Проблемы теории права

Вид материала

Документы

Содержание Иванов А.П.

Подобный материал:

• Проблемы теории государства и права, 819.22kb.
• Рабочая программа дисциплины «Проблемы Теории государства и права» для студентов, обучающихся, 210.65kb.
• Программа вступительного экзамена в магистрату по теории государства и права принята, 309.33kb.
• Примерный план Предмет общей теории права. Место теории права в системе иных наук., 523.28kb.
• Утверждено на заседании кафедры теории государства и права и конституционного права, 613.07kb.
• Проблемы общей теории права и государства, 12096.01kb.
• Программа государственного экзамена по дисциплине теория государства и права, 192.52kb.
• Одобрено учебно-методическим советом юридического факультета проблемы теории государства, 1132.93kb.
• Учебная программа (Syllabus) Дисциплина: Проблемы теории государства и права Специальность, 424.06kb.
• Проблемы теории права, 1440.54kb.

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВА


Е. БУЛЛЕР,

соискатель


ИНСТИТУТ РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ НАРОДОВЛАСТИЯ В РОССИИ


Институт региональных выборов – это волеизъявление населения определенной территории (региона), выраженное посредством всеобщего равного, прямого, тайного голосования.

Развитие института региональных выборов вносит коррективы в деятельность высших институтов законодательной и исполнительной власти всей системы представительного правления. Волеизъявление народа есть синтез региональных и федеральных интересов. Разнородность и широта избирательного корпуса отражается в системе представительного правления, так как воля и интересы народа, выраженные на выборах, опосредуются в воле и поведении народных представителей.

За последние 20 лет институт региональных выборов претерпел значительные изменения, проделав сложный путь развития. Заметим, что данный этап характеризуется существенным и заметным отступлением от демократических стандартов, все более демонстрируя политические и корпоративные интересы правящих регионально-политических и финансово-промышленных элитных групп. Причины этого явления кроются не только в изъянах избирательного процесса, но и в несовершенстве самого российского законодательства, в том числе в недостатках самой политической системы – в отсутствии политической конкуренции, слабости оппозиции и ее лидеров (и даже в отсутствии таковых), в нереализованности конституционных принципов устройства власти.

Поэтому было бы несправедливо не упомянуть ранее широко бытовавшее понимание «выборность» – одно из волеизъявлений народовластия, один из основных институтов, который государство допускает, если оно признало «равные права» граждан на определение устройства государства и его делами. «Как правовой институт, выборность представляет собой совокупность правовых норм, которые определяют круг выборных органов и должностных лиц, а также степень и порядок участия избирателей в их формировании.»¹

«Выборность является фактором громадной практической важности, в значительной степени определяет и место народного представительства среди других государственных установлений, и его жизненное значение. Выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства. Затем, выборность народного представительства создает его полную независимость от бюрократического механизма», – так оценивал это свойство представительства Н.И. Лазаревский².

Таким образом, по мнению автора статьи, важным аспектом в становлении института региональных выборов является понимание гражданами своего непосредственного участия в осуществлении государственной власти.

Конечно, отсутствие в Конституции России главы об избирательной системе, лапидарность и бессистемность принципов народовластия, игнорирование принципов избирательного права не способствовали определению четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой, как справедливо отмечается в литературе, было воссоздание на новых принципах всего избирательного законодательства в Российской Федерации, построение логичной системы народовластия и, тем более, механизма ее реализации с учетом особенностей осуществления на различных уровнях. Для реализации таких конституционных основ, как демократизм, народовластие, региональные выборы, полезно было бы более четко определить в Конституции России, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации основные принципы системы народовластия, форм реализации, быть может, и механизмов их осуществления. Возможно, следует вспомнить практику регулирования на конституционном уровне избирательной системы в виде отдельной главы.

