Экологическая безопасность современной россии: политика обеспечения (монография)
| Вид материала | Монография |
- Экологическая безопасность современной россии: политика обеспечения (монография), 460.62kb.
- Экологическая безопасность современной россии: политика обеспечения (монография), 631.76kb.
- Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается конец текста на соответствующей странице, 276.42kb.
- Природопользования и охраны окружающей природной среды экологическая политика и экологическая, 70.62kb.
- Экологическая политика России как фактор обеспечения общенациональной безопасности, 340.41kb.
- Доктрина энергетической безопасности России, 103.05kb.
- Законности и правопорядка экологическая безопасность россии проблемы правоприменительной, 4429.46kb.
- Резолюция научно-практической конференции «экологическая безопасность государств-членов, 258.56kb.
- Экологическая политика ОАО "енисейская тгк (тгк-13)", 92.17kb.
- Программа дисциплины "Внешняя политика современной России", 232.95kb.
4.3. Совершенствование управления системой обеспечения экологической безопасности
Основные направления государственной политики в сфере экологической безопасности вытекают из системности этой деятельности, ее социально-экономической, политической, правовой, духовно-нравственной, организационной составляющих, на уровне которых происходит функционирование данной системы.
Ключевым направлением должны стать разработка стратегии экологической безопасности и совершенствование правовых основ государственного управления системой обеспечения экологической безопасности. Стратегия экологической безопасности должна выстраиваться на основе отлаженной концепции экологической безопасности России, которая пока еще находится в стадии разработки. Основополагающие цели разработки и реализации концепции экологической безопасности Российской Федерации вытекают из закрепленных в Конституции Российской Федерации прав каждого человека на жизнь (статья 20), благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу гражданина экологическим правонарушением (статья 42). Центральное место в решении этого вопроса следует отдать разработке механизмов финансового, информационного, научного, организационного, идеологического обеспечения экологической безопасности РФ.
Необходимы также государственные программы повышения экологической безопасности, предусматривающие комплексные меры по снижению негативного антропогенного воздействия на окружающую природную среду и ее компоненты. В частности, В.В. Путин на заседании Совета Безопасности 30 января 2008 года потребовал от Правительства ускорить принятие федеральной целевой программы по химической и биологической безопасности на 2009–2013 годы и в целом создать необходимые предпосылки, чтобы в дальнейшем рост российской экономики базировался на высоких экологических стандартах.
В соответствии с законом органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Федерации разрабатывают и реализуют комплексные программы экологической безопасности территорий, на которых расположены объекты использования атомной энергии22. На деле только в четырех субъектах Федерации, по оценке Управления экологической безопасности Министерства природных ресурсов России, имеются такие программы.
Долгосрочное стратегическое планирование должно четко формулировать современные национальные приоритеты экологической безопасности, что позволит устранить имеющиеся разногласия в нормативно-правовой базе. Путаница в ответственности и полномочиях, отсутствие единого координирующего и осуществляющего государственную политику в сфере охраны окружающей среды государственного органа – следствие того, что в стране отсутствуют система управления в области охраны окружающей среды и единый подход к обеспечению экологической безопасности, важнейшей для здоровья и жизни жителей России, фундаментальной основы экономического развития страны в современных условиях.
В.В. Путин на заседании Совета Безопасности 30 января 2008 года потребовал вывести природоохранную работу на уровень системной, ежедневной обязанности государственной власти всех уровней23. Необходимо в кратчайшее время создать вертикаль управления от муниципального до федерального уровня с четким определением полномочий для каждого уровня, подотчетностью и поднадзорностью муниципального уровня субъекту РФ, а субъекта РФ – федеральному органу власти. Только в этом случае система управления обеспечением экологической безопасности будет функционировать как единый механизм государственного управления с ответственностью за конечный результат.
Управление системой экологической безопасности, как, впрочем, и любое управление человеческой деятельностью, имеет две стороны, или два уровня. На первом уровне осуществляется непосредственное управление существующей системой экологической безопасности в определенном смысле как технологическим процессом. На втором уровне должен быть орган, который работает над постоянным совершенствованием как самой системы, так и ее управления. Причем этот орган должен находиться вне управления функционирующей системы экологической безопасности. И это понятно, поскольку разработка методов совершенствования системы экологической безопасности, стратегии ее развития, а также выявление новых факторов экологической опасности не может находиться внутри действующей системы управления.
С учетом данного замечания представляется, что верхним уровнем управления системой экологической безопасности должен быть Национальный Совет по экологической безопасности, который призван решать следующие четыре основные задачи:
прогнозирование факторов экологической опасности, возникающих в ходе эволюции окружающей среды и человеческого общества;
выработка механизмов, технологий, методов предупреждения проявления факторов экологической опасности;
выработка механизмов, технологий и методов ликвидации последствий проявления факторов экологической опасности;
оценка эффективности работы действующей системы экобезопасности и выработка рекомендаций по ее совершенствованию.
