Конституционно-правовые основы обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции

Вид материала

Диссертация

Содержание Научный руководитель Кувырченкова Татьяна Владимировна Общая характеристика работы Степень научной разработанности исследования. Объект и предмет исследования. Цели и задачи диссертационного исследования. Методологическая основа диссертационного исследования. Научная новизна диссертационного исследования. Основные положения, выносимые на защиту Теоретическая значимость работы Практическая значимость результатов исследования Апробация и внедрение результатов исследования. Содержание работы Третий параграф Рудьман Д.С. Рудьман Д.С. Рудьман Д.С. Конституционно-правовые основы

Подобный материал:

• Органами внутренних дел статья, 189kb.
• Тематика курсовых работ по Конституционному (государственному) праву России Конституционно-правовые, 33.52kb.
• Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека, 415.52kb.
• Обеспечение прав человека в деятельности овд тематический план № п/п, 88.51kb.
• Общая характеристика работы актуальность избранной темы исследования, 332.87kb.
• Государственно-исполнительный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, 345.61kb.
• Общая характеристика ситуации с соблюдением прав и свобод граждан в Карачаево-Черкесской, 1587.32kb.
• Программа дисциплины: "Права человека: конституционно-правовое измерение" по направлению, 506.51kb.
• Правовые основы ограничений прав и свобод сотрудников органов внутренних дел (теоретико-правовой, 350.27kb.
• 1 Механизм соблюдения прав и свобод гражданина в оперативно-розыскной деятельности, 174.7kb.

АКАДЕМИЯ

УПРАВЛЕНИЯ

МВД РОССИИ


На правах рукописи


РУДЬМАН Денис Сергеевич


КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В УСЛОВИЯХ ПРОВЕДЕНИЯ КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ОПЕРАЦИИ


Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва – 2009


Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин

Академии управления МВД России.


Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Гончаров Игорь Владимирович


Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Мелехин Александр Владимирович


кандидат юридических наук

Кувырченкова Татьяна Владимировна


Ведущая организация: Барнаульский юридический институт МВД России


Защита состоится «____» _______________ 2009 г. в 14.30 часов на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, дом 8, ауд. № 404.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления

МВД России.


Автореферат разослан «____» ____________ 2009 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент К.Л. Яковлев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Важным фактором формирования в России правового государства стало конституционное закрепление прав и свобод человека и гражданина в качестве высшей ценности. Впервые в статье 2 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года¹ (далее – Конституция РФ) с учетом требований международно-правовых актов закреплена норма, согласно которой государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека. Президент Российской Федерации (далее – Президент РФ) Д. Медведев в своем Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года отметил, что «Конституция предопределила путь обновления России как государства свободной нации. Как общества, для которого высшей ценностью являются права и достоинство каждого человека»². Несмотря на это жизнь человека на протяжении тысячелетий подвергалась опасности. Спустя тысячи лет ситуация коренным образом не изменилась. И вновь следует говорить о влиянии различных угроз на права и свободы человека и гражданина, одной из которых является угроза терроризма.

Несмотря на активно принимаемые меры по предупреждению терроризма, эта глобальная проблема не утрачивает своей актуальности. В подтверждение этого следует привести заявление председателя Правительства Российской Федерации (далее – Правительство РФ) В. Путина о том, что «терроризм стал главной угрозой наступившего века»³. В современных условиях терроризм вышел за рамки национальной проблемы отдельных стран и приобрел международные масштабы. Количество террористических актов в мире год от года увеличивается, несмотря на активно принимаемые меры. Так, в 2006 году количество терактов в мире выросло на 25% по сравнению с 2005 годом⁴. Тогда как, по словам Н. Патрушева, при общем возрастании количества терактов в мире число терактов в России в последние годы сокращается вдвое. Если в 2005 году было совершено 257 террористических актов, то в 2006 – 112, а в 2007 – 48. В 2006 году на территории России было предотвращено более 300 терактов, которые, в первую очередь, планировались на территории Дагестана, Ингушетии, Чечни и Ставропольского края. В 2008 году российским правоохранительным органам удалось предотвратить 97 терактов, 50 из которых планировались в местах массового пребывания людей¹. Наконец, по заявлению директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации (далее – ФСБ РФ) А. Бортникова на заседании Национального антитеррористического комитета (далее – НАК), с начала 2009 года в России предотвращено 35 преступлений террористического характера. Кроме того, в результате проведения контртеррористических и оперативно-боевых мероприятий на территории Северо-Кавказского региона нейтрализовано 67, задержано 233 боевика². Таким образом, отмечая определенные успехи в этой области, «Новая Россия, – по словам Президента РФ Д. Медведева, – доказала свою способность успешно бороться с терроризмом и с внешней агрессией»³.

