Совершенствование управления расходами бюджетов субъектов российской федерации 08. 00. 10 Финансы, денежное обращение и кредит

Вид материала

Автореферат

Содержание Солянникова Светлана Петровна Ларина Светлана Евгеньевна ФГБОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет» 1. Общая характеристика работы Степень разработанности проблемы. Целью диссертации Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи Объектом исследования Теоретические и методологические основы исследования. Информационно-статистическую базу диссертации Теоретическая и практическая значимость исследования. Апробация и внедрение результатов исследования. Структура и объем работы 2. Основное содержание работы ВСЕГО расходов Стратегические цели Социально значимые расходы, всего Первоочередные расходы, всего Итого расходов Циклы Кондратьева ... Полное содержание

Подобный материал:

• Темы курсовых работ по дисциплине: «Финансы, денежное обращение и кредит» Фискальная, 17.52kb.
• Учебное пособие по дисциплине «Финансы, денежное обращение и кредит» для специальности, 4669.55kb.
• Вексель и вексельное обращение в корпоративных финансах российской федерации 08. 00., 379.24kb.
• Эволюция и совершенствование форм федеральных межбюджетных трансфертов в российской, 364.88kb.
• Совершенствование управления пассивами коммерческого банка с использованием портфельного, 277.37kb.
• Описание дисциплины «Финансы, денежное обращение и кредит», 1984.13kb.
• Эффективность управления бюджетом субъекта российской федерации 08. 00. 10. финансы,, 313.21kb.
• Программа вступительного экзамена в аспирантуру по специальности 08. 00. 10. «Финансы,, 517.08kb.
• Взфэи фотография Фамилия Имя Отчество, 175.38kb.
• Литература Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л. А. Дробозина,, 1540.34kb.

На правах рукописи


БЕГЧИН Николай Аркадьевич


СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ РАСХОДАМИ
БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук


Москва – 2011

Работа выполнена на кафедре «Финансы» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации».

Научный руководитель:	кандидат экономических наук, доцент Солянникова Светлана Петровна
Официальные оппоненты:	доктор экономических наук, доцент Ларина Светлана Евгеньевна кандидат экономических наук Карпова Дарья Павловна
Ведущая организация:	ФГБОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет»

Защита состоится «20» октября 2011 г. в 10-00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 505.001.02 при ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» по адресу: 125993, г. Москва, Ленинградский проспект, д. 49, ауд. 406.


С диссертацией можно ознакомиться в диссертационном зале Библиотечно-информационного комплекса ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» по адресу: 125993, г. Москва, Ленинградский проспект, д. 49, комн. 203.


Автореферат разослан «16» сентября 2011 г. Объявление о защите диссертации и автореферат диссертации «16» сентября 2011 г. размещены на официальном сайте ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»: и направлены для размещения в сети Интернет Министерством образования и науки Российской Федерации по адресу referat_vak@mon.gov.ru.

Ученый секретарь совета Д 505.001.02, к.э.н., доцент

Е.Е. Смирнова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, как и расходы региональных бюджетов в любой стране, активно используются для государственного воздействия на социально-экономические процессы. Степень их влияния определяется не только объемами, но и направлениями, пропорциями распределения и формами использования вовлеченных в экономику бюджетных средств. Это обусловливает необходимость создания такой системы управления расходами региональных бюджетов, которая позволяла бы принимать взвешенные и обоснованные решения на основе оценки их последствий не только для субъектов Российской Федерации, но и для социально-экономического развития любой страны.

Современные тенденции развития Российской Федерации свидетельствуют, с одной стороны, о расширении круга задач, решаемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, с другой – об усилении неоднородности экономического пространства страны. Существенное замедление темпов роста экономики Российской Федерации, корректировка налогового законодательства с целью стимулирования деловой активности сократили возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по формированию доходов, адекватных существующим расходным обязательствам. В этой связи все более актуальной становится задача совершенствования механизма управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации в целях повышения эффективности использования бюджетных средств.

Однако сложившаяся в Российской Федерации нормативно-правовая и методическая база управления расходами бюджетов субъектов федерации не позволяет обеспечить решение обозначенной задачи. Одним их главных недостатков сложившейся системы управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации является отсутствие методологической основы для выбора приоритетных целей при расходовании бюджетных средств, определения критериев оценки результативности системы управления бюджетными расходами. Остается низким качество текущего и перспективного планирования расходов бюджетов субъектов федерации, при этом планирование и финансирование расходов региональных бюджетов слабо взаимосвязаны с результатами контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, а мониторинг эффективности использования бюджетных ассигнований практически не осуществляется. У органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление расходами региональных бюджетов, получателей бюджетных средств отсутствует мотивация к достижению высоких конечных результатов и эффективному использованию бюджетных ассигнований. Формы и методы бюджетного финансирования не предполагают оценку качества услуг, предоставляемых за счет средств региональных бюджетов, и степени удовлетворенности потребителей этих услуг.