В состав Совета должны входить самые авторитетные специалисты в области экологии, охраны окружающей среды и природоохранного права, а также обществоведы, психологи, педагоги, геологи, географы, социологи и др., специализирующиеся на изучении общих проблем в системе «человек – окружающая среда». Несомненно, что в состав Совета должны входить представители всех ветвей власти, средств массовой информации и общественных движений, партий и объединений. Национальный совет разрабатывает стратегию обеспечения экологической безопасности.
Нужно отметить, что создание Национального совета по экологической безопасности не потребует принятия дополнительных законодательных актов, поскольку его создание можно провести на основании закона РФ «О безопасности», в котором определен статус Совета безопасности, его функции, а также статус Межведомственных комиссий Совета безопасности. Потребуется внести лишь незначительные дополнения в указанный закон. При этом очень важно, чтобы процессы принятия решений и выработка рекомендаций по совершенствованию национальной системы экологической безопасности широко освещались в средствах массовой информации, чтобы общество могло принимать активное участие в принятии предлагаемых решений и рекомендаций.
Кроме того, необходимо сохранить механизм придания правового статуса решениям Национального совета по экологической безопасности на основе указов Президента РФ, как это предусмотрено ст. 16 ФЗ «О безопасности», по отношению к решениям Совета безопасности. Такая процедура позволит исключить проволочки при принятии решений и тем самым ускорит процесс совершенствования национальной системы экологической безопасности.
С учетом структуры окружающей среды в составе Совета создаются постоянно действующие комиссии по биосфере, атмосфере, гидросфере, литосфере, эргосфере, техносфере, информационной сфере, социосфере. В рамках этих комиссий могут создаваться комитеты по отдельным наиболее актуальным проблемам в рамках компетенции комиссии. К примеру, в комиссии по биосфере могут быть созданы комитеты по животному миру, по биоресурсам, по лесу, биосферным заповедникам и т.д. В комиссии по гидросфере могут быть созданы комитеты по поверхностным водоемам, по ледникам, по питьевой воде, по мировому океану, по отдельным водоемам, имеющим планетарное значение (к примеру, озеро Байкал и др.).
На втором уровне национальной системы экологической безопасности находятся, с одной стороны, все службы контроля за соблюдением субъектами хозяйственной и иной деятельности норм и правил экологической безопасности. С другой стороны – силы и средства практического обеспечения экологически безопасного функционирования субъектов хозяйственной и иной деятельности.
К службам контроля относятся все государственные надзорные службы, как федеральные, так и субъектов федерации, а также надзорные службы органов местного самоуправления. Представляется целесообразным иметь единый государственный орган, который осуществлял бы координацию надзора за соблюдением норм и правил экологической безопасности. Таковым органом может стать Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования.
На наш взгляд, в системе управления необходимо смещение акцентов на повышение роли региональных властей и дальнейшее увеличение полномочий местного самоуправления. В современных политико-социальных и территориально-экономических условиях целесообразно делегирование полномочий по обеспечению экологической безопасности на региональный уровень при сохранении за федеральным центром решения вопросов национального значения.
Для федерального уровня предлагается принцип бассейнового управления природопользованием, который позволит снизить дублирование полномочий в этой сфере между субъектами федерации и федеральным центром. Необходимость активного участия местного самоуправления в решении экологических проблем не подкреплена правовым ресурсом, что снижает роль муниципалитетов в решении экологических проблем на местном уровне. Муниципальная реформа должна отразить повышение прав и ответственности органов местного самоуправления в решении вопросов экологической безопасности.
Определение конкретных задач, четкое разграничение ответственности и распределение ее не только среди федеральных органов, но и органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления позволит более успешно решать современные проблемы экологической безопасности.
Существенные организационные проблемы по обеспечению функционирования национальной системы экологической безопасности возникли при вступлении в действие с 1 января 2006 года закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 года). В соответствии с данным законом к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесены организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального значения на их территориях, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти (см. ст. 16. п. 12 и ст. 15 п.10).
При этом нужно иметь в виду, что эффективность функционирования системы экологической безопасности будет определяться, прежде всего, установлением грамотных субъектно-объектных отношений в системе: субъект экологического контроля – объект воздействия на окружающую среду – субъект обеспечения экологической безопасности. Указанная задача будет решена при выполнении трех основных условий: полного и непротиворечивого правового обеспечения служб экологического контроля; комплексности оценки воздействия объекта на окружающую среду как по видам воздействия, так и по оценке жизненного цикла воздействий; достаточного материального, технического и профессионального уровня обеспечения всей системы экологической безопасности.
