Миграционная политика России объект конституционно-правового регулирования

Вид материала

Автореферат

Содержание Михалева Надежда Александровна Сергеев Александр Леонидович Ученый секретарь Общая характеристика работы Степень научной разработанности темы. Объектом диссертационного исследования Предметом диссертационного исследования Цель диссертационной работы Научная задача исследования Методологическую основу Научная новизна исследования Основные положения, выносимые на защиту Теоретическая и практическая значимость исследования Апробация результатов исследования. Основное содержание работы Первая глава Во втором параграфе первой главы - «Влияние зарубежного законодательства и практики на формирование миграционной политики соврем В третьем параграфе первой главы - «Концептуальные основы миграционной политики России в рамках международной глобализации и инт В четвертом параграфе первой главы - «Конституционные принципы миграционной политики России и их развитие в текущем законодатель Глава 2 - «Способы реализации миграционной политики в России» ... Полное содержание

Подобный материал:

• Программа дисциплины «Государственная и муниципальная собственность: вопросы конституционно-правового, 420.4kb.
• Методика конституционно-правового исследования. Виды методов познания конституционно-правовых, 95.16kb.
• Конституционное право России, 160.51kb.
• Московский государственный индустриальный университет, 263.3kb.
• Программа вступительного испытания в магистратуру по направлению подготовки «Юриспруденция», 498.78kb.
• Конституционно-правового регулирования научной и научно-технической политики и ее место, 690.47kb.
• Миграционная служба, 708.68kb.
• Правовое регулирование энергетики в России в условиях глобализации, 276.06kb.
• С. фокин, следователь следственного управления гувд, 98.2kb.
• -, 620.05kb.

На правах рукописи


Стаханова Екатерина Юрьевна


Миграционная политика России - объект

конституционно-правового регулирования


Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Самарский государственный университет»


Научный руководитель: заслуженный деятель науки Российской

Федерации, доктор юридических наук,

профессор

Михалева Надежда Александровна


Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент

Погосян Норайр Даниелович


кандидат юридических наук, доцент

Сергеев Александр Леонидович


Ведущая организация: ГОУ ВПО «Воронежский государственный

университет»


Защита диссертации состоится «­­­24» апреля 2009 г. в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119992, г. Москва, ул. Зубовская, 2, зал заседаний Ученого совета.


С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.


Автореферат разослан «23» марта 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук

А.А. Васильев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность решения проблем, существующих в сфере правового регулирования миграционной политики России, не вызывает сомнений. Должный уровень внимания, уделяемый государством вопросам миграции, предопределяет необходимость детального научного анализа вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека, закрепленных в Конституции Российской Федерации и отраженных в общепризнанных принципах и нормах международного права. Достаточно обратиться к статистическим данным, чтобы осознать необходимость более эффективной правовой регламентации миграционных отношений в целях упорядочения демографических процессов, защиты прав и интересов коренного населения Российской Федерации.

Несмотря на то, что миграция в России как общественное явление существует сотни лет, в последние годы миграционные процессы приобрели проблемный характер, затрагивающий трудовые, экономические, правовые, демографические и гуманитарные основы российского общества. Не решены задачи, связанные с разработкой и принятием мер, направленных на предупреждение и раскрытие правонарушений, совершаемых мигрантами. Анализ результатов деятельности правоохранительных органов России показывает, что количество преступлений, совершаемых на территории нашей страны иностранными гражданами и лицами без гражданства, за последние 10 лет увеличилось в 2,5 раза¹. Зачастую правоохранительные органы бессильны в противодействии преступной деятельности мигрантов, для которой характерна «клановость», «круговая порука» участников, соучастие сотрудников правоохранительных органов.

Опыт зарубежных государств свидетельствует о том, что миграционные процессы в условиях глобализации общественной жизни и существенного упрощения порядка изменения места жительства граждан приобретают особое значение для обеспечения безопасности государства. Эти процессы требуют пристального внимания национального законодателя и устойчивой правовой регламентации. Необходимо, с одной стороны, обеспечить полноправное участие государства в мировом сообществе, исключить возможность изоляционизма и ксенофобии, а с другой, защитить права и интересы коренного населения, сохранив его культурную и национальную самобытность.

Между тем, современное нормативное регулирование миграционных отношений в Российской Федерации имеет значительные изъяны. Во многом его состояние обусловлено отсутствием должного теоретического обоснования современных тенденций правовой регламентации миграционных процессов, происходящих в России. Несмотря на то, что концепции глобальной миграционной политики динамично развиваются, отечественное законодательство часто не отражает современных тенденций, вследствие чего нуждается в серьезном пересмотре и совершенствовании. Практика выявляет значительное число противоречий в нормативном регулировании миграционной политики российского государства, что свидетельствует о необходимости формирования системной теоретической концепции актуализации отечественного миграционного законодательства.

