Государственно-исполнительный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина (на материалах российской федерации)
| Вид материала | Диссертация |
- Курсовая работа по предмету: Конституционное право России на тему "Конституционные, 368.41kb.
- Федеральный закон, 353.41kb.
- Общая характеристика работы актуальность избранной темы исследования, 332.87kb.
- Реализация жилищных прав одна из важнейших сторон прав и свобод человека и гражданина, 106.45kb.
- 1 Механизм соблюдения прав и свобод гражданина в оперативно-розыскной деятельности, 174.7kb.
- Деятельность Президента Российской Федерации как гаранта прав человека. Конституционные, 54.67kb.
- Конституционно-правовой механизм ограничения прав и свобод человека и гражданина, 414.89kb.
- Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека, 415.52kb.
- Конституцию Российской Федерации и закон, 479.64kb.
- Конституционно-правовые основы обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека, 460.37kb.
Академия УПРАВЛЕНИЯ МВД России
__________________________________________________________
На правах рукописи
АРБУЗОВА СВЕТЛАНА АНАТОЛЬЕВНА
ГОСУДАРСТВЕННО-ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
(НА МАТЕРИАЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
Специальность 12.00.01 – теория
и история права и государства;
история учений о праве и государстве
А В Т О Р Е Ф Е Р А Т диссертации
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2008
Академия УПРАВЛЕНИЯ МВД России
__________________________________________________________
На правах рукописи
АРБУЗОВА СВЕТЛАНА АНАТОЛЬЕВНА
ГОСУДАРСТВЕННО-ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
(НА МАТЕРИАЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
Специальность 12.00.01 – теория
и история права и государства;
история учений о праве и государстве
А В Т О Р Е Ф Е Р А Т диссертации
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2008
Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права, международного и европейского права Академии ФСИН России.
Научный руководитель - заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор
Афанасьев Владимир Сергеевич.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Прудников Анатолий Семенович;
кандидат юридических наук, профессор
Опалева Алла Анатольевна
Ведущая организация – ГОУ ВПО «Институт права Самарского государственного экономического университета».
Защита диссертации состоится «__» ___200 г., в 14 ч. 30 мин., на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 Академии управления МВД России по адресу: 125171, г. Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8,
ауд. № 404.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан « » ________ 2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук К.Л. Яковлев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена отсутствием четкой упорядоченности и урегулированности взаимоотношений между двумя основными субъектами общественной жизни – индивидом и государством. В то время как реформирование российского общества идет по всем направлениям, включая экономическую, политическую, социально-культурную сферы, затрагивая сущностные связи между субъектами социальной жизни, приходится признать, что крупных позитивных изменений этих связей пока не произошло.
Попытки разрешения противоречий между индивидом и государственной властью предпринимались на протяжении длительного времени и столь активно, что приобрели не только научно-практический, но и политико-конъюнктурный характер. Парадоксальность ситуации заключается в том, что при достаточно сильной теоретической разработанности проблемы, основу которой сформировали труды философов, политологов, социологов, юристов, практика реализации общественных отношений между названными субъектами на началах социального партнерства еще не сложилась.
Государство, позиционируя себя как социальное, провозглашает в Конституции Российской Федерации права и свободы человека высшей ценностью, а значит, вполне справедливо ждать от власти социальной стабильности. Однако этого не происходит. Отношения между властью и гражданами во многом еще определяются зависимостью гражданина от воли государственных структур, которые по-прежнему самостоятельно устанавливают принципы и границы использования властного инструментария в отношении личности. Согласно данным анализа ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека и результатам региональных социологических исследований, социальные и экономические права в наибольшей степени осознаются гражданами и являются приоритетными для них. Однако они же оцениваются как наименее соблюдаемые. Подобное положение дел свидетельствует, в первую очередь, о дисфункции обеспечения прав и свобод человека и гражданина, что является результатом недостаточно эффективной работы государственного механизма обеспечения этих прав и свобод в целом и его отдельных звеньев в частности.
Понятие «механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина» в юридической литературе не получило достаточно широкого распространения, поэтому само по себе нуждается в дальнейшем исследовании. Комплексный характер механизма обеспечения прав личности, изученный в различных своих аспектах, содержит ряд элементов, имеющих самостоятельное значение для эффективного функционирования последнего. В него интегрированы такие вполне сложившиеся составляющие как механизмы охраны и защиты субъективных прав и свобод личности, непосредственной реализации указанных прав и свобод. Особого внимания заслуживает управленческая составляющая данной системы, в частности – роль органов исполнительной власти, которая применительно к механизму обеспечения прав человека практически не изучалась. Вместе с тем, именно эти структуры всегда ассоциировались у гражданина с угрозой своему благополучию. Ведь для того, чтобы обеспечить повседневное функционирование государственной жизни, они концентрируют в себе мощные кадровые, финансовые, информационные, материально-технические ресурсы, оставаясь той областью, в которой соприкосновение гражданина с властью возникает чаще всего.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется необходимостью системного изучения проблемы функционирования органов исполнительной власти в рамках механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина и возможности выделения управленческой составляющей деятельности государства по обеспечению прав личности в самостоятельный компонент этого механизма.
