К.,1998. Державна служба: організаційно-правові основи І шляхи розвитку. К.,1999. Виконавча влада І адміністративне право. К.,2002. Видавничий Дім "Ін-Юре" Київ 2002
| Вид материала | Документы |
- Видавничий Дім"Ін Юре", 68.62kb.
- Цехмістрова Г. С. Основи наукових досліджень-навчальний посібник. Київ: Видавничий, 2138.58kb.
- «Видавничий дім», 5134.01kb.
- Аналітичний ракурс 5 законодавча влада 23 виконавча влада 30 політика 34 економіка, 612.24kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 14 виконавча влада 21 політика 25 економіка, 487.96kb.
- Аналітичний ракурс 4 законодавча влада 16 виконавча влада 22 політика 29 економіка, 526.04kb.
- Аналітичний ракурс 9 законодавча влада 23 виконавча влада 28 політика 34 економіка, 630.95kb.
- Дисертації –“О, 832.65kb.
- Видавничий Дім «Ін Юре», 134.26kb.
- Підруч для студ юрид спец вищ закл освіти / За ред. В. Ю. Шепітька. 2-ге вид., переробл., 7887.27kb.
1. Лебединский В.Г. Советская прокуратура и ее деятельность в области общего надзора. - М., 1954. - С. 134-136.
284
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 5
2. Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. - М., 1979. - С. 51-53.
3. Бребан Г. Французское административное право. - М.: Прогресс, 1988.-С. 192.
4. Зілпер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - К.: Основа, 1996.-С. 243.
5. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М., 1972. - С. 94.
6. Чечот Д.М. Административная юстиция. - Л., 1973.
7. Барак А. Судейское усмотрение /Пер. с англ. - М.: Изд-во "Норма", 1999.-С. 13.
8. Лунев А.Е., Студеникин С.С., Ямпольская Ц.А. Социалистическая законность в советском государственном управлении. - М., 1948. - С. 63.
9. Дубовщкш В.Н. Законность и усмотрение в советском государственном управлении. - Минск: Наука и техника, 1984. - С. 52, 55.
10. СтаросъцякЕ. Правовые формы административной деятельности. -М., 1959.-С. 185.
Глава 5. Правові акти управління як провідна форма
реалізації повноважень органів виконавчої влади
Рішення органів виконавчої влади набирають юридичної сили внаслідок оформлення їх у вигляді правових актів управління. Фактично правовий акт управління являє собою юридичне вираження державно-управлінського рішення і є провідною формою реалізації повноважень органів виконавчої влади. Адже в ході підготовки і видання зазначених актів виконавчі органи (посадові особи) вирішують ті чи інші - загальні чи індивідуальні - питання управлінської діяльності, які перебувають у сфері відання, тобто в межах компетенції відповідних органів.
Дослідження проблематики державно-управлінських рішень (далі - управлінські рішення), а відповідно, і правових актів управління на сучасному етапі становлення державності України має отримати новий імпульс у зв'язку з суттєвими перетвореннями в економічній, політичній та соціальній сферах життєдіяльності суспільства. Адже у змісті цих рішень знаходять своє відображення різноманітні інструменти управління суспільством (політика, право, мораль тощо), і ефективність впливу таких рішень на свідомість та поведінку членів суспільства значною мірою залежить від правильного поєднання в конкретних умовах політичних настанов з правовими нормами та іншими соціальне значущими приписами.
У будь-якому випадку безліч управлінських рішень сьогодні ви-
ff.B. Александрова 285
магає їх систематизації, виділення певних видів та форм, розробки відповідної теорії та методики їх підготовки та прийняття згідно з Іюмпетенцією певних органів виконавчої влади та процесуальних механізмів їх реалізації. Адже зі збільшенням масштабів і завдань управлінської діяльності, зростає значення питань, які вирішуються саме через правові акти управління, підвищується значення їх оперативного прийняття, негативний ефект несвоєчасних або дефектних актів, коли помилка у вирішенні одного, здавалося б, не дуже значного питання може дуже дорого коштувати суспільству. Отже, цілком очевидною є потреба вирішення конкретних питань, що стосуються:
• функцій підготовки та прийняття управлінського рішення;
• ролі та правового значення управлінського рішення в процесі державного управління;
• особливостей механізму реалізації державно-управлінських рішень та відповідальності за їх прийняття;
• виявлення характерних особливостей правових актів управління, їх юридичної природи, класифікації за різними критеріями;
• обгрунтування підстав для прийняття певних видів актів відповідними суб'єктами правотворчої та правозастосовчої діяльності.
