Geum.ru

Политическая конкуренция как фактор инвестиционной привлекательности региона

Вид материалаДокументы

Содержание


Список литературы
Подобный материал:
Политическая конкуренция как фактор инвестиционной привлекательности региона

Актуальность изучения политических аспектов формирования инвестиционного климата в регионах России во многом связана с принятием в 2008 году «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» [12], в которой был обозначен стратегический курс на построение инновационной экономики в стране. На сегодняшний день федеральные органы власти проявляют большую активность в формировании инвестиционного климата, благоприятного, прежде всего, для инвестиций в инновации, используя все доступные им инструменты, как финансовые, так и нефинансовые. Однако, в то же время, последствия реализации подобной политики для социально-экономического развития отдельных территорий страны остаются во многом неучтенными. Уже в самой «Концепции 2020» наблюдается некая противоречивость целей региональной политики. С одной стороны, основной ее целью декларируется «обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни». Но, с другой стороны, в том же самом документе написано, что «инновационный и социально ориентированный путь развития предполагает многополярное развитие территории страны и формирование новых зон опережающего развития» [12], что, по сути, противоречит заявленной цели.

Все это усугубляется сохраняющейся, и все более увеличивающейся дифференциацией регионов РФ. Сейчас почти две трети ВРП РФ обеспечивают всего 12 субъектов федерации, два из которых являются городами федерального значения, еще несколько – регионами, специализирующимися на добыче полезных ископаемых. Более того, около четверти всего ВРП страны сосредоточено в г. Москве, причем за 15 лет ее доля увеличилась почти в два раза. Потоки инвестиций имеют ту же географию, что только закрепляет сырьевую специализацию страны. Недостаточность объяснений подобной ситуации только экономическими причинами проявляется уже в том факте, что наиболее заметный рост доли Москвы в ВРП РФ произошел в 2000 г.– времени прихода В. Путина к власти и началу политики «укрепления вертикали власти», во многом изменившей федеративные отношения в стране.

Учитывая все вышеизложенные факты, основной исследовательский вопрос, на который мы попытались дать ответ в своем исследовании, был сформулирован следующим образом: насколько существующая институционализация взаимодействия между федеральным центром и региональными властями, а также продуцируемая ими политика способствуют формированию благоприятного инвестиционного климата в регионах России в условиях глобализации.

Теоретической базой исследования стали, во-первых, неоинституциональный подход к изучению государственной политики (Д. Норт, [13] Дж. Марч и Й. Олсен [2]), во-вторых, теории глобализации, в части, касающейся государственного регулирования территориального развития в условиях глобализации (Э. Гидденс [8], У. Бек [7], З. Бауман [6], М. Китинг [11]). Кроме того, были проанализированы публикации российских и зарубежных авторов, освещающие современное состояние и тенденции развития взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Выводы, сделанные в работе, также были основаны на вторичном анализе данных современных исследований инвестиционного климата территорий, проведенными крупными международными организациями. В частности использовались показатели суверенных рейтингов России, рассчитываемые агентствами Fitch ratings, Standard & Poors, Moody’s, а также крупными международными общественными организациями The Heritage Foundation, Freedom House, Transparency International, Всемирный экономический форум, Всемирный банк.

Отдельная часть работы посвящена собственному исследованию автора основных инструментов государственной инвестиционной политики как результата взаимодействия федерального центра и регионов. Эмпирическими материалами послужили, во-первых, ключевые нормативно-правовые акты в инвестиционной сфере, во-вторых, данные различных органов государственной власти по расходам на инвестиционное развитие различных регионов страны. В данной статье будут представлены основные результаты данного исследования.