Таким образом, в современных условиях необходимо изучение содержания, границ и инструментов управления расходами бюджетов субъектов федерации, что обуславливает актуальность выбранной темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Проблемы управления бюджетными расходами в течение длительного периода времени являются предметом исследований экономистов. Общие вопросы управления расходами бюджетов рассматривались в трудах отечественных специалистов: А.М. Александрова, С.Ю. Витте, Л.А. Дробозиной, Н.Г. Ивановой, Ю.И. Любимцева, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, А.Я. Рубинштейна, Б.М. Сабанти, М.М. Сперанского, М.К. Шерменева, Л.И. Якобсона и др. Проблемам эффективного управления государственными расходами посвящены научные работы зарубежных ученых: Д. Брюммерхоффа, К. Вейса, Р. и П. Масгрейв, А. Премчанда, П.Э. Самуэльсона, Дж. Стиглица, В. Танзи, А. Шаха и др. Анализ работ указанных авторов показал, что при достаточно глубокой проработанности общих вопросов управления расходами бюджетов имеют место неоднозначность, а в отдельных случаях и противоречивость подходов к определению содержания и границ управления.

Отдельные аспекты управления расходами бюджетов субъектов федерации освещены в публикациях отечественных (В.П. Гуковой, М.А. Зориной, А.Г. Игудина, А.М. Лаврова, Н.С. Максимовой, В.В. Сидоренко, А.Г. Силуанова, А.В. Фирулева и др.), и зарубежных (К. Ваммалле, Х.М. Кампоса, А. Нортона, А. Шика и др.) экономистов. Однако в научных исследованиях не определена специфика управления расходами региональных бюджетов, требуют развития функциональные основы управления ими с учетом современных социально-экономических условий.

Необходимость совершенствования методологии и инструментов управления расходами бюджетов субъектов федерации, методики проведения мониторинга и оценки эффективности управления расходами бюджетов субъектов федерации, а также наличие ряда других нерешенных и дискуссионных вопросов, существенных для решения задачи повышения эффективности управления расходами региональных бюджетов в Российской Федерации, обусловили постановку цели исследования и определение его задач.

Целью диссертации является решение научной задачи совершенствования методологии управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации, имеющей существенное значение для развития теории управления государственными расходами и повышения эффективности использования бюджетных средств.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

1. разработать методологические подходы к определению содержания, инструментов и процедур управления расходами бюджетов субъектов федерации в соответствии с задачами современной социально-экономической политики в любом государстве;
   
2. определить условия и параметры эффективного управления бюджетными расходами на региональном уровне;
   
3. разработать комплекс мер по оптимизации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на основе оценки их состава, структуры и эффективности;
   
4. обосновать направления совершенствования механизма управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации.
   

Объектом исследования являются расходы бюджетов субъектов федерации.

Предметом исследования являются теоретические и организационно-правовые аспекты управления расходами бюджетов субъектов федерации.

Теоретические и методологические основы исследования. Методология диссертационной работы основана на принципах диалектического подхода, общих методах научного познания: методах эмпирического исследования (сравнение, сбор и изучение данных), сравнительного и статистического исследования, синтеза теоретического и практического материала, принципах формальной логики. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации, системный подход. Анализ фактического материала представлен в виде диаграмм, таблиц, графиков.

Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, организации бюджетного процесса, управления бюджетными расходами. В работе использовались нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующие организацию бюджетных отношений, управление бюджетами субъектов Российской Федерации, материалы научных конференций и семинаров, а также публикации в периодических изданиях и материалы, размещенные в сети Интернет.

Информационно-статистическую базу диссертации составили данные ОЭСР, Федеральной службы государственной статистики, Федерального казначейства, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации.

Диссертация выполнена в соответствии с Паспортом специальности 08.00.10 – «Финансы, денежное обращение и кредит».

Научная новизна исследования заключается в развитии методологии управления расходами бюджетов субъектов федерации. Новыми являются следующие научные результаты:

1. Разработана и научно обоснована система стратегических и тактических целей и задач управления расходами бюджетов субъектов федерации, позволяющая повысить обоснованность расходов бюджета и степень их воздействия на социально-экономические процессы на основе построения дерева целей и формирования на региональном уровне иерархической системы нормативных правовых актов, закрепляющих эти цели и определяющих на их основе состав и объем бюджетных расходов.
   
2. Определены особенности управления бюджетными расходами на региональном уровне, к которым отнесены: (а) самостоятельность органов государственной власти субъектов федерации в управлении расходами региональных бюджетов (в рамках, определенных федеральным центром); (б) модификация состава функциональных элементов управления расходами бюджетов субъектов федерации (форм и методов управления) исходя из целей, задач управления и структуры расходов бюджетов субъектов федерации путем включения в традиционный перечень функциональных элементов управления бюджетными расходами (прогнозирование и планирование расходов бюджета, исполнение бюджета по расходам и финансовый контроль) таких элементов, как мотивация субъектов управления к повышению результативности расходов, мониторинг результатов использования бюджетных средств и оценка эффективности расходов бюджета; (в) высокий уровень требований к обоснованности, открытости и гласности процедур управления расходами бюджетов субъектов федерации. Учет этих особенностей при организации управления расходами бюджетов субъектов федерации позволяет уточнить содержание процедур управления.
   
