Формирование доходов местных бюджетов с использованием непроизводственных платежей 08. 00. 10 Финансы, денежное обращение и кредит
| Вид материала | Автореферат |
- Учебное пособие по дисциплине «Финансы, денежное обращение и кредит» для специальности, 4669.55kb.
- Темы курсовых работ по дисциплине: «Финансы, денежное обращение и кредит» Фискальная, 17.52kb.
- Описание дисциплины «Финансы, денежное обращение и кредит», 1984.13kb.
- Программа вступительного экзамена в аспирантуру по специальности 08. 00. 10. «Финансы,, 517.08kb.
- Совершенствование управления расходами бюджетов субъектов российской федерации 08., 371.47kb.
- Взфэи фотография Фамилия Имя Отчество, 175.38kb.
- Литература Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л. А. Дробозина,, 1678.85kb.
- Литература Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л. А. Дробозина,, 1540.34kb.
- Программа минимум кандидатского экзамена по специальности 08. 00. 10 «Финансы, денежное, 751.04kb.
- Пояснительная записка к контрольной работе, 240.87kb.
УДК 336.145:336.226 На правах рукописи
АБДЕНОВА КАРАКАТ ЖАКСЫЛЫКОВНА
Формирование доходов местных бюджетов
с использованием непроизводственных платежей
08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Республика Казахстан
Алматы, 2008
Работа выполнена в Казахском экономическом университете им.Т.Рыскулова
Научный руководитель: доктор экономических наук Абишев А. А.
Официальные оппоненты: доктор экономических наук Нурумов А.А.,
кандидат экономических наук Акпанбетова Б.Ж.
Ведущая организация: Универитет «Туран»
Защита состоится «24» октября 2008г. в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 14.02.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора экономических наук в Казахском экономическом университете им.Т.Рыскулова по адресу: 050035, г. Алматы, ул. Жандосова, 55, ком.144.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Казахского экономического университета им.Т.Рыскулова.
Автореферат разослан «___» сентября 2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
д.э.н. Темирбекова А.Б.
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Социально-экономическое значение местного управления напрямую определяется наличием у него финансовых средств, достаточных как для решения местных проблем, так и для эффективного участия в реализации общегосударственной политики в сфере социального и экономического развития подведомственных территорий. Ключевой формой образования финансовых средств органов местного управления выступают местные бюджеты, которые формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений в значительной мере представленными как непроизводственные платежи.
Основными целями нового законодательства в налоговой и бюджетной сфере провозглашены повышение стабильности доходной базы местных бюджетов, усиление заинтересованности органов местного управления в создании условий для экономического роста, наращивания налогового потенциала местного уровня.
Однако на практике предпосылок для реализации указанных задач не создано. Особенно серьезно дело обстоит с созданием механизмов формирования доходов местных бюджетов.
Положениями Бюджетного кодекса Республики Казахстан в части регулирования межбюджетных отношений органам местного управления предоставлено право самостоятельного формирования своих бюджетов и решения социальных задач за счет их доходной части. В то же время объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного управления оказались неподконтрольны. Так, к числу доходов местных бюджетов отнесены субвенции на выравнивание бюджетной обеспеченности местных потребностей, бюджетные кредиты из бюджетов других уровней.
Таким образом, основными проблемами в этой сфере, как и прежде, остаются общая неустойчивость финансового состояния местных бюджетов и их зависимость от финансовой помощи вышестоящих уровней власти, а также отсутствие серьезных стимулов для развития собственной доходной базы.
Представляется, что при всей важности и необходимости развития межбюджетных отношений путем совершенствования механизма перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, эти меры сами по себе не могут привести к повышению бюджетной самодостаточности территорий.
Поставленная задача реализации на практике принципов финансовой самостоятельности местных органов власти обусловливает актуальность дальнейших поисков направлений увеличения собственной доходной базы местных бюджетов Казахстана.