При соблюдении указанных условий в России может быть создана эффективная национальная система экологической безопасности, обеспечивающая россиянам их конституционное право на благоприятную окружающую среду.
4.4. Развитие общественной системы обеспечения экологической безопасности
На национальном уровне органы государственной и муниципальной власти многих стран проводят экологически направленную внутреннюю политику. И все же, несмотря на позитивные сдвиги, приходит осознание, что институты государства в отрыве от общества не способны изменить негативную динамику глобальной экологической ситуации. В условиях России для обеспечения экологической безопасности исключительное значение имеет развитие общественной системы защиты природной среды, основанной на активности граждан, групп и слоев всего населения.
Ответом на неспособность властей достичь качественных изменений в решении глобальных, национальных и региональных экологических проблем стала активизация общественных экологических движений на международном, национальном и региональном уровнях. Основными фигурантами движений являются международные, национальные и региональные неправительственные экологические организации (экоНПО). В настоящее время в мире насчитывается более 500 неправительственных организаций, включивших в свою деятельность природоохранительные мероприятия24. Сегодня эти структуры становятся важными элементами гражданского общества, они во многом определяют облик современных экологических движений.
Изучение и обобщение опыта экоНПО в США, Германии, Канаде и других странах показывает, что основными направлениями их деятельности являются:
активизация политического участия общественности (массовые митинги и демонстрации) с выдвижением к власти экологических требований;
мониторинг общественного мнения по поводу отношения к власти при решении конкретных экологических проблем с обнародованием результатов и доведением их до властей;
участие в законодательстве страны и региона;
обнародование деятельности госструктур по экологии, постоянное информирование населения, уведомление властей о своих намерениях;
использование судов в деле охраны окружающей среды;
участие населения в управленческом процессе (публичные слушания при разработке экологических стандартов, выдаче разрешений на сбросы загрязняющих веществ, лицензий на сооружение хозяйственно-технических проектов; создание коллективных органов при министерствах (советов, комитетов) с различным правовым статусом; переписки с официальными представителями госучреждений и т.д.);
издание буклетов об отрицательных последствиях для здоровья людей отдельных государственных проектов и другие виды издательской деятельности;
проведение воспитательно-пропагандистской работы;
координационная деятельность в отношении экоНПО страны, региона;
оказание давления на членов Парламента, сбор данных о нарушениях законодательства государственными органами, введение института лоббизма;
участие в различных консультативных комиссиях и в органах, обладающих регулирующими полномочиями и т.д.
Среди активистов организаций растет число сторонников, которые понимают, что одними экологическими акциями невозможно существенно повлиять на политику государства и изменить негативные тенденции в развитии глобальной экологической ситуации, кроме экологических мер нужны политические шаги25. Под влиянием их позиций в мире развивается процесс политизации экологических движений, который корректирует структуру и содержание движений и во многом определяет перспективы их развития в условиях глобальных экологических перемен. На наш взгляд, в политизации общественных экологических организаций видятся путь наращивания потенциала экологического движения в мире и реальная возможность существенного снижения влияния антропогенного фактора на природу.
В экологическом движении России тоже наблюдаются подобные процессы. Однако они развиваются менее активно, чем в других странах демократии. Это вызвано кризом внутри российского общественного экологического движения, а также позицией государства в отношении экоНПО. В результате для России есть опасность остаться в стороне от мировых тенденций развития общественных экологических движений, что представляет определенную угрозу ее национальным интересам.
Экологическая демократизация политического управления России предполагает усиление экологического гражданского контроля деятельности органов государственной и муниципальной власти. Российской власти было бы целесообразно взять на вооружение зарубежный опыт и не отталкивать экологические НПО от федеральной и региональной политики, как это делается сейчас, а наоборот стремиться наладить с ними конструктивный диалог, привлекая для проведения независимой экологической экспертизы и экологического контроля государственных, муниципальных проектов, а также бизнес-проектов.
Ориентация российской власти рассчитана на более активное участие неправительственных экологических организаций в законотворчестве. Обществу нужны экологически ориентированные законы. Здесь, конечно, надо учитывать и то обстоятельство, что ранее действующие законы об экологической экспертизе и экологическом контроле практически не давали возможности развиваться бизнесу. Поэтому в правовом плане целесообразно найти разумный баланс интересов бизнеса и природоохранительных организаций.
