К.,1998. Державна служба: організаційно-правові основи І шляхи розвитку. К.,1999. Виконавча влада І адміністративне право. К.,2002. Видавничий Дім "Ін-Юре" Київ 2002
| Вид материала | Документы |
- Видавничий Дім"Ін Юре", 68.62kb.
- Цехмістрова Г. С. Основи наукових досліджень-навчальний посібник. Київ: Видавничий, 2138.58kb.
- «Видавничий дім», 5134.01kb.
- Аналітичний ракурс 5 законодавча влада 23 виконавча влада 30 політика 34 економіка, 612.24kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 14 виконавча влада 21 політика 25 економіка, 487.96kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 16 виконавча влада 22 політика 29 економіка, 526.04kb.
- Аналітичний ракурс 9 законодавча влада 23 виконавча влада 28 політика 34 економіка, 630.95kb.
- Дисертації –“О, 832.65kb.
- Видавничий Дім «Ін Юре», 134.26kb.
- Підруч для студ юрид спец вищ закл освіти / За ред. В. Ю. Шепітька. 2-ге вид., переробл., 7887.27kb.
1. Офіційний вісник України. — 1998. — № 32. — С. 170.
2. Відомості Верховної Ради України. — 1996. - № 47. — Ст. 256.
3. Ст. 8. Звернення, які не підлягають розгляду та вирішенню. Письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає. Не розглядаються повторні звернення одним і тим самим органом, від одного і того самого громадянина, з одного і того самого питання, якщо перше вирішено по суті, а також ті звернення, терміни розгляду яких передбачено статтею 17 цього Закону, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними. Рішення про припинення розгляду такого звернення приймає керівник органу, про що повідомляється особі, яка подала звернення.
4. Крім випадків, коли вони одержані внаслідок проведення оперативно-розшукових заходів, з яких випливає причетність заявника чи його родичів до скоєння злочинів, або іншої інформації, розголошеїшя якої може завдати шкоди інтересам держави, а також інших випадків, передбачених Законом України "Про державну таємницю".
Глава 3. Питання оскарження рішень, дій та бездіяльності податкових органів
Господарська діяльність суб'єктів підприємницької діяльності є об' єктом посиленої уваги численних контролюючих органів. Але найчастіше свою правоту вони змушені доводити посадовим особам органів податкової служби. З огляду на це питання адміністративного оскарження рішень державних податкових органів платниками податків набуває особливого значення.
210 РОЗДІЛ V • ГЛАВА З
Донедавна ці питання регламентувалися Законом України "Про систему оподаткування" від 25 червня 1991 р. зі змінами та доповненнями, Законом України "Про дерзшвну податкову службу" від 4 грудня 1990 р. зі змінами та доповненнями та Положенням "Про порядок подання та розгляду скарг платнишв податків органами державної податкової служби" від 2 березня 1993 р. у редакції наказу Державної податкової адміністрації України від 2 березня 2001 р.
Закон України "Про систему оподаткування" визначає право на адміністративне оскарження як право оскаржувати у встановленому законом порядку рішення державних податкових органів та дії їх посадових осіб. Запон України "Про державну податкову службу" тлумачить це право ширше: до предмета оскарження, окрім рішень і дії, додасться також бездіяльність оргшгів державної податкової служби та їх посадових осіб. Таке тлумаченім, на наш погляд, більше відповідає змістові ст. 55 Конституції України, відповідно до якої: "Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій та бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб...", а також ст. 4 Закону України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 р. зі змінами та доповненнями, де передбачено, які рішення, дії та бездіяльність у сфері управління можуть бути оскаржені громадянами.
Водночас Положенням "Про порядок подання та розгляду скарг платників подашів органами державної податкової служби", яким передбачено механізм реалізації вказаних норм законш, за платниками по-датюв визнається! право на оскарження виключно рішень органів податкової служби, причому лише у тому разі, якщо такі рішення обмежують їхні права, встановлені законами України. Аналогічна норма міститься і у прийнятому 21 грудня 2000 р. Законі України "Про порядок погашення зобов'язань платників подэткш перед бюджетами та державними цільовими фондами", яким встановлено більш ефективний порівняно з попереднім механізм оскарження ріїпень податкових органів.
Адміністративний порядок захисту прав платншав податків за-ключасться у вирішенні спорів між платниками податків та органами державної податкової служби у рамках системи податкових органш без передачі спору до суду.
Зазначимо, що для такого розгляду спорів у податкових органах деяких країн світу створені спеціальні підрозділи. Наприклад, у складі Служби внутрішніх доходів США та у Головному податковому управлінні Франції діють відповідні служби. В Данії існують спеціальні "податкові суди", які належать до системи податкових органів. У ФРН спроба досудового врегулювання спору є обов'язковою умовою прийняття справи до судового розгляду І.
Н.В. Александрова 211
До переваг адміністративного оскарження, порівняно з оскарженням у судовому порядку, слід віднести:
спрощену процедуру, яка дає змогу платникові податків самостійно захищати свої права, не користуючись послугами юристів;
коротші строки розгляду скарги; а також те, що:
скарги від платників податків розглядаються безюштовно;
оскарження навіть з негативним для платника податків результатом дозволить йому краще зрозуміти позицію податкового органу, що при зверненні до суду дасть йому можливість ретельніше підготуватися до розгляду своєї позиції;
винні у винесенні неправомірних рішень посадові особи податкових органів обов'язково несуть за це відповідальність;
до закінчення процедури адміністративного оскарження припиняється виконання платником податгав податкових зобов'язань, які є предметом спору.