Целью диссертационной работы является определение путей и условий формирования устойчивой доходной базы местных бюджетов. Для достижения поставленной цели в работе определены следующие задачи:
- обобщить теоретические и методологические позиции по формированию доходов местных бюджетов, выявить сущность и недостатки действующей системы формирования бюджетов местных органов управления;
- сформулировать подходы к совершенствованию механизмов формирования доходов местных бюджетов и органов местного самоуправления;
- исследовать роль и значение непроизводственных платежей в формировании доходов местных бюджетов и направления их оптимизации;
- выявить возможные резервы развития экономики за счет непроизводственных платежей;
- предложить новые направления увеличения собственной доходной базы и укрепления финансовой самостоятельности местных бюджетов;
- разработать систему эффективного партнерства между администрирующими органами и субъектами рынка по развитию налоговой базы и бизнеса.
Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе формирования местных бюджетов.
Объектом исследования является доходная база местных бюджетов и ее составляющая – непроизводственные платежи.
Теоретические и методологические основы исследования. При написании диссертационной работы использованы научные труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области теории государственных и муниципальных финансов, государственного регулирования экономики; законодательно-норматив-ные документы в сфере межбюджетных отношений, местного управления, налогообложения.
Изучению финансовых основ государственного устройства, проблем формирования и использования средств бюджетов различных уровней, их роли в социально-экономическом развитии посвящены труды многих советских экономистов: Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, М.В. Родионовой и др.
Вопросы регулирования бюджетных отношений, развития финансовой самостоятельности местных органов управления достаточно широко освещены в трудах таких российских ученых-экономистов, как: А. Бабич, И. Динес, А. Игудин, Л. Сергеев, Я. Старцев, С. Солянникова, А. Швецов, А. Улюкаев, и др., казахстанских ученых: У. Баймуратова, Ж. Елубаевой, С. Интыкбаевой, П. Исаховой, М Махмутовой, В. Мельникова, А. Нурумова.
Роль местных бюджетов в развитии национальных экономик зарубежных стран исследована в трудах Ч. Тибу, В. Оутса, Д. Кинга и других.
Информационной базой диссертационного исследования послужили законодательные и нормативные акты Республики Казахстан, материалы государственной статистики, Министерства финансов Республики Казахстан.
В процессе исследования использованы общенаучные методы познания: анализ и синтез, комплексный системный подход к решению проблем, экономико-статистические методы.
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических и методических рекомендаций по созданию условий для формирования устойчивой доходной базы местных бюджетов. Получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:
- обобщены теоретические и методологические положения о сущности бюджетов органов местного управления, на основе чего выявлены и классифицированы основные факторы, определяющие роль бюджетов местного уровня в бюджетной системе Республики Казахстан;
- предложен новый подход к определению «собственные доходы» местных бюджетов и механизму их формирования, в основу которого положена возможность влияния местных органов власти на указанные доходы в пределах закрепленных за ними полномочий;
- уточнены факторы функционирования непроизводственных платежей как специфической доходной базы местных бюджетов;
- разработана методика определения резервов развития экономики за счет непроизводственных платежей;
- обоснованы подходы к увеличению доходной базы и укреплению финансовой самостоятельности местных бюджетов и органов местного самоуправления, включающие увеличение возможностей по регулированию местных налогов;
- разработана методика эффективного партнерства между контролирующими органами и субъектами рынка по развитию как налоговой базы, так и собственно бизнеса.
Основные положения, выносимые на защиту:
- авторские подходы к определению понятий: бюджеты органов местного управления и самоуправления, собственные доходы местных бюджетов, непроизводственные платежи;
- рекомендации по расширению и увеличению доходной базы и укреплению финансовой самостоятельности местных бюджетов и органов местного самоуправления;
- модель механизма влияния непроизводственных платежей на показатели состояния экономики республики;
- методика определения резервов развития экономики за счет непроизводственных платежей;
- методика партнерства между контролирующими органами и субъектами рынка по развитию налоговой базы и бизнеса.