Степень разработанности темы исследования. Имея комплексный характер, проблема отношений человека и государства является одной из центральных. В отечественной литературе тон для исследования рассматриваемых вопросов задали классические работы Н.А. Бердяева,
В.В. Ивановского, И.А. Ильина, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, П.И. Новгородцева,
Е.Б. Пашуканиса, В.М. Хвостова, Г.Ф. Шершеневича и др.
Начиная с 70-х годов XX в., в нашей стране активно ведется научная работа по указанной проблематике. Вопросы правового положения личности, защиты прав и свобод человека, определения сущности правового статуса представлены в исследованиях Н.В. Витрука, Л.И. Глухаревой,
А.Н. Головистиковой, Л.Н. Завадской, Л.О. Красавчиковой, В.А. Кучинского, Е.А. Лукашевой, Н.И. Матузова, А.В. Оболонского, Р.О. Халфиной,
Н.Ю. Хаманевой и других.
Проблемам функционирования государства и его механизма посвятили свои труды В.С. Афанасьев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, О.Е. Кутафин,
Г.В. Манов, М.Н. Марченко, В.П. Сальников, И.С. Самощенко,
В.Е. Чиркин и др.
Природа исполнительной власти, различные аспекты ее деятельности, вопросы построения системы государственного управления стали предметом исследования в работах Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, К.С. Бельского,
Н.И. Глазуновой, А.П. Коренева, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова и др.
О понятии «механизм» в правовых аспектах писали С.С. Алексеев, В.Д. Ардашкин, А.И. Бобылев, К.Б. Толкачев, А.Г. Хабибуллин и др.
В последние годы проблеме функционирования механизма обеспечения прав и свобод человека были посвящены монографии и докторские диссертации Ю.А. Анохина (о механизме государственно-правового обеспечения прав и свобод личности), В.Н. Бутылина (о государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан), А.С. Мордовца (о социально-юридическом механизме обеспечения прав человека и гражданина) и ряда других ученых. Однако по вопросам комплексного характера механизма обеспечения прав человека, его структуры в работах этих авторов высказывались различные точки зрения, а роль органов исполнительной власти как элемента данной системы отдельно не изучалась.
В диссертации представлен анализ государственно-исполнительного механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина (в рамках общего механизма обеспечения этих прав и свобод), а также особой роли органов исполнительной власти как основного субъекта этих механизмов.
Объект и предмет исследования. Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие между органами исполнительной власти и другими субъектами в связи с обеспечением прав и свобод человека. Предметом исследования являются средства, процедуры и принципы, образующие государственно-исполнительный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина и реализуемые органами исполнительной власти.
Цели и задачи исследования. Цель исследования – на основе изучения и обобщения описанных в литературе механизмов обеспечения прав и свобод человека выработать теоретические основы функционирования государственно-исполнительного механизма обеспечения этих прав и свобод как самостоятельного компонента механизма обеспечения прав человека.
Для достижения цели исследования поставлены следующие задачи:
– изучение тенденций развития института прав человека и эволюции роли государства в их обеспечении;
– определение сущности и содержания обеспечения прав и свобод граждан и анализ механизма обеспечения этих прав и свобод с точки зрения управленческой сущности органов исполнительной власти;
– систематизация принципов функционирования государственно-правового механизма управления обеспечением прав и свобод человека и гражданина;
– определение статуса органов исполнительной власти как институциональной основы этого механизма;
– разработка предложений по повышению эффективности функционирования органов исполнительной власти в решении проблем обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Методология исследования. Методологической основой исследования является совокупность научных приемов и средств познания. Были применены общенаучные, частнонаучные и специальные методы, в числе которых – диалектико-материалистический, исторический, анализ и синтез, комплексный, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
Изучение исторического развития механизма обеспечения прав и свобод и института прав человека осуществлялось с учетом цивилизационного и формационного подходов к познанию государства.
Теоретическую базу исследования составили научные труды по философии, истории, политологии, социологии, юриспруденции; эмпирическую – международные акты о правах человека, отечественное и зарубежное законодательство, статистическая информация (результаты социологических исследований, проведенных как на всероссийском, так и на региональном уровнях), материалы периодической печати.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем впервые комплексно рассматриваются вопросы реализации органами исполнительной власти функции обеспечения прав и свобод человека и гражданина в рамках государственно-исполнительного механизма обеспечения этих прав и свобод. По результатам проведенного исследования сформулирован ряд теоретических и практических положений:
– дано определение обеспечения прав и свобод человека как функции государства и установлено, что любое государство реализует эту функцию в том или ином объеме;
– определена роль органов исполнительной власти в общем механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина;
– обосновано положение о том, что в рамках общего механизма прав и свобод человека в качестве управляющей подсистемы выделяется государственно-исполнительный механизм прав и свобод человека и гражданина;
– определена сущность, структура и принципы действия данного механизма;
– выделены проблемы функционирования государственно-исполнительного механизма прав и свобод человека и гражданина;
– внесены предложения, направленные на повышение эффективности государственной деятельности по обеспечению прав и свобод человека.
Положения, выносимые на защиту:
- Категория «обеспечение прав и свобод человека и гражданина» с точки зрения методологии научного исследования определяется неоднозначно: как цель механизма государственной власти, цель или задача самого государства. Диссертант рассматривает сущность обеспечения прав и свобод человека и гражданина как объективно необходимое направление деятельности государства, отражающее его социальное назначение и имеющее законодательную регламентацию. Таким образом, обеспечение прав и свобод человека и гражданина является функцией государства. Цель современного государства применительно к анализируемой категории – достижение реальной обеспеченности прав и свобод человека и гражданина.