Звичайно, досить ґрунтовні теоретичні розробки проблематики управлінських рішень та правових актів управління, які були здійснені вітчизняними вченими-адміністративістами у 70-80-ті роки минулого століття, зберігають певне значення та залишаються актуальними, особливо в частині розгляду природи управлінських рішень та актів управління, їх юридичного значення, критеріїв класифікації, умов ефективності, етапів підготовки, прийняття рішень тощо. Разом з тим за сучасних умов відбуваються значні перетворення і у змісті діяльності органів виконавчої влади, і у формах її правового регулювання, зокрема стосовно питань прийняття та реалізації управлінських рішень.
Значну роль відіграють також загальнотеоретичні дослідження проблем правових актів, правотворчості, правозастосування, нормативності права тощо. Але в загальній теорії права відсутні визначення таких понять, як вид і форма державної діяльності, правовий акт, адміністративний акт тощо. Все це також зумовлює необхідність детальнішого дослідження правових актів управління як форми управлінської діяльності.
П Акти управління як результат правотворчої і правозастосовчої діяльності. Як відомо, за своїм змістом правові форми управління поділяються на правотворчу та правозастосовчу форми.
286
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 5
Правотворча форма виражає діяльність суб'єктів управління, спрямовану на вироблення нових правових норм, і'х удосконалення, зміну чи скасування. Результатом правотворчої діяльності є прийняття нормативних актів органами виконавчої влади. В них містяться новоутворені адміністративні норми, які регулюють типові управлінські правовідносини. Саме в правових актах управління вирішуються багато питань деталізації й конкретизації загальних правових норм, які містяться в актах законодавчих (представницьких) органів державної влади. Однак слід мати на увазі, що під лравотворчою формою управлінської діяльності розуміють не лише сам правовий акт як зовнішнє вираження, а й увесь процес його підготовки та прийняття.
В умовах проведення адміністративної реформи в Україні значно зростає значення "технології" підготовки та прийняття проектів правових актів управління, що можз бути визначено як адміністративна правотворчість.
"Технологія" правотворчості - багатопланове поняття. Це:
• порядок (етапи) ІгідготовІаІ проектів і визначення видів правових актів, які приймаються правотворчим органом;
• науково-інформаційне забезпечення процесу розробки і прийняття проектів, організаі(ія компетентної експертизи рішень, які проегауються;
• розробка найбільш доцільних правил нормотворчої техніки;
• правила прийняття проекгів, їх офіційного оприлюднення. По суті, йдеться про пред'явлення певних вимог, у тому числі і
юридично-технічного характеру, до підготовки, оформлення та прийняття проектів нормативних акгів, що необхідно для забезпечення юридичної культури правотвортасті, високої якості правових актів, які видаються. Адже необхідно забезпечити відповідність нормативного регулювання вимогам сусігільного розвитку, закласти реальну можливість реалізації приписів правового акта, який проектується,
тощо
Розробка проекгів нормативних акгів - складна та кропітка робота. Світова практика свідчить, що уважна підготовка та прийняття кожного правотворчого рішення вимагають збору необхідних підготовчих матеріалів, проведення соціологічних та інших досліджень, аналізу ефективності очікуваного регулювання. Необхідно дати розробникам проекту час для того, щоб знайти та проаналізувати чинні в державі акти з відповідного питання, зарубіжне законодавство, відшліфувати формулювання майбутніх норм, провести широке та кваліфіковане їх обговорення.
Адже, як свідчить практика, чимало недоліків сучасної право-творчої діяльності багато в чому обумовлені невиправданою
Н.В. Александрова 287
поспішністю підготовки та прийняти нормативних рішень. Значна кількість недоліків правотворчості пояснюється відсутністю достатнього досвіду підготовки нормативних актів, кваліфікованих кадрів, а також необхідної теоретичної бази. Серед цих недоліків - безсистемність, хаотичний розвиток законодавства, відсутність науково обгрунтованої системи правових актів управління, протиріччя і неузгодженості всередині нормативно-правового масиву суб'єктів правотворчості 2.