Для того, чтобы общественность реально могла влиять на процесс принятия государственных решений в сфере экологии и защиты экологических прав человека и гражданина, необходимо обеспечить общественным объединениям право экспертизы проектов законов Российской Федерации и ее субъектов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду; дополнить федеральное законодательство нормой об обязательности выяснения и учета мнения населения относительно планов по размещению вблизи мест их проживания объектов повышенной опасности. Необходимо дополнить действующее законодательство нормами о способах и форме участия общественности в охране окружающей среды, разработать и принять нормативные документы о внештатных экологических инспекциях и внештатных инспекторах по охране природы, о порядке проведения общественных слушаний о возможных экологических последствиях намечаемой хозяйственной деятельности; о порядке проведения общественной экологической экспертизы.
Весьма целесообразным представляется использование института общественных палат в качестве посредника между государством и экоНПО. Сегодня в большинстве своем палаты не являются самостоятельными субъектами политики, а чаще всего выступают инструментом в руках губернаторов для решения частных задач. Настала пора сделать этот институт самостоятельной политической силой, призванной выдвигать требования политического, в том числе и экологического, характера к власти от имени общества.
Современной России необходимо отказаться от практики финансирования неправительственных экологических организаций через зарубежные гранты, так как страна в состоянии сама осуществлять финансовую поддержку организациям через отечественные гранты и лоты. На наш взгляд, политическому руководству страны было бы целесообразно шире использовать эту возможность.
Сегодня политические партии в основном поглощены политическими дебатами друг с другом, а также предвыборной гонкой и в меньшей степени озабочены экологической ситуацией в стране. Было бы больше пользы для общества, если бы партийные деятели в своих программах и в предвыборных дебатах в качестве политических аргументов чаще выдвигали конкретные предложения по решению экологических проблем страны, города, деревни. Чтобы этого добиться, надо активизировать работу по продвижению участников экологических движений в структуры политических партий, организовывать широкое взаимодействие экологических движений с политическими партиями и стремиться расширить спектр экологических политических партий, а затем выступать с ними единым блоком на выборах во все органы государственной и муниципальной власти.
Необходимо также шире привлекать к экологической деятельности и другие общественные институты: церковь, средства массовой информации, профсоюзы и др. Пока они слабо включены в экологическое движение и демонстрируют перед обществом пассивность в решении назревших природоохранительных задач. На наш взгляд, целесообразно вовлекать представителей этих организаций в экологическое движение, проводить с ними работу по экологическому образованию и одновременно с этим пытаться подвигать членов экологических движений в названные выше структуры.
Наиболее проблемным в российском экологическом движении является вопрос отношений экоНПО с органами государственной и муниципальной власти. В решении этой политической проблемы лежит залог успешного решения многих современных экологических проблем. Без сильной общественной системы экологической безопасности государство не может быть стабильным, демократическим. Отсутствие общественного контроля над государственной системой экологической безопасности может нанести колоссальный ущерб для народа и страны.
Государство должно заботиться о развитии общественной системы экологической безопасности, расширять и углублять экологическое образование представителей органов государственной и муниципальной власти, содействовать продвижению представителей экологических НПО во властные структуры. Важно также активизировать взаимодействие со средствами массовой информации. Только в тесном взаимодействии со СМИ, при широком вовлечении журналистов в ряды экологических движений можно получить положительные результаты.
Всего этого можно добиться лишь при условии, когда российские экологические НПО перестанут быть разрозненными силами, преодолеют барьеры разногласий и консолидируют усилия в политической деятельности для решения важнейшей общественной задачи – снижения антропогенного влияния на природу.
Перечисленные выше меры не исчерпывают всего многообразия возможных подходов политизации общественного экологического движения в России, а являются всего лишь первоначальной установкой для дальнейших научно-практических исследований. И тем не менее их реализация может существенно улучшить ситуацию в данной проблемной сфере.
4.5. Совершенствование природоохранной деятельности правоохранительных органов
Важным направлением оптимизации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности является совершенствование природоохранной деятельности правоохранительных органов.
Среди правоохранительных органов заметную роль в обеспечении охраны окружающей среды играют подразделения прокуратуры России. Природоохранная деятельность российской прокуратуры направлена на укрепление законности в сфере исполнения экологического законодательства, а в конечном итоге на оздоровление окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения. Цели и задачи природоохранной деятельности прокуратуры вытекают из фактического состояния окружающей природной среды в регионах и в целом в стране, состояния использования природных ресурсов, отражающих в немалой степени уровень исполнения экологического законодательства.
В настоящее время актуальными и первоочередными задачами природоохранной деятельности прокуратуры являются:
активизация и совершенствование природоохранной деятельности специально уполномоченных государственных органов в области природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности;
усиление и совершенствование надзора за исполнением экологического законодательства органами представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
активное воспрепятствование вводу в эксплуатацию промышленных, сельскохозяйственных, оборонных и иных объектов, могущих оказать отрицательное воздействие на окружающую природную среду;
предотвращение средствами прокурорского надзора фактов разграбления природных ресурсов страны, их нерационального, а порой просто варварского использования;
осуществление надзора за исполнением законодательства, регулирующего расходование денежных средств, выделяемых из бюджетов различных уровней на природоохранные мероприятия (цели), а также средств целевых бюджетных экологических фондов;
усиление надзора за исполнением национального законодательства и актов международного права, направленных на запрещение ввоза в Россию из-за рубежа опасных отходов и веществ (радиоактивных, токсичных, в том числе химических, биологических)26.