- Содержание государственного обеспечения прав и свобод человека и гражданина отражается в триаде видов деятельности. Первый из них – гарантирование, то есть создание условий для реализации права или его восстановления. Вторым направлением является организация самого процесса осуществления личностью своих субъективных прав, третьим – охрана и защита прав и свобод человека и гражданина.
3. Важнейший элемент общего механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина – органы исполнительной власти, поскольку государственное управление является формой реализации функций государства вообще и функции обеспечения прав человека в частности. Таким образом, государственно-исполнительный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина является управляющей подсистемой общего механизма обеспечения прав и свобод человека.
4. Дается авторское определение государственно-исполнительного механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина как базирующейся на определенных принципах целостной системы, включающей в себя статические и динамические элементы. К статической части относятся объект, субъекты, их задачи и функции, а также принципы и правовые основы деятельности механизма. Динамическими компонентами являются деятельность публичных служащих, ее формы и коммуникативные связи между субъектами.
5. В состав субъектов государственно-исполнительного механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина входят органы местного самоуправления, наделенные государственно-властными исполнительно-распорядительными полномочиями, в том числе и в исследуемой сфере государственной деятельности. Именно достижение обеспеченности прав и свобод человека и гражданина должно быть основной целью при решении этими органами вопросов местного значения.
6. Авторская классификация принципов функционирования государственно-исполнительного механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина отражает, с одной стороны, особенности управления как вида государственной деятельности, с другой – особенности объекта управленческой деятельности – сферы права и свободы человека и гражданина, и включает в себя социально-правовые (общие), системообразующие и организационно-правовые (специальные) принципы.
7. Автором исследования обосновывается необходимость принятия Федерального закона «Об исполнительной власти в Российской Федерации» и определяется перечень вопросов, подлежащих правовому регулированию в указанном нормативном акте (организационная подчиненность и формы функционирования федеральных органов исполнительной власти, единые принципы организации и деятельности системы органов исполнительной власти в целом, приведение к единообразию категориального аппарата, используемого применительно к органам исполнительной власти, и ряд других), поскольку совершенствование обеспечения прав и свобод человека и гражданина требует повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти, что невозможно без решения вопросов, имеющих системный характер.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Для практики значимость исследования связана с возможностью использования положений и выводов диссертации:
– в учебно-воспитательном процессе подготовки специалистов в юридических вузах и средних специальных учебных заведениях;
– в целях повышения уровня компетентности государственных и муниципальных служащих;
– для совершенствования деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и правозащитных институтов (в том числе в Самарской области) в сфере реализации прав граждан.
Теоретическая значимость исследования и сделанных выводов заключается в возможности их применения в общетеоретических и отраслевых научных исследованиях, связанных с обеспечением прав человека, при разработке учебных программ и учебно-методических пособий по теории государства и права, теории прав человека и административному праву для учебных заведений, осуществляющих подготовку юристов.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлены комплексным характером исследования и многообразием используемых научных методов, позволяющих выработать обоснованные выводы и предложения по изучаемой проблематике. Достоверность полученных выводов подтверждается также изученными работами по теории права и государства, общей теории прав человека, истории отечественного и зарубежного государства и права, конституционному праву, философии, социологии, политологии. При подготовке диссертации были использованы также архивные документальные источники, данные статистики, материалы газетных публикаций. Проанализированы нормативно-правовые акты различной юридической силы (федеральные конституционные, федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные приказы) в сфере прав человека и гражданина.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация была подготовлена и обсуждена на кафедре теории государства и права, международного и европейского права Академии ФСИН России. Основные выводы и положения диссертационного исследования докладывались на международных научно-практических конференциях: «Уголовная и уголовно-исполнительная политика современной России: проблемы формирования и реализации» (Вологда, 2006 г.), «Проблемы преступления и наказания в праве, философии и культуре» (Самара, 2007 г.); межведомственной научно-практической конференции «Права человека в пенитенциарной практике современной России» (Псков, 2006 г.); на круглом столе «Проблемы легализации мигрантов и профилактика мигрантофобии» (Самара, 2007 г.); заседаниях кафедры теории государства и права, международного и европейского права Академии ФСИН России. Теоретическая апробация результатов научного исследования выразилась в научных публикациях общим объемом 3,35 печатных листа.
Положения и выводы диссертационного исследования были внедрены в учебно-воспитательный процесс Самарского юридического института ФСИН России, Самарского института бизнеса и управления, Самарского филиала Новгородского государственного университета и используются при разработке лекций, семинарских занятий, методических материалов и рабочих программ по курсам теории государства и права, административного права, конституционного права, а также были применены при подготовке ежегодного доклада Уполномоченного по правам человека в Самарской области «О проблемах в реализации конституционных прав и свобод граждан на территории Самарской области» и доклада «Социальная адаптация мигрантов как фактор стабильности регионального сообщества» по программе АНО «Совет по вопросам управления и развития Самарской области».