Наиболее эффективным правовым средством противодействия терроризму является введение правового режима контртеррористической операции, предусмотренного статьей 11 Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»⁴ (далее – ФЗ «О противодействии терроризму»). Следует отметить, что особое место в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях режима контртеррористической операции занимают органы внутренних дел. Это специально уполномоченные государством органы, деятельность которых непосредственно направлена на защиту прав граждан. Но, к сожалению, на практике осуществление органами внутренних дел своих полномочий не всегда сочетается с такими принципами их деятельности как законность, обоснованность и соразмерность, что нередко приводит к нарушению прав граждан именно органами внутренних дел.

В этой связи особый интерес представляет выработка новых концептуальных подходов к решению проблемы обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции.

Приведенные обстоятельства обуславливают актуальность и практическую значимость, определяют выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности исследования. Определяя степень разработанности данной темы, следует отметить, что правовой режим контртеррористической операции, особенно в контексте обеспечения прав и свобод человека и гражданина, недостаточно изучен в научной литературе.

В конституционном праве имеются работы, посвященные отдельным аспектам данной проблемы. Так, разносторонние вопросы прав и свобод человека и гражданина нашли свое отражение в работах следующих отечественных ученых: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.В. Барбина, Н.С. Бондаря, А.Г. Братко, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, В.И. Гоймана, В.Д. Горобца, Н.Л. Гранат, В.Т. Кабышева, В.А. Карташкина, В.Я. Кикотя, С.А. Комарова, Ю.В. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.В. Лапаевой, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, Л.Я. Морозовой, В.С. Нерсесянца, С.В. Пчелинцева, И.В. Ростовщикова, О.Г. Румянцева, Б.Н. Страшуна, А.В. Стремоухова, Ю.А. Тихомирова, К.Б. Толкачева, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.

Рассмотрению различных аспектов как правовых режимов в целом, так и особых правовых режимов в частности, в том числе и в связи с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, посвящены работы отечественных ученых С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, И.В. Гончарова, В.Н. Григорьева, В.В. Гущина, А.Н. Домрина, В.В. Лозбинева, А.В. Малько, А.В. Мелехина, И.С. Розанова, В.Б. Рушайло, С.В. Тихомирова и других ученых.

Результаты исследований отдельных аспектов противодействия терроризму, в том числе в рамках правового режима контртеррористической операции, представлены в трудах ученых Ю.И. Авдеева, Ю.М. Антоняна, М.И. Дзлиева, О.В. Зубовой, Э.С. Иззатдуста, М.П. Киреева, Е.Г. Ляхова, А.Ф. Майдыкова, Н.В. Патрушева, В.Е. Петрищева, В.В. Устинова, О.М. Хлобустова и др.

Признавая огромный вклад ученых в исследование вопросов, лежащих в основе диссертационной работы, следует отметить, что проблемы обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции не были предметом всестороннего научного анализа.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции.

Предметом исследования выступает совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции, и соответствующая практика их реализации.

Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является исследование института контртеррористической операции как правового средства обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел по защите этих прав и свобод и разработка на этой основе научно-практических рекомендаций и предложений по их совершенствованию.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие основные задачи:

— раскрытие понятия и сущности правового режима контртеррористической операции в системе особых правовых режимов;

— теоретическо-правовое обоснование правового режима контртеррористической операции как режима, предполагающего установленные законом ограничения прав и свобод человека и гражданина;

— анализ правового регулирования режима контртеррористической операции и выработка предложений по совершенствованию законодательства в этой области;

— анализ конституционно-правовых гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях введения режима контртеррористической операции, а также исследование оснований их классификации;

— рассмотрение конституционно-правовых основ деятельности органов внутренних дел в механизме обеспечения прав и свобод граждан в условиях правового режима контртеррористической операции;

— разработка и формулирование конкретных рекомендаций по повышению эффективности правового регулирования деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод человека и гражданина при осуществлении режима контртеррористической операции.

Методологическая основа диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составляют современные методы познания явлений и процессов правовой действительности. В процессе исследования использовались общенаучные (исторический, материалистической диалектики, системный, целевой), частные (формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, социологический) и другие методы исследования. Применение указанных методов обеспечило основу для теоретических выводов относительно обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составил анализ правовых и иных источников: Конституция РФ, международно-правовые акты, конституционное и иное федеральное законодательство, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, законодательство субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, ведомственные нормативные правовые акты, практика деятельности органов внутренних дел в указанной сфере, сравнительный анализ законодательства об особых правовых режимах, данные анкетирования сотрудников органов внутренних дел, принимавших участие в проведении контртеррористических операций, а также другой юридический материал.

Научная новизна диссертационного исследования. Представленное диссертационное исследование является первой в отечественной юридической науке работой, в которой на основе исследования правового режима контртеррористической операции как правового средства обеспечения прав и свобод человека и гражданина рассматриваются направления совершенствования организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод граждан в условиях проведения контртеррористической операции.