Степень научной разработанности темы.

Различным аспектам миграционной политики в ее сегодняшнем понимании посвящены работы многих государствоведов, политологов, социологов и историков. Среди них следует назвать работы Л.В. Андриченко, Е.В. Белоусовой, В.В. Бобырева, В.А. Василенко, Л.Н. Васильевой, О.Д. Воробьевой, М.Б. Денисенко, Т.А. Дураева, В.О. Елеонского, А.Н. Жеребцова, Ж.А. Зайончковской, В.А. Ионцева, Н.Н. Катковой, К.П. Кондрашиной, В.А. Коробеева, Л.И. Котиевой, Н.А. Лимоновой, Г.И. Литвиновой, И.В. Лукьяновой, Н.А. Михалевой, В.И. Мукомеля, Е.А. Никифоровой, О.А. Одарика, И.В. Плюгиной, С.А. Прудниковой, Т.М. Регент, И.А. Романова, Л.Л. Рыбаковского, Г.Ю. Синяковой, Г.С. Скачковой, О.Г. Смирновой, Н.Н. Тоцкого, М.Л. Тюркина, Т.Я. Хабриевой, О.А. Хараевой, А.Л. Юркова, А.Ю. Ястребовой.

Исследованием конституционно-правового статуса личности занимались С.А. Авакьян, М.Б. Баглай, Н.А. Богданова, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Ю.А. Дмитриев, В.Д. Карпович, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, В.О. Лучин, Н.И. Матузов, В.В. Полянский, Ф.М. Рудинский, В.А. Рыжов, С.В. Степашин, С.М. Шахрай и другие.

В основу рассмотрения конституционно-правового регулирования миграционных процессов в зарубежных странах положены научные исследования Л.Ф. Абзаловой, А.Г. Браницкого, М.Б. Денисенко, Н.Н. Жуковой, И.Н. Молодиковой, Е.А. Никифоровой, Д.Ю. Панфилова, О.С. Чудиновского, О.А. Хараевой и других ученых.

Несмотря на наличие многочисленных работ, посвященных проблемам правового регулирования миграционной политики, основная их часть была написана до принятия ныне действующего миграционного законодательства, содержащего немало новелл, что также свидетельствует об актуальности темы настоящего исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере конституционно-правового регулирования миграционной политики Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются нормы российского права, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также положения международных договоров России, регулирующие миграционные процессы.

Цель диссертационной работы – найти решение актуальной научной задачи, которое заключается в выработке и обосновании теоретическими и прикладными методами новых практических рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование конституционного законодательства в указанной сфере.

На основе изучения исторических аспектов проблемы, критического и сравнительно-правового анализа отдельных теоретических концепций построения миграционных моделей, а также действующего миграционного законодательства и правоприменительной практики, разработаны теоретические и нормотворческие положения, связанные с реализацией международного и национального законодательства в сфере миграции иностранных граждан в Россию.

Результатом исследования стала разработка предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства России, что будет способствовать формированию системной и единообразной правоприменительной практики в сфере определений направлений и реализации миграционной политики.

Научная задача исследования. В условиях глобализации общественной жизни, интенсификации миграционных процессов, недостаточно эффективного нормативного регулирования миграционной политики российского государства требуется выявить правовые механизмы обеспечения прав и свобод человека и гражданина, уточнить категориальный аппарат, используемый для исследования и правовой регламентации данной сферы общественных отношений, обосновать предложения, направленные на формирование правил определения и реализации миграционной политики российского государства.

Для достижения цели исследования поставлены следующие частные научные задачи:

- изучить и сопоставить исторический опыт формирования и проведения миграционной политики в России и зарубежных странах;

– проанализировать основные тенденции развития российского и зарубежного миграционного права, исследовать и обобщить соответствующие положения отечественного миграционного законодательства;

- выявить коллизии правовых норм, регулирующих вопросы определения и реализации миграционной политики Российской Федерации;

– теоретически осмыслить и изучить вопросы реализации миграционной политики в России и смежные с ними правовые аспекты демографической политики;

– исследовать российское законодательство, определяющее компетенцию органов государственной власти в сфере миграции, а также проанализировать альтернативные подходы к формированию компетенции органов публичной власти в сфере миграционной политики;

– разработать научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование российского миграционного законодательства.

Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания, общенаучные и частнонаучные методы. В ходе исследования миграционной политики используются следующие методы: исторический, системно-структурный, формально-юридический, нормативный, социологический. Для разработки теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства использованы формально-логический, статистический, лексико-грамматический и иные методы научного познания. Комплексный характер исследования основан на сочетании указанных методов с различными приемами анализа, синтеза, аналогии, дедукции, индукции и др.