Структура и объем диссертации. Диссертационное исследование оформлено в соответствии с установленными требованиями и включает введение, две главы (каждая из которых состоит из трех параграфов), заключение и список использованных нормативно-правовых актов и литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая база, характеризуется степень разработанности проблемы в научной литературе, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, обоснованность и достоверность полученных результатов, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются сведения об апробации результатов проведенного исследования.
Первая глава – «Государственно-исполнительный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина: общая характеристика» –посвящена вопросам эволюции роли государства в обеспечении прав и свобод человека, рассмотрению уже изученных механизмов обеспечения прав личности, определению понятия и сущности государственно-исполнительного механизма обеспечения прав и свобод человека, установлению системы принципов указанного механизма.
Первый параграф этой главы посвящен историческому обзору развития института прав человека и его государственному обеспечению. Диссертант отмечает, что анализ становления государственной формы организации социальной жизни свидетельствует о том, что всякое государство в той или иной степени обеспечивает права населения, а сам сложившийся перечень этих прав, закрепленный в юридических документах, является результатом длительной эволюции общественных отношений. Однако практика реализации прав отдельной личности или социальной группы и их юридическое оформление не всегда совпадают. Становление свободы и равноправия как ценностных ориентиров характерно в определенной степени как для городов-полисов, так и для древневосточных государств. Несмотря на различия в процессах государствообразования на Западе и Востоке, можно констатировать общие тенденции во взаимоотношениях между человеком и государством: большинство населения не рассматривается как равноправный субъект отношений; государство не ставит целью обеспечение прав человека; представление о разнице между естественным и позитивным правом не сформировано. В Средние века институты государственности и прав человека эволюционировали по-разному, в зависимости от сложившихся объективных факторов и сформировавшихся под их влиянием политических пристрастий. В эту эпоху социальные отношения трансформируются от корпоративного равенства до признания за человеком неотъемлемых прав. А наступившее вслед за ней время буржуазных революций изменило приоритеты социальной жизни. Права и свободы человека признаются ценностью и отражают абстрактное юридическое равенство всех субъектов государственного общения.
Автор обращает внимание на то, что Россия относится к государствам, в основе которых лежат ярко выраженные, особые условия: сложный комплекс антропологических, природно-климатических факторов, пространственная расселенность населения, полиэтническая структура общества, смешение культур, постоянная борьба за выживание. Все это обусловило стабильное харизматичное отношение к власти. Анализ процесса организации и реформирования системы государственных органов свидетельствует о том, что государство никогда не стремилось ограничить свою власть в отношении населения. Российское законодательство, определяющее права граждан, характеризовалось двойственностью (и до, и после 1917 г.) Поэтому, говоря о взаимоотношениях власти и личности, применительно к России необходимо констатировать оторванность их друг от друга на протяжении длительного исторического периода.
Второй параграф посвящен государственно-исполнительному механизму обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Наша страна прошла сложный путь признания прав и свобод человека в качестве высшей ценности. Но для индивида важнее всего то, каким образом эти приоритеты реализуются в повседневной государственной деятельности. И здесь возникает вопрос об обеспеченности данных прав и свобод, поскольку именно посредством обеспечения пассивное признание субъективного права трансформируется в его реальное осуществление. По отношению к обеспечению прав и свобод человека и гражданина как институциональной категории существуют различные точки зрения. О ней говорят как о цели государства (М.Н. Марченко), цели механизма государственной власти (А.И. Бобылев), задаче государства (ряд международно-правовых документов). С точки зрения автора диссертационного исследования, сущность обеспечения прав граждан заключается в том, что это объективно необходимое направление деятельности государства, отражающее его социальное назначение и имеющее законодательную регламентацию. Таким образом, обеспечение прав и свобод человека и гражданина есть функция государства.
Природа той или иной функции влияет на формирование механизма реализации самой функции. Анализ работ применительно к указанной проблематике позволяет утверждать, что дефиниция «механизм обеспечения прав и свобод человека» не получила еще широкого распространения. В рамках характеристики этого механизма и его аспектов диссертант рассматривает научные исследования таких ученых-теоретиков, как В.Н. Бутылин, А.С. Мордовец, Ю.В. Анохин, внесших значительный вклад в изучение указанной проблематики. Так, социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина предложен А.С. Мордовцом как «система международных и национально-государственных средств, правил и процедур, гарантирующих уважение и условия достойного существования личности, соблюдение, охрану и защиту всех ее прав и свобод»1.
Ю.В. Анохин обращает внимание на выполнение функции обеспечения прав человека одним субъектом – государством и описывает механизм государственно-правового обеспечения прав и свобод личности. Особое место среди научных трудов по указанной проблеме занимает монография В.Н. Бутылина, в которой акцентируется внимание на таком элементе государственной деятельности, как охрана прав личности, в связи с чем анализируется государственно-правовой механизм охраны конституционных прав и свобод граждан. Ценность исследования усматривается в том, что в нем сформулированы концептуальные основы деятельности правоохранительных органов по обеспечению прав и свобод граждан.
