництві, гаранти діяльності Уповноваженого, гарантії захисту прав і свобод людини і громадянина при зверненні до Уповноваженого і обов'язки співробітництва з Уповноваженим. Усі ці елементи відображені в згаданому Законі.
Права Уповноваженого як важливий елемент його компетенції та досягнення мети парламентського контролю за дотриманням конституційних прав і свобод людини і громадянина закріплені в ст. 13 Закону. До них належать:
право невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем'єр-міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;
право бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;
право звертатися до Конституційного Суду України з поданням: про відповідність Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина; про офіційне тлумачення Конституції України та законів України;
право безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;
право на ознайомлення з документами, у тому числі і секретними (таємними), та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах. Якщо йдеться про інформацію, пов'язану зі службовою та державною таємницями, доступ до неї Уповноваженого здійснюється в порядку, визначеному законом;
право вимагати від посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, уста-
242
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 6
нов, організацій:, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;
право запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі;
право відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи відбування засудженими покарань та установи примусового лікування і перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання;
право бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;
право звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом;
право направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами зазюдів;
право перевіряти стан дотримання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що адйснюють оперативно-розшукову діяльність.
Ці права підкріплюються обов'язком органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадових осіб, до яких звертаегься Уповноважений, співпрацювати з ним та надавати йому необхідну допомогу, зокрема:
забезпечувати доступ до матеріалів і документів, у тому числі на засадах, зазначених нормативншли актами про охорону державної та службової таємниць;
надавати інформацію і давати пояснення стосовно фактичної правової підстави своїх дій та рішен ь.
Відмова органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднанії громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових і службових осіб від співпраці, а також умисне приховування або надання неправдивих даних, будь-яке незаконне втручання в діяльність Уповноваженого з метою протидії тягнуть за собою відповідальність згідно з чинним законодавством.
У повсякденній діяльності процес реалізації Уповноваженим своїх повноважень відбувається, як правило, через акти реагування Уповноваженого.
В.Л. Наумов 243
Актом реагування Уповноваженого є конституційне подання Уповноваженого та подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадових осіб.