Научная новизна исследования заключается в том, что в работе сделаны выводы о тенденциях развития российского законодательства в сфере миграционной политики, показано, что миграционное законодательство должно базироваться на нормах конституционного права России, а миграционная политика государства - стать неотъемлемой частью единой социально-демографической политики нашего государства, направленной, в первую очередь, на защиту человеческих ресурсов и национальных интересов.

Актуальные вопросы правового регулирования миграционной политики раскрыты с учетом оценки различных вариантов ее реализации.

В диссертации впервые показано, что миграционная политика является объектом конституционно-правового регулирования, и именно нормы конституционного права должны служить основой нормативного закрепления миграционных общественных отношений.

Системное изложение проблем теоретического и практического характера, возникающих в связи с реализацией миграционной политики, в совокупности (с анализом особенностей правового регулирования конкретных отношений в отечественном и зарубежном миграционном законодательстве) позволили диссертанту выработать практические рекомендации, направленные на совершенствование российского законодательства и механизма его применения.

Авторские предложения и выводы изложены в положениях, выносимых на защиту и заключении.

Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны:

1. В результате проведенного исследования диссертантом обосновано, что под миграционной политикой в конституционно-правовом смысле следует понимать совокупность, применяемых государством правовых и организационных мер, направленных на установление правового режима граждан иностранных государств или лиц без гражданства, въезжающих на территорию России на продолжительный срок.

2. Миграционная политика России должна обладать свойством гибкости, адекватным конкретно-историческим условиям и обстоятельствам развития российского государства и общества, при этом обязательными характеристиками миграционной политики должны быть социальные, экономические, географические, этнокультурные, а также политические факторы, лежащие в основе определения целесообразности, необходимости, желательности или нежелательности миграционных потоков. Для достижения этой цели, по мнению соискателя, требуется:

2.1. проведение политики жесткого квотирования в миграционно - перенасыщенных регионах, и наоборот, привлечение мигрантов в регионы, нуждающиеся в рабочей силе;

2.2. усиление ответственности за незаконное привлечение иностранной рабочей силы (как для работодателей, так и для собственно работников-мигрантов);

2.3. разработка четких правил и определение организационно-финансовых основ механизма реализации порядка депортации и административного выдворения лиц, незаконно находящихся на территории России;

2.4. организация и проведение информационно открытой миграционной политики в борьбе с коррупцией в сфере миграционных отношений.

3. Наиболее целесообразной политикой России, в части миграции, по мнению диссертанта, должна стать не разработка и применение жесткого законодательства о миграции, а ужесточение требований, предъявляемых к мигрантам, с постепенным переходом (в дальнейшем и по мере изменения ситуации) на принцип селективного отбора, основанного, в свою очередь, на принципе приоритета в приеме мигрантов и квалифицированной рабочей силы из стран бывшего Советского Союза.

4. Принципы миграционной политики должны закрепляться в законодательстве и обеспечиваться в следующем приоритетном порядке:

- защита прав, свобод и интересов граждан России, ограничения прав и свобод человека и гражданина только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц (ч.3 ст. 55 Конституции РФ);

- обеспечение обороны страны и безопасности государства;

- соблюдение и защита прав мигрантов и недопустимость их дискриминации внутри страны по признаку расы, национальности, языка, происхождения, вероисповедания, политических убеждений, принадлежности к определенной социальной группе;

- равенство в правах и обязанностях мигрантов с гражданами России, за исключением случаев, установленных федеральным законом или нормами международного договора России;

- защита национальных интересов;

- предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства и их выдача в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

5. Серьезный недостаток действующего российского законодательства проявляется в отсутствии четкой системы разграничения предметов ведения и полномочий органов публичной власти разного уровня. Между тем, по мнению диссертанта, такое разграничение необходимо закрепить нормативно, сосредоточив основные функции по осуществлению миграционной политики в одном органе исполнительной власти - Федеральной миграционной службе России - с передачей ей и некоторых правоохранительных функций.

6. Разработка основ миграционной политики России должна находиться в исключительной компетенции федеральных органов власти и проводиться с учетом региональных особенностей. Миграционная политика должна проводиться миграционными органами, входящими в единую «вертикальную» систему, при которой деятельность по управлению миграционными процессами возлагается на региональные отделения Федеральной миграционной службы.

7. Предоставление избирательных прав иностранным гражданам и лицам без гражданства для участия в муниципальных выборах наравне с гражданами Российской Федерации, с точки зрения диссертанта, является преждевременным.