При этом природоохранная деятельность прокуратуры существенным образом отличается от природоохранной деятельности специально уполномоченных государственных органов, наделенных функциями экологического контроля, а также других органов (представительной и исполнительной власти, МВД России, судов). Это отличие обусловливается предназначением и специфичностью задач и характера деятельности прокуратуры, компетенцией прокуроров, то есть особенностью правового статуса прокуратуры и ее работников. Так, Прокуратура России осуществляет надзор за исполнением законов всеми органами и должностными лицами, перечисленными в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Что касается органов экологического контроля, то они, являясь органами исполнительной власти федерального и регионального уровня, входят в сферу прокурорского надзора или в сферу природоохранной деятельности прокуратуры.
Таким образом, прокурорский надзор, обладая признаками всеобщности и надведомственности, распространяется и на контрольную деятельность, осуществляемую органами экологического контроля, входящими в систему органов исполнительной власти. А это означает, что прокуроры при наличии оснований вправе, да и обязаны проводить проверки исполнения законов в любом органе экологического контроля.
В то же время органы прокуратуры и органы экологического контроля в силу предоставленных им полномочий органически дополняют друг друга. Это обстоятельство говорит о необходимости осуществления тесных контактов между этими органами, постоянного взаимодействия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений экологического законодательства Природоохранная деятельность органов прокуратуры и органов экологического контроля во многом схожа по ее целям и в определенной мере по методам выявления экологических правонарушений, что позволяет проводить совместные мероприятия.
Совершенствованию природоохранной деятельности государственных органов, в том числе и прокуратуры в значительной мере должно способствовать:
во-первых, формирование здорового экологического мировоззрения у всех слоев общества, включая работников правоохранительных и природоохранных органов;
во-вторых, реальное внедрение в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение экологических и иных правонарушений;
в-третьих, повышение правового статуса государственных инспекторов, осуществляющих контрольно-надзорные функции в рассматриваемой сфере;
в-четвертых, совершенствование подготовки и системы повышения квалификации прокурорско-следственных кадров;
в-пятых, совершенствование работы с кадрами в органах прокуратуры.
Следует обратить внимание на низкую эффективность такой меры реагирования как представление об устранении нарушений законов, поскольку соотношение привлеченных по требованию прокурора к дисциплинарной ответственности лиц и внесенных представлений неуклонно снижается, и составило в 2005 году 35 дисциплинарно наказанных на 100 внесенных актов прокурорского реагирования (в 1995 году — соответственно 55).
Несмотря на осложнение криминогенной обстановки в экологической сфере (когда за последние 10 лет число зарегистрированных экологических правонарушений возросло в 7 раз), множественность природоохранных и контролирующих структур в их деятельности, сокращается число проверок, падает их эффективность, при этом одним из немногих сдерживающих факторов здесь остается прокурорский надзор.
Применительно к участию прокуроров в судах А. Винокуровым сделаны выводы о том, что:
во-первых, суды не справляются с потоком исков и заявлений, о чем косвенно свидетельствует статистика их рассмотрения в соотношении с общим количеством предъявленных исков и заявлений;
во-вторых, далеко не все иски становятся предметом рассмотрения в судах в силу таких причин как отсутствие доказательственной базы, неправильное определение предмета иска. В то же время определенная часть заявлений отзывается прокурорами в связи с добровольной отменой незаконных правовых актов привлекаемыми по делу ответчиками;
в-третьих, принятие судом исков к рассмотрению отнюдь не гарантирует вынесения судом ожидаемого прокурором решения, что не относится, естественно к искам, вытекающим из уголовных дел с материальным составом27.
В последнее десятилетие с целью максимального извлечения прибыли все меньше средств выделяется на строительство новых и реконструкцию имеющихся очистных сооружений, создание экологически чистых технологий производства, устраиваются несанкционированные захоронения вредных отходов, свалки, происходят выбросы и сбросы вредных веществ в окружающую среду. Все чаще это совершается с особенной дерзостью, без всякого страха перед контролирующими состояние окружающей среды органами, которые не могут справиться своими силами перед наступающей как снежный ком экологической катастрофой.
В этих условиях в государственной структуре исполнительной власти требуется создать эффективный орган, который улучшил бы пошатнувшуюся экологическую ситуацию в стране. Его создание видится на основе таких специализированных подразделений, которые могли бы не только квалифицированно выявлять экологические правонарушения, но и профилактическими методами предупреждать, а в некоторых случаях, если это потребуется, и пресекать их.