Актуальною є проблема співвіднесення права певного органу приймати управлінські рішення з механізмом їх реалізації, що включає заходи відповідальності, організаційні заходи, контроль за виконанням цих рішень.
Ще один важливий недолік адміністративної правотворчості сьогодення - прийняття управлінських рішень, які не відповідають вимогам Конституції України, законів та Інших правових актів або прямо суперечать їхнім нормам.
Іншою правовою формою здійснення виконавчої влади є правоза-стосовча форма, за допомогою якої вирішуються конкретні управлінські питання. Вона полягає у ниданні індивідуальних актів управління - рішень, які стосуються окремих суб'єктів - юридичних осіб та громадян. Індивідуальні акти управління мають яскраво виражений правозастосовчий характер, будучи за своєю юридичною природою розпорядчими актами.
їх існування обумовлюється вліідно-організаіщиаш характером державного управління, необхідністю повсякденного і безперервного здійснення різноманітних управлінських функцій, оперативного вирішення поточних справ. Вони є юридичними фактами, які зумовлюють виникнення, зміну або припинення конкретних адміністративно-правових відносин.
Правове регулювання управлінської діяльності за допомогою нормативних актів управління обов'язково повинне доповнюватися індивідуальним (ненормативним) регулюванням, що здійснюється через застосування правових норм, спрямованих на уточнення правового становища і зв'язків учасників управлінського процесу в конкретній реальній ситуації шляхом конкретизації встановлених правовою нормою прав і обов'язків суб'єктів. Відповідно, вираженням результату дій суб'єкта управління із застосування правових норм є акт застосування цих норм.
Доречно нагадати, що стадії прийняття рішення у справі та оформлення цього рішення у вигляді акта застосування є основними У процесі застосування адміністративно-правових норм. На жаль, характеристикам цих стадій в адмішстративно-правовій літературі
288 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 5
приділено небагато уваги, незважаючи на те, що саме вони відіграють значну роль в організації державного управління.
О Нормативні та індивідуальні акти управління. Проблема визначення на законодавчому рівні відмінності нормативного акта від ненормативного також є однією з центральних у проблематиці правових актів управління. Відмінність у цих актах слід шукати в наявності чи відсутності в них норм права.
Теорією адміністративного права встановлено більш-менш чітке поняття нормативного правового акта управління. Наприклад: "це акт компетентного, наділеного державно-владними повноваженнями органу державної виконавчої влади, виданий у встановленому законом порядку і формі, який містить у собі норми права. Будучи актом пра-вотворчості, він спрямований на створення, зміну чи припинення правових норм, тобто встановлених компетентними органами і охороню-ваних примусовою силою держави правил поведінки, розрахований на невизначений строк дії і на невизначене коло осіб, на багаторазове використання зі збереженням дії норм незалежно від їх виконання" 3.
В українському чинному законодавстві поняття нормативно-правового акта та індивідуального (ненормативного) правового акта визначено тільки в підзаконних актах 4.
Хоч існує проект Закону України "Про нормативно-правові акти", відповідно до якого' "нормативно-правовим актом вважається офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб'єктом у визначеній законом формі та за встановленою законом процедурою, який спрямований на встановлення загальнообов'язкових прав і обов'язків для неозначеного кола суб'єктів та розрахований на тривале, багаторазове застосування до передбачених ним життєвих ситуацій" 5. Очевидно, що визначення, запропоноване у цьому проекті, відповідає загальновизнаному теоретичному тлумаченню нормативного акта управління.
Водночас визначення індивідуального акта управління у законопроекті відсутнє.
Цьому питанню не дуже багато приділяють уваги як на науковому рівні, так і в законодавчому "полі". Проблемні питання, які потребують вирішення, в першу чергу зводяться до того, щоб суб'єкт, чиї інтереси вимагають втручання державної влади, точно знав, куди й до кого він повинен звернутись, які його права, процедури вирішення його питання й яким шляхом він може захистити своє право або інтерес при порушенні законності.