Відповідно до Положення "Про порядок розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби" кожна особа може оскаржити рішення органів державної податкової служби, якщо вони обмежують її права, встановлені законами УкрІаїни, у вищому органі державної податкової служби або в судовому порядку. При цьому важливо звернути увагу на те, що громадяни і підприємства, які подали позови до суду (господарського суду), не можуть одночасно скористатися правом оскаржити рішення податкових органів у порядку підлеглості (до вищого органу дд>жавної податкової служби).
Положення визначає порядок подання і розгляду податковими органами скарг платників податків щодо:
• постанов про накладення адміністративних стягнень і рішень про застосування штрафних (фінансових) самотій;
• податкових повідомлень про суми податкових зобов'язань і рішень про визначення цих сум;
• рішень про узгодження операцій з активами платника податків, що перебувають у податковій заставі;
• рішень про узгодження плану реорганізації, продажу активів, що перебувають у податковій заставі;
• рішень про арешт активів;
• покладання відповідальності за погашення частини боргу платника податків, що залишилася, на третю особу;
• дострокових розірвань договорів про розстрочку, відстрочку податкових зобов'язань з ініціативи органу податкової служби.
Відповідно до Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами", якщо платник податків не згоден із рішенням, яке, на
212 РОЗДІЛ V • ГЛАВА З
його думку, суперечить законодавству з питань оподаткування або виходить за межі компетенції органу державної податкової служби, встановленої законом, він має право звернутися до органу державної податкової служби зі скаргою про перегляд цього рішення (починає процедуру апеляційного погодження, названу законом процедурою адміністративного оскарження).
У такому разі протягом десяти календарних днів, що настають після отримання платником податків повідомлення чи рішення, він може звернутися до того податкового органу, який виніс оспорюване рішення, зі скаргою про перегляд цього рішення.
Податковий орган зобов'язаний прийняти та зареєструвати скаргу в день її подання або надходження до органу державної податкової служби, але не пізніше наступного робочого дня. Орган державної по-дагкової служби розглядає скаргу і протягом двадцяти днів надсилає платнику податків мотивоване рішення.
Якщо платник податків не задоволений отриманою відповіддю, то протягом наступних десяти календарних днів він має право звернутися з повторною скаргою до органу державної податкової служби вищого рівня. Якщо ж і з цим рішенням контролюючого органу платник податків не буде згодний, він має право звернутися зі скаргою до податкового органу вищого рівня з дотриманням встановленого десятиденного терміну для "кожного випадку та зазначеного двадцятиденно-го строку для відповіді на нього.
У разі пропуску з поважної причини (вичерпний перелік яких наведений у п. 7 Положення про порядок розгляду скарг платників по-дагків) граничних строків подання скарги ці строки можуть бути продовжені керівником органу державної податкової служби (або його заступником) за письмовим запитом платника податків.
Остаточне рішення вищого податкового органу не підлягає оскарженню в адміністративному порядку, але може бути оскаржене в судовому порядку.
Якщо платник податків вирішив оскаржити неправомірне рішення податкового органу, він повинен подати скаргу у письмовій формі (вимоги до скарги чітко регламентовані Положенням "Про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби") на ім'я керівника цього органу або - у разі повторної скарги — до органу державної податкової служби вищого рівня (в такому разі платник податків зобов'язаний одночасно повідомити орган державної податкової служби, який розглядав первинну скаргу). Одним із найважливіших моментів апеляційного узгодження є таке правило: скарга (заява), подана з дотриманням установленого порядку і термінів, припиняє виконання платником податків податкових зо-
ff.B. Александрова 213
бов'язань, визначених у податковому повідомленні, на термін із дня подання такої скарги (заяви) до податкового органу до дня закінчення процедури адміністративного оскарження.
Державна податкова адміністрація (інспекція) при розгляді скарги платника податків перевіряє законність і обґрунтованість оскарженого рішення і приймає одне з таких рішень:
1) залишає рішення, яке оскаржується, без змін, а скаргу - без задоволення;
2) скасовує в певній частині рішення, яке оскаржується, і не задовольняє скаргу платника податків у певній частині;
3) скасовує рішення, яке оскаржується, і задовольняє скаргу платника податків;
4) про податковий компроміс.
Особа, що оскаржує рішення органу державної податкової служби, має право:
особисто викласти аргументи особі, що перевіряла скаргу, і брати участь у перевірці поданої скарги;
ознайомитися з матеріалами перевірки;
надавати додаткові матеріали або наполягати на їхньому запиті державною податковою адміністрацією (інспекцією), що розглядала скаргу;
бути присутньою при розгляді скарги;
скористатися послугами адвоката або уповноваженого представника, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку;
одержати відповідь листом про результати розгляду скарги;
висловлювати усно або письмово вимогу про дотримання таємниці розгляду скарги;
вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом неправомірних рішень;
відкликати або анулювати подану скаргу в будь-який час до ухвалення рішення по наслідках розгляду скарги. Відкликання або анулювання скарги провадиться по письмовій заяві особи, що оскаржила.
Слід звернути увагу на кілька важливих нововведень Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами", які "працюють" тільки в рамках процедури адміністративного оскарження.
Насамперед, це так званий конфлікт інтересів. Його суть полягає в тому, що у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (мно-
214
РОЗДІЛ V • ГЛАВА З
жинне) трактування прав і обов'язків платників податків або органів державної податкової служби, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і органу державної податкової служби, рішення у межах апеляційного погодження приймається на користь платника податків.
Так само як важливе нововведення зазначеного Закону у процедурі адміністративного оскарження необхідно відзначити податковий компроміс, який: полягає в задоволенні частини скарги платника податків під зобов'язання останнього погодитися із залишком податкових зобов'язань нарахованих податковим органом.