Анализ положения России в международных сравнительных исследованиях показал, что инвестиционный климат в России сложно назвать благоприятным, причем его наиболее проблемной зоной являются именно институты государственной власти. Эксперты отмечают их недостаточную эффективность при выполнении своих функций, особенно в части защиты прав собственности и регулировании инвестиционной деятельности, а также сильную коррумпированность. Причем отсутствие качественных институтов государственной власти напрямую связывается с недемократичным политическим режимом в стране, который, проявляется, в том числе и в организации отношений между федеральным центром и регионами, в централизации управления страной. Например, по индексу экономической свободы, рассчитываемому Фондом «Наследие» (The Heritage Foundation), Россия занимает 143 место из 179, он составляет 50,3, что, по мнению экспертов The Heritage Foundation, означает несвободу по большинству показателей [3]. Причем индекс свободы инвестиций получил одни из самых низких оценок, что подразумевает наличие большого числа ограничений, в том числе устанавливаемых государством, для инвестирования. По индексу глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума в 2009 году Россия заняла 63 место из 133, его значение составило 4.15. Самую низкую оценку получила составляющая «состояние институтов» [5].

Тезис о неудовлетворительном качестве государственных институтов в России подтверждают исследования Freedom House, а также Transparency International. По индексу демократичности государственных институтов Freedom House, России в 2009 году было присвоено значение 6,11 [1], что характерно для консолидированного авторитарного режима. Этот показатель является самым низким за весь период проведения исследования. Согласно данным этого индекса наибольшую озабоченность экспертов Freedom House вызывает несвобода выборов и общенационального государственного управления, а также сильное распространение коррупции, причем ситуация только усугубляется. Значение демократичности регионального управления составляет 5,75, что также является довольно низким показателем. Объясняя этот показатель, эксперты Freedom House пишут следующее: «В эпоху централизации у граждан остается мало шансов оказывать влияние на решения, принимаемые даже на местном уровне» [1]. Значительную коррумпированность органов государственной власти, как одну из главных проблем функционирования государственных институтов, отмечают результаты исследований Transparency International. Индекс восприятия коррупции в 2009 году составил 2,2, что характеризует крайне высокий уровень коррупции [4].

Подобная неэффективность институтов государственной власти в инвестиционной сфере является отчасти следствием текущей организации федеративных отношений в стране. Ведущие теоретики глобализации писали об ослаблении государства как политического института под влиянием процессов экономической глобализации, выражающихся в свободном движении мирового капитала по территории различных стран, и передачи части государственных полномочий надгосударственным структурам [6] [7] [8]. В то же время параллельно с ослаблением централизованного суверенного государства происходит другой процесс, обозначенный М. Китингом как «ретерриториализация политики». Согласно его концепции «нового регионализма», власть и авторитет государства размываются с трех сторон: «сверху — интернационализацией; снизу — региональными и местными притязаниями; и со стороны — развитием рыночного и гражданского общества, ослабляя его роль в хозяйственном руководстве, социальной солидарности, культуре и формировании идентичности, а также институциональной структуре» [11, c. 80-81]. В институциональном отношении эти изменения проявляются следующим образом: сверху — государству приходится делить свои полномочия с международными и наднациональными режимами, особенно с Европейским союзом. Снизу государствам также бросает вызов рост региональных правительств как институциональных соперников, а также регионалистских и националистических движений меньшинств, требующих перестройки государства. Со стороны их влияние ослабляется развитием рынка» [11, c. 82-83]. Таким образом, в результате процессов ослабления контроля централизованного государства и усиления значения отдельных его территорий для мирового капитала, возникает, согласно теории М. Китинга, конкуренция между регионами за привлечение иностранных инвестиций и наиболее квалифицированных трудовых ресурсов, которая и является серьезным стимулом для дальнейшего развития территорий. Однако в тоже время важнейшим условием существования данной конкуренции является децентрализация управления территорией, повышения политического влияния регионов, установления между ними горизонтальных связей, налаживании международного сотрудничества [11, c. 85].

На сегодняшний день положения данной теории подтверждает опыт реформы федеративных отношений в Германии, суть которой состояла в трансформации «кооперативного» типа федерализма, предусматривающего высокую степень финансовой и политической зависимости земель от федерации, к «конкурентному», предполагающему большую независимость земель и федерации друг от друга. Основное предназначение этой реформы состояло в повышении инновационного потенциала территорий [10].