Необхідність законодавчого закріплення класифікації правових актів управління обумовлюється також значною кількістю документів та актів, відмінності між якими нерідко майже не визначаються.
.В. Александрова 289
Звідси виникають труднощі з вибором і'х предметів регулювання, визначенням юридичної сили, застосуванням та правовим захистом. Подолати ці труднощі можна за допомо гою чіткої характеристики документів та актів, з'ясування їх ознак та співвідношення між собою. Кроком уперед була б офіційна класифікація правових актів у Законі "Про нормативно-правові акти", що загалом сприяло б удосконаленню правової системи України.
Перелічені прогалини у правовому регулюванні - лише незначна частина проблем державно-управлінських рішень та правових актів управління, які потребують теоретичного з'ясування та чіткого врегулювання. Вирішення наведених проблем правотворчості та правозас-тосування у діяльності органів виконавчої влади слугуватиме більш ефективній організації виконавчої влади та швидшому перетворенню її на вагомий важіль реформування всієї правової системи.
Література (до гл. 5)
1. Див. докладніше: Проблеми правотворчества субьектов Российской Федеращш / Отв. ред. А.С. Пиголкин. - М.: "НОРМА", 1998. - С. 6.
2. Там само. - С. 3.
3. МицкевичА.В. АктьІ вьісших оргаиов советского государства. Юриди-ческая природа нормативних актов вьісших органов государственной власти й управлення СССР. - М.: "Юрид. лит.", 1967. - С. 13-30.
4. Див., напр.: Роз'яснення Президії Вищого арбітражного суду України від 26.01 .2000.
5. www.zakon.gov.ua.
Розділ VII
ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ
ВДОСКОНАЛЕНИЙ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Глава 1. Центральні органи виконавчої влади: основні напрями реформування
Сучасна адміністративна реформа в Україні розглядається не як новий перерозподіл владних повноважень чи чергова кадрово-структурна перестановка, а як концептуально осмислений перехід до нової "філософії" управління, що потребує проведення не часткових змін, а системного оновлення всього механізму функціонування виконавчої влади.
Головним носієм виконавчої влади є система органів виконавчої влади, які становлять так званий апарат державного управління (управлінський апарат). Сьогодні вимоги до ефективності роботи цього апарату значно Ігідвишуються у зв'язку з потребами прискорення здійснення адміністративної реформи.
Однак поки що життєво необхідні зміни в управлінському апараті відбуваються некомплексно, суперечливо, а іноді й стихійно. Як наслідок, він занадто повільно позбавляється вад минулого. Не послаблюється бюрократизм у роботі, корумпованість певної частини його посадових осіб, не зменшується розрив між соціальними очікуваннями від створення нових управлінських структур та невиправдано низькою віддачею вад їх діяльності.
З огляду на це апарат державного управління невідкладно потребує всебічної раціоналізації, приведення чисельності працівників і витрат на їх утримання у відповідність з вимогами забезпечення належних результатів його дальності. При цьому будь-які структурні реорганізації органів виконавчої влади повинні проводитись обов'язково за умов попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій і компетенції, форм і методів діяльності відповідних структур. Це потребує розробки та затвердження єдиного класифікатора функцій апарату державного управління, який повинен стати
В.Б. Авер 'янов 291
складовою частиною нормативної бази системи органів виконавчої влади.
Водночас дуже важливо пам'ятати, що будь-які скорочення чисельності працівників апарату або витрат на його утримання самі по собі не є обов'язковою ознакою реформування, а тим більше - оп-тимізації апарату. Більше того, будь-які скорочення в ньому повинні проводитись лише в тих ланках, у яких це сприятиме його кращій організації, або принаймні не погіршить результати його діяльності.
Найгострішою і найскладнішою проблемою реформування апарату державного управління є реалізація зазначених вимог стосовно організації та діяльності центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ).
292
РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 1
До того ж слід додати, що конституційна легітимація згаданих вище рівнів органів виконавчої влади означає, що і'х наявність є обов'язковою для функціонування виконавчої влади в Україні.
Водночас зміст Конституції України, на наш погляд, аж ніяк не виключає можливості створення якихось додаткових видів органів виконавчої влади, що посідали б певне проміжне місце стосовно згаданих основних структурних рівнів. Адже Конституція не містить суворого визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади.