Фундаментальной является конституционная характеристика института региональных выборов как высшего и непосредственного выражения власти народа. К конституционным основаниям становления и развития современного народовластия (демократии) и обеспечивающего его избирательного права и законодательства относится также верховенство Конституции и федеральных законов, наличие конституции (устава) и законодательства у каждого субъекта Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Особенно важны для понимания природы конституционной демократии и правового регулирования избирательного процесса положения ст. 32 Конституции Российской Федерации, устанавливающие политическое субъективное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме³.

После принятия новой Конституции происходит реформирование федерального и регионального избирательного законодательства, а следовательно, и преобразование избирательного процесса. Автор применяет следующие этапы развития института региональных выборов: первый этап – переходный, постсоветский, сформировавший характерные особенности, развитие и становление института региональных выборов, общественно-политических элит (1993–1999); второй этап – переломный в укреплении федеративного обустройства центра и регионов, формирующий взаимоотношения федеральных органов власти и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ, приведший гражданское общество к отступлению от «реального народовластия» в пользу «управляемой демократии» (2000–2003); третий этап – современный, преобразующий структуру законодательных (представительных) органов власти в субъектах РФ в условиях централизации верховных властей, меняющий и порядок избирательного процесса (с 2004 по наст. время).

Первый этап. Началом развития института региональных выборов в современной России является 1993 г. Конституция Российской Федерации в ст. 77 (ч. 1) закрепила за субъектами РФ самостоятельное право устанавливать систему органов государственной власти⁴. Начало этапа (1993 г. – декабрь 1994 г.) «отмечено несколькими особенностями: отсутствием федерального и регионального законодательства о выборах; регулирование избирательного процесса президентскими указами; кратковременным периодом действия региональных положений о выборах, принятых во исполнение актов главы государства; частыми отступлениями от требований государственных источников»⁵.

Порядок избрания региональных органов в этот период регулировался указами Президента Российской Федерации. Первым в их ряду следует назвать Указ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Согласно ему прерывались полномочия Съезда и Верховного Совета России, но система местных Советов еще сохранялась. Однако Указом от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» давался сигнал к ликвидации Советов всех уровней, что и было вскоре осуществлено по всей России. В конце октября 1993 г. последовали еще два президентских указа, которые определили основные контуры реформы органов власти в регионах: «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» и Указ № 1765, утвердивший «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Очень многие аспекты избирательного процесса в этих документах не были рассмотрены, что привело на первых порах к большим различиям в местных временных положениях о выборах. Таким образом, с декабря 1994 г. с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» российские регионы получили право самостоятельно определять статус, структуру и порядок избрания собственных представительных органов. По мнению А.Ю. Бузина, «он стал первым из трех (на сегодняшний день) последовательно менявших друг друга законов об основных гарантиях избирательных прав, определяющих общие для всех субъектов Федерации принципы выборов в органы государственной власти»⁶. В последующие годы электоральное законодательство на федеральном и местном уровнях было усовершенствовано: оно требовало неукоснительного соблюдения принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; подчеркивается недопустимость ограничения избирательных прав граждан в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного положения, отношения к религии, убеждении, принадлежности к общественным объединениям. Значительное место в документах отводится определению основных параметров подготовки и проведения выборов в регионах – образованию избирательных округов, деятельности избирательных комиссий, правилам выдвижения и регистрации кандидатов, условиям проведения предвыборной агитации, порядку голосования, подсчета голосов и установления результатов выборов. В то же время названный выше Федеральный закон оставляет широкое поле для творчества законодателям в регионах.