В этой связи можно говорить о возрождении традиций привлечения правоохранительных органов к улучшению экологической обстановки, но это необходимо делать уже на более качественно высоком уровне, грамотно используя административно-правовой механизм по реализации экологической функции государства. Следует отметить, что наиболее подходящими на эту роль являются органы внутренних дел. Их деятельность многогранно затрагивает вопросы реализации экологической функции государства и состоит в организации и непосредственной охране объектов окружающей природной среды, в осуществлении экологического контроля и административного надзора за соблюдением природоохранительного и природоресурсного законодательства, предупреждении и пресечении правонарушений, применении в отношении нарушителей административно-правовых мер воздействия в пределах, установленных нормативными актами и др.
Важным условием повышения результативности природоохранной деятельности является также развитие повсеместно системы природоохранных прокуратур.
В настоящее время практически сформирована основная нормативная база по предупреждению и пресечению экологических преступлений; установлены как административные наказания, так и уголовные виды юридической ответственности за совершение экологических правонарушений и преступлений; разработаны и действуют многочисленные законы, касающиеся реализации экологической функции. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, существенным новшеством которого является возможность привлечения за правонарушения к административной ответственности юридических лиц, имеется отдельная глава, посвященная административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды и природопользования, содержащая 40 статей правонарушений, которые, в свою очередь, насчитывают более девяноста составов правонарушений28. В Уголовном кодексе Российской Федерации экологическим преступлениям также посвящена целая глава (гл. 26). В ней содержатся 17 статей преступлений, отнесенных к разряду экологических (ст. 246-262). Причем количество основных и квалифицированных составов экологических преступлений, представленных в диспозиции этих статей, составляет свыше тридцати29.
В некоторых регионах нашей страны созданы или в ближайшее время будут созданы специализированные экологические подразделения ОВД (милиции). Как правило, инициатором создания таких подразделений являются либо законодательные или исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, либо органы местного самоуправления30. Поспешная же ликвидация таких подразделений в ряде МВД-УВД осложнила экологическую ситуацию и затруднило противодействие экологическим правонарушениям.
Так, в октябре 1996 года в г. Москве было создано экологическое подразделение в составе милиции общественной безопасности ГУВД г. Москвы - Управление милиции по предупреждению и пресечению экологических правонарушений (УМПЭП). Сотрудники экологического подразделения ГУВД г. Москвы, несмотря на небольшую численность (в начале 1997 года в штате насчитывалось 259 сотрудников, к октябрю 2000 года – 1100, а к январю 2007 – 1500), за время своей деятельности внесли немалый вклад в оздоровление экологической обстановки города Москвы и провели большую работу по выявлению нарушителей в области экологических правонарушений и привлечению их к различным видам юридической ответственности, как к административной, так и к уголовной31.
Одним из приоритетных направлений деятельности Управления экологической милиции и его территориальных подразделений является работа по рассмотрению заявлений и жалоб граждан. За 2004 год Управлением и его территориальными подразделениями принято 5921 заявлений и сообщений граждан, из них: 2015 письменных заявлений и 3913 телефонных сообщения, из которых 5827 рассмотрено либо направлено в другие контролирующие организации.
В условиях формирования гражданского общества правоохранительные органы, в том числе органы внутренних дел, должны стать основным гарантом экологических прав граждан, всего общества в рамках обеспечения законности, охраны общественного порядка и общественной безопасности. В связи с этим требуется более четкое определение места и роли органов внутренних дел, уточнение и расширение их компетенций в сфере экологических отношений, упорядочение нормативных актов органов МВД РФ, регламентирующих обеспечение надзора за охраной природных объектов и рационального природопользования, обеспечения экологической безопасности. Целесообразно также создать в системе МВД РФ управление или отдел по обеспечению экологической безопасности, что позволило бы сконцентрировать комплекс управленческих функций в данной сфере.
Безопасность и стабильность государства, его политика и деятельность находятся в прямой зависимости от усилий по закреплению в законах и в повседневной жизни принципов демократии и гуманизма. Не может быть безопасности ради безопасности, стабильности ради стабильности в отрыве от интересов общества и личности. Ни о какой экологической безопасности не может быть и речи, если в государстве не обеспечена законность и не созданы условия для реализации прав и свобод человека и гражданина.
Поэтому в интересах обеспечения государственно-правовых основ экологической безопасности необходимо идти по пути дальнейшего совершенствования процедур правовой защиты экологических прав граждан. Механизм правовой защиты представляет собой систему закрепленных законом направлений, методов, способов, средств, применяемых субъектами правозащитной деятельности в целях обеспечения прав, свобод и интересов граждан, оказания им помощи по реализации и восстановлению своего правового статуса.