На данном этапе развития общества, с учетом политической ситуации и большого миграционного потока, предоставление избирательных прав лицам, не являющихся гражданами России, создаст предпосылки для вытеснения коренного населения, сепаратизма и, в конечном итоге, может создать угрозу территориальной целостности Российской Федерации.

Необходимым условием стабильности на местном уровне является четкое и последовательное проведение политики исключения «неграждан» России из процесса формирования органов муниципальной власти в России.

8. Миграционная политика Российской Федерации должна разрабатываться в органической связи с социально-экономической и финансовой политикой, то есть с решением задач, связанных с преодолением финансового кризиса, демографией, жилищным строительством, борьбой с бедностью, подготовкой кадров, выравниванием социально-экономического развития регионов и стимулированием проживания, как собственных граждан, так и мигрантов в наименее заселенных территориях России, в первую очередь, в Сибири и на Дальнем Востоке.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы, рекомендации и конкретные предложения могут быть использованы: в дальнейших теоретических разработках данной проблематики; нормотворческой деятельности; учебном процессе при преподавании дисциплины «Конституционное право Российской Федерации», спецкурсов по проблемам миграционной политики; для совершенствования практической деятельности органов государственной власти.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях общим объемом 2,8 п.л. Результаты исследования были использованы: в учебном процессе при проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации» в ГОУ ВПО «Самарский государственный университет; представлены в докладах и выступлениях диссертанта на международных, всероссийских и региональных научных конференциях по тематике диссертации.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения и библиографического списка.


ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновывается научная и практическая актуальность темы диссертации, дается анализ состояния и степени разработанности темы исследования в юридической литературе, определяются объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования, характеризуется методологическая основа исследования, обосновывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, дается характеристика теоретической и практической значимости работы и предоставляется информация о результатах апробации ее существенных положений.

Первая глава – «Исторические и сравнительно-правовые аспекты миграционной политики России» - состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе первой главы - «История становления и развития миграционной политики в России» - рассматриваются понятийные вопросы темы, а также - становление и развитие в России миграционной политики.

Диссертант отмечает, что понятия «миграция» и «мигрант», как это следует из результатов анализа нормативно-правовых актов России и норм международного права, являются не только юридически неопределенными, но и противоречивыми.

Изучая различные точки зрения, диссертант приходит к выводу, что представляется верным (с точки зрения терминологического упрощения рассматриваемых понятий) отказаться от именования «мигрантами» граждан страны въезда. Понятие «мигрант» должно охватывать своим смыслом особый правовой статус иностранных граждан или лиц без гражданства и соответственно его можно определить (применительно к России) как физическое лицо без гражданства или имеющее гражданство иностранного государства, въезжающее на территорию России на продолжительный срок (например, не менее одного года).

Соответственно, диссертант полагает, что миграционная политика государства – это совокупность правовых и организационных средств государства, направленных на установление правового режима лиц без гражданства или граждан иностранных государств, въезжающих на территорию Российской Федерации на продолжительный срок.

Рассматривая исторические аспекты миграционной политики России, диссертант подчеркивает, что в прошлом как таковой миграционной политики в нашей стране не существовало, ее «заменяла» переселенческая политика. В то же время отмечается, что современная миграционная политика России является продолжением переселенческой политики России дореволюционного периода и советской эпохи.

До крестьянской реформы 1861 года регулирование процессов переселения в России осуществлялось стихийно, бессистемно, исходя из конъюнктурных интересов по заселению соответствующих территорий Евразийского пространства. Перемещение населения осуществлялось в форме вольно-народного переселения, правительственной или помещичьей колонизации.

На рубеже ХIХ - начале ХХ века в России не существовало самостоятельного переселенческого и тем более миграционного законодательства, однако политика в рассматриваемой сфере государства уже была отражена в деятельности многочисленных ведомств, разрешавших различные вопросы, связанные с перемещением населения. Поэтому такая «система компетенций» органов государственной власти нередко приводила к столкновению и конкуренции между собой, что не могло не сказаться на качестве публичного регулирования рассматриваемых проблем.

Особенность переселенческой политики Советского государства в рассматриваемой сфере заключалась в том, что она развивалась по плановому сценарию, в ходе которого переселенческие процессы осуществлялись на основе целенаправленного планирования переселенческих потоков.

В советский период истории России преобладающими формами переселения были трудовое, военное, учебное и брачно-семейное переселение между регионами, что же касается собственно миграции за пределы СССР и из-за рубежа в СССР, то она фактически отсутствовала. Основные направления внутренних переселенческих потоков выражались в массовом переселении из села в город, в районы нового промышленного освоения Сибири, Дальнего Востока и юга СССР, а также освоении целины.