3. Определена система факторов, оказывающих влияние на управление расходами бюджетов субъектов федерации: (а) факторы внутренней среды (степень материальной и процессуальной зависимости от федерального правительства; приоритеты государственной социально-экономической политики как регионального, так и федерального уровня; общеэкономическая конъюнктура); (б) факторы внутренней среды (применяемые инструменты и процедуры управления; организационная структура управления; качество нормативных актов и методических материалов, регламентирующих процесс управления и разграничение полномочий субъектов управления). Учет этих факторов обеспечивает повышение эффективности управления расходами бюджетов субъектов федерации.
   
4. Сформулированы концептуальные подходы к оптимизации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом фаз циклов экономической конъюнктуры Н.Д. Кондратьева и традиционных деловых циклов, а также закона Энгеля, позволяющие научно обосновать выбор основных направлений расходования бюджетных средств, уточнять приоритеты и структуру расходов региональных бюджетов в зависимости от фазы цикла.
   
5. Предложены критерии оценки эффективности управления расходами бюджетов субъектов федерации и предложен интегральный показатель ее оценки. При этом к критериям оценки отнесены: (а) оптимальность состава и структуры бюджетных расходов для каждого конкретного периода времени с учетом фаз циклов и закона Энгеля; (б) эффективное использование бюджетных средств, методологические подходы к оценке которого разработаны в диссертации; (в) своевременное и в полном объеме финансирование субъектом федерации своих расходных обязательств; (г) корректировка источников поступления средств в бюджет и направлений их использования в процессе исполнения бюджета по расходам; (д) возможность получения полной информации о текущем состоянии системы управления расходами.
   

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают методологические основы управления расходами бюджетов субъектов федерации, формируют современный подход к определению его содержания и процедур в соответствии с задачами современной государственной социально-экономической политики и выработанными критериями эффективного управления бюджетными расходами на региональном уровне.

Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в диссертации теоретические положения и предложенные в исследовании методики и комплекс мероприятий по оптимизации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, совершенствованию механизма управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации, внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты могут быть использованы федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации при уточнении организационно-правовых основ, инструментов и процедур управления региональными бюджетами.

Практическое значение имеют:

- методические рекомендации финансовым органам субъектов Российской Федерации и главным распорядителям средств региональных бюджетов по оптимизации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на основе оценки приоритетности расходов и построения рейтингов;

- алгоритм инвентаризации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, и сопутствующих им расходов;

- рекомендации по формированию информационной базы управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации на основе реестров расходных обязательств.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования обсуждались и получили одобрение на заседании научно-практического «круглого стола» на тему: «Современные проблемы управления государственными и муниципальными финансами» (г. Москва, Финакадемия, 14 апреля 2009 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы финансов, учета, анализа и аудита: теория и практика» (г. Ижевск, Удмуртский государственный университет, 20-21 июня 2009 г.); V Международной научно-практической конференции «Современная экономическая теория и реформирование экономики России» (г. Москва, Российский университет дружбы народов, 27 ноября 2009 г.); IX Международной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Страны с развивающимися рынками в условиях глобализации» (г. Москва, Российский университет дружбы народов, 17-19 марта 2010 г.), научно-практического семинара «Актуальные проблемы разработки и реализации государственной и муниципальной финансовой политики» (г. Москва, Финуниверситет, 23 мая 2011 г.).

Диссертация связана с исследованиями, проводимыми ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» по проекту: «Совершенствование управления расходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Заказчик – Аппарат Правительства Российской Федерации.

В практической деятельности Министерства финансов Российской Федерации применяются разработанные в диссертации принципы управления расходами бюджетов субъектов федерации, что позволило уточнить направления и инструменты государственного финансового регулирования социально-экономических процессов в публично-правовых образованиях. По материалам исследования внедрены критерии оценки эффективности управления расходами бюджетов субъектов федерации, а также алгоритм инвентаризации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, и сопутствующих им расходов.

Результаты исследования также используются в практической деятельности Департамента финансово-бюджетной политики Воронежской области в части формирования системы стратегических и тактических целей и задач управления расходами регионального бюджета, что позволило повысить обоснованность расходов бюджета и степень их воздействия на социально-экономические процессы в области. По материалам исследования внедрены методические рекомендации по оптимизации расходов регионального бюджета на основе оценки приоритетности расходов и построения рейтингов, а также предложения по формированию информационной базы управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации на основе реестров расходных обязательств. При формировании областного бюджета Воронежской области на 2009-2011 гг. и 2010-2012 гг. были использованы рекомендации по оптимизации управления расходами бюджетов субъектов федерации с учетом фаз деловых циклов при определении основных направлений расходования бюджетных средств, уточнении приоритетов и структуры расходов областного бюджета.