По суті, ця процедура передбачає своєрідний торг щодо суми податкового зобов'язання. Причому ініціатива в ухваленні компромісного рішення повинна належати працівникові податкового органу. Підставою для ухвалення рішення щодо податкового компромісу є наявність у податкового органу фактів і доказів по суті скарги платника податків, які дають підстави вважати, що запропонований податковий компроміс призведе до більш швидкого і/або більш повного погашення податкового зобов'язання порівняно із результатами, що можуть бути отримані внаслідок передачі такого спору на вирішення суду (господарського суду).
Механізм застосування податкового компромісу в межах адміністративної апеляційної процедури передбачено у Порядку застосування податкового компромісу органами державної податкової служби в межах адміністративної апеляційної процедури, затвердженому наказом Державної податкової адміністрації України від 26 квітня 2001 p., який розроблено на підставі норм, передбачених Законом України :'Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами".
Відповідно до зазначеного документа податковий компроміс - це рішення податкового органу, прийняте за погодженням з платником податків у межах адміністративної апеляційної процедури та узгоджене з керівником податкового органу вищого рівня, про задоволення частини скарги такого платника під зобов'язання останнього погодитися з рештою податкових зобов'язань, нарахованих контролюючим органом.
Порядок передбачає такий механізм застосування податкового компромісу. Після оскарження платником податків рішення органу державної податкової служби у межах процедури апеляційного погодження працівник податкового органу, уповноважений розглядати скаргу, складає Ішсьмове обгрунтування доцільності податкового компромісу, що має бути розглянуте посадовою особою органу державної податкової служби, яка нарахувала оскаржувану суму податкового зо-
Ц.В. Александрова 215
бов'язання, а також посадовою особою, якій безпосередньо підпорядковується такий працівник. Після узгодження письмового обгрунтування доцільності податкового компромісу перший примірник листа з пропозицією щодо суми податкового компромісу надсилається або вручається платникові податків. Платник повинен до дати, зазначеної в листі, письмово повідомити орган державної податкової служби про свою згоду або незгоду на запропоновані суми зменшення податкового зобов'язання. Відповідно до п. 9 згаданого Порядку для листа-відповіді платнику дається три дні. Після отримання письмової згоди платника податків на запропоновані органом державної податкової служби суми зменшення податковою зобов'язання га погодження платника податків з рештою сум податкових зобов'язань, нарахованих контролюючим органом, готується рішення про податковий компроміс, яке набирає чинності від дня отримання письмової згоди керівника органу державної податкової служби вищого рівня.
Рішення про податковий компроміс, що набрало чанності, надсилається (вручається) платнику подапсів у 20-денний термін (від дня подання платником листа-відповіді Іцодо згоди на податковий компроміс). У деяких випадках цей термін може бути продовжено до 60 календарних днів з обов'язковим повідомленням про це платника до закінчення 20-денного терміну.
У разі укладення податкового компромісу сума податкового зобов'язання, визначена умовами податкового компромісу, вважається узгодженою, і прийняте рішення не може бути оскаржене в майбутньому — як у межах апеляційного провадження, так і в судовому порядку.
На жаль, Порядок не передбачає процедури, як діяти платникові податків у разі незгоди на податковий компроміс, якщо він готовий довести неправомірність нарахування податкових зобов' язань органами податкової служби. Водночас, аналіззточи названий документ та Положення "Про порядок розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби", можна дійти висновку, що платник повинен у триденний термін від дня отримання рішення ;про податковий компроміс дати письмову відповідь органу податкової служби про незгоду на компроміс та протягом десята днів подати сіаргу до органу державної податкової служби вищого рівня чи звернутися із заявою до
суду
У разі незгоди громадянина з рішенням податкової адміністрації (інспекції), що розглядала скаргу, це рішення може бути оскаржене в судовому порядку.
До речі, останнім часом все частіше податкові чиновники закликають платників податків у порядку адміністративної процедури ос-
216
РОЗДІЛ V • ГЛАВА З
каржувати та доводити до їх відома факти, що свідчать про незаконні дії податкових інспекторів. Але, на жаль, досить рідко можна почути про ефективність адміністративного порядку оскарження рішень податкових органів у ті самі податкові органи, які прийняли це рішення. Пояснюється це тим, що основним завданням податкових органів є мобілізація коштів у бюджет, а потреба мобілізації коштів та вимога об'єктивності - речі не завжди сумісні.
Взагалі, наявність конфлікту в стосунках "платник податків - орган податкової служби" є явищем природним, оскільки податкові правовідносини та реалізація безпосереднього обов'язку платника по сплаті податку вже за своєю суттю передбачають певне протистояння податкового органу та платника податків. Однак це протистояння утримується в прийнятних межах, якщо в державі діє податкове законодавство, що органічно поєднує державні фіскальні інтереси з інтересами платників податків, не підштовхуючи платників податків до пошуків шляхів обходу закону, а часто і його прямого порушення.
Причому йдеться не лише про встановлення розумних ставок податків і зборів, а й про надання платникам реальних можливостей для того, щоб виступати у відносинах з державними податковими органами, маючи дієві механізми захисту від неправомірних дій податківців, а також гарантії того, що спроби такого захисту не потягнуть за собою навали необгрунтованих перевірок та санкцій щодо платника податків.
За інформацією Державної податкової адміністрації України найбільш характерними помилками працівників органів державної податкової служби, рішення яких оскаржувались платниками податків у адміністративному порядку та були скасовані, є рішення, прийняті за матеріалами перевірок, у яких не чітко викладений зміст правопорушень, не вказані порушені норми законодавчих актів та їх конкретні пункти і статті. Перевіряльники та керівники органів податкової служби неправильно застосовували норми чинного законодавства з питань оподаткування, а також не в повній мірі виконували вимоги чинного законодавства щодо провадження у справах про адміністративні правопорушення, не приділяли належної уваги оформленню та розгляду матеріалів перевірок, внаслідок чого допустили неправомірне застосування фінансових санкцій та адміністративних штрафів.