Натомість згідно ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються "організація і діяльність органів виконавчої влади" (п. 12). Відтак доречно припустити, що Конституція відносить вирішення питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади, поряд з основними рівнями, деяких інших (неосновних) рівнів на розсуд законодавця через прийняття відповідних законів.
Об'єктивну основу реформування на рівні ЦОВВ становлять потреби, по-перше, у припустимій мінімізації втручання держави в особі органів виконавчої влади в життєдіяльність суспільства, особливо підприємницьких суб'єктів. По-друге, необхідно забезпечити стратегічну переорієнтацію діяльності органів виконавчої влади з суто адміністративнсі-розпорядчих функцій на надання приватним особам послуг, пов'язаних з юридичним оформленням цими органами умов, необхідних для належної реалізації або охорони прав і свобод громадян, включаючи видачу дозволів, свідоцтв, реєстрацію тощо.
Нарешті, дуже важливо зберегти за виконавчою владою, за умов скорочення або іншої трансформації сфери відповідальності ЦОВВ, достатні важелі управління соцігільно важливими процесами, коли це є необхідним та виправданим.
Керуючись наведеними позиціями, слід значно посилити увагу до визначення і запровадження основних напрямів подальшого реформування су*упності центральних органів виконавчої влади.
П Провідна роль міністерств. Зокрема, слід послідовно запроваджувати й оптимізувати таку 4ункціонально-компетенційну модель міністерств, яка б забезпечувала реальне утвердження їх провідної ролі серед ЦОВВ. Ця роль має виявлятися в тому, що:
• саме між міністерствами розподілені всі напрями урядової політики, по яких лише міністерства безпосередньо беруть участь у її формуванні і реалізації;
• лише міністерства мають право видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти на підставі безпосередньо свого правового статусу, а не спеціального уповноваження у відповідних законах;
В.Б. Авер'яное 293
• лише міністерства можуть мати у своєму підпорядкуванні інші центральні органи;
• лише стосовно міністерств постала нагальна проблема чіткого розмежування функцій політичного керівництва й адміністрування (управління), або інакше - "політики" й "управління". Це розмежування повинне забезпечити, з одного боку, пріоритет політики, а з другого - певну незалежність від політичної кон'юнктури і стабільність професійних кадрів управління.
Вирішення проблеми співвідношення "політики" й "управління" стосовно сфери виконавчої влади є цілком новим для українського державотворення і поки що не має належного відтворення в наукових дослідженнях та практичній діяльності державного апарату. Цим пояснюється необхідність приділити даній проблемі окрему увагу.
Нагадаємо, що конкретною спробою вирішення зазначеної проблеми в Україні стало запровадження інституту державних секретарів міністерств, посади яких булк введені Указом Президента України від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні".
Як відомо, інститут державних секретарів або аналогічних за суттю посад у міністерствах існує в багатьох країнах світу, головним чином з парламентарною формою державного правління (як у республіках, так і в конституційних монархіях), наприклад у Великій Британії, Німеччині, Нідерландах, ,ЗанІЇ, Бельгії, Чехії, Угорщині, Польщі та інших.
Основні результати, які передбачається досягти шляхом введення посад державних секретарів міністерств в Україні, це:
• чітке відмежування функцій політичного від ({Іункцій адміністративного керівництва в сфері виконавчої влади;
• звільнення міністрів від поточної оперативної роботи з керівництвом апарату міністерства;
• забезпечення стабільності професійних кадрів міністерств та їх незалежності від змін політичного курсу і сашк політичних діячів;
• нарешті, забезпечення професійного наступництва, тобто так званої "інституцшної пам'яті' в роботі міністерств.
Однак сьогоднішня практика породжує у багатьох фахівців небезпідставні побоювання, що держанні секретарі поступово почнуть домінувати над міністрами.
Щоб запобігти цьому, слід чітко уявляти, що міністр повинен стати зовсім іншою фігурою в системі виконавчої влади, ніж це було
294
РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 1
дотепер. Зміст роботи міністра кардинально змінюється, оскільки він переходить від суто адміністративно-виконавчої діяльності до діяльності з політичного керівництва. Цьому і має сприяти більш чітке розмежування таких явищ і понять, як "політика" й "адміністрування".