Материалы диссертации используются кафедрой «Финансы» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин: «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетное устройство и бюджетный процесс», «Бюджетное планирование и прогнозирование».

Публикации. По теме диссертации опубликованы шесть работ общим объемом 3,7 п.л. (весь объем авторский), в том числе три работы общим объемом 1,8 п.л. (авторский объем – 1,8 п.л.) опубликованы в журналах, определенных ВАК.

Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 178 источников и 6 приложений. Основной текст диссертации изложен на 187 страницах, содержит 12 таблиц и 9 рисунков.


2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В соответствии с целью и задачами исследования в диссертации рассмотрены четыре группы проблем.

Первая группа проблем посвящена исследованию методологических основ управления расходами бюджетов субъектов федерации.

Расходы бюджетов субъектов федерации занимают центральное место не только в бюджетной системе любой страны, но и в механизме реализации государственной политики. В развитых странах расходы бюджетов субъектов федерации составляют в среднем 15% от ВВП или 31% от общего объема расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, причем в части расходов инвестиционного характера эта цифра составляет 66%¹. На уровне субъектов федерации управление бюджетными расходами приобретает особое значение, т.к. оно связано с предоставлением населению услуг в наиболее важных сферах – образовании, здравоохранении, социальном обеспечении (см. табл. 1).


Таблица 1

Доля расходов региональных бюджетов в расходах бюджетов расширенного правительства отдельных стран в 2009 году (%)²

Отрасли	Австрия	Бельгия	Германия	Россия
ВСЕГО расходов	18,9	28,2	27,1	32,6
Общегосударственные вопросы	21,7	25,9	54,5	18,4
Оборона	0,3	0,0	0,0	0,0
Общественный порядок и безопасность	3,4	1,7	69,8	17,0
Экономические вопросы	29,4	48,7	34,6	35,3
Охрана окружающей среды	13,6	46,7	9,7	40,4
Жилищные и коммунальные услуги	43,9	62,6	32,2	44,8
Здравоохранение	30,0	2,1	2,9	25,7
Рекреация; культура и религия	21,1	49,9	30,2	36,2
Образование	33,7	92,0	75,6	29,1
Социальная защита	8,5	14,4	14,5	16,2

Проведенное в диссертации исследование позволило выделить следующие особенности управления бюджетными расходами на уровне субъектов федерации:

• самостоятельность органов государственной власти субъектов федерации в управлении расходами региональных бюджетов, в том числе в установлении структуры органов управления, порядка их взаимодействия, но в рамках, определенных федеральным законодательством;
  
• модификация функциональных элементов и инструментов управления расходами бюджетов субъектов федерации исходя из целей, задач управления и структуры расходов бюджетов субъектов федерации;
  
• высокий уровень требований к обоснованности, открытости и гласности процедур управления расходами бюджетов субъектов федерации.
  

При этом управление расходами бюджета субъекта федерации должно основываться на учете ряда факторов, которые можно разделить на факторы внешней и внутренней среды. К факторам внешней среды относятся: степень материальной и процессуальной зависимости от федерального правительства; приоритеты государственной социально-экономической политики как федерального, так и регионального уровня; общеэкономическая конъюнктура. Факторы внутренней среды, влияющие на эффективность управления расходами бюджета субъекта федерации, включают: применяемые субъектами управления  инструменты и процедуры управления; организационную структуру управления; качество нормативных правовых  актов и методических материалов, регламентирующих процесс управления, разграничение полномочий субъектов управления.

Управление расходами бюджета служит реализации социально-экономической политики государства, поскольку ее приоритеты оказывают существенное влияние на структуру расходов бюджета, особенности их финансирования. Причем цели управления расходами бюджетов субъектов федерации подчинены целям государственной социально-экономической политики и могут быть разделены по уровням: стратегические и соответствующие им тактические цели, а также оперативная цель управления (см. табл. 2).


Таблица 2

Цели управления расходами бюджетов субъектов федерации

Стратегические цели	Тактические цели
1. Достижение максимально высокого уровня удовлетворенности граждан и субъектов хозяйствования качеством предоставляемых услуг и степенью социальной защищенности	своевременное и качественное обеспечение субъектов хозяйствования локальными общественными благами; обеспечение граждан отдельными видами частных благ, имеющих социальное значение; реализация социальных гарантий гражданам, проживающим на территории субъекта федерации; создание условия для качественного информационного и организационного обеспечения деятельности субъектов хозяйствования
2. Укрепление и развитие экономического потенциала региона	обеспечение макроэкономической стабильности повышение инвестиционной привлекательности региона развитие производственной инфраструктуры обеспечение рационального баланса трудовых ресурсов развитие отдельных отраслей экономики
Оперативная цель – обеспечение своевременного исполнения расходных обязательств субъекта федерации

К основным задачам управления расходами бюджетов субъектов федерации в современных условиях относятся:

1. обеспечение соответствия направлений и структуры расходов бюджета субъекта федерации стратегическим и тактическим целям регионального развития;
   
2. обеспечение обоснованного и эффективного использования бюджетных средств;
   
3. обеспечение исполнения расходных обязательств субъектов федерации в запланированных объемах;
   
4. оценка рисков в процессе управления расходами бюджетов субъектов федерации в части учета инфляционных процессов, экономической нестабильности и неопределенности внешних условий формирования и исполнения региональных бюджетов;
   
5. обеспечение прозрачности и открытости процесса управления расходами бюджета субъекта федерации (как в части процедур управления, так и в части их информационного обеспечения).
   