Отже, навіть досить стислий аналіз порядку оскарження платниками податків рішень, дій та бездіяльності органів державної податкової служби України дає змогу зробити висновок, що на сьогодні взаємовідносини платників податків з органами державної податкової служби залишаються складними. Значною мірою це є результатом не-
B.C. Стефанюк 217
досконалості податкового законодавства, яке, надаючи податковим органам найширші повноваження зі стягнення податкових платежів будь-якою ціною, при цьому часто ігнорує права та законні інтереси платників податків.
Література (до гл. 3)
1. Див.: Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. -М., 2000. — С. 567.
Глава 4. Адміністративна юстиція як провідна форма судового захисту прав громадян
О Поняття адміністративної юстиції та її види. Термін "адміністративна юстиція" з формально-логічної точки зору правильно й точно відображає зміст даного інституту. Інститут адміністративної юстиції характеризується наявністю спеціалізованих адміністративних судів, відділених від загальних судів цивільної і кримінальної юрисдикції, а також особливих процедур розгляду скарг на неправомірні адміністративні акти й дії (бездіяльність). Мета адміністративної юстиції - захист "суб'єктивних публічних прав громадян", "самого об'єктивного порядку", тобто правопорядку, "забезпечення законності управління", гарантування самостійності й незалежності виконавчої, адміністративної влади. Головна :<арактерна особливість адміністративної юстиції - те, що вона являє собою правосуддя, тобто уособлює судову, а не виконавчу гілку влади.
Адміністративну юстицію характеризує незалежність від адміністративних органів. Адміністративний характер справ, що вирішуються, диктує спеціалізацію судів і високий ступінь професіоналізму суддів. Статус суддів з адміністративних справ має певну особливість - більш тісний зв'язок, ніж у суддів загальних судів, з адміністративним апаратом, підтримуваний сформованою системою і переходом судових та адміністративних службовців із судової структури в адміністративну і навпаки.
Адміністративний судовий процес є гласним, усним, містить елементи змагальності. Відмінною властивістю адміністративної юстиції, крім перелічених, є також участь в адугіністративно-правових спорах органу управління чи його посадової особи, дії, бездіяльність або акти яких оскаржуються (тобто йдеться про спір між сторонами, пов'язаними відносинами влада - підпорядкування). Ще одна особливість - публічний характер об'єкта правопорушення (публічні пра-
218 РОЗДІЛ V • ГЛАВА 4
ва й свободи), що не виключає порушення одночасно й інших прав, які не належать до публічних. Нарешті, правовим наслідком вирішення органом адміністративної юстиції конфлікту у сфері управління є визнання недійсним і (або) скасування неправомірного акта.
Наявність органів адміністративної юстиції - це показник ступеня полісистемності судової організації у тій або іншій країні, тобто ступінь розвиненості різноманітних форм здійснення правосуддя. Адміністративна юстиція як особливий правовий інститут оскарження неправомірних адміністративних актів і діянь у спеціальні судово-адміністративні органи оформляється й кристалізується в тих державах, де визначилася чітка грань між приватним і публічним правом, а адміністративне право виділилося в самостійну галузь. Тут державні органи діють на основі принцип)' поділу влади, а виконавча влада має ієрархічно організований апарат, корпус державних службовців, які підпорядковані й діють згідно із законодавством про державну службу.
Як бачимо, адміністративна юстиція - це особливий порядок вирішення адміиістративно-правових спорів судами та іншими уповноваженими на ге державними органами.
Адміністрагивна юстиція сформувалася на Заході в другій половині XIX століггя і посіла автономне місце у традиційній системі судочинства. Це оізумовлено низкою особливостей, які відрізняють її від цивільного та кримінального судочинства. В адміністративно-проце-суальному порядку розглядаються й вирішуються, зокрема, адміні-стративно-правові спори між сторонами, які перебувають у відносинах влади й підпорядкування. Правовий наслідок вирішення органом адміністративної юстиції конфлі кту у сфері державного управління -визнання недійсним та скасувати неправомірного адміністративного акта. Є певні відмінності й у порядку розгляду адміністративних справ та виконання рішень у них.
Названі особливості, а також конкретні соціальні умови й традиції відповідним чином вплинули на формування системи органів адміністративної юстиції у різних країнах. .
На сьогодні в одних державах функції адміністративної юстиції здійснюють звичайні суди, в інших - спеціалізовані адміністративні. До перших належать, зокрема, Іфаїни із системою загального права (Велика Британія, США, Канада, Австралія, Нова Зеландія, Ізраїль). У цих державах функції адміністративної юстиції покладено, головним чином, на звичайні суди. Судоізе провадження здійснюється як за скаргами громадян на акти й доїння органів державного управління, так і опосередювано, у процесі постановления рішень у кримінальних і цивільних справах.
B.C. Стефанюк 219
Спеціалізовані адміністративні суди функціонують у багатьох країнах світу, зокрема, Західної Євраіи (Австрія, Німеччина, Франція тощо). За загальним правилом, ці суда можуть скасо:вувати неправомірні акти й визнавати незаконними дії органів державного управління.
Характерною рисою цих судів, на відміну від загальних, є обмеженість їх компетенції адміністративними питаннями. В державах, де існує така система, адміністративні срди виконують основну функцію в процесі контролю за адміністративними актами, а загальні суди -другорядну, інколи зовсім незначну. Згідно із загальним принципом, що є відображенням теорії поділу влади, тільки адмішстративні суди мають право оскаржувати та анульовувати адміністративний акт. У загальних судах адміністративний акт слід розглядати як норму права, якої повинен дотримуватися суд.