Автор предпринял попытку доработки категориального аппарата, сформулировав определение правового режима контртеррористической операции. В диссертации определены сущность и особенности правового регулирования контртеррористической операции, а также выявлены особенности правового статуса человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции. На основе анализа действующего в Российской Федерации законодательства в области прав человека рассмотрено действие конституционно-правовых гарантий прав и свобод граждан при введении режима контртеррористической операции.

На базе результатов проведенного исследования с учетом зарубежного опыта в диссертации разработаны конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего общественные отношения, складывающиеся в условиях правового режима контртеррористической операции. В диссертационном исследовании также проведен анализ организационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод граждан в условиях проведения контртеррористической операции. На его основе сформулированы конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, а также организационной структуры органов внутренних дел, направленные на обеспечение прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятия «правовой режим контртеррористической операции», под которым понимается особый правовой режим, вводимый Указом Президента Российской Федерации в пределах территории проведения конкретной контртеррористической операции в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства, предполагающий расширение полномочий органов государственной власти и допускающий в качестве временной меры ограничения правосубъектности физических и юридических лиц.

2. Вывод о необходимости правового закрепления режима контртеррористической операции на конституционном уровне путем принятия Федерального конституционного закона Российской Федерации обосновывается возможностью применения временных ограничений прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции.

3. Под конституционно-правовыми гарантиями обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции следует понимать правовые условия и средства, закрепленные в Конституции РФ и отраслевом законодательстве, обеспечивающие фактическую реализацию и общую защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе путем расширения полномочий органов государственной власти и дополнительного ограничения отдельных прав и свобод граждан.

4. В целях совершенствования конституционно-правовых гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина необходимо предусмотреть в Федеральном конституционном законе Российской Федерации «О противодействии терроризму» норму, закрепляющую правовые условия ограничения прав и свобод человека и гражданина следующего содержания: «Для обеспечения безопасности личности, общества и государства в условиях правового режима контртеррористической операции могут быть установлены отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием оснований, целей, конкретных пределов и срока действия вводимых ограничений».

5. В целях повышения эффективности борьбы с терроризмом необходимо создание комплексной, стратегически ориентированной Государственной концепции противодействия терроризму, содержащей предложения по развитию антитеррористической политики, основанные на практическом опыте и обусловленные потребностями личности, общества и государства по обеспечению их безопасности. В данной Государственной концепции противодействия терроризму должны быть определены основные направления развития системы государственных органов (в том числе органов внутренних дел), задействованных в сфере предупреждения, выявления и пресечения террористических угроз.

6. Для обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, осуществляющих противодействие терроризму, предлагается создание Межведомственного центра по противодействию терроризму при Национальном антитеррористическом комитете Российской Федерации.

7. Учитывая международный опыт, а также специфику борьбы с терроризмом представляется целесообразным создание в рамках Министерства внутренних дел Российской Федерации самостоятельного специализированного подразделения по противодействию терроризму, находящегося в оперативном подчинении Межведомственного центра по противодействию терроризму при Национальном антитеррористическом комитете Российской Федерации.

Теоретическая значимость работы обусловлена тем, что сформулированные в диссертации выводы имеют определенное общетеоретическое значение для науки конституционного права и могут быть использованы для дальнейшей научной разработки проблем обеспечения органами внутренних дел прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции.

Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что материалы диссертации, основные выводы и предложения могут быть использованы:

— при разработке и совершенствовании законодательства, регулирующего общественные отношения в условиях правового режима контртеррористической операции;

— при совершенствовании правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции;

— в практической деятельности сотрудников органов внутренних дел, принимающих участие в обеспечении режима контртеррористической операции;

— при преподавании в высших юридических образовательных учреждениях дисциплин «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Теория государства и права», «Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел», а также при разработке специальных курсов и учебно-методических пособий.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В ходе работы над диссертационным исследованием был сделан ряд научных сообщений на заседаниях кафедры.

Основные положения диссертации были изложены в тезисах выступлений на теоретических, научно-практических конференциях и семинарах, в частности «Местное самоуправление: проблемы правового регулирования, совершенствования управления, охраны правопорядка и собственности» в Академии права и управления 21 ноября 2006 года, «Актуальные проблемы правового обеспечения приоритетных национальных проектов» в МГУ им. М.В. Ломоносова 8-9 декабря 2006 года, «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности ОВД» в Московском университете МВД России 20 апреля 2007 года, «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов» в Академии управления МВД России 20-21 мая 2008 года, «Экстремальные ситуации, конфликты, согласие» в Академии управления МВД России 26 ноября 2008 года, «Права человека и их обеспечение органами внутренних дел» в Академии управления МВД России 11 декабря 2008 года, «Органы внутренних дел и гражданское общество: проблемы взаимодействия в обеспечении безопасности личности, общества и государства» в Академии управления МВД России 21 апреля 2009 года.