Проанализировав существующие в литературе исследования, диссертант делает вывод, что комплексный характер механизма обеспечения прав личности, изученный в различных своих аспектах, выражен отдельными элементами, имеющими самостоятельное значение. Одним из таких элементов является управленческая составляющая государственной деятельности. В связи с этим требует изучения государственно-исполнительный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Его содержание определяется сущностью категории «обеспечение прав и свобод человека» как функции государства. Оно выражено такими направлениями деятельности как гарантирование, организация самого процесса осуществления прав, их охрана и защита. Статическая характеристика механизма включает в себя объект, субъектов, их задачи и функции, а также принципы и правовые основы деятельности. В качестве объекта механизма выступает поведение субъектов управления. Обращено внимание на то, что правомерность поведения должна рассматриваться как неотъемлемый признак их профессионализма. Среди субъектов центральное место занимают органы исполнительной власти, а также органы местного самоуправления, наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями. В рамках предлагаемого механизма они решают такие задачи, как формирование устойчиво функционирующей системы обеспечения прав личности, поиск и нейтрализация факторов, деформирующих такую систему, организация внутри- и внесистемного взаимодействия ее активных элементов с учетом интересов населения. Применяя в процессе своей деятельности различные средства и методы, субъекты управления выполняют следующие основные функции: исполнительно-распорядительную, регулятивную, контрольно-надзорную и правоохранительную. Динамическими компонентами являются деятельность публичных служащих, ее формы (правовые и неправовые) и коммуникативные связи между субъектами, выраженные такими направлениями, как формирование информационной среды и вовлечение широкой общественности в процесс принятия и реализации управленческих решений. Государственно-исполнительный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина как составная часть (подсистема) механизма обеспечения прав и свобод человека – неотъемлемое и важнейшее качество правового государства, являющегося, в свою очередь, механизмом регулирования деятельности гражданского общества.
В третьем параграфе рассматриваются принципы функционирования государственно-исполнительного механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Анализ литературы позволяет утверждать, что исследователи оперируют различными категориями принципов, говоря о проблеме обеспечения прав и свобод граждан. Так, А.Н. Головистикова и Л.Ю. Грудцына выделяют принципы прав человека и конституционные принципы прав человека. Ю.В. Анохин в рамках механизма государственно-правового обеспечения прав и свобод личности описывает принципы взаимоотношений государства и личности, такие как верховенство правового закона; равная обязательность закона для граждан и государства; единство прав и обязанностей сторон; взаимная ответственность государства и личности. В.Н. Бутылин анализирует принципы организации деятельности государственных органов по государственно-правовой охране основных прав и свобод граждан, устанавливая, таким образом, связь между принципами государственно-правового механизма охраны конституционных прав и свобод граждан и принципами работы государственного аппарата.
Диссертант полагает, что принцип функционирования государственно-исполнительного механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина – это основные начала организации и деятельности названного механизма, выраженные в правовых нормах и определяющие его сущность, назначение и порядок деятельности. Система принципов функционирования этого механизма должна отражать, с одной стороны, особенности управления как государственной деятельности, с другой – особенности сферы управления – права и свободы человека и гражданина. Таким образом, можно выделить три уровня принципов. Первый уровень составляют социально-правовые (общие) принципы, характеризующие взаимоотношения государства и личности. В их числе: принципы гуманизма, справедливости, толерантности, признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, верховенства права. Второй уровень – принципы системообразующие, отражающие основные начала организации и функционирования рассматриваемого механизма: принципы демократизма, разделения властей, законности, федерализма, единства прав, свобод и обязанностей, взаимной ответственности всех субъектов общественных отношений, связанных с процессом обеспечения прав человека, гласности, профессионализма. Третий уровень составляют специальные организационно-правовые принципы, определяющие деятельность органов исполнительной власти как основных субъектов механизма, осуществляющих управленческую деятельность. К ним относятся принципы централизации и децентрализации, сочетания единоначалия и коллегиальности, подотчетности и подконтрольности, учета особенностей объектов управленческой деятельности.
Во второй главе – «Органы исполнительной власти и их роль в обеспечении прав и свобод человека и гражданина» – рассматриваются вопросы, связанные с функционированием органов исполнительной власти в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
В первом параграфе анализируется статус органов исполнительной власти как субъектов государственной деятельности. В этой связи раскрывается сущность категорий «власть», «исполнительная власть», «орган исполнительной власти». Систематизированы взгляды ученых на определение власти, а государственная власть определена как легитимная способность государства посредством своих органов власти, представляющих единую систему, обеспечить реализацию своих функций в отношениях с другими общественными силами и гражданами. Выделены основные черты государственной власти: единство, легитимное право на применение принуждения, верховенство и правовой характер.
Диссертант обращает внимание на то, что термин «исполнительная власть» учеными воспринимается неоднозначно, поскольку в полной мере не характеризует сущность исполнительно-распорядительной деятельности. К.С. Бельский под исполнительной властью понимает «систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение»1. Д.Н. Бахрах, раскрывая понятие исполнительной власти, отдает предпочтение термину «административная власть», трактуя его при этом в двух основных аспектах: юридическом, понимая под ним право и возможность субъектов управлять кем-либо, и политологическом, охватывающем комплекс политико-правовых явлений (аппарат государственного управления, компетенцию его органов и служащих и др.). Г.В. Атаманчук считает типологическим суждение о сущности исполнительной власти как о ветви государственной власти, выраженной системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивающих его поступательное развитие на основе законодательства и самостоятельной реализации государственных властных полномочий исполнительно-распорядительного характера.