Происшедшие в нашей стране социально-политические изменения в течение последних двух десятилетий в целом обусловили ощутимый интерес не только к регулированию отдельных вопросов, связанных с миграционным процессом, но и законодательству и использованию опыта международно-правового регулирования миграции, что выразилось в лавинообразном росте нормотворческой активности органов государственной власти России в сфере миграционной политики и законодательства. Так, например, 13 ноября 1992 года Россия присоединилась к: Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев; Протоколу 1967 года, касающемуся статуса беженцев; Всеобщей декларации прав человека; Международному пакту о гражданских и политических правах; Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации; Конвенции о защите прав человека и основных свобод и др. В стране были приняты законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», заложившие основы регулирования экстренной миграции.

В течение 2002-2003 годов под влиянием изменившихся условий (значительного снижения уровня миграционного потока и повышенного внутреннего спроса рабочей силы) российское законодательство было обновлено кардинальным образом. В частности, были приняты: Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации» и в силу объективных причин внесены изменения в ранее принятый Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

В последующие годы миграционное законодательство России расширялось и совершенствовалось по мере осознания необходимости пристального внимания к вопросам миграционных потоков, а также возможности наступления «демографической катастрофы», опасность которой в нашей стране присутствует и по сей день.

Во втором параграфе первой главы - «Влияние зарубежного законодательства и практики на формирование миграционной политики современной России» - диссертант анализирует богатый опыт реализации миграционной политики в зарубежных государствах. При этом в параграфе рассматривается законодательство и практика его применения во Франции, США, Канаде и ФРГ. Такой подход диссертанта обусловлен тем, что, во-первых, во всех рассматриваемых государствах накоплен большой опыт регулирования миграционных процессов, во-вторых, различием этого опыта. Если США и Канада были сформированы мигрантами, то во Франции миграционные процессы наблюдаются уже несколько веков, а ФРГ – яркий пример становления и развития новейшей миграционной модели, сложившейся после Второй мировой войны. И, в-третьих, опыт перечисленных выше стран во многом и в большей степени вероятности приемлем для внедрения в российские условия.

Проанализировав миграционное законодательство вышеуказанных государств, диссертант приходит к выводу, что в целом современная политика развитых стран в миграционной сфере заключается в попытке решения таких противоречивых задач как: привлечение квалифицированной иностранной рабочей силы; облегчение условий натурализации и мер языковой, культурной, социальной интеграции мигрантов в новое общество; принятие норм, исключающих ксенофобию, расизм и национализм по отношению к иностранцам; сохранение самобытности титульных наций; решение демографических проблем.

Кроме того, тенденциями нормативного регулирования миграционных процессов в большинстве западных государств стали: сокращение сроков натурализации; квотирование привлечения иностранцев на специальности и рабочие места, являющиеся приоритетными для страны в ее экономическом развитии; «амнистия» нелегальной миграции; введение балльной системы при оценке претендента на жительство в принимающей стране; активное привлечение к участию в миграционном регулировании пограничных стран, создание зоны стран-буферов нелегальных или нежелательных миграционных потоков.

Большой проблемой политики западных государств в отношении мигрантов стало, и то, что некоторые из них (в первую очередь - Бельгия, Великобритания, Германия, Франция) еще в 70-х годах прошлого века проигнорировали возможность появления угрозы со стороны миграционных анклавов, постепенно набиравших силу и влияние.

Между тем, это проблема в настоящее время выливается в социальные, демографические, национальные, расовые конфликты между титульными нациями и миграционными общностями.

Опыт зарубежных государств для России может и должен быть ориентиром при проведении отечественной миграционной политики. В первую очередь для России было бы целесообразным и «полезным», с учетом местных условий, введение таких уже испытанных на практике составляющих миграционной политики, как уменьшение сроков натурализации; квотирование иностранцев на рабочие места и применении балльной системы оценки квалификации и соответственно оплаты труда, выполняемой иностранцем.

В третьем параграфе первой главы - «Концептуальные основы миграционной политики России в рамках международной глобализации и интеграции» - диссертант критически рассматривает законодательство современной России, регулирующее основы миграционной политики страны.

Диссертант обращает внимание на ограниченность концептуального подхода российского законодателя к такому важнейшему вопросу государственной политики, как регулирование миграционных процессов, а также снижение уровня юридической силы документов, определяющих основные направления миграционной политики. Как представляется диссертанту, основные цели, задачи и положения миграционной политики государства должны быть выражены в соответствующем федеральном законе. Именно такая трактовка концептуальных основ позволит применять соответствующие положения федерального закона напрямую, избежать мертворожденных норм, не применяемых на практике.