Водночас із введенням у міністерствах посад державних секретарів це розмежування обумовлене тим, що радикальна зміна пріоритетів у діяльності міністра реально можлива за рахунок того, що державний секретар бере на себе тягар адміністрування всередині міністерства.
Інакше кажучи, запровадження інституту державних секретарів міністерств не є самодостатнім кроком, самоціллю. Цей крок слід обов'язково розглядати в контексті більш вагомого завдання - надати можливість міністрам максимально зосередитись на питаннях вироблення і реалізації державної політики, забезпечуючи тим самим більшу, так би мовити, "політичність" самого уряду.
З огляду на це немає, як здається, реального сенсу в полеміці, чи зменшується або посилюється роль міністра у зв'язку із появою державних секретарів. Адже ця роль і не зменшується, і не посилюється - вона просто суттєво змінюється.
Оскільки на міністра персонально покладається політичне керівництво в певномусекторі державного управління, то він повинен мати повну впевненість в ефективній роботі апарату міністерства, який має беззаперечно служити виконанню його політичних цілей. За це і відповідає державний секретар.
Звідси, до речі, випливає, що державний секретар повинен бути не просто політично нейтральним, а обов'язково лояльним до політики міністра, і повинен забезпечувати таку саму лояльність від ключових посадових осіб апарату. Відтак, політична лояльність щодо міністра - це найперша вимога до цього поста в міністерстві.
Помилково також вважати, що державний секретар взагалі 'не стосується політики. Він причетний до неї, принаймні, в двох напрямах:
а) забезпечення неухильного втілення політики міністра в роботі апарату;
б) підготовка і надання міністру кваліфікованих політичних консультацій та порад.
Отже, на поточному етапі запровадження інституту державних секретарів важливо не допустити крайнощів: з одного боку, полі-тизації посад державних секретарів, а з другого - бюрократизації (тобто надмірної концентрації важелів адміністрування) посад міністрів.
В.Б. Аеер'янов 295
Введення посад державних секретарів - лише перший крок на порівняно тривалому шляху до оптимального розмежування політичних і адміністративних функцій у системі виконавчої влади. Про складність пошуку найбільш досконалої моделі свідчить хоча б те, що через деякий час після запровадження посад державних секретарів Указом Президента України від 15 січня 2002 р. "Про внесення змін до деяких указів Президента України" були проведеш деякі корективи правового статусу державних секретарів міністерств, унормованого затвердженим Указом Президента України від 14 липня 2001 р. Примірним положенням про державного секретаря міністерства.
Зокрема, за згаданим Указом Президента України від 15 січня 2002 р. державні секретарі позбавлені існуючих раніше прав:
1) затверджувати структуру міністерства, призначати на посади та звільняти з посад керівників територіальних органів міністерств, а також підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління (п. 2 ст. 1);
2) цілком самостійно - без погодження з Міністром - призначати на посади та звільняти з посад працівників центрального апарату міністерства (п. З ст. 1);
3) розподіляти між першим заступником та заступниками державного секретаря обов'язки й визначати ступінь їх відповідальності (п. З ст. 1);
4) подавати Прем'єр-міністрові України пропозиції щодо призначення на посади першого заступника та заступників державного секретаря (п.З ст. 1).
З огляду на це слід теоретично і практично утверджувати єдино можливу і правильну позицію - ставлення до міністра як до центральної постаті в міністерстві, на потреби політичного керівництва котрого повинен працювати персонал службовців на чолі з державним секретарем. Разом з тим за стан роботи персоналу міністерства цілком відповідає саме державний секретар, який повинен мати всі необхідні важелі службового, включаючи і дисциплінарний, впливу на працівників.
Відтак, діючі державні секретарі мають якомога швидше позбавитися синдрому "перших заступників" міністра. Хоча державний секретар забезпечує адміністративну підтримку конкретного міністра, але він перебуває, на відміну від міністра, на постійній державній службі. В цьому сенсі він служить не конкретному міністру, а державі в цілому, забезпечуючи ефективне використання її професійного кадрового ресурсу.