Анализ существующих точек зрения и положений законодательства позволяет утверждать, что понятие «исполнительная власть» не тождественно понятию «государственное управление» и не всегда является удачной заменой последнему. Автор диссертационного исследования, рассмотрев признаки исполнительной власти, разделяет точку зрения ученых, которые определяют ее как независимую и самостоятельную ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственными полномочиями для осуществления государственной управленческой деятельности методами, предусмотренными законодательством. В исследовании указывается на запутанность терминологического аппарата, применяемого по отношению к органам исполнительной власти (используются такие термины, как «органы государственного управления», «исполнительные органы государственной власти», «административные органы»).
При изучении системы организации исполнительной власти в Российской Федерации выявлены такие проблемные аспекты как несоответствие сущности функций их определению в правовых актах, совмещение контрольно-надзорных и хозяйственных функций, нарушение уровней правового регулирования.
Во втором параграфе рассматриваются место органов исполнительной власти в государственно-исполнительном механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина, их взаимодействие с другими его субъектами, факторы, ущемляющие права и свободы граждан.
Отмечается, что органы исполнительной власти выполняют основной объем управленческой деятельности, направленной на успешную реализацию государственных функций, взаимодействуя с другими структурами государственного аппарата. Основы такого взаимодействия заложены в принципе разделения властей, которое означает не простую дифференциацию власти «по специализации», а достижение баланса между ними, что, в свою очередь, служит гарантией выполнения социальных обязательств государства и защиты от узурпации властных полномочий. Однако роль органов исполнительной власти в таком межсистемном взаимодействии различна. Так, в государствах с англосаксонской системой права (США, Великобритании) любые носители административной власти воспринимаются как субъекты, потенциально склонные к узурпации властных полномочий. Как следствие, обеспечение прав и свобод человека рассматривается, в первую очередь, через призму защиты прав граждан посредством надлежащих процедур. Поэтому основную роль в обеспечении прав личности выполняет суд. Прокуратура не имеет функции общего надзора за законностью. В России же именно органы, наделенные управленческими полномочиями, традиционно занимают центральное место в механизме государства и реализуют функцию обеспечения прав граждан в своей повседневной деятельности. Специфическое место занимают и органы прокуратуры, наделенные надзорными полномочиями в сфере соблюдения прав человека.
В параграфе проанализированы следующие направления межсубъектного взаимодействия: между органами исполнительной власти и Президентом Российской Федерации; между органами исполнительной и законодательной власти; между органами исполнительной и судебной власти; между органами исполнительной власти и органами прокуратуры, в контексте обеспечения режима законности. Место исполнительной власти среди субъектов исследуемого механизма определяется и взаимоотношениями личности и государства. Ключевыми для определения таких отношений служат категории «функция» и «правовой статус». В вопросе о перечне функций единства мнений нет. Профессор К.С. Бельский применительно к органам исполнительной власти разделяет все функции на два уровня. Первый составляют функции, имеющие глобальное значение и отражающие сущность этих органов власти (функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности, регулятивно-управленческая функция и функция обеспечения прав и свобод граждан). На втором уровне находятся функции вспомогательного характера, направленные на обслуживание каждой из основных функций, – нормотворчество, применение правовых норм и юрисдикция. Коллектив авторов монографии «Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления» формулируют такие функции, как охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, а также регулятивно-управленческая нормотворческая, оперативно-исполнительная, юрисдикционная функции.
Автор диссертационного исследования отмечает, что имеющиеся классификации не вполне удачны. Во-первых, нет четких критериев дифференциации, во-вторых, выполняя, например, функцию охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, органы исполнительной власти в определенной мере обеспечивают и право человека на жизнь, охрану здоровья, на собственность. Но функция обеспечения прав человека выделяется отдельно. Данная точка зрения косвенно подтверждается анализом нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность органов исполнительной власти. Поэтому, исходя из средств и методов, применяемых для выполнения поставленных задач, основными функциями органов исполнительной власти являются исполнительно-распорядительная, регулятивная, контрольно-надзорная, правоохранительная.
Что же касается правового статуса индивида с позиций управления, то он включает в себя три блока прав и обязанностей: те, для реализации которых не нужно специальных предписаний органов исполнительной власти; те, что могут быть реализованы лишь посредством специальных предписаний этих органов и, наконец, в реализации которых исполнительная власть содействует путем повседневного осуществления административно-хозяйственной деятельности.
Однако, помимо организующего и регулирующего воздействия органов исполнительной власти, существуют и механизмы негативного воздействия, ущемляющие права граждан. Соглашаясь с С.А. Денисовым, рассматривавшим проблему негативного воздействия органов власти на возможность реализации прав граждан, по вопросу существования механизма ущемления этих прав1, диссертант считает, что природа такого механизма носит комплексный характер, правовой аспект которого – лишь один из элементов. Применительно к органам исполнительной власти можно назвать такие негативные факторы: ограничение объема декларированных прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации; принятие подзаконных правовых актов, противоречащих федеральным законам и Конституции Российской Федерации; отсутствие необходимых процедурных норм или их излишняя усложненность; дискреционные полномочия должностных лиц; недостаточное регулирование ответственности должностных лиц и органов власти. Указанные явления, ущемляющие права граждан, снижают эффективность реализации органами исполнительной власти конституционного положения о признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина как приоритете государственной деятельности, что, в свою очередь, оказывает отрицательное влияние на формирование имиджа исполнительной власти.