Опираясь на федеральную правовую базу, региональные представительные органы перешли от временных положений о выборах к разработке полноценного электорального законодательства. В течение 1995–1999 гг. повсеместно были приняты собственные законы о выборах органов законодательной власти субъектов Федерации, в некоторых были приняты избирательные кодексы. Очередной избирательный цикл везде проводился уже по этим законам, что, в свою очередь, потребовало в 1997 г. принять новую редакцию общероссийского закона «Об основных гарантиях избирательных прав...». Наступило время, когда проблемы соотношения федерального и регионального института выборов рассматривались преимущественно в одном правовом пространстве и под одни углом зрения. Как подчеркивается в многочисленных научно-практических докладах и публикациях, развитие института региональных выборов как формы реализации народовластия по формированию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации претерпело «большой и сложный путь с момента своего появления в начале ХХ века и к моменту своего возрождения в начале 90-х годов конца ХХ века. В этом несомненная роль региональных парламентов»⁷. «Если мы сравним процессы начала и конца ХХ века, то увидим очень много совпадений и на макро, и на микроуровне… Одна из глобальнейших проблем… осуществлялась в том, что сложно было принять те законы, которые могли работать в этом региональном многообразии.»⁸ Тем более что де-факто и де-юре законодательные органы государственной власти субъектов, с одной стороны, были преемниками Областных Советов народных депутатов, а с другой стороны, стали принципиально новой формой представительной власти⁹.

Рассматривая динамику региональных выборов, их первый «новейший опыт», можем подчеркнуть, что они отражали не только волю и намерения федерального центра, но и, даже в большей степени, позиции руководства субъектов Федерации. Таким образом, становление института выборов, проводившихся в 1993–1999 гг., весьма однообразно характеризуют исходные представления руководства региональных властных структур (прежде всего исполнительных), а также отдельных «олигархических» и «финансово-промышленных» групп о том, как должны проходить выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации¹⁰. И все же их интеграция, принятие избирательного законодательства, впечатляющего объемом и разнообразием принятых законов, – явление, по мнению И.В. Выдрина, положительное¹¹.

Второй этап. Начиная с 2000 г. целый ряд негативных разрушительных тенденций был остановлен и взят курс на укрепление государства и восстановление России в мировом сообществе сообразно ее потенциалу и геополитическому положению¹².

Развитие института региональных выборов превращается в реальный механизм осуществления непосредственного народовластия, форму реализации политических интересов граждан, определения ими формы и содержания деятельности органов государственной власти. Вместе с тем во время переломного периода становления российской государственности (2000–2004 гг.) ярко отражены процессы ослабления обратной связи между выборными представителями народа и избирателями, зачастую выводившие первых из-под контроля последних. Все больше становятся похожими на «управляемую демократию».

Данный период характеризуется усилением политического влияния политических и властных элит, упразднением мажоритарной избирательной системы на федеральном уровне, а в некоторых субъектах РФ и на региональном. Введенный в действие 12 июня 2002 г. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязал субъекты РФ учитывать полный объем правовых регуляторов избирательного процесса, что означает снижение степени самостоятельности и оригинальности регионального института выборов. Например, обязательной стала мажоритарная система абсолютного большинства, применяемая при избрании высших должностных лиц субъектов Федерации. Напротив, при формировании законодательных (представительных) органов регионов введена смешенная (мажоритарно пропорциональная) избирательная система. Указывалось, что субъекты РФ должны самостоятельно избирать способ регулирования избирательного процесса, сообразуясь с собственными потребностями и возможностями, уровнем правовой культуры организаторов выборов и населения. Растет популярность рожденного в 1993 г. нового института в избирательном праве – самостоятельной избирательной власти, т.е. избирательных комиссий. Усилилась их активность, способы регулирования избирательного процесса, влияние на развитие института региональных выборов.