Отдельные положения диссертации используются при чтении курсов «Конституционное право России», «Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел» в Академии управления МВД России, Омской академии МВД России, а также в практической деятельности ГУВД по Московской области, Западно-Сибирского управления внутренних дел на транспорте и Омского линейного управления внутренних дел на транспорте.

Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, нашли отражение в 9 научных работах общим объемом 4,8 п. л., в том числе в одной лекции на тему «Ограничение прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции» объемом 2,5 п. л. Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.


СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность, научная новизна, теоретическая и практическая значимость выбранной темы, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, раскрывается методологическая основа, излагаются основные положения, выносимые на защиту, содержатся сведения об апробации результатов диссертационного исследования.

В первой главе «Общая характеристика реализации прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции», состоящей из трех параграфов, исследуются вопросы, связанные с понятием правового режима контртеррористической операции, рассматриваются особенности правового статуса граждан в условиях данного режима, а также конституционно-правовые гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

В первом параграфе раскрываются понятие и особенности правового регулирования режима контртеррористической операции в системе особых правовых режимов.

Диссертант отмечает, что масштабные акты международного терроризма, совершенные в конце XX – начале XXI века, вынуждают международное сообщество и национальные органы государственной власти вырабатывать и принимать действенные меры по борьбе с терроризмом. Участившиеся противоправные террористические деяния, существующая угроза международного терроризма привели к тому, что Российская Федерация существенно ужесточила свое законодательство по борьбе с терроризмом. С принятием ФЗ «О противодействии терроризму» расширился круг участников антитеррористической деятельности, предусмотрено международное сотрудничество Российской Федерации в области борьбы с терроризмом, введены дополнительные меры и ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции.

Автор полагает, что основаниями проведения контртеррористической операции являются угрозы национальным интересам (национальной безопасности) России, выражающиеся в возникновении чрезвычайных (экстремальных) ситуаций. Кроме того, к террористическим угрозам относятся угрозы международной безопасности, например, в случае пропаганды идей терроризма, распространения материалов или иной информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности, а также финансирования террористического акта, который планируется осуществить в нескольких государствах, одним из которых является Российская Федерация.

Соискатель отмечает, что одним из наиболее оперативных способов предотвращения подобных ситуаций является использование средств, предусмотренных так называемым чрезвычайным законодательством, закрепляющим действие особых правовых режимов. От обычных средств обеспечения правопорядка они отличаются тем, что действуют не только в отношении террористов, а затрагивают интересы всего населения, ограничивая предоставленные ему права и накладывая дополнительные обязанности.

Диссертант, проанализировав сложившиеся в науке определения особых правовых режимов, выделяет их отличительные признаки от иных правовых режимов:

— возможность ограничения ряда основных прав и свобод физических и юридических лиц, причем объем возможных ограничений не может быть безграничным, а должен иметь конкретные пределы, устанавливаемые законодательством;

— временный характер действия особых правовых режимов;

— принадлежность к обеспечению внутренней или внешней безопасности государства.

Большинство авторов к особым правовым режимам относят предусмотренные Конституцией РФ чрезвычайное и военное положение. Соискатель полагает, что к числу особых правовых режимов относится также правовой режим контртеррористической операции, законодательное определение которого не нашло отражение в ФЗ «О противодействии терроризму». Под правовым режимом контртеррористической операции, по мнению диссертанта, следует понимать особый правовой режим, вводимый Указом Президента Российской Федерации в пределах территории проведения конкретной контртеррористической операции в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства, предполагающий расширение полномочий органов государственной власти и допускающий в качестве временной меры ограничения правосубъектности физических и юридических лиц.

На основе проведенного в диссертационном исследовании сравнительного анализа мер и временных ограничений по законодательству об особых правовых режимах автор приходит к выводу, что меры и временные ограничения, применяемые при введении правового режима контртеррористической операции, весьма существенны. И если по количеству применяемых мер и временных ограничений правовой режим контртеррористической операции уступает режимам чрезвычайного и военного положения, то по характеру этих мер и ограничений режим контртеррористической операции не уступает и вовсе. Принимая во внимание, что конституционно-правовое регулирование правового режима обусловлено временным ограничением отдельных прав и свобод граждан¹, диссертант приходит к выводу о необходимости закрепления правового режима контртеррористической операции на конституционном уровне путем принятия Федерального конституционного закона Российской Федерации «О противодействии терроризму» (далее – ФКЗ «О противодействии терроризму»).

Во втором параграфе рассматриваются особенности правового статуса граждан в условиях правового режима контртеррористической операции.