У деяких випадках загальний суд може ігнорувати адміністративний акт і відмовлятися застосовувати його у справі, яка розглядається: у кримінальному процесі виправдати обвинуваченого, в цивільному -зобов'язати відповідача - адміністративний орган - виплатити компенсацію за заподіяну шкоду, ніби відоовідного акта не існувало. Однак на практиці цього принципу не дотримуються. З практичних міркувань загальні суди наділено повноваженнями контролювати адміністративні акти у визначених категоріях справ і згідно з особливими правилами. У деяких державах загальні суди можуть видавати накази, які зобов'язують адміністративний орган виюнати певні дії або відмовитися від їх виконання.
У Франції згідно з концепцією "непідконтрольності адміністрації загальним судам" контроль здійснюється адміністративним судом, який є складовою частиною адміністрації. Але загальні суди відіграють певну, хоча й обмежену роль у здійсненні даної функції. Державна рада Франції, яка має класичну модель адміністративної юстиції, історично була наділена правом розглядати позови про відшкодування збитків, завданих адміністративними органами, і загальним судам У зв'язку з цим належить скромна роль. Коли законність адміністративного акта оскаржується перед загальним судом під час розгляду якої-небудь цивільної чи кримінальної справи, суд повинен залишити це питання для виріїпення адміністративним судом, чиє ріїпення є обов'язковим для загального суду. Однак адміністративний акт може бути незаконним і втратити характері адміністративного, тоді він вважається актом приватної особи. В ташму разі, якщо порушено свободу або право власності громадянина, він може звернутися з позовом про відшкодування збитків до загального суду; останній уповноважений визнати адміністративний акт недійсним, неіснуючим, внаслідок чого цей акт підпадає під юрисдикцію такого суду.
220 РОЗДІЛ V • ГЛАВА 4
У Німеччині межа між юрисдикцією з адміністративних та інших справ визначена менш чітко, ніж у Франції. Бажання полегшити розгляд "приватних справ з адміністративними елементами" призвело до поширення повноважень загальних судів на розгляд адміністративних питань. Загальним судам дозволяється інтерпретувати адміністративні акти і вирішувати питання про їх юридичну силу, які виникають у ході кримінального або цивільного судочинства. Коли адміністративний акт складний для розуміння і його розгляд потребує досвіду адміністративного суду, загальний суд може направити йому справу, зупинивши процес.
Адміністративний суд, як правило, обмежується питанням про чинність (нечинність) акта. Якщо він юридично чинний, хоч і має певні недоліки, суд його визнає. У такому разі адміністративний акт може бути визнаний нечинним лише адміністративним судом. Якщо ж акт має серйозні недоліки, або є нечинним, загальний суд може не брати його до уваги. Закон 1960 p., який визначив існуючу систему адміністративних судів Німеччини, передбачив настільки широку їх юрисдикцію, що загальним судам залишився дуже малий обсяг компетенції з питань адміністративного права.
В Італії загальний суд компетентний досліджувати законність адміністративного акта, коли той порушує яке-небудь "суб'єктивне право" (наприклад, право власності). Якщо акт порушує "легітимний інтерес" громадянина, питання розглядається адміністративним судом. Кількість правових норм, спрямованих на захист "суб'єктивного права" (приватного інтересу), є незначною порівняно з кількістю прийнятих на користь суспільства. Порушення "легітимного інтересу" більш численні, тому спір з адміністрацією майже завжди перебуває у сфері юрисдикції адміністративних судів. Недоліки контролю за адміністративними актами, який здійснюється загальними судами, призвели до прийняття рішення про позбавлення їх компетенції щодо розгляду адміністративних питань і концентрації її в адміністративних судах. Проте ця пропозиція викликала серйозні заперечення на тій підставі, що "суб'єктивні права" заслуговують "абсолютного захисту" від порушень з боку адміністративних органів; покладення цієї функції на адміністративні суди неминуче асимілювало б "суб'єктивні права" з "легітимними інтересами".
На відміну від Німеччини, в Бельгії загальні суди здійснюють широкий контроль за адміністративними актами, хоча, як правило, частково. Як і в Італії, ці суди контролюють тут адміністративні акти, тільки коли їх оскаржують у процесах, які провадяться з метою захисту "суб'єктивного права". Суд має право вивчити питання про відповідність адміністративного акта законові. Він не обмежується
B.C. Стефанюк 221
визначенням того, чи компетентним органом і чи в належній формі вчинено акт, а й вирішує питання про відповідність останнього закону за мотивами й цілями. Суд може дослідити факти, на яких грунтується акт встановлення їх існування, а також юридичні висновки, які випливають із фактів, щоб з'ясувати їх законність.
Адміністративна юстиція продемонструвала в теорії і на практиці низку переваг перед системою загальних судів у питанні розгляду адміністративних скарг. Заснування адміністративної юстиції -прояв тенденції судової спеціалізації, яка спостерігається в усьому світі, формування новях процедурних (процесуальних) норм.
Адміністративні суди мають перевагу перед загальними судами, тому що розгляд адміністративних справ потребує спеціального вивчення, досвіду й процедур. Наприклад, Г. Бребан так пише про французьку адміністративну юстицію: "Навіть з точки зору контрольних повноважень суддя з адміністративних справ, пов'язаний з апаратом управління, буде менш боязким і більш рішучим, щоб дійти істини і розробити управлінське рішення по суті, а не тільки оцінити його форму. Особливо глибоко він знатиме проблеми, тактику і спонукальні мотиви дій посадових осіб і в разі необхідності зможе розпізнати хитрощі, до яких вони вдаються з метою як обійти закон або підза-конні правила, так і порушити їх".