Диссертант указывает, что в России, несмотря на наличие большого количества актов-концепций, регулирующих политику страны в сфере миграции на политическом уровне, в действительности единой долгосрочной концепции миграционной политики не существует. Миграционная политика России регулируется хаотичными, разрозненными, идеологически противоречивыми правовыми актами неопределенной юридической силы.

В современных условиях элементами эффективной политики России в сфере миграции должны быть: надлежащее законодательное регулирование миграционных потоков; ограничение притока мигрантов из государств, с которыми у России недружественные отношения; постепенный переход на селективный отбор, основанный на принципе приоритета в приеме мигрантов из стран бывшего Советского Союза; осуществление строгого учета потребности России в необеспеченной национальными кадрами квалифицированной рабочей силе; возможности предоставления необходимой работы и постоянного места жительства мигрантам; создание условий для воссоединения семьи; ведение борьбы против нелегальной миграции.

Диссертант доказывает, что современная миграционная политика России должна находиться в системном взаимодействии с социальной политикой страны, в числе задач которой – реализация демографических программ воспроизводства и увеличения населения, строительство доступного жилья, поддержка молодых семей, образовательные программы, создание рабочих мест, развитие транспортной инфраструктуры. Кроме того, представляется верным стимулирование и перенаправление миграционных потоков на Дальний Восток и Сибирь, в малозаселенные территории страны.

В четвертом параграфе первой главы - «Конституционные принципы миграционной политики России и их развитие в текущем законодательстве» - диссертант анализирует конституционно-правовые основы регулирования миграционных процессов в стране.

Представляется, что конституционное право имеет непосредственное отношение к правовому регулированию миграционной политики, поскольку затрагивает базовые основы правового статуса человека – право выбора места жительства, свободу передвижения, равенство в правах и обязанностях и т.д. На этой основе диссертант приходит к выводу о необходимости расширения конституционно-правового регулирования миграционных отношений, поскольку именно конституционное право, регулирующее правовой статус человека и гражданина, более всего затрагивает сферу миграционной политики государства.

В федеральной Конституции нет упоминания о миграции и регулировании миграционных процессов. Однако это не означает, что рассматриваемые вопросы в России оставлены без внимания, так как Конституция закладывает основы правового регулирования миграционных процессов через формулировки принципиальных положений законодательства России по отношению к гражданам России и иных государств, а также лицам без гражданства.

Анализируя законодательство, позиции ученых, диссертант приходит к выводу о необходимости четкого закрепления перечня принципов миграционной политики России в национальном законодательстве, и предлагает авторский перечень таких принципов:

- соблюдение и защита прав мигрантов; недопустимость дискриминации мигрантов по признаку расы, национальности, языка, происхождения, вероисповедания, политических убеждений, принадлежности к определенной социальной группе (ст.ст. 2, 13, 19, 26, 28, 45 Конституции РФ);

- соответствие законодательства России в области регулирования миграционных процессов нормам Конституции России и международного права (ч. 2 ст. 4, ст.ст. 15, 17, 18 Конституции РФ, ст. 3 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»);

- гарантия защиты прав, свобод и интересов населения России, ограничение прав и свобод человека и гражданина только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ);

- равенство в правах и обязанностях мигрантов с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, ст. 4 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»);

- сочетание интересов личности и государства, защита национальных интересов (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ);

- предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства и их выдача в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ст. 63 Конституции РФ).

Сформулированные соискателем принципы конституционно-правового регулирования миграционных процессов в России являются «рамочными», отражающими уровень развития государства в целом и имплементации в российское законодательство норм международного права. Однако и этого достаточно, чтобы убедиться в том, что комплексное миграционное законодательство России, будучи построенным на указанных принципах, смогло бы стать не только эффективно реализуемым на практике, но и отвечающим национальным интересам нашего государства, а также общемировым правовым тенденциям в регулировании миграционных процессов.

Глава 2 - «Способы реализации миграционной политики в России» -содержит четыре параграфа.

Первый параграф второй главы - «Компетенции органов государственной власти в области миграционной деятельности на федеральном уровне» - посвящен анализу компетенции органов государственной власти федерального уровня в сфере регулирования миграционной политики государства, а также рассмотрению института квотирования числа мигрантов на территории страны.

Соискатель отмечает, что к органам государственной власти России, реализующим миграционную политику, следует отнести:

- Правительство России;

- Министерство внутренних дел России и входящую в него Федеральную миграционную службу;

- Министерство здравоохранения и социального развития РФ и входящую в него Федеральную службу по труду и занятости;

- Федеральную службу безопасности России.

По мнению диссертанта, к серьезным недостаткам действующего законодательства России следует отнести отсутствие в нем четкой системы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, реализующих миграционную политику страны. Такое разграничение необходимо закрепить в законодательстве.

В перспективе было бы правильно сосредоточить все основные функции по осуществлению миграционной политики в одном органе - Федеральной миграционной службе России. Представляется верным передать правоохранительные полномочия в компетенцию ФМС. Вполне вероятно, что для этого потребуется создание в ФМС силовых подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную функцию, расследование преступлений и т.д.

Рассматривая систему квотирования числа мигрантов на территории России, диссертант указывает, что в настоящее время квотирование осуществляется: 1) когда мигрант въезжает на территорию страны с целью временного проживания; 2) когда мигрант въезжает в Россию с целью осуществления трудовой деятельности; 3) когда он является беженцем.

Диссертант указывает на недостатки данного института: отсутствие цели и задачи квотирования; неэффективный порядок определения количества квот; незаинтересованность органов государственной власти субъектов Федерации в использовании мигрантов и т.д. Как представляется диссертанту, не квоты должны определять количество иностранцев, прибывающих в Россию, а, наоборот, практика привлечения иностранной рабочей силы обусловить необходимость или ее отсутствие во введении такой меры, как квотирование.

Во втором параграфе второй главы - «Регламентация миграционной деятельности на региональном уровне: проблемы и тенденции ее развития» - диссертант анализирует такой сложный аспект реализации государственной миграционной политики страны, как полномочия региональных органов государственной власти в рассматриваемой сфере, а также перспективы распределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере проведения миграционной политики.

Диссертант отмечает, что вопросы миграции и миграционной политики, неурегулированные Конституцией России, представляют особый блок общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании, включающем в себя нормы административного, международного, трудового права и т.д. И с этой точки зрения, диссертант считает, что «миграционное право» должно находиться в сфере ведения Российской Федерации.

Если же оценивать в целом современное состояние региональной миграционной политики, то необходимо заметить, что все региональные миграционные программы, как правило, являются дубликатами федеральных миграционных программ, несколько адаптированных к условиям конкретных регионов. Практически ни в одной из них не отражены местная специфика, средства и способы преодоления негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, вопросы создания условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечения гуманного отношения к лицам, ищущим убежище на территориях данных субъектов. К серьезным недостаткам названных программ можно отнести и весьма поверхностное освещение проблем, связанных с защитой прав и интересов вынужденных мигрантов.

Миграционная политика должна проводиться едиными миграционными органами, «пронизывающими» уровни публичной власти в стране, по принципу: «сверху – вниз». При этом основная деятельность в направлении регулирования миграционных процессов должна осуществляться региональными отделениями Федеральной миграционной службы.

Третий параграф второй главы - «Роль местного самоуправления в реализации миграционной политики» - посвящен анализу деятельности органов местного самоуправления в сфере реализации миграционной политики.

Анализ действующего федерального законодательства России, осуществленный диссертантом, показал, что миграционная политика на муниципальном уровне в настоящее время находится в еще худшем состоянии, чем региональная. Органы местного самоуправления принимают участие в регулировании миграционных процессов, ограничиваясь лишь неким взаимодействием с органами государственной власти регионов в решении затронутых задач. Только в таком контексте органы местного самоуправления упоминаются в законодательстве России, посвященном миграционной политике. Косвенно органы местного самоуправления могут быть названы в перечне органов власти, участвующих в регулировании процессов миграции, если учесть их полномочия по регистрационному учету граждан.

Региональное законодательство, изученное диссертантом, также не регулирует вопросы осуществления муниципальной властью каких-либо полномочий в рассматриваемой сфере. Нормативные акты органов муниципальной власти, относящиеся непосредственно к реализации миграционной политики, и вовсе имеют единичный характер. И это при том, что именно на местном уровне традиционно проживает коренное население, возникают самые драматичные ситуации, связанные с неприятием местным населением приезжих, разрушением устоявшихся местных обычаев, нарушением их языкового, культурного, исторического уклада жизни.

Нормативная база России включает в себя и избирательные права мигрантов в общепринятом международном объеме. Однако расширить круг этих прав, именно в отношении иностранцев и лиц без гражданства для участия в муниципальных выборах наравне с гражданами нашей страны, с точки зрения диссертанта, является преждевременным.

На данном этапе развития нашего общества, с учетом политической ситуации и большого миграционного притока, наличие таких прав у мигрантов и других лиц, не являющихся гражданами России, создаст предпосылки для вытеснения коренного населения, сепаратизма и, в конечном итоге, приведет к возникновению угроз территориальной целостности Российской Федерации.

Необходимым условием стабильности на территориальной уровне является четкое и последовательное проведение политики исключения «неграждан» России из процесса формирования государственной власти в России.

В последнем, четвертом параграфе второй главы - «Защита прав человека в миграционном процессе» - проанализированы правовые, общественные и политические основы для защиты прав мигрантов в России. Отмечается, что в законодательстве России защита прав и свобод мигрантов, ее способы и формы отдельно не выделяются. И это правильно, поскольку в современном правовом обществе совокупность прав, свобод человека не должны быть поставлены в зависимость от его национальной, расовой или политической принадлежности, тем более, что для граждан России и мигрантов в российском законодательстве имеются нормы, устанавливающие общие условия защиты своих прав и свобод. На этой основе диссертант приходит к выводу, что с юридической точки зрения мигранты в нашей стране защищены в полной мере, в соответствии со всеми принципами и нормами международного права.

Основные права и свободы человека, их защита, в полной мере характерны и для мигрантов: равенство перед законом и судом, равенство прав и свобод мужчин и женщин, право на жизнь, достоинство личности, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, неприкосновенность жилища, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, свобода совести, свобода вероисповедания, свобода мысли и слова и т.д.

Однако, если рассматривать специальные нормы правового статуса граждан, воплощенные не только в нормах национального, но и международного права, то здесь могут быть отличия как в содержании правового статуса гражданина, так и производно в способах и формах их защиты.

Существенными причинами сложившейся неблагоприятной обстановки в сфере реализации прав мигрантов являются:

- отсутствие в России механизма реализации общей концепции защиты прав человека, одной из составляющих которой служит защита мигрантов;

- противоречия требований законов, регламентирующих широкий спектр прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев и правоприменительной практики;

- непрерывная реорганизация системы и структуры органов государственной власти, призванных регулировать отношения в сфере миграции;

- отсутствие четкого разграничения полномочий в сфере миграции между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

- игнорирование государством инициатив международных организаций и российских общественных объединений по вопросам обеспечения и защиты прав мигрантов.

Таким образом, защита прав мигрантов в России является проблемным аспектом не столько с точки зрения ее нерегламентированности действующим законодательством, сколько из-за отсутствия единой концепции государственного регулирования миграционных процессов. Можно сказать, что защита прав и свобод мигрантов зависит, в первую очередь, именно от наличия четко выработанной стратегии государственной политики в сфере регулирования миграционных процессов.

Резюмируя вышеизложенное, диссертант заключает, что в таком аспекте миграционной ситуации, как защита прав мигрантов, в первую очередь необходимо сделать все, чтобы миграционные потоки были поставлены под жесткий контроль и учет. Только в этом случае порядок и способы защиты прав и свобод мигрантов будет реально работать.

Диссертант выделяет еще один аспект рассматриваемой проблемы. Говоря об общественной, непубличной форме защиты прав и свобод мигрантов, отмечается необходимость повышения активности во взаимодействии с общественными объединениями в миграционной сфере, но только при надлежащем контроле за их деятельностью, так как общественные объединения, призванные способствовать привлечению внимания к проблемам субъектов миграционных процессов, своей деятельностью не должны «расшатывать ситуацию», менять представление о стратегии миграционной политики нашего государства.

В заключении диссертации сформулированы выводы, предложения и рекомендации, отражающие основные результаты исследования.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

В изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:


1. Стаханова, Е.Ю. Концептуальные основы миграционной политики в Российской Федерации / Е.Ю. Стаханова // Аспирантский вестник Поволжья. – 2008. - № 5-6. – С. 136-139. - 0,5 п.л.


В иных изданиях:


2. Стаханова, Е.Ю. К вопросу о становлении и развитии миграционной политики в России / Е.Ю. Стаханова // Юридический аналитический журнал. – 2007. - № 1-2 (19-20). – С. 56-62. - 0,6 п.л.

3. Стаханова, Е.Ю. Уроки исторического опыта Франции и миграционная политика современной России / Е.Ю. Стаханова // Юридический аналитический журнал. – 2007. - № 3-4 (21-22). – С. 107-112. - 0,6 п.л.

4. Стаханова, Е.Ю. К вопросу реализации избирательных прав мигрантов в Российской Федерации / Е.Ю. Стаханова // Материалы Второй региональной научно-практической конференции «Региональные выборы в Российской Федерации: опыт, проблемы и перспективы». – Самара, 2007. – С. 118-122. - 0,3 п.л.

5. Стаханова, Е.Ю. Правовые принципы регулирования миграционных процессов и проблемы их конституционно-правового закрепления в Российской Федерации / Е.Ю. Стаханова // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. – Москва, 2008. – С. 348-352. - 0,3 п.л.

6. Стаханова, Е.Ю. Конституционные принципы политики России в сфере миграции и их развитие в текущем законодательстве / Е.Ю. Стаханова // Конституционные чтения: межвузовский сборник научных трудов. – Саратов, 2008. – С. 223-227. - 0,5 п.л.