В третьем параграфе представлен анализ проблем совершенствования деятельности органов исполнительной власти по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Состояние российской государственности сегодня, с позиций истории ее развития, не представляет ничего сверхъестественного. Государство и право, личность и власть периодически вступают в состояние острого конфликта. Беспокойство вызывает другая тенденция – намечены пути реформирования, создаются новые механизмы взаимодействия, а эффективность решения проблемы остается чрезвычайно малой. Из года в год показатели нарушения прав человека и гражданина, представляемые в докладах о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, остаются высокими.
Согласно результатам региональных социологических исследований, социальные и экономические права в наибольшей степени осознаются гражданами и являются приоритетными для них. Однако они же оцениваются как наименее соблюдаемые. В этой связи автор диссертации выделяет следующие проблемы:
– Двойные стандарты и деформированное правосознание участников социальных правоотношений. В нашем государстве население никогда не рассматривало проблему личной свободы и личных прав как общественно значимую. Доминирование общинного сознания (в силу определенных объективных причин) сделало возможным развитие государственности в ущерб институту прав и свобод отдельного индивида, всегда ощущавшего себя зависимым от государственной власти. Быт, преобразованный реформами Петра I, окончательно разорвал связи между представителями власти и остальным населением. Кроме того, Россия пошла по пути заимствования механизмов государственного устройства, которые были совершенно не адаптированы к нашей действительности, а «пересажены» в российскую почву без учета особенностей сложившейся государственности. Поэтому социальное поле, в котором мы находимся, приближено к патологическому состоянию, поскольку в его границах всегда действовали и действуют несколько «правил»: те, которые «вброшены» извне, и те, которые понятны социальным агентам на уровне подсознания.
– Коррумпированность государственного аппарата. С правовой точки зрения можно констатировать, что антикоррупционное законодательство не образует стройной системы. Целевой закон о борьбе с коррупцией пока не принят. Существующие правовые нормы не учитывают меняющихся форм коррупционных проявлений, нередко не совпадают в формулировках. Проблемным является правовое регулирование закупочных процедур и других форм управления публичными финансами. Организация управленческой деятельности является закрытой, отсутствуют эффективные процедуры отбора и ротации кадров.
– Укрепление (восстановление) законности. В рамках исследования рассматривались различные аспекты законности: принцип законности как системообразующий принцип государственно-правового механизма управления обеспечением прав личности, правомерное поведение должностных лиц как элемент профессионализма, формы и методы взаимодействия между органами государственной власти, включая контрольно-надзорные функции. С позиций же индивида от состояния законности зависит реальность осуществления имеющихся прав, свобод и законных интересов. Ввиду того, что законность как явление непосредственно связана с правотворчеством и правоприменением, ее укрепление требует комплексного правового регулирования общественных отношений, подкрепленного организационно-управленческими мероприятиями, системного подхода к административно-процессуальной деятельности.
– Организация деятельности органов исполнительной власти. Организационная проблематика имеет несколько аспектов: бессистемность реформирования, рост бюрократического аппарата, дублирование функций, слабость вертикали исполнительной власти, высокий уровень непроизводительных расходов.
– Уровень профессионализма государственных служащих. Мотивация лиц, поступающих на службу, остается крайне низкой. В государственные органы нередко приходят те, кто не нашел себя в других профессиях. По отдельным направлениям служебной деятельности отсутствует система специальной профессиональной подготовки.
– Взаимодействие общественных формирований с государственными органами. Социально-политическая активность населения сегодня на практике реализуется посредством таких форм, как обращения граждан, участие их в непосредственном голосовании на выборах и в референдумах, публичных слушаниях, создании различных общественных объединений. Законодательство, регулирующее эти аспекты общественной деятельности, также страдает бессистемностью.
– Правовое регулирование отношений, связанных с обращениями граждан. Несмотря на то, что как таковой ярко выраженной проблемы закрытости властных структур сегодня нет, применительно к обращениям граждан свобода усмотрения для государственных органов и должностных лиц представлена в самых широких границах. Из числа адресатов обращений, согласно Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», исключены должностные лица государственных и муниципальных организаций, в ведомственных приказах отсутствует четкая формулировка оснований для отказа в проверке сведений, содержащихся в обращении. Работа с обращениями нередко носит формальный характер при соблюдении всех процессуальных норм.
Для решения поставленных проблем автор считает целесообразным принятие Федерального закона «Об исполнительной власти в Российской Федерации» и Кодекса поведения государственных служащих. Кроме того, необходимо: организовать серьезное психологическое обеспечение публичной службы; ориентировать систему профессионального образования на потребности практики; финансировать мероприятия по организации повышения квалификации служащих.
В заключении по результатам проведенного исследования сформулированы основные теоретические выводы и рекомендации, которые, как представляется, имеют теоретическое и практическое значение.
Категория «механизм обеспечения прав человека» является одной из основных для юридической науки и практики. Однако научное исследование связанных с ней проблем не лишено разноплановости. Ученые, занимающиеся рассмотрением вопросов обеспечения прав личности, по-разному трактуют понятие обеспечения этих прав, структуру данного механизма и другие аспекты. Нет единства мнений о его субъектах и объектах, недостаточное внимание уделяется динамическим элементам системы обеспечения прав и свобод граждан.