Повышение обоснованности, обеспечение конкретности и четкости при постановке целей и задач, определяющих объемы конкретных расходов региональных бюджетов представляются нам как необходимое условие повышения эффективности управления расходами бюджетов субъектов федерации. В этой связи считаем целесообразным составление на базе документов стратегического планирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации дерева целей применительно к расходам регионального бюджета. Это возможно путем реализации двух основных подходов.

Первый подход (вертикальный) предполагает формирование по каждой определенной значительной цели деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации отдельного документа – программы. Второй подход (горизонтальный) основан на закреплении в законодательстве субъекта Российской Федерации однозначной и четкой иерархии документов, определяющих: (а) цели деятельности (ориентиры) органов государственной власти субъекта Российской Федерации на определенный временной период; (б) совокупность мероприятий, необходимых для достижения каждого из заданных ориентиров; (в) перечень конкретных расходных обязательств, обеспечивающих реализацию каждого из мероприятий (см. рис. 1).



Рисунок 1. Горизонтальный подход к целевому
планированию расходных обязательств


Горизонтальный подход представляется более предпочтительным, чем вертикальный, т.к. при его использовании создаются предпосылки к внедрению элементов конкуренции на каждом из уровней: конкуренция целей, конкуренция мероприятий, конкуренция механизмов реализации мероприятий (конкуренция расходных обязательств). При этом менее вероятны ситуации, когда перечень мероприятий и направления деятельности формулируются исходя из уже сложившегося набора расходов. Напротив, при применении данного подхода планирование и финансирование расходов регионального бюджета осуществляется исходя из сформированного на объективной основе перечня расходных обязательств.

Вторая группа проблем охватывает вопросы формирования системы критериев оценки эффективности управления расходами бюджетов субъектов федерации, к которым относятся:

а) оптимальные состав и структура бюджетных расходов на каждый конкретный период времени;

б) эффективное использование бюджетных средств;

в) своевременное и в полном объеме финансирование расходных обязательств субъекта федерации;

г) возможность получения в любой момент времени полной информации о текущем состоянии системы управления расходами.

Предложен интегральный показатель эффективности использования бюджетных средств:

, где: (1)

Э – эффективность использования бюджетных средств;

Р_ij – достигнутый результат j-го показателя по i-му направлению социально-экономической политики;

ω_j – коэффициент значимости j-го показателя;

И_i – расходы бюджета на i-е направление социально-экономической
политики;

υ_i – коэффициент значимости i-го направления социально-экономической политики, определяемый в соответствии с приоритетами государственной политики.

В диссертации проведен анализ структуры расходов бюджетов субъектов Российской Федерации с точки зрения ее оптимальности на основе оценки соответствия структуры расходов степени их приоритетности. Иерархия экономической структуры расходов бюджетов аналогична рассмотренной в законе Энгеля для расходов домохозяйств и графически может быть представлена по подобию пирамиды Маслоу (см. рис. 2). Такая иерархия может служить основой для построения рейтинга приоритетности расходов.



Рисунок 2. Иерархия расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по экономическому содержанию

Результаты оценки оптимальности структуры расходов бюджетов субъектов Российской Федерации представлены в таблице 3.

Таблица 3

Структура расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2008-2009 годах³

	Сумма, млн. руб.		Удельный вес в общем объеме расходов, %		Темп роста, %
	2008 год	2009 год	2008 год	2009 год
Заработная плата	1 375 785,0	1 529 046,9	22,0	24,5	111,1
Начисления на оплату труда	299 817,2	325 852,2	4,8	5,2	108,7
Социальное обеспечение	604 792,4	770 971,7	9,7	12,3	127,5
Средства бюджетов субъектов Российской Федерации, передаваемые бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на обязательное медицинское страхование неработающего населения	177 798,5	200 337,4	2,8	3,2	112,7
Коммунальные услуги	141 031,2	167 580,7	2,3	2,7	118,8
Социально значимые расходы, всего	2 599 224,3	2 993 788,9	41,6	47,9	115,2
Увеличение стоимости материальных запасов	244 575,6	246 160,6	3,9	3,9	100,6
Услуги связи	18 040,7	20 904,1	0,3	0,3	115,9
Транспортные услуги	32 049,8	31 061,6	0,5	0,5	96,9
Обслуживание долговых обязательств	35 949,0	62 624,2	0,6	1,0	174,2
Первоочередные расходы, всего	2 929 839,4	3 354 539,5	46,9	53,6	114,5
Услуги по содержанию имущества	637 362,2	458 752,3	10,2	7,3	72,0
Увеличение стоимости основных средств	1 381 596,6	1 073 026,1	22,1	17,2	77,7
Прочие расходы	1 301 734,8	1 366 586,8	20,8	21,9	105,0
ИТОГО РАСХОДОВ	6 250 533,0	6 252 904,6	100,0	100,0	100,0