Практическая значимость исследования определяется тем, что научные результаты диссертационной работы могут быть использованы в работе Министерства финансов Республики Казахстан и органов местного управления при формировании финансовых планов на среднесрочный период, прогнозов и программ социально-экономического развития. Аналитические и информационные материалы и выводы исследования могут быть использованы в процессе преподавания дисциплин «Государственный бюджет», «Финансы», «Налоги и налогообложение».
Апробация результатов исследования. Основные выводы и результаты исследования нашли свое применение в работе финансовых органов Республики Казахстан, в частности, Департамента финансов по Кызылординской области, что подтверждено справками о внедрении. Наиболее существенные положения диссертационного исследования были доложены на ряде научно-практических конференций, проходивших в г. Алматы, Талдыкорган, Усть-Каменогорск.
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 11 печатных работах.
Объем и структура работы. Структура диссертации определена поставленной целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложения, содержит 25 таблиц и 5 рисунков. Список использованных источников содержит 70 наименований.
ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ
Современная рыночная экономика определяется конкретными параметрами, среди которых выделяются состояние бюджетов (центральных и местных), формируемых, преимущественно, за счет налогов.
Социально-экономическое развитие необходимо анализировать с точки зрения бюджетного процесса, поскольку бюджет является фактическим потребителем «результатов» воздействия экономической системы.
Следует отметить, что структура административно-территориального управления при этом оказывает свое воздействие на характер бюджетного процесса, что также требует дополнительного понимания и осмысления.
В 2007 г. в Республике Казахстан действовали 10180 административно-терри-ториальных образований, в число которых входили 86 городов, в том числе 41 республиканского и областного подчинения, 168 районов, 2497 округов, в том числе 161 поселковых и 2336 аульных (сельских), 167 поселков, 7262 аулов (сел). Степень влияния такого административного деления на экономическое развитие определяется тем, что местные бюджеты являются финансовым основанием бюджетной пирамиды страны, так как в 2007 г. именно за счет местных бюджетов финансировалось почти 79,3 % расходов на образование, 83,2% – на здравоохранение, 100,0 % – на содержание жилищно-коммунального хозяйства.
Бюджет административно-территориальных подразделений (местный бюджет) есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения функций и решения задач, отнесенных к предметам ведения местного управления, что позволяет отнести его к функциональной системе обеспечения экономического развития.
С позиций теории муниципальных (местных) финансов термин «местный бюджет» может пониматься как совокупность экономических отношений между юридическими и физическими лицами, как участниками формирования и использования аккумулированного централизованного фонда финансовых средств конкретного местного (муниципального) образования.
Обобщая существующие подходы к определению сущности местных бюджетов, можно выделить следующие их основные аспекты:
1) объективная экономическая категория;
2) основной финансовый план органов местного управления;
3) активный компонент местной (муниципальной) бюджетной политики;
4) экономический метод управления территорией.
Специфика местных бюджетов заключается в том, что они связаны с перераспределительным характером бюджетных отношений, что проявляется в перераспределении средств между отраслями экономики, территориями, производственной и непроизводственной сферами, различными слоями населения. Это определяет масштабы и эффективность влияния бюджетов на социально-экономическое развитие административно-территориальных образования.
В экономической литературе выдвигается понятие «бюджетной децентрализации» как способа организации бюджетной системы страны и отношений между бюджетами различных уровней. Бюджетная децентрализация вызывает определенные качественные изменения в системе распределения функций между всеми бюджетными уровнями, способствует развитию управленческих способностей на уровне центрального, регионального и местного правительства, а также влечет за собой соответствующую перестройку институциональных структур.
С 2004 года в Казахстане начался последовательный процесс децентрализации, на места передано около 2 500 функций и полномочий, заметно укреплен низовой уровень местной власти, расширены полномочия акимов сельских округов, они наделены правами администраторов бюджетных программ. На правах юридического лица образован аппарат сельских акимов, значительно возросла и численность работников.
Дальнейшим развитием децентрализации должно стать формирование местного самоуправления – как основы развития гражданского общества и неотъемлемого атрибута демократического государства. Потому в системе новых общественно-политических и социально-экономических условий в Казахстане становление этого института выдвигаются на одно из первых мест, как это и предусмотрено Конституцией.