Устройство федеративных отношений в России, напротив, идет в разрез с общемировыми тенденциями. Как российские, так и зарубежные исследователи отмечают усиление централизации государственного управления, начиная с 2000-х годов. Так, С. Д. Валентей прослеживает эти тенденции на примере изменений нормативно-правовых актов, касающихся разграничения полномочий и предметов ведения федеративного центра и регионов [19]. Американский исследователь П. Гуд рассматривает тенденции централизации на примере одной из мер федеративной реформы, а именно начавшегося укрупнения регионов [9]. А. Чирикова сделала те же самые выводы на основе данных опроса региональных элит [20, 21]. Ситуацию в России часто называют даже «имитацией федерализма» [15].

На сегодняшний день в современных федеративных отношениях в России можно наблюдать так называемую «зависимость настоящего от траектории предыдущего развития». Выстраивая «вертикаль власти», В. Путин использовал институциональное наследие советской системы, когда все ресурсы и механизмы управления ими были сосредоточены в столице, а их распределение зависело от отношений руководства региона с Центром, причем в большей степени отношений неформальных, нежели формальных. Отмена выборов губернаторов и их назначение из центра, реформа Совета Федерации, создание федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента, укрупнение регионов за счет присоединение региона-реципиента к региону-донору – все эти меры способствовали снижению возможностей политического участия регионов в формировании политики федерального центра. По сути, была выстроена та же централизованная система управления территориями, несмотря на критику ее неустойчивости, зависимости от ресурсного обеспечения Центра, небольшого инновационного потенциала. Конкуренция между регионами в данной системе проявляется не столько за привлечение инвестиций и трудовых ресурсов, сколько за получение максимальных финансовых средств из центра: это считается регионами более выгодно, нежели самостоятельное привлечение средств из внешних источников.

Текущая институционализация взаимоотношений между федеральным центром и регионами проявляется и в проводимой инвестиционной политике. На сегодняшний день большинство мер разрабатываются и утверждаются на федеральном уровне практически без согласования с региональными интересами. Так, к числу инструментов инвестиционной политики на федеральном уровне относятся:

- «Основные меры по улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации», разработанные Министерством экономического развития РФ и определенные на совещании Президента Российской Федерации Д.А.Медведева 2 февраля 2010 г. [14];

- федеральные целевые программы, и федеральные адресные инвестиционные программы, представляющие собой, по сути, государственные инвестиции, осуществляемые федеральным бюджетом. Согласно законодательству РФ, формированием списка финансируемых объектов занимается Министерством экономического развития исходя из сведений, предоставляемых главными распорядителями средств федерального бюджета [16];

- отдельные виды межбюджетных трансфертов, влияющие на инвестиционный климат в регионе. К ним относятся, во-первых, субсидии на развитие социальной и инженерной инфраструктуры, размер которых и регионы–получатели определяются Министерством регионального развития РФ [17]. Во-вторых, здесь нужно отметить дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, поскольку они являются важным источником дохода для бюджетов большинства регионов России, объем которых рассчитывается Министерством финансов [18];

- федеральные институты-развития, представляющие в большинстве своем госкорпорации, созданные в целях стимулирования инвестиций в инновации и использующие механизмы государственно-частного партнерства. На сегодняшний день к институтам развития относятся: Инвестиционный фонд Российской Федерации; Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»; ОАО «Российская венчурная компания»; ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию»; Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий»; Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию ЖКХ»; ОАО «Российский сельскохозяйственный банк»; ОАО «Росагролизинг»; ОАО «Российский фонд информационно-коммуникационных технологий»; Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Координацией их работы занимается Министерство экономического развития.

При активном развитии различных инструментов инвестиционной политики на федеральном уровне, возможности региональных органов по разработке собственного инвестиционного законодательства, которое может стать дополнительным конкурентным преимуществом, напротив, сокращаются. В особенности это проявляется в изменении налогового законодательства, например, в сокращении региональных налогов с семи до трех после принятия в 2004 году Федерального закона от 29.07.2004 N 95-ФЗ [22].