Высокая доля первоочередных расходов при относительно низком удельном весе инвестиционных расходов свидетельствуют о неоптимальности существующей структуры расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Анализ обоснованности объемов расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и их эффективности был проведен по предложенной в диссертации методике на основе сравнения показателей эффективности, учитывающих среднедушевые бюджетные расходы в отдельных отраслях и результаты функционирования соответствующих отраслей, по группам субъектов Российской Федерации, схожих по уровню социально-экономического развития⁴. Предлагаемая методика позволяет проводить сравнение как между субъектами Российской Федерации внутри одной группы, так и между регионами, относящимися к разным группам. В общем виде результат сопоставления по выбранным двум группам субъектов федерации и направлениям бюджетных расходов по оценке эффективности бюджетных расходов выглядит следующим образом (см. рис. 3):



Рисунок 3. Оценка эффективности расходов региональных бюджетов


Сравнительный анализ эффективности выявил, что значение показателя эффективности бюджетных расходов Пермского края (0,625), входящего в первую группу регионов, несколько выше значения показателя эффективности бюджетных расходов Тверской области (0,615), относящейся ко второй группе выбранных для анализа субъектов Российской Федерации. Рязанская область имеет самое низкое значение показателя эффективности бюджетных расходов, что обусловлено неэффективным использованием бюджетных средств и неоптимальной структурой бюджетных расходов, т.к. по всем трем рассматриваемым отраслям область имеет наименьшие значения показателей по группе. Омская область, имея среднедушевые расходы по отраслям ниже, чем в Рязанской области, в среднем на 10%, а на дорожное хозяйство – в 2,3 раза, показывает наиболее высокое значение показателя эффективности бюджетных расходов из всех рассматриваемых субъектов Российской Федерации, так как это единственный регион, у которого значения анализируемых показателей расположены на кривых эффективности по всем трем рассматриваемым направлениям бюджетных расходов.

Анализ обоснованности и эффективности отдельных видов расходов позволяет выявить резервы для повышения эффективности управления бюджетными расходами. Определенные сложности представляет отсутствие необходимых данных (и бюджетных, и статистических), их неактуальность или несопоставимость. Существующая же социально-экономическая ситуация предопределяет объективную необходимость мониторинга и оценки эффективности расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе и с целью их возможной оптимизации.

Третья группа проблем охватывает разработку концептуальных подходов к оптимизации расходов бюджетов субъектов федерации.

Мировой экономический кризис показал необходимость учета цикличности экономики при прогнозировании расходов бюджетов. Более того, осуществление управления расходами бюджета сообразно тому, на какой стадии экономического цикла находится экономика, обеспечивает дополнительные возможности повышения его эффективности, а также может выступать как одно из мероприятий антициклической политики государства.

В зависимости от горизонта прогнозирования в качестве методологической основы прогнозирования могут учитываться традиционные деловые циклы, длинные волны Кондратьева и т.п. Основные действия по управлению бюджетными расходами применительно к социальной сфере и к регулированию экономических процессов приведены в таблице 4.

Таблица 4

Концептуальные подходы к управлению расходами бюджета в соответствии с фазами экономических циклов

	Циклы Кондратьева		Традиционные деловые циклы
	Повышательная фаза	Понижательная фаза	Период подъема и пика	Период спада и дна цикла
Социальная сфера	-повышение уровня социального обеспечения граждан	- пересмотр (оптимизация) социальных обязательств	- поддержание расходов на социальное обеспечение населения	- увеличение за счет ранее накопленных финансовых резервов финансирования расходов на социальное обеспечение населения
Экономические процессы	- минимальная поддержка отраслей национальной экономики; - формирование долгосрочных финансовых резервов	- приоритетная поддержка национальной экономики, -развитие перспективных отраслей	- минимизация расходов на национальную экономику; - активная политика государственных заимствований, со сроком погашения основной их массы ко дну цикла; - активное накопление финансовых резервов	- увеличение за счет ранее накопленных финансовых резервов финансирования расходов на национальную экономику и другие отрасли

Кроме того, в диссертации обосновывается, что для управления бюджетными расходами справедливы тенденции, аналогичные закону Энгеля для домохозяйств. В ситуации роста доходов расходы на капитальное строительство, культуру и спорт, охрану окружающей среды, поддержку стратегических отраслей национальной экономики, приобретение нематериальных активов и внедрение новых информационных технологий возрастают быстрее, чем на оплату труда работников органов государственной власти и государственных учреждений, социальное обеспечение населения, жилищно-коммунальное хозяйство, содержание органов государственной власти. При этом удельный вес первой группы расходов возрастает, а второй – сокращается. При снижении доходов справедлива обратная тенденция.