Для выбора путей и средств развития механизмов формирования доходов местных бюджетов в Казахстане важно изучать опыт и практику развитых западных стран. В конце 1990 – начале 2000-х годов в ряде европейских стран были реализованы налогово-бюджетные реформы, которые значительно повысили уровень фискальной автономии региональных и местных органов власти.
В развитых странах местное самоуправление действует в значительной мере за счет бюджетов вышестоящих уровней власти. Подобная забота и поддержка государства в конечном счете экономически выгодна, прежде всего, для самого государства. Обеспечение гарантированного минимума текущих потребностей граждан – задача государственной важности. И, следовательно, должно осуществляться за счет государственных средств. А органы местного самоуправления, являясь властью, создаваемой населением из людей, знающих все локальные проблемы и, главное, действующих буквально на глазах своих избирателей, будут располагать финансовыми возможностями для эффективного отправления вверенных ему полномочий.
Именно из этой философии исходят страны Западной Европы, проводя реформы децентрализации, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на низовой уровень вместе с дотациями, обеспечивающими местные бюджеты на 40-70 %.
Анализ структуры и ставок местных налогов в западных странах позволяет разделить их на четыре основные группы.
Первая – это собственные налоги, которые собираются только на данной территории. Это могут быть как прямые (поимущественные налоги, промысловые, поземельные, местные налоги с наследства и дарения), так и косвенные налоги (универсальный акциз, то есть общий налог с продаж, специфические акцизы).
Вторую группу местных налогов представляют собой надбавки к общегосударственным налогам, отчисляющиеся в определенном проценте в местный бюджет.
Третья группа представляет собой различного рода коммунальные сборы на гостиницы, зрелища, отдельные виды транспорта и т.д.
Местные налоги четвертой группы не носят фискального характера, а определяют политику местных органов управления. Это, прежде всего, экологические налоги, направленные на защиту окружающей природной среды.
О
сновные количественные параметры доходов местных бюджетов Казахстана приведены на рисунке 1. Рисунок 1 – Состав доходов местных бюджетов Республики Казахстан
(составлено по данным годовых отчетов Министерства финансов РК)
Из данных рисунка следует, что основным источником доходов местных бюджетов являются налоговые поступления – 47,8% в 2007г.; в 2000г. доля налоговых поступлений составляла 82,0%, поскольку тогда в доходы местных бюджетов зачислялась часть общереспубликанских налогов – НДС и корпоративный подоходный. Следующий по значению источник – трансферты из республиканского бюджета – 45,9% (13,7% в 2000 г.); то есть с 2002 г. произошло перераспределение доходов в пользу республиканского бюджета. Все еще значительным источником доходов местных бюджетов остается социальный налог – 19,4%, при снижении с 23,4% против 2000 г. индивидуальный подоходный налог, который в развитых зарубежных странах занимает основное место в доходах местных бюджетов, в Казахстане составляет только 14,5%, незначительно снизившись против 2000 г. (15,8%).
Следует также отметить, что опыт зарубежных стран показывает, что в системе налогового законодательства независимо от уровня налогового обложения наблюдается наличие значительного количества налогов и платежей.
Аналогичная ситуация сложилась и в Казахстане, где помимо крупных платежей, составляющих основу налоговой системы, применяется множество относительно небольших налогов, сборов, плат, пошлин с небольшими объёмами поступлений, а также различных платежей по административным штрафам, пени, санкциям, взысканиям, налагаемым государственными органами, их подразделениями, представляющих в целом отдельную группу – «непроизводственные платежи». Отдельной финансовой категории рассматриваемое понятие не представляет, хотя входит в состав категории «государственные доходы». Сложившаяся практика выделения непроизводственных платежей в налоговой системе Казахстана вызвана потребностями классификации налоговых и других обязательных платежей для акцентированного их администрирования.