Контроль адміністративної юстиції більш деталізований і послідовний, ніж контроль загальногромадянських судів. У Франції та Німеччині адміністрація не має ніяких секретів від суду, тоді як у британській системі їх велика кількість. Не випадково, що в Бельгії адміністративна юстиція, скасована в 1831 p., через століття, в 1946 p., була відновлена, оскільки загальні судові інстанції не використовували надану їм владу. Англійські юристи також висловлюють незадоволення боязливістю загальних судів при вирішенні адміністративних справ і пропонують ввести в англійську судову систему континентальну модель адміністративної юстиції. Національні правові системи, в яких існують адміністративні суди, стикаються з проблемами визначення чітких меж між загальними й адміністративними судами. Однак цю проблему, як і інші, легко усунути, Оскільки створені й успішно функціонують механізми розгляду і вирішення таких конфліктів.
У демократичних державах створено механізм забезпечення верховенства права і здійснюється контроль за тим, як виконавча влада додержує приписів закону. Важливими складовими цього механізму є суди й покладені на них контрольні функції щодо актів і дій виконавчої влади, її інститутів. Рушійні засади механізму контролю законодавець пов'язує з діями громадян, які оскаржують рішення органів уп-
222 РОЗДІЛ V . ГЛАВА 4
равління або посадових осіб. Для здійснення такого контролю потрібно створити спеціалізовані суди, до підсудності яких віднести розгляд спорів (конфліктів) у сфері державного управління.
При цьому маються на увазі конфлікти між громадянами, і'х об'єднаннями і владно-виконавчнми структурами з приводу легітим-ності прийняти?; останніми актів і вчинених ними дій. У цьому полягає докорінна відмінність підсудності органів адміністративної юстиції від предмета розгляду справ про адміністративні делікти, суб'єктами яки?: є фізичні особи. Вчинки останніх нині підсудні загальним судам.
Адміністративна ж юстиція, як підкреслювалося раніше, запроваджується з іншою метою і являє собою систему спеціалізованих адміністративних судів, покликаних вирішувати не конфлікти, джерелом яких є дії чи поведінка громадян або і'х об'єднань, а спори, породжені управлінською (адміністративною) діяльністю. Саме цим і пояснюється, чому даний вид юстиції зветься адміністративним.
Отже, можна дійти висновку, що адміністративна юстиція являє собою систему Іудових органів, які контролюють дотримання законності у сфері державного управління шляхом вирішення в окремому процесуальному порядку публічно-правових спорів, що виникають у зв'язку зі зверненнями фізичних чи юридичних осіб до органів державного управління, їх посадових чи службових осіб.
Необхідність формування системи адміністративної юстиції обумовлена втіленням у життя концепції поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову, однією з цілей якого є здійснення політики стримувань і противаг у взаємовідносинах між різними гілками влади.
Щодо управлінської діяльності адміністративна юстиція виконує роль, подібну до тієї, яку відіграє конституційна юстиція щодо законодавчої влади.
Найбільш значущим і престижним видом контролю є судовий контроль, здійснюваний у формі правосуддя. Про це свідчать розширення його меж і посилення ролі адміністративної юстиції у демократичних країнах.
Проблема обмеженості контролю за законністю, здійснюваного судами загальної юрисдикції, вирішується шляхом організації адміністративної юстиції (адміністративно-судових органів -адміністративних судів або інших квазісудових органів). Останні наділені повноваженнями скасовувати неправомірні адміністративні акти і в певних випадках виносять рішення замість адміністративних органів.
Органи адміністративної юстиції, на відміну від адміністративних органів, не пов'язані вимогами захисту так званої "честі мунди-
B.C. Стефанюк 223
pa", а тому більш незалежні й неупереджені, ніж відомчі інстанції. Від прокурорського загального нагляду адміністративну юстицію вигідно відрізняють наявність процесуальне регламентованих положень, які поєднують учасників процесу взаємними правами та обов'язками, що гарантують і'х рівність і змагальність тією мірою, якою це необхідно для ефективного вирішення справи.
О Історичні передумови запровадження адміністративної юстиції в Україні. Подолання упередженості щодо адміністративної юстиції у нашій країні - складний і тривалий процес. Питання не в тому, що в суспільстві немає потреби в діяльності адміністративних судів, а в тому, що не вистачає теоретичних і прикладних розробок механізму дії адміністративної юстиції в українських умовах. Не приділяється достатньої уваги проблемі підготовки кадрів для спеціалізованих адміністративних судів, організації полісистемного судового механізму, в якому адміністративна юстиція лосяде відповідне місце.
Створення адміністративної юстиції, безумовно, потребує певного часу, ретельного розроблення питань про підстави судового контролю за адміністративною діяльністю, його межі, процедуру, компетенцію та склад суду.
Україна здавна намагалася ввести адміністративну юстицію, подібну до європейських зразків. Згадаємо ст. 158 українського Адміністративного кодексу від 12 жовтня 1927 p., згідно з якою важливі акти щодо здійснення розпорядчих актів управління могли бути оскаржені. У ст. 58 Конституції СРСР, введеної у дію 7 жовтня 1977 p., зазначалося, що громадяни СРСР мають право оскаржити дії службових осіб, державних і громадських органів. Скарги повинні бути розглянуті в порядку і в строки, встановлені законом. Дії службових осіб, які вчинені з порушенням закону, із перевищенням повноважень і які ущемляють права громадян, могли бути у встановленому законом порядку оскаржені до суду. Громадяни СРСР мали право на відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями державних і громадських органів, а також службових осіб при виконанні ними службових обов'язків.
Українська РСР, перебуваючи у складі СРСР, в 1978 р. прийняла Конституцію УРСР, ст. 56 якої передб ачила таку саму гарантію.