П ЦОВВ зі спеціальним статусом. Досить важливе значення Для реформування на рівні центральних органів має також більш
296 РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 1
обґрунтоване вирішення питання щодо існування так званих ЦОВВ зі спеціальним ст;пусом. Вважаємо, що вони мають бути взагалі виведені зі складу центральних органів виконавчої влади і тим самим мають отримати новий статус, який би повніше відповідав його "спеціальному" призначенню.
З урахуванням цього було (5 доцільно законодавче запровадити окрему категорію органів виконавчої влади, а саме загальнодержавні органи зі спеціальним статусом (ЗОСС).
їх підвідомчість уряду має обмежуватись залежно від конкретного змісту спеціального статусу такого органу, який встановлюється в кожному випадку окремим комштенційним (або статусним, тобто таким, що закріплює статус) законом.
Існування таких органів в одних випадках уже передбачено Конституцією Украііни (п. 14 частини першої ст. 106, п. 22 частини першої ст. 85), де йдеться про особливий порядок призначення на посаду та звільнення з посади голів Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України.
В інших випадках воно може бути додатково передбачено шляхом прийняття відповідних статусних законів. У звичайних (тобто за-гальнорегулятивних) законах, а також у підзаконних актах питання утворення і визначення конкретної організацшно-правової форми таких спеціальних органів вирішуїшгися не можуть.
Стосовно ж поняття "спеціального статусу" розглядуваних органів слід пояснити, що його змістом визначаються особливості правового положення того чи іншого органу, насамперед з таких питань: а) його утвореній, реорганізації та ліквідації; б) призначення на посаду та звільнення з посади його керівників та заступників; в) його функціонального призначення, прав і обов'язків; г) його взаємовідносин з іншими державними органами; д) його відповідальності, підкон-трольності і підзвітності; е) порядку скасування чи зупинення його актів.
Отже, на противагу центральним органам виконавчої влади ключові установчі та кадрові Іштанет стосовно ЗОСС повинні вирішуватись в індивідуально визначеному порядку, закріпленому Конституцією та відповідними статутними законами України.
Важливо, що на ЗОСС не можуть бути автоматично поширені правила п. 15 частини першої ст. 106 Конституції України щодо порядку вирішення питань їх утворення, реорганізації чи ліквідації.
Є підстави передбачати, що не всі ЗОСС матимуть такий статус постійно, їх перелік може змінюватись залежно від потреб держави -як нинішніх, так і майбутніх. Деякі органи з цього переліку можуть
В.Б. Аеер 'янов 297
бути переведет до традиційних видів ЦОВВ, якщо це не вимагатиме внесення змін до Конституції України. Тобто склад цих органів не буде постійним. Але головне, щоб і'х кількість не була значною (не більше 4-5), інакше це посилюватиме некерованість з; боку уряду системою органів виконавчої влади.
Що ж стосується кількості основних категорій ЦОВВ -міністерств і державних комітетів, - то тут важливо дотримуватись більш виважених кількісних пропозицій.
Зокрема, кількість міністерств не повинна бути, з одного боку, надто малою, щоб кожний міністр мав можливість охопити все коло питань, віднесених до його відання, а з іншого боку - надто великою, щоб якомога рідше виникали ситуації, коли вирішення однакових питань покладається водночас на кількох міністрів, що з;агрожує виникненням конфліктів інтересів.
З урахуванням світового досвіду і дійсних потреб соціально-економічного розвитку нашої країни було б доцільним орієнтуватись на стабілізацію кількості міністерств у межах двадцяти. При виникненні об'єктивної потреби у збільшенні цігї кількості можна було б запровадити правило, за яким одному міністру мали б підпорядковуватись кілька міністерств (а також інших ЦОВВ).
Що ж до кількості державних комітетів, то їх існування виправдане лише в тому разі, коли певні функції державного управління неможливо чи небажано віднести до відання якогось одного міністерства або коли існує необхідність організаційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття стратегічних рішень та за їх реалізацію.
Цілком зрозуміло, що належне практичне запровадження наведених вище положень потребує врахування їх при підготовці Закону України "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади".
Саме в контексті підготовки даного законопроект/ має бути корисним пропонований у наступній главі розгляд питань щодо запровадження в органах виконавчої влади політичних посад.
Глава 2.