С точки зрения фискальной теории природа обязательных платежей в пользу государства состоит в необходимости поддержания эквивалентности получаемых услуг их пользователями, с одной стороны, и стоимости этих услуг со стороны производителей, в данном случае – государственных органов, служб. Производитель услуг – государство несет определенные издержки в процессе их создания и предоставления, для чего содержит аппарат учреждений, инфраструктурные объекты, вкладывает значительные инвестиции в их развитие. Упомянутые издержки выступают в форме государственных расходов. Такие издержки могут быть рассредоточены во времени и в пространстве то есть осуществлены в прошлом или возникнуть в будущем; например, возмещение некоторых исторических затрат, расходов будущих периодов; значительная часть издержек формируется в текущем периоде в ходе производства услуг.
В рыночной системе любое действие, процесс, явление, приносящее полезность, выгоду, доход одному субъекту должно быть относительно эквивалентно компенсировано другому субъекту. А поскольку государство является основным производителем и поставщиком общественных услуг, благ, товаров, налоги, другие обязательные платежи – являются платой за эти услуги, блага, товары со стороны их потребителей. Следовательно, отношения между государством и субъектами представляются как эквивалентные в масштабах всего общества.
Размер платы за услуги дифференцирован, в целом, от любой деятельности субъекта, которая выражается в полученном доходе или другом виде полезности: владении имуществом, активами, возможность осуществления определенных процессов. Налоги дифференцируют плату за услуги достаточно приемлемо, в зависимости от масштабов деятельности (корпоративный подоходный налог, взимаемый пропорциональным способом, НДС – от объема добавленной стоимости тт. д.). Но ряд услуг требует, всё-таки, более глубокой и точной компенсации. Эту нишу и восполняют мелкие обязательные платежи – сборы, платы и им подобные, относимые к непроизводственным. Именно в этом состоит экономическая сущность непроизводственных платежей как всеохватывающей системы учета и покрытия издержек государства и через него, – всего общества для обеспечения эквивалентности предоставляемых услуг. Отсюда вытекает назначение непроизводственных платежей – усилить дифференцированную эквивалентность между государством и потребителями его услуг.
Дифференциация и развитие фискальной системы связываются с наличием у финансов принципа множественности, то есть охвата финансовыми отношениями многообразных процессов в обязательном, неотвратимом, директивном порядке на всех уровнях управления экономической и социальной сферами. Но если сами эти отношения на макроуровне регулируются и связываются с уплатой основных, системообразующих налогов, то на низовых уровнях – в малом бизнесе, домашних хозяйствах, индивидуальном предпринимательстве – эти процессы обеспечиваются, в значительной степени, через сборы, платы, пошлины и другие непроизводственные платежи.
Второй стороной финансовых отношений государства и субъектов является компенсация отрицательных действий субъектов, наносящих урон – прямой или косвенный, материальный или моральный, обществу, отдельным сообществам, гражданам, – со стороны субъектов в силу намеренных, непреднамеренных, неосторожных, случайных действий. В таких случаях субъект, допустивший подобные действия, обязан возместить ущерб в денежном эквиваленте, полностью или частично, сразу или по частям. Такие отношения облекаются в принудительные формы, имеющую схожесть с финансовыми, то есть – обязательными для исполнения, принудительными и выражаются в виде административных штрафов. В определенном смысле эта часть отношений имеет превентивный (предупредительный) характер.
Еще одна часть отношений субъектов хозяйствования и государства – разного рода регистрационные, лицензионные сборы, государственная пошлина за всевозможное совершение действий со стороны уполномоченных государственных структур. Это связано с необходимостью оформления правоустанавливающих документов на разные виды собственности: имущество, землю, активы, что необходимо субъектам для институционального и легального обеспечения бизнеса.
Роль непроизводственных платежей, помимо их фискального назначения для формирования местных бюджетов состоит в том, что они опосредуют легальные взаимоотношения государства (в лице государственных органов) и бизнеса, тем самым, способствуют уменьшению неформальных отношений, коррупционных связей, что в современном Казахстане является приоритетной задачей. Посредством этого инструмента бизнес и власть сосуществуют в нормальном институционально-законодательном режиме, на взаимовыгодных началах.