Несмотря на множество существующих определений, автор приходит к выводу, что в большинстве из них понятие правового статуса складывается из совокупности прав, свобод и обязанностей. В структуру правового статуса личности включается различный набор элементов. Наряду с системой прав, свобод и обязанностей в правовой статус включают гражданство, общую правоспособность, гарантии, законные интересы, юридическую ответственность, правовые принципы и др. Центральное место в правовом статусе принадлежит конституционным (основным) правам и свободам человека и гражданина. Все другие, образующие этот статус элементы, так или иначе, группируются и объединяются вокруг них.

В соответствии с ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в нашем государстве признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Однако закрепление прав и свобод человека и гражданина на конституционном уровне вовсе не означает, что эти права совсем не могут ограничиваться. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму» в условиях правового режима контртеррористической операции на период ее проведения допускаются отдельные временные ограничения прав и свобод личности. Возможное ограничение прав и свобод граждан, по мнению диссертанта, выступает основным характеризующим признаком правового режима контртеррористической операции, как вынужденное, но объективно обусловленное средство обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Проведенный в диссертационном исследовании опрос показал, что только 18% респондентов считают для себя невозможным ни при каких обстоятельствах на территории, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, нарушить права и свободы человека и гражданина. Тогда как 75,2% полагают возможным нарушить права и свободы граждан при различных условиях: 44,1% в том случае, если эти нарушения позволят обеспечить стабилизацию оперативной обстановки на территории проведения контртеррористической операции, 31,1% – если это способствует обеспечению прав и свобод большинства населения, проживающего на рассматриваемой территории. И только 7,8% опрошенных считают возможным нарушить права и свободы человека и гражданина, не называя условий, при которых происходит подобное нарушение. На основе полученных данных соискатель приходит к выводу, что в ФКЗ «О противодействии терроризму» должна найти отражение норма, закрепляющая правовые условия ограничения прав и свобод граждан при введении режима контртеррористической операции подобно тому, как это установлено для режима чрезвычайного положения в ст. 56 Конституции РФ.

Исходя из анализа норм Конституции РФ, ФЗ «О противодействии терроризму» и Указа Президента РФ от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму»¹ (далее – Указ Президента РФ № 116), автор констатирует, что в указанных нормативных правовых актах не содержатся пределы ограничений прав и свобод человека и гражданина. По мнению диссертанта, на практике это может привести к произвольному, основанному на субъектном усмотрении, ограничению прав.

Важнейшей предпосылкой обеспечения законности в условиях правового режима контртеррористической операции является нормативное закрепление в национальном законодательстве, особенно на конституционном уровне, прав, не подлежащих ограничениям в условиях данного режима.

По мнению диссертанта, в перечень прав, не подлежащих ограничениям, должны войти: 1) право на достоинство личности, при этом никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Также никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам (ст. 21 Конституции РФ); 2) свобода совести и свобода вероисповедания (ст. 28 Конституции РФ); 3) право на судебную защиту, являющееся гарантией всех других прав и свобод человека и гражданина (ст. ст. 46-54 Конституции РФ).

Ограничения остальных прав не могут быть чрезмерными. Они должны быть разумными и сводиться к необходимому минимуму, позволяющему ограничить те или иные права и свободы в конституционно определенных общественно значимых целях. Вместе с тем, как отмечает соискатель, до настоящего времени вопрос о ясных и понятных критериях, которые позволяли бы определить конкретные пределы ограничения прав и свобод граждан, продолжает оставаться дискуссионным.

Автор считает, что в качестве критериев ограничения прав и свобод граждан в условиях правового режима контртеррористической операции возможно применять критерии правомерности причинения вреда при крайней необходимости. Ограничивая некоторые права и свободы человека посредством введения правового режима контртеррористической операции, государство обеспечивает сохранение других, более значимых для человека прав и свобод. При этом ограничение прав и свобод носит не индивидуальный характер, а распространяется на население всей территории, на которой введен указанный режим. Как и при крайней необходимости, в условиях режима контртеррористической операции происходит причинение вреда (ограничение прав) третьим лицам, которые вообще не имеют никакого отношения к возникшей опасности. При этом причиненный вред должен быть менее значительным, чем вред предотвращенный, т.е. с помощью меньшего блага охраняется более ценное благо.

Отличительной особенностью правового статуса граждан является то, что решение о введении правового режима контртеррористической операции с перечнем принимаемых мер и временных ограничений, а также решение об отмене этого режима распространяется на все население, проживающее или временно находящееся в зоне действия правового режима контртеррористической операции, а не на отдельных лиц.

По мнению диссертанта, тот факт, что в ч. 3 ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму» закреплен исчерпывающий перечень мер и временных ограничений прав и свобод человека и гражданина, позволяет избегать применение чрезмерных ограничений по отношению к лицам, проживающим или находящимся на территории введения рассматриваемого режима.