Проте зазначені гарантії було втілено в життя тільки через десять років - лише ЗО червня 1987 p., за часів перебудови, був прийнятий Закон СРСР "Про порядок оскарження в суд неправомірних дій службових осіб, які ущемляють права громадян". Предметом судового оскарження згідно з цим Законом були дії службових осіб, вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень, які ущемляють права громадян, внаслідок чого громадянин незаконно позбавлявся мож-
224
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 4
ливості повно або частково здійснювати право, надане йому законом чи іншим нормативним актом; або на нього незаконно покладався якийсь обов'язок. До названого Закону було внесено зміни 20 листопада 1987 p., введеш в дію з 1 січня 1988 р.
На підставі цього Закону 25 квітня 1988 р. Цивільний процесуальний кодекс України (далі - ЦГЖ) було доповнено главою 31-А.
2 листопада 1989 р. був прийнятий новий Закон СРСР "Про порядок оскарження в суд неправомірних дій органів державного управління і службових осіб, що ущемляють права громадян", яким розширено предмет судового оскарження - тепер йому підлягали дії не тільки службових осіб, а й органів державного управління, тобто одноособові і колегіальні дії.
31 жовтня 1995 р. гл. 31-А ЦПК була викладена в новій редакції. Згідно з нею предметом судового оскарження можуть бути як колегіальні, так і одноособові рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів оскарження, акти як нормативного, так і індивідуального характеру. У зв'язку з цими актами громадянин вважає, що:
— порушено або порушуються його права чи свободи; створено або створюються перепони для реалізації ним своїх конституційних прав чи свобод (або вжиті заходи щодо реалізації його прав є недостатніми);
— на нього покладено обов'язки, не передбачені законодавством або передбачені, але без урахування конкретних обставин, за яких ці обов'язки повинні покладатися або вони покладені не уповноваженими на це особою чи органом;
— його притягнуто до відповідальності, не передбаченої законом, або до нього застосовано стягнення за відсутності передбачених закбном підстав чи неправомочною службовою особою або органом відповідно до ст. 2482 ЦПК.
Наприклад, до суду можна було оскаржити: відмову в реєстрації акга громадянського стану; відмову в оформленні паспорта для виїзду за кордон чи в продовженні терміну його дії, а також тимчасову затримку видачі паспорта чи його вилучення; рішення місцевих органів державної виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про введення не передбачених законом податків і зборів, про встановлення обмежень на вивезення товарів за межі адміністративно-територіальної одиниці тощо.
За Законом СРСР від ЗО червня 1987 р. в Україні у першій половині 1988 р. було розглянуто 187 справ. Із виникненням ринкових відносин, демократизацією суспільства та після введення в дію гл. 31-А ЦПК у редакції від 31 жовтня 1995 р. суди України розглядали вже десятки тисяч таких справ за рік.
B.C. Стефанюк 225
Конституція України 1996 p. встановила, що державна влада в Україні здійснюється на засадах поділу її на законодавчу, виконавчу і судову. Поділ повноважень між гілками влади являє собою ефективний засіб охорони передбаченої констіятуцією демократичної системи. Він забезпечує необхідний взаємний шнтроль і обмеження обсягу управлінської діяльності. Згідно з цією системою кожна галузь державної влади є рівною з іншими двома, тобто кожна перебуває в тій самій площині, що й інші, а всі разом вони несуть спільну відповідальність за управління країною.
Тепер Конституцією України (ст. 55) южному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавстіїа. На розвиток цього положення Верховна Рада України 17 липня 1997 р. прийняла Закон "Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 p., Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції", і названа Конвенція є тепер частиною національного законодавства.
У статтях 2,6,13 цієї Конвенції закріплено право :громадян на судовий захист своїх прав і свобод від порушень, допущених суб'єктами оскарження у сфері управлінської діяльності. Це право конкретизовано в низці законів України.
Указом Президента України від 22 липня 1998 р було схвалено Концепцію адміністративної реформи в Україні. В ній обґрунтовується роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади.
О Концептуальний підхід до правового захисту в адміністративних судах України. Нині в Україні не існує в завершеному вигляді правового захисту фізичних осіб у ІІідносинах з адміністративними органами. У юридичній літературі правильно була визначена одна з причин такого становища - традиційність поглядів на судову владу -не як на захисну, тобто таку, що покликана захищати права громадян, а як на репресивну, таку, що накладає: стягнення на них.
При цьому довіра людей до судців, і особливо - в конфліктах між державою та громадянами, є основним фактором ефекігивного впровадження адміністративної юстиції. Тоїлу Концепцією адміністративної реформи передбачено прийняття Адміністративно-ітроцесуального кодексу.
Вважається, що в адміністративній справі, яка розглядається суддею, конфлікт між державою та фізичною особою має вирішитись.
226
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 4
При цьому судді повинні поважати як право держави, так і право громадян, причому, останнє у цих відносинах є пріоритетним. Якщо немає впевненості, що пересічна людина може сподіватися на неупере-джений розгляд справи суддею і, зрештою, виграти справу, скажімо, проти прем'єр-міністра, міністрів чи інших представників держави, то навіть найкраща, розвинена правова система не дасть нам позитивних результатів.
Довіра не з'являється сама по собі, її не можна прищепити за короткий проміжок часу, її не можна запровадити актами парламенту чи інших органів державної влади. Довіра формується поступово, і роль самих суддів у цьому процесі є вкрай важливою. Крім того, слід пам'ятати, що одним із результатів та підтвердженням зростаючої довіри до судів є збільшення кількості поданих до них скарг.