Третий этап. С избранием в 2003 г. Государственной Думы четвертого созыва и получением партией «Единая Россия» парламентского большинства в становлении института выборов наступает новый этап развития регионального парламентаризма, обусловленный крупномасштабными изменениями федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации о выборах. На основании практики избирательных кампаний 1989–2003 гг. можно констатировать, что именно в этот период произошло качественное реформирование института региональных выборов. После дополнительных новшеств в избирательное законодательство были внесены серьезные изменения, например: отменен «порог явки», упразднена форма голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов); повышен проходной бал для партийного голосования до 7%; прекращена деятельность избирательных блоков как участников избирательных кампаний; введены новые основания для отказа в регистрации. У правоведов нет единого подхода к оценке избирательных реформ после 2006 г., но, возможно, это «обусловлено политической составляющей, не устоявшейся моделью формирования представительных органов власти, довлеющими стереотипами прошлых понятий и штампов»¹³. Естественно, такие фундаментальные преобразования могут затронуть основы института региональных выборов как формы реализации народовластия, вызвать новые противоречия и правонарушения, допущенные либо корыстно, либо по недостаточной квалификации субъектов избирательных правонарушений. Как видно из Послания Президента России В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации (апрель 2007 г.), «важнейшее событие этого года – выборы… это формирование дееспособного гражданского общества, это строительство эффективного государства, обеспечивающего безопасность и достойную жизнь людей… Как показывает практика, в условиях пропорциональной системы у оппозиции появляется возможность расширить свое представительство в законодательных органах власти… За три года применения этой системы на региональном уровне количество партийных фракций в местных парламентах увеличилось почти в четыре раза. И сегодня они объединяют две трети регионального депутатского корпуса. Добавлю, что при отмене минимального порога явки избирателей (о чем, помнится, мы много спорили) политическая активность не только не снизилась, а была даже выше, чем в предыдущих избирательных кампаниях. …Убежден, новый порядок выборов не только усилит влияние партий на формирование демократической власти, но и будет способствовать росту конкуренции между ними, а, следовательно, будет укреплять, и улучшать качество российской политической системы»¹⁴.

Итак, в течение всего периода становления законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, исключая время анархии и паралича власти, влияние института президентства полностью доминирует на политическом и избирательном пространстве современной России. «Власть, – как справедливо отмечает Ю.А. Веденеев, – формально санкционированная согласием избирателей, пытается вновь культивировать традиционную для административно-бюрократической государственности независимость от общества и граждан»¹⁵.

Поскольку выборы декларированы Конституцией Российской Федерации как важнейшая функция волеизъявления народа, а Основной закон устанавливает право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, очень важно с учетом опыта всех прошедших избирательных кампаний изучать и обобщать правовые нормы о соблюдении законности и принципов подлинно демократических региональных выборов.

Конечно, одно из важных направлений эффективности развития народовластия в регионах, реализации законодательства о региональных выборах должно быть обеспечение слаженного взаимодействия всех органов государственной власти, органов местного самоуправления и избирательных комиссий при назначении, подготовке и проведении выборов. Это связано с тем, что избирательный процесс – явление сложное и ограниченное жесткими временными рамками, а взаимодействие соответствующих органов во многом предопределяет легитимный характер выборов. В современных условиях особое значение приобретает систематическое обобщение судебной практики рассмотрения избирательных споров, проведение специальных пленумов судов субъектов РФ, Верховного Суда РФ по вопросам обеспечения единообразного применения федерального и регионального избирательного законодательства, защиты избирательных прав граждан¹⁶.

Характерная черта российских выборов, разрушающая принципы народовластия, – многоликая форма использования административных избирательных технологий, административного ресурса. В регионах организаторами «демократических» выборов в настоящее время служат органы исполнительной власти (администрации), а избирательные комиссии играют вспомогательную роль. Весь административный аппарат представляет собой костяк доминирующей политической корпорации во главе с партией «Единая Россия», играющей на выборах одновременно три роли – организатора, непосредственного участника и судьи. К данной корпорации номинально примыкают и остальные представители ветвей власти. Формально самостоятельные в пределах своей компетенции избирательные комиссии высшего и среднего звена, суды, прокуратура, будучи членами этой корпорации, естественно, не могут в полной мере выполнять функции защиты избирательных прав граждан.

И, заметим, хотя динамично развивающийся институт региональных выборов соответствует некоторым международным стандартам, он все же не в полном мере выполняет того предназначения, которое определено ему российской Конституцией и законами субъектов Российской Федерации и которое он обязан выполнять в гражданском демократическом обществе, –осуществление и выявление воли народа. При этом не следует забывать, что демократичность выборов оценивается в общем контексте государственного устройства, политической системы и состояния гражданского общества, где качество института региональных выборов как форма реализации народовластия в России обусловлено данными факторами.