Таким образом, анализ структуры бюджетных расходов в динамике и ее оценка с точки зрения соответствия данным закономерностям позволят сделать обоснованный вывод о том, насколько оптимальной является структура расходов в конкретных социально-экономических условиях и насколько верно органами государственной власти определены приоритеты использования финансовых ресурсов.

Оптимизация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации должна проводиться по следующим направлениям:

I. Определение приоритетности расходов, в том числе с использованием рейтингов

Для эффективной оптимизации расходов регионального бюджета мало представления о значимости расходов в разрезе классификации операций сектора государственного управления. Необходимо построение рейтинга расходов регионального бюджета в отраслевом разрезе, а в идеальном варианте – в разрезе каждой отдельной статьи расходов, каждого мероприятия, осуществляемого за счет средств регионального бюджета. Технически построение такого рейтинга может быть осуществлено в рамках формирования реестра расходных обязательств. Каждому расходному обязательству в нем могут быть присвоены категории в зависимости от класса приоритетности, например: А – обязательства, определяющие жизнеобеспечение региона (содержание больниц, школ, заработная плата работников бюджетной сферы, оплата коммунальных услуг, уборка мусора и т.п.); Б – социально значимые обязательства, определяемые нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации исходя из возможностей их бюджетов (региональные социальные доплаты к пенсиям, дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан и т.п.); В – приоритетные обязательства (обслуживание государственного долга, выполнение международных обязательств и т.п.); Г – обязательства с фиксированным сроком реализации (обязательства, по которым заключены договоры с Российской Федерацией или коммерческими организациями, неисполнение которых в срок повлечет финансовые санкции или иные негативные последствия и т.п.); Д – обязательства, срок реализации которых может быть изменен без существенных негативных последствий.

II. Повышение эффективности расходов региональных бюджетов предполагает осуществление комплекса мероприятий по: реструктуризации сети государственных учреждений, в том числе оптимизации бюджетной сети, изменению типа существующих государственных учреждений; внедрению аутсорсинга оказания государственных услуг; повышению эффективности бюджетных инвестиций путем введения формализованной основы обоснования необходимости осуществления бюджетных инвестиций, мониторинга их реализации и принятия на его основе управленческих решений о дальнейшем финансировании соответствующих инвестиций.

III. Инвентаризация расходов, осуществляемых за счет субсидий из федерального бюджета, и сопутствующих им расходов

Во избежание отвлечения финансовых ресурсов от реализации региональных приоритетов в пользу федеральных, в первую очередь регионам с достаточной собственной финансовой базой при принятии расходных обязательств, софинансируемых за счет средств федерального бюджета, необходимо учитывать альтернативные издержки и соотносить выгоду, получаемую от реализации софинансируемых мероприятий, с потенциально упущенной выгодой, которая могла бы быть получена в случае направления финансовых ресурсов на обеспечение приоритетов, определенных самостоятельно органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой анализ позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать обоснованные решения о получении или отказе от субсидий из федерального бюджета.

IV. Сокращение расходов, связанных с управлением имуществом, находящимся в государственной собственности субъектов Российской Федерации на основе формирования информационной базы, содержащей сведения о наличии и использовании имущества, выявления неиспользуемого имущества и применения в практике управления предлагаемого в диссертации алгоритма принятия решений об использовании государственного имущества субъектов Российской Федерации.

Четвертая группа проблем связана с обоснованием системы мероприятий, направленных на совершенствование механизма управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации.

Основным элементом модернизации системы управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации является совершенствование механизма управления путем реализации следующих мероприятий:

1. Уточнение нормативно-правовой базы и оптимизация организационной структуры управления расходами региональных бюджетов

Анализ нормативной правовой базы, регулирующей вопросы управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации, проведенный в диссертации, выявил, что, во-первых, региональные нормативные правовые акты и сложившаяся организационная структура управления расходами региональных бюджетов в целом копируют схему управления бюджетными расходами, сложившуюся на федеральном уровне; во-вторых, в ней практически не освещены вопросы мотивации субъектов управления расходами региональных бюджетов к повышению результативности расходов, мониторинга и оценки качества управления расходами региональных бюджетов.

В этой связи в статью 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации предлагается ввести определения понятий: (1) мониторинга результатов использования бюджетных средств как постоянно осуществляемого наблюдения за объемом и структурой бюджетных расходов в целях определения их взаимосвязи с достигаемыми социально-экономическими результатами; (2) оценки эффективности расходов бюджета как комплекса периодических действий, предусматривающих определение обоснованности и результативности расходов бюджета, а также анализ своевременности и полноты финансирования расходных обязательств соответствующего публично-правового образования.

Кроме того, необходимо установить в законах субъектов Российской Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе общий порядок осуществления мониторинга результатов использования бюджетных средств и оценки эффективности расходов бюджета.

Оптимизация организационной структуры управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации предполагает, с одной стороны, ограничение числа участников этого процесса, рациональное и непротиворечивое распределение функциональных обязанностей и полномочий между ними, а с другой – формирование у участников данного процесса стимулов к повышению эффективности управления расходами регионального бюджета.