Анализ и систематизация различных точек зрения по этим вопросам позволили обратить внимание на управленческую функцию как важнейшую функцию властных публичных органов, посредством которой наиболее полно раскрывается сущность процесса обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Это, в свою очередь, послужило основанием для выделения относительно самостоятельной подсистемы механизма обеспечения прав и свобод личности – государственно-исполнительного механизма обеспечения этих прав и свобод.
В этой связи заслуживают внимания следующие положения диссертационного исследования.
В рамках социальной функции государство любого типа на любом этапе исторического развития в той или иной мере выполняет функцию обеспечения прав личности, и повседневное (что очень важно с точки зрения человека!) выполнение этой функции осуществляют органы управления. Они же и являются основными нарушителями этих прав. Поэтому в изучаемом механизме им принадлежит главенствующее место.
На основе анализа разнообразных подходов к описанию механизмов обеспечения прав человека определены понятие государственно-исполнительного механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина и его структура. Субъектами здесь являются должностные лица, публичные властные органы (в том числе местного самоуправления), а также особые государственные структуры, выполняющие правоохранительные функции. Объект механизма – поведение субъектов управления, правомерность которого должна рассматриваться как неотъемлемый элемент профессионализма. Проанализированы подходы к определению органов исполнительной власти и выполняемых ими функций.
Роль органов исполнительной власти в процессе управления обеспечением прав человека определяется в отношениях с другими властными субъектами и в отношениях с гражданами. Изучение этих направлений позволяет выявить факторы, ущемляющие права граждан. Среди основных проблем функционирования органов исполнительной власти в указанной сфере можно назвать деформацию правосознания, высокий уровень коррупции, расширение численности аппарата, дублирование управленческих функций, бессистемность реформирования органов исполнительной власти, отсутствие стратегии управления в отдельных областях жизнедеятельности государства. Однако первостепенное значение имеет проблема укрепления (восстановления) законности.
Автор отмечает, что проблема функционирования органов исполнительной власти как субъектов, обязанных признавать, соблюдать и защищать права свободы человека и гражданина, заслуживает дальнейшего комплексного изучения.
Основные положения диссертационного исследования отражены в восьми научных статьях общим объемом 3,35 п.л.
Научные публикации в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:
1. Арбузова С.А. Сущность и структура государственно-правового механизма управления обеспечением прав и свобод человека и гражданина // Вестник Владимирского юридического института. – Владимир : ВЮИ ФСИН России, 2008. – Вып. 1 (6) - 0,68 п.л.
Научные публикации в других изданиях:
2. Арбузова С.А. Права человека и государственное управление: путь от истоков общественной жизни к принципам гражданского общества // Телескоп. – Самара: НТЦ, 2004. – Вып. 8. - 0,43 п.л.
3. Арбузова С.А. Некоторые проблемные вопросы современной уголовно-исполнительной системы // Телескоп. – Самара: НТЦ, 2004. – Спец. вып. - 0,19 п.л.
4. Арбузова С.А. Права и свободы человека в истории российской государственности // Права человека в пенитенциарной практике современной России: материалы межведомственной научно-практической конференции (26 мая 2005 г.). – Псков: Псков-Инфопресс, 2006. - 0,19 п.л.
5. Арбузова С.А. Соблюдение прав человека при реализации уголовно-исполнительной политики государства // Уголовная и уголовно-исполнительная политика современной России: проблемы формирования и реализации: материалы международной научно-практической конференции (14-15 декабря 2005 г.); в 2 ч.– Вологда: ВИПЭ ФСИН России, 2006. – Ч. 2. - 0,19 п.л.
6. Арбузова С.А. Роль органов исполнительной власти в реализации принципа признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина // Проблемы преступления и наказания в праве, философии и культуре: материалы международной научно-практической конференции (25-26 апреля 2007 г.) / под общ. ред. А. В. Горожанина: в 2 кн. – Самара: СЮИ ФСИН России, 2007. - 0,29 п.л.
7. Арбузова С.А. Органы исполнительной власти как субъекты государственной деятельности // Актуальные проблемы правоведения.– Самара: Изд-во СГЭУ, 2006. – Вып. 8 (26). - 0,75 п.л.
8. Арбузова С.А. Правовое регулирование миграционных процессов на территории Самарской области // Социальная адаптация мигрантов как фактор стабильности регионального сообщества: доклад. – Самара: АНО «Совет по вопросам управления и развития Самарской области; Офорт, 2006. - 0,63 п.л.
Светлана Анатольевна Арбузова
Государственно-исполнительный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина (на материалах Российской Федерации)
| Подписано в печать 18.07.2008 г. Формат 60х84 1/16. | ||
| Бумага офсетная. | Печать офсетная. | Объем 1,5 печ. Л. |
| Тираж 100 экз. | | Заказ № 3165 |
Отпечатано в АНО «Типография ГУВД Самарской области»
443099, г. Самара, ул. Куйбышева, 42-42а.
1 Мордовец А. С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина (теоретико-правовое исследование). – Саратов, 1996. – С.85.
1 Бельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. – 1997. – № 3. – С.14.
1 Подробнее см.: Денисов С. А. Механизм нейтрализации прав граждан в сфере государственного управления // Административно-правовой статус гражданина: материалы 7-го «круглого стола» «Лазаревские чтения». – М.: ИГП РАН, 2004. – С.96-106.