Принцип реальности прав и свобод человека предполагает функционирование именно такого механизма. Человек должен быть уверен, что его права, которых он по закону не лишен, обеспечены в любой сфере общественных отношений, и в первую очередь человек должен быть уверен, что обеспечена безопасность его жизнедеятельности. В действительности у нас далеко не всегда дело обстоит именно так. Пренебрежительное отношение к правам человека, его чести и достоинству губит не только его, но и общество в целом.
Говоря о юридическом механизме защиты прав граждан, следует всегда помнить, что он действует в определенном политическом, социальном, социально-психологическом контексте, который может усиливать эффективность правозащитных институтов или, напротив, снижать их действие. Самые совершенные юридические механизмы будут бессильны в условиях нестабильной политической ситуации, слабой экономики, потери ценностных ориентиров, морали и социальной конфронтации.
Размытость, неопределенность, противоречивость, а то и полное отсутствие юридических правил, обеспечивающих защиту прав граждан, — свидетельство тяжелой правовой ситуации, сложившейся в российском обществе. В таких условиях права человека и гражданина, сформулированные в Конституции РФ, не имеют процессуально-правовой опоры и не могут быть надежно защищены. В условиях политического и экономического реформирования общества граждане заинтересованы в совершенствовании механизмов защиты своих прав и законных интересов, в выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти, в расширении возможностей воздействия на их деятельность.
В системе юридических механизмов защиты прав и свобод человека Конституция РФ закрепляет традиционные институты (судебные и административные формы защиты) и новые, которые не обрели еще прочных традиций в российской правовой системе и практике: деятельность Президента как гаранта прав человека, функции парламента, Правительства, Уполномоченного по правам человека. Предстоит большая работа по созданию правовой основы традиционных форм защиты экологических прав человека и поиску путей эффективной работы новых институтов и механизмов.
Основываясь на изучении нормативно-правовой базы и правоприменительной практики, можно утверждать, что главным средством обеспечения прав и свобод личности являются, прежде всего, судебные органы на всех уровнях. В советской правовой системе был создан определенный механизм реализации полномочий суда по защите прав и свобод граждан, в том числе и при нарушении их экологических прав. Однако в реальной жизни правовое решение медико-экологических проблем практически не осуществлялось. Все предприятия – потенциальные источники загрязнения окружающей среды и субъекты природоохранной деятельности – были до начала 90-х годов в руках государства, поэтому правовое решение возмещения ущерба здоровью граждан в результате каких-либо аварий подменялось административным. По всем крупным авариям заводилось уголовное дело, некоторые конкретные лица признавались виновными, однако какого-либо адекватного восстановления нарушенных прав граждан или значимых компенсаций за причиненный ущерб здоровью (материальный, моральный) не следовало. При этом вся мощь государства направлялась на обоснование незначительности последствий аварий или занижение ущерба.
Специфической особенностью преступлений в области нарушения прав граждан на здоровье и на благоприятную среду обитания является их неочевидность. Причем не только на уровне обыденного сознания, но и на уровне профессионального восприятия. Гражданин, подвергшийся воздействию сверхдопустимых концентраций токсичных веществ, чаще всего не знает об этом, не представляет масштабов патогенного воздействия и его близких и отдаленных последствий. Так, например в 1974 году в г. Новочебоксарск произошел пожар на производстве по выпуску химического оружия. Происшествие и его последствия были скрыты от населения, граждане не получили ни компенсаций, ни квалифицированной медицинской помощи. Информация стала доступной только в 90-е годы, т.е. спустя два десятилетия. Актуальность последствий этой аварии для здоровья жителей города утрачена, государство осталось безнаказанным.
Анализируя статистические данные о состоянии экологической преступности в Российской Федерации, ученые-правоведы приходят к выводу, что, несмотря на рост числа зарегистрированных экологических преступлений, в лучшем случае немногим более половины из них (63,8% в 1999 г., 52,3% в 2001 г, 50,9% в 2004 г.) удавалось закончить расследованием; соотношение осужденных лиц и лиц, привлекавшихся в качестве подозреваемых или обвиняемых, крайне мало и наилучший результат достигнут в том же 1999 г. — 45,6%32.
Наблюдается увеличение как экологического, так и экономического ущерба от противоправного поведения. Однако возмещение вреда, причиненного экологическими правонарушениями окружающей среде, является одной из сложных проблем в судебной практике. По мнению Заместителя председателя Высшего Арбитражного суда Российской Федерации О.В. Бойкова, эффективность ответственности за экологические правонарушения снижается из-за несовершенства экологического законодательства.