2. Повышение качества планирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации

Исходным посылом к повышению качества планирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации нам видится повышение обоснованности, обеспечение конкретности и четкости при постановке целей и задач, определяющих объемы расходов региональных бюджетов. Для этого необходимо составление на базе документов стратегического планирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации дерева целей применительно к расходам регионального бюджета.

В целях обеспечения объективности при планировании расходов целесообразно утверждение формализованной методики стоимостной оценки расходных обязательств с детальным описанием по группам расходов. Целесообразно также присвоение каждому расходному обязательству определенного метода его стоимостной оценки.

3. Совершенствование организации исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации по расходам, повышение результативности контроля за использованием средств региональных бюджетов

Совершенствование организации исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации по расходам предполагает повышение оперативности принятия решений по корректировке объема, состава и структуры расходов в связи с изменением прогнозного фона, а также результатами контрольных мероприятий, мониторинга использования бюджетных средств и оценки эффективности расходов. С этой целью в число оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись бюджета субъекта Российской Федерации руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации (без внесения изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации) предлагается включить корректировку объемов расходов по результатам мониторинга результатов использования бюджетных средств и оценки эффективности расходов.

4. Мотивация субъектов управления к повышению результативности расходов бюджетов

В целях мотивации субъектов управления к повышению результативности бюджетных расходов могут применяться следующие инструменты:

- закрепление в региональном законодательстве о бюджетном процессе за докладами о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств регионального бюджета статуса основных документов для оценки результатов их деятельности;

- использование элементов конкурсного подхода при определении целей, мероприятий, направлений расходования бюджетных средств в рамках горизонтального подхода к целевому планированию расходов региональных бюджетов с применением рейтинга их приоритетности;

- установление персональной ответственности работников, занятых в процессе управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации, за результаты их деятельности (как путем внесения поправок в главу 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, так и включения соответствующих пунктов в трудовые контракты );

- внедрение системы мониторинга и оценки эффективности расходов регионального бюджета в процессе управления ими с возможностью оперативного изменения объемов финансирования на основе результатов мониторинга и оценки.

5. Мониторинг результатов использования бюджетных средств и оценка эффективности расходов бюджета

В диссертации предложена схема построения системы показателей для оценки эффективности расходов региональных бюджетов, основанная на отраслевом подходе, при этом показатели в обобщенном виде характеризуют деятельность органов управления в той или иной отрасли и позволяют на их основе строить интегральный показатель эффективности управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации. Они применимы при допущении, что конечный результат зависит практически полностью от объема затраченных финансовых ресурсов и (или) деятельности органов управления в конкретной (причем в одной) сфере ответственности, что соответствует горизонтальному подходу к планированию расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Комплексная реализация предложенных мероприятий позволит повысить эффективность управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации, а также создать благоприятные условия для регионального социально-экономического развития, повышения качества и уровня жизни граждан, роста конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации.


3. СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Статьи в журналах, определенных ВАК:

1) Бегчин Н.А. Проблемы оптимизации расходов  бюджетов субъектов Российской Федерации  в условия кризиса [текст] / Н.А. Бегчин  // Финансы и  кредит. – М., 2009. – № 32 (368). – С. 78-85. (0,8 п.л.);

2) Бегчин Н.А. Современный взгляд на управление расходами бюджетов субъектов федерации [текст] / Н.А. Бегчин // Вестник Финансовой академии.
– М., 2010. – № 5 (59). – С. 61-65. (0,5 п.л.);

3) Бегчин Н.А. Направления модернизации управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации [текст] / Н.А. Бегчин // Вестник Финансового университета. – М., 2011. – № 2 (62). – С. 69-73. (0,5 п.л.);

Статьи, опубликованные в других научных журналах и изданиях:

4) Бегчин Н.А. Повышение эффективности управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации [текст] / Н.А. Бегчин // Сборник трудов Всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы финансов, учета, анализа и аудита: теория  и практика» (20-21 июня 2009 г.).
– Ижевск: ГОУ ВПО «УдГУ», 2009. – С. 279-289. (0,6 п.л.);

5) Бегчин Н.А. Методологические подходы к оценке эффективности управления расходами бюджетов субъектов федерации [текст] / Н.А. Бегчин // Современная экономическая теория и реформирование экономики России: Сборник материалов V Международной научно-практической конференции. Часть II.
– Москва: ЗАО «Издательство «Экономика», 2010. – С. 387-392. (0,6 п.л.);

6) Бегчин Н.А. Основы социально-ориентированного управления расходами бюджетов субъектов федерации [текст] / Н.А. Бегчин // Страны с развивающимися рынками в условиях глобализации: Материалы IX Международной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. 17-19 марта 2010 г., экономический факультет Российского университета дружбы народов.
– М.: РУДН, 2010. – С. 441-447. (0,7 п.л.).