Таким образом, обобщая изложенное, можно свести сущность непроизводственных платежей к следующим основным чертам:
- эквивалентный характер непроизводственных платежей;
- необходимый, вынужденный характер (в отличие от директивного – для налогов);
- фискальная множественность, то есть охват значительного числа процессов, действий, актов, подпадающих под отношения участников.
Следовательно, можно определить, что непроизводственные платежи это – финансовые отношения, возникающие между государством и другими субъектами по поводу уплаты в государственный бюджет денежных сумм, эквивалентных полезности (выгоде), полученной ими за совершенные со стороны государства действия, или – нарушениям, повлекшим отрицательные последствия (потери, убытки) у участников отношений.
В казахстанской экономике непроизводственные платежи являются одним из существенных источников бюджетных поступлений. Их доля в доходах государственного бюджета в разные годы менялась от 12,8% в 2000 г. до 6,0% в 2005 г., что обусловлено их непостоянством в силу возможной непредвиденности по возникновению и уплате (таблица 1). В 2007 г. удельный вес непроизводственных платежей в доходах государственного бюджета составил 8,1 %.
Суммы непроизводственных платежей зачисляются, преимущественно, в местные бюджеты, составляя 13,4% их доходов (по данным за 2007 г). В республиканский бюджет зачисляются платежи по субъектам и объектам, относящимся к республиканскому уровню.
Наиболее значительные суммы поступлений по непроизводственным платежам обеспечивали следующие их виды: плата за эмиссии в окружающую среду – 70958,2 млн. тенге или 30,2%; налог на имущество юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – 59140,5 млн. тенге или 25,2%; индивидуальный подоходный налог с доходов, не облагаемых у источника выплаты – 19 870,6 млн. тенге или 8,4%, подгруппа «государственная пошлина» – 16 982,1 млн. тенге в целом, или 7,2%, налог на транспортные средства с физических и юридических лиц – 4,8%, подгруппа «земельный налог» – 10 030,4 млн. тенге или 4,3%, плата за пользование земельными участками – 2,6%; из неналоговых поступлений – административные штрафы, пени, санкции – 1,9%.
Динамические ряды показателей состояния экономики республики (объем промышленного производства, объем валовой продукции сельского хозяйства, перевозка грузов, объем услуг связи, розничный и внешнеторговый товарооборот, инвестиции в основной капитал, среднедушевой денежный доход, номинальная зарплата) с позиции их взаимосвязи с непроизводственными платежами, на наш взгляд, позволяют наблюдать эффективность воздействия последних на реальный
Таблица 1 – Показатели динамики непроизводственных платежей и доходов государственного бюджета РК за 2000 – 2007 гг.
Показатели | Годы | |||||||
| 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Всего доходов государственного бюджета, млрд. тенге | 598,7 | 746,6 | 821,2 | 1004,6 | 1286,7 | 2098,5 | 2338,0 | 2887,8 |
| Итого по непроизво-дственным платежам, млрд. тенге | 76,5 | 92,4 | 94,6 | 95,2 | 130,5 | 125,3 | 156,1 | 234,9 |
| Удельный вес непроизводственных платежей в доходах государственного бюд-жета, % | 12,8 | 12,4 | 11,5 | 9,5 | 10,1 | 6,0 | 6,7 | 8,1 |
| Доходы местных бю-джетов, млрд. тенге | 303,8 | 394,1 | 394,5 | 480,0 | 600,9 | 749,7 | 1026,7 | 1524,5 |
| Непроизводственные платежи в местные бюджеты, млрд. тенге | | | | | 90,7 | 107,3 | 128,2 | 204,1 |
| Удельный вес непроизводственных платежей в доходах ме-стных бюджетов, % | 25,2 | 23,4 | 24,0 | 19,8 | 14,6 | 13,7 | 12,8 | 13,4 |
| Примечание – данные агентства РК по статистике и Минфина РК | ||||||||