Подробный анализ использования различных инструментов инвестиционной политики в различных регионах РФ, проведенный автором, позволил сделать следующие выводы. В региональном разрезе механизмы федеральной инвестиционной политики направлены в итоге на дополнительную поддержку экономически развитых регионов, что противоречит официально заявленной цели выравнивания социально-экономического положения регионов. Последней, в той или иной степени соответствуют только межбюджетные трансферты, да и то со многими поправками. В частности, с помощью субсидий из федерального бюджета на развитие социальной и инженерной инфраструктуры финансируются стройки Краснодарского и Приморского краев, или же обеспеченная полезными ископаемыми Республика Саха (Якутия). Самостоятельная активность региональных органов власти по привлечению инвестиций, напротив, начиная с 2000-х годов, ограничивается, что приводит к снижению дифференциации регионов по используемым инструментам инвестиционной политики.

Таким образом, текущая организация взаимоотношений между федеральным центром и регионами способствует тому, что «построение инновационной экономики» становится стратегической целью, диктуемой «сверху», нежели осознанием необходимости поддержки инвестиций в инновации «снизу» для создания дополнительных конкурентных преимуществ территории, что было бы характерно в условиях «конкурентного федерализма». Подобная постановка курса на «инновационность» в итоге требует значительных организационных и финансовых усилий федерального центра, которые уже начинают предприниматься. В итоге все это выражается в дополнительном финансировании нескольких регионов – лидеров экономического роста, что только усилит дифференциацию социально-экономического положения территорий.

Список литературы

  1. Freedom House Nations in Transit: Russia, 2009 ссылка скрыта
  2. James G. March and Johan P. Olsen The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life// The American Political Science Review, Vol. 78, No. 3 (Sep., 1984), pp. 734-749
  3. The Heritage Foundation Country Report: Russia ссылка скрыта
  4. Transparency International Индекс восприятия коррупции ссылка скрыта
  5. World Economic Forum The Global Competitiveness Report 2009-2010 ссылка скрыта
  6. Бауман З. Глобализация. Последствия для человека и общества М.: Весь мир, 2004
  7. Бек У. Что такое глобализация? Ошибки глобализма - ответы на глобализацию М.: Прогресс-Традиция, 2001
  8. Гидденс Э. Ускользающий мир. Как глобализация меняет нашу жизнь. М.: Весь мир, 2004
  9. Гуд Дж. Пол Россия при Путине: укрупнение регионов// Логос №1 (46), 2005 стр. 172-212
  10. Каширских О. Н. Германский федерализм: от «кооперативного» к «конкурентному»?// Современная Европа №4, 2007 – стр. 100 – 113
  11. Китинг М. Новый регионализм в Западной Европе// Логос, № 6, 2003 стр. 67 – 116
  12. Концепция долгосрочного социально-экономического развития российской федерации на период до 2020 года ссылка скрыта
  13. Норт Д. «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики» М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997
  14. Основные меры по улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации, определенные на совещании Президента Российской Федерации Д.А.Медведева 2 февраля 2010 г. ссылка скрыта
  15. Отто Люхтерхандт Россия на пути к имитации федерализма/ Политико-правовые ресурсы федерализма в России, под ред. Р. Хакимова Казань, 2006 стр. 175 – 181
  16. Постановление Правительства РФ от 18.08.2008 № 619 "О формировании и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" ltant .ru
  17. Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 года «Об утверждении правил предоставления в 2009 году из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ субсидий на развитие социальной и инженерной инфраструктуры субъектов РФ и муниципальных образований» ссылка скрыта
  18. Постановление правительства РФ от 22 ноября 2004 г. №670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ» ссылка скрыта
  19. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы/ под ред. С. Д. Валентея СПб.: Алетейя, 2008
  20. Чирикова А. Е. Вертикаль власти в оценках региональных элит: динамика перемен// Полис №6, 2008 стр. 99 – 112
  21. Чирикова А Е Путинские реформы и позиционирование региональных элит в России // Мир России. 2006. Т. XV. № 1. С. 3-28
  22. Федеральный закон от 29.07.2004 N 95-ФЗ (ред. от 24.07.2009) "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" (принят ГД ФС РФ 09.07.2004) ссылка скрыта