Отже, кількість адміністративних справ, з якими судді можуть уже незабаром зіткнутися, має бути врахована при визначенні кількості рівнів їх судового розгляду, складу суду (кількості суддів, які братимуть участь у судовому засіданні), критеріїв суддівства та уточнення інших процедурних моментів. Думається, зайве й говорити про те, що вирішення більшості цих питань залежить від людських та фінансових ресурсів, яві можуть бути задіяні в реформі. За наявності чотирьох рівнів судового розгляду: на рівні першої інстанції - місцеві адміністративні суди; на рівні другої інстанції - апеляційні суди; на рівні третьої інстанції - Вищий адміністративний суд; на рівні конституційного контролю - Верховний Суд України - можливість включення до складу суду більше ніж одного професійного, досвідченого в адміністративних питаннях судді залежить від загальної кількості суддів, які можуть бути залучені до сфери адміністративної юрисдикції, та наявних для Ідах цілей фінансових ресурсів. Важливим нюансом тут є кількість очікуваних адміністративних справ у судах, яка буде не малою.
Адміністративні справи вимагають внутрішньої спеціалізації суддів, яка відрізняється від тієї, що потрібна для розгляду цивільних справ. Це зумовлено не лише відмінністю матеріального та процесуального права, що має застосовуватись, а й іншими факторами.
Адміністративні справи завжди несуть на собі відбиток існуючої практики управління. Тому при їх розгляді є дуже важливим знання не лише матеріального права, а й практики адміністративних органів. Крім того, деякі категорії справ вимагають наявності специфічних знань та досвіду, зокрема, податкові справи - базових знань з бухгалтерського обліку та економіки. Адміністративні справи охоплюють різні сфери права - від митного чи податкового до права соціального забезпечення, еміграційного чи будівельного права. Необхідність у
B.C. Стефанюк 227
наявності певного попереднього досвіду у сфері управління чи знань про практику застосування адміністративного законодавства різними установами обумовлює встановлення спеціальних вимог до судді на кшталт вимоги щодо попереднього досвіду роботи як юриста, що спеціалізується на адміністративному праві, або за будь-якою іншою професією, пов'язаною з цією галуззю права.
Важливе значення для адміністративно-правового захисту має відмінність між об'єктивним правом та суб'єктивним публічним правом.
Об'єктивне право створює суму правових норм, які структурують соціальне життя через заснування прав, обов'язків, компетенції та регулювання становища стосовно осіб, справ, території та часу. Суб'єктивне право є визнане за відповідним суб'єктом на основі правової норми право вимагати від іншої особи певної дії, не перешкоджати діям або утримуватися від певних дій.
Суб'єктивне публічне право - це надане публічним правом окремому громадянину повноваження вимагати від носія управлінських функцій відповідної дії з метою реалізації власних інтересів. Значення суб'єктивного публічного права залежить від можливості реалізації його через суд (якщо така необхідність виникає).
Суб'єкгивно-публічне право визначає відносини між громадянином чи підприємством, з одного боку, і державою, тобто в даному разі її адміністративним органом, — з другого. Якби в окремої людини чи підприємства не було власного, належного їм права, то вони були б лише об'єктами дій держави. Тому суб'єктивно-публічне право забезпечує кожному окремому громадянинові чи підприємству становище наділеної власними правами особи. Тим самим воно надає їм можливість самостійно діяти у своїх правовідносинах із державою. Таким чином, кожна окрема людина є вже не просто "підданою", а наділена власними правами громадянином.
Згідно зі статтями 8 та 55 Конституції України кожна особа, права якої були порушені публічною владою, має право на оскарження таких дій до суду.
Проте скарга допустима тільки в тому разі, коли скаржник може довести, що його праю було порушено актом управління чи відмовою в його прийнятті (або здійсненням іншого заходу, тобто норма діє відповідним чином). Сама протиправність заходу не призводить до судового розгляду, якщо права конкретного скаржника не були нею порушені (ст. 105 проекту Адміністративного процесуального кодексу України в редакції від 01.11.2001).
Передумовою для припущення існування: такого права на оскарження є матеріальна норма, яка на основі певних фактичних обставин
228
РОЗДІЛ V • ГЛАВА 5
дає можливість визначити конкретну зобов'язану та уповноважену особу, яка не тільки фактично дістає таку перевагу на основі відповідних правових наслідків (правовий рефлекс), а винятково безпосередньо або, щонайменше, також виходячи з власного інтересу, має одержати тгіку перевагу стосовно зобов'язаного.
Визначити таку захисну норму неважко в тому разі, коли громадянин захищається від покладеного безпосередньо на нього обтяження: права і свободи, передбачені в Конституції, містять у собі право на свободу від незаконного втручання, що дає адресату обтяжувального заходу право на подання скарги з метою перевірки, чи захід, що обтяжує його, є правомірним (ст. 19 Конституції України). Так само адресат має діяти, якщо закон уже за змістом його норми передбачає право вимагати певної дії.
Особливе значення питання захисної норми має для так званого захисту третіх осіб, тобто у разі оскарження привілеї, яка надається третій особі, або у разі необхідності обтяжити третю особу певною дією, коли заявник доводить, що через привілею або утримання третьої особи від дій порушується закон, який захищає заявника.
Передусім де питання виншіає тоді, юли йдеться про захист прав сусідів у галузі будівельного права та в інших галузях права про дозволи на розміщення об'єктів (атомне право, гірниче право, право про захист емісій, права про відходи, право шляхів транспортного сполучення, водне право, право закладів харчування), під час спорів у межах конкуренції в галузі одержання дозволів на здійснення певної діяльності або заняття певною діяльністю (надання концесій, публічні замовлення тощо) та в галузі надання субвенцій, а також щодо вимог на здійснення дії з боку органу стосовно третіх осіб.
Глава 5.