Рассмотрев особенности правового статуса граждан в условиях правового режима контртеррористической операции, соискатель считает целесообразным предусмотреть в ФКЗ «О противодействии терроризму» норму, закрепляющую правовые условия ограничения прав и свобод человека и гражданина следующего содержания: «Для обеспечения безопасности личности, общества и государства в условиях правового режима контртеррористической операции могут быть установлены отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием оснований, целей, конкретных пределов и срока действия вводимых ограничений».

В третьем параграфе исследуются конституционно-правовые гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях введения режима контртеррористической операции.

Автор отмечает, что в условиях рассматриваемого режима происходит расширение пределов компетенции государственных органов и их должностных лиц за счет ограничений прав и свобод граждан. По этой причине государством должны быть предусмотрены конкретные гарантии защиты прав человека.

Диссертант солидарен с позицией многих ученых¹, согласно которой в зависимости от отраслевого признака выделяют следующие виды гарантий: а) конституционно-правовые; б) административно-правовые; в) административно-процессуальные; г) гражданско-правовые; д) гражданско-процессуальные; е) уголовно-правовые; ж) уголовно-процессуальные; з) финансово-правовые; и) гарантии трудовых прав; к) семейно-правовые; л) земельно-правовые; м) экологически-правовые; н) международно-правовые. Сравнительно большое выделение видов гарантий соискатель объясняет ускоренными темпами развития правовой системы, а, следовательно, ростом числа отраслей отечественного права после принятия Конституции РФ. Подобно тому, как конституционное право является ведущей отраслью российского права, так и конституционно-правовые гарантии играют существенную роль во всей системе гарантий.

По мнению автора, под конституционно-правовыми гарантиями обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции следует понимать правовые условия и средства, закрепленные в Конституции РФ и отраслевом законодательстве, обеспечивающие фактическую реализацию и общую защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе путем расширения полномочий органов государственной власти и дополнительного ограничения отдельных прав и свобод граждан.

Наряду с международно-правовыми одними из важнейших конституционно-правовых гарантий прав и свобод человека являются внутригосударственные гарантии, которые служат критерием уровня развития общества, способности государства не только провозглашать права и свободы человека, но и защищать их в действительности.

Внутригосударственные гарантии представляют собой совокупность двух больших групп гарантий, которые большинство ученых выделяют в числе основных. Так, в зависимости от характера и вида общественных отношений выделяются общие и юридические (специальные) конституционно-правовые гарантии. Диссертант отмечает, что такую классификацию можно считать общепризнанной, хотя многие исследователи выделяют еще один вид гарантий – организационные, характеризующие деятельность государственных органов и общественных объединений по защите прав и свобод человека и гражданина.

Так как политика, экономика и идеология являются основными сферами общественной жизни, в числе общих гарантий принято выделять следующие виды: политические, экономические, духовные (идеологические) гарантии. Так, например, материальная обеспеченность граждан влияет на укрепление правопорядка в государстве, способствуя снижению количества совершаемых террористических актов. По данным Всероссийского Центра Изучения Общественного Мнения (ВЦИОМ) в 2008 году по сравнению с 2006 годом снизилась острота проблем терроризма (с 43% до 32%) и безработицы (с 31% до 25%)¹. В условиях правового государства ведущая роль наряду с общими гарантиями (условиями) принадлежит конкретным юридическим механизмам реализации и защиты прав граждан.

Любые юридические средства (гарантии) защиты прав и свобод граждан действуют в определенном политическом, экономическом и идеологическом контексте, который может снижать эффективность правозащитных механизмов, либо, напротив, усиливать их действие. По мнению соискателя, это свидетельствует о тесной взаимосвязи между общими и специальными конституционно-правовыми гарантиями обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях введения режима контртеррористической операции.

В системе гарантий основных прав и свобод граждан юридическим гарантиям принадлежит ведущая роль. Это обусловлено их конкретным характером, правовым закреплением, наличием санкций за их неисполнение. Как отмечает автор, особенно актуальны юридические гарантии в условиях рассматриваемого правового режима контртеррористической операции. Обусловлено это тем, что в условиях данного режима происходит расширение полномочий органов государственной власти и их должностных лиц за счет ограничения прав и свобод граждан. В такой ситуации только гарантии, основанные на законе, могут обеспечить эффективную и реальную охрану и защиту прав граждан.

Однако, как считает диссертант, реализация конституционных прав и свобод не сводится лишь только к деятельности компетентных субъектов по обеспечению процесса реализации прав и свобод граждан в условиях проведения контртеррористической операции. Важную роль в осуществлении правовых целей играет деятельность самого обладателя права, направленная на совершение правомерных поступков по реализации конституционных прав и свобод. Речь идет о статье 22 ФЗ «О противодействии терроризму», допускающей правомерное причинение вреда, статье 23 ФЗ «О противодействии терроризму», закрепляющей льготное исчисление выслуги лет, гарантии и компенсации лицам, участвующим в борьбе с терроризмом и т.д.

Соискатель отмечает, что все многообразие гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции образует единую систему и находится в постоянном взаимодействии друг с другом. Однако наличие правовых норм, закрепляющих возможность беспрепятственно пользоваться правами и свободами в условиях правового режима контртеррористической операции, совсем не означает, что каждому гражданину автоматически гарантируется их реализация. Именно поэтому в процессе обеспечения прав и свобод человека и гражданина требуется не только закрепление гарантий в законодательстве, но и их непосредственная реализация.

Во второй главе «Правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции», состоящей из трех параграфов, рассматриваются правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел в условиях введения правового режима контртеррористической операции, а также направления их совершенствования.

В первом параграфе анализируются правовые основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях введения режима контртеррористической операции.

Автор отмечает то, что органы внутренних дел в системе органов государства в условиях правового режима контртеррористической операции наделены особыми государственно-властными полномочиями по обеспечению прав и свобод граждан. А значит, их деятельность должна быть четко урегулирована в правовом отношении. По мнению диссертанта, под правовыми основами деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции следует понимать совокупность правовых норм, закрепленных в нормативных правовых актах, изданных в пределах своей компетенции уполномоченными на то органами, определяющими полномочия органов внутренних дел, условия, средства противодействия терроризму, гарантии законности и другие аспекты по предупреждению и пресечению терроризма при минимальном ограничении прав и свобод человека и гражданина.

К правовым основам деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции соискатель относит: 1. Конституцию РФ; 2. общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации; 3. внутригосударственные нормативные правовые акты.

Автор отмечает, что Конституция РФ является правовым базисом деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия терроризму. Так, согласно ч. 2 Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Кроме того, среди основных прав человека, которые согласно ст. 17 Конституции РФ неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, одним из ключевых является право на жизнь. Закрепление в Конституции РФ права на жизнь требует от органов внутренних дел наряду с другими правоохранительными органами решительной борьбы с актами терроризма, в результате которых гибнут люди. С одной стороны, гибель людей может быть связана с действиями террористов, с другой, – с неудачно проведенными операциями российских спецслужб, в числе которых органы внутренних дел. Яркими примерами непрофессиональных действий органов внутренних дел последнего времени, повлекших многочисленные жертвы среди мирного населения, явились попытки освободить заложников из концертного зала на Дубровке в Москве (129 погибших, более 700 пострадавших) и штурм школы № 1 в г. Беслане (331 человек погиб и более 600 пострадало)¹. Это еще раз подтверждает мысль о том, насколько жизнь отдельно взятого человека порой зависит от профессионализма сотрудника органов внутренних дел. Для сохранения целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации значимыми являются положения ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, запрещающие «создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни» и другие нормы.

На основе проведенного в диссертационном исследовании анализа соискатель приходит к выводу, что несмотря на множество международно-правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел по борьбе с терроризмом, в международном праве до настоящего времени нет единого универсального соглашения, определяющего понятие «международный терроризм». По мнению диссертанта, существующая терминологическая неразбериха в значительной мере затрудняет эффективную антитеррористическую деятельность. Поэтому необходима выработка единообразного подхода к употреблению соответствующих понятий и унификации антитеррористического законодательства. Серьезным препятствием в антитеррористической деятельности являются сохраняющиеся двойные стандарты в оценке действий террористов разными странами.

Российская Федерация признает все международно-правовые акты и документы, принятые международным сообществом в рамках противодействия терроризму, и предпринимает шаги по реализации общепринятых международно-правовых подходов в нормативных актах национального права. Более того, интеграция России в систему основных международных конвенций и договоров, особенно после вступление в Совет Европы, обязывает её привести свое национальное законодательство в соответствие с международными и европейскими стандартами.

Положения международно-правовых актов находят отражение во внутригосударственных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод граждан в условиях правового режима контртеррористической операции. Помимо Конституции РФ соискатель относит к ним следующие источники: федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации; нормативные правовые акты Президента РФ; нормативные правовые акты Правительства РФ; ведомственные нормативные правовые акты. Анализ названных групп нормативно-правовых актов показывает, что существенное значение для органов внутренних дел имеют также акты органов власти субъектов Российской Федерации. Например, при проведении контртеррористической операции на территории Северо-Кавказского региона, следует учитывать законодательство субъектов Российской Федерации, входящих в состав этого региона.

Более того, по мнению автора, к правовой основе деятельности органов внутренних дел следует относить акты органов местного управления и самоуправления вследствие внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹. К вопросам местного значения теперь отнесено «участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма» в границах муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа).

Несмотря на то, что систему правового регулирования борьбы с терроризмом составляют весьма разнообразные нормативные правовые акты, затрагивающие различные стороны участия подразделений органов внутренних дел в проведении контртеррористических операций, деятельность по совершенствованию законодательства в этой области должна быть продолжена.

Во втором параграфе исследуются организационные основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции.

Как отмечает диссертант, учитывая специфику исследования, под «организацией» следует понимать деятельность, направленную на объединение усилий субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, в достижении поставленных целей.

На основе анализа ст. 15 ФЗ «О противодействии терроризму», соискатель приходит к выводу, что субъектами, входящими в состав группировки сил и средств и непосредственно осуществляющими борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции, являются: ФСБ РФ; Министерство обороны Российской Федерации (далее – МО РФ); Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД РФ); Министерство юстиции Российской Федерации; Служба внешней разведки Российской Федерации; Федеральная служба охраны Российской Федерации; Министерство по чрезвычайным ситуациям Российской Федерации (далее – МЧС РФ) и др. Имея общую задачу – борьбу с терроризмом, каждый из этих субъектов выполняет свои специфические функции.

Проанализировав ныне действующее Положение о МВД РФ, которое было утверждено Указом Президента РФ от 19 июля 2004 года № 927¹, автор приходит к выводу, что в нем не закреплены полномочия органов внутренних дел в области противодействия терроризму. А между тем, органы внутренних дел не только участвуют в проведении контртеррористических операций, но также выявляют, предупреждают, пресекают, раскрывают и расследуют преступления террористической направленности. Данная законодательная неточность была устранена внесением в Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции»² обязанности органов внутренних дел участвовать в противодействии терроризму и обеспечении правового режима контртеррористической операции. В целях исполнения указанной обязанности на органы внутренних дел возложено право применения мер и временных ограничений, предусмотренных ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму».

Исследование полномочий органов внутренних дел по обеспечению правового режима контртеррористической операции показывает, что практически все подразделения участвуют в проведении контртеррористической операции. Причем каждое из них обеспечивает выполнение только тех обязанностей, которые определяются специфически решаемыми ими задачами. Именно поэтому, по мнению соискателя, в организации усилий по предупреждению и пресечению террористических актов подразделения органов внутренних дел зачастую действуют разрозненно. Решение данной проблемы было возможно только за счет формирования в системе МВД РФ специализированной структуры, координирующей эту деятельность.

И на самом деле, с учетом важности задачи противодействия терроризму в составе Главного управления по борьбе с организованной преступностью (далее – ГУБОП) МВД РФ в 2003 году был создан Центр по борьбе с терроризмом (Центр «Т»). Он был образован на базе специального оперативно-разыскного бюро, уже несколько лет действующего при ГУБОП. В 2004 году в рамках административной реформы федеральных ведомств на базе ГУБОП был образован Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – ДБОПиТ МВД РФ). Это специализированный орган, занимающийся проблемами предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера на профессиональной основе.

Однако «в целях совершенствования руководства деятельностью Министерства внутренних дел Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации» 6 сентября 2008 года был подписан Указ Президента РФ № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации»¹. Согласно данного Указа Президента РФ на базе ДБОПиТ МВД РФ в пределах их установленной штатной численности в органах внутренних дел образованы новые подразделения: Департамент по противодействию экстремизму (ДПЭ) и Департамент по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите. Как отмечает автор, у вновь созданного ДПЭ задача по противодействию терроризму отсутствует. Среди основных функций и полномочий ДПЭ в п. 10.11 Положения о Департаменте по противодействию экстремизму Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 31 октября 2008 года № 940, закреплена только «организация взаимодействия с подразделениями органов федеральной службы безопасности в целях осуществления ими антитеррористической деятельности». Каким образом будет организована работа по противодействию терроризму в рамках реформированной структуры, пока неясно. По мнению диссертанта, об этом можно будет судить спустя некоторое время по конкретным результатам работы. Однако, как полагает соискатель, учитывая специфику борьбы с терроризмом, предупреждать, выявлять и пресекать преступления террористического характера, должно отдельное специализированное подразделение.

Автор отмечает, что деятельность органов внутренних дел в условиях правового режима контртеррористической операции весьма широка и многообразна. Органы внутренних дел реализуют свою компетенцию по обеспечению прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в следующих основных видах деятельности: административной, оперативно-разыскной и уголовно-процессуальной.

Диссертант разделяет мнение В.В. Гущина о том, что эффективность всей работы по осуществлению противодействия терроризму находится в прямой зависимости от взаимодействия и координации. Это косвенно подтверждают данные проведенного анкетирования. Рассматривая вопрос о роли и месте подразделений органов внутренних дел в условиях проведения контртеррористической операции, 22% опрошенных в ходе выборного анкетирования считают, что стабилизация обстановки в этих условиях целиком и полностью зависит от действий органов внутренних дел. Тогда как более половины опрошенных (58%) полагают, что стабилизация возможна при согласованных совместных действиях всех