Так, например, Ст.77 и 78 Закона «Об охране окружающей среды» определяют обязанность и порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения природоохранного законодательства. Компенсация вреда окружающей среде осуществляется добровольно, либо по решению суда. Определение размера вреда осуществляется, исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, при этом учитываются понесенные убытки, упущенная выгода, но совершенно не учитывается степень влияния загрязнения природной среды на здоровье граждан.
Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате негативного влияния окружающей среды, определено в Ст.79 Закона «Об охране окружающей среды». Закон предусматривает возмещение в полном объеме вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной деятельности юридических и физических лиц, однако никто не подсчитал, какой объем вреда принесли населению техногенные аварии, сколько тратят жители Красноярска, Челябинска, Дзержинска, Магнитогорска, Братска, Ангарска, Кирово-Чепецка, Нижнекамска, отнесенных врачами к зонам экологического бедствия, на медицинскую помощь. При предъявлении исков о возмещении вреда не всегда возможно определить характер и объем всех последствий, из-за взаимосвязи элементов природного комплекса ущерб может проявляться не сразу. Ответственность же за экологическое правонарушение наступает только при проявлении отрицательных последствий, которые могут наступить спустя значительный период времени, когда реальных виновников или организаций может уже и не быть.
Основные проблемы, возникающие в судебной практике при рассмотрении споров о возмещении экологического вреда, касаются вопросов доказывания факта вреда, причиненного экологическими правонарушениями, факта совершения экологического правонарушения, способов определения размера причиненного вреда, и, как следствие, применения методик расчета ущерба; соблюдения экологических и природоресурсных требований по охране природы в связи с неудачным для окружающей среды размещением объекта строительства; об оспаривании результата экологической экспертизы; оспаривание требований о приостановке или прекращении деятельности предприятия или изменении технологии, вредно сказывающихся на здоровье людей.
Несмотря на распространенность экологических правонарушений и серьезный материальный ущерб, экологических исков предъявляется мало. К причинам такого положения Н.А. Чертова относит: не осознание гражданами важности, значимости экологических прав, низкий уровень правовой, экологической культуры; правовой нигилизм; отсутствие профессиональных и общественных массовых организаций по поддержке экологических прав граждан; сложности при определении размера ущерба, его обоснование при оформлении исковых требований; отношение правоохранительных органов к вопросам экологической безопасности; необоснованный отказ судов от исков; сниженные размеры возмещения ущерба судами; наличие более актуальных экономических и политических проблем33.
К сожалению, судебная защита остается пока труднодоступной для граждан и в связи с перегруженностью судов, их материальным неблагополучием, слабой правовой информированностью граждан. Но, несмотря на имеющиеся недостатки, уже в современных условиях формирования институтов гражданского общества в России суды являются эффективным правовым средством защиты и обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан.
Определенные перспективы активизации деятельности судов по реализации экологической функции государства и защите экологических прав граждан четко просматриваются в совершенствовании судебной системы. Для повышения качества правосудия в разрешении такой специфической категории дел, какими являются дела по вопросам охраны природы, необходимо создание специализированных судов (по аналогии с природоохранными прокуратурами и милицией). В качестве альтернативы созданию судов по вопросам, касающимся окружающей среды, могут выступать специализированные палаты в судах общей юрисдикции или арбитражных судах.
Отдавая безусловный приоритет судебной власти в защите прав человека, нельзя игнорировать возможность каждого обратиться с жалобой или заявлением в соответствующий орган исполнительной власти. Речь идет об использовании административно-правовых способов защиты экологических прав граждан. Гарантии такой защиты закреплены в ст. 33 Конституции РФ, предусматривающей, что граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Одной из форм обращений являются заявления и жалобы граждан, связанные с ущемлением их прав и свобод. Обращения граждан представляют одну из форм участия их в управлении, в решении экологических проблем, одним из способов восстановления нарушенного права на благоприятную окружающую среду. Они являются важным источником информации, необходимой для решения вопросов экологической безопасности.
Среди механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина особое место занимает институт Уполномоченного по правам человека, который должен выступать координатором деятельности по защите прав человека и гражданина. В связи с обострением экологических проблем в современных условиях и необходимости защиты со стороны государства права граждан на благоприятную окружающую среду есть необходимость пойти по пути создания института Уполномоченного по экологическим правам человека.
Таким образом, следует считать задачей первостепенной важности приведение в действие всех политико-юридических механизмов защиты экологических прав граждан, предусмотренных Конституцией. Без этого неблагоприятное положение в данной области будет все более усугубляться. Российское государство, выполняя свои международные обязательства, обязано принимать меры практического характера по всемерному соблюдению всего параметра прав и свобод человека, обеспечивать силой своих государственных институтов экологическую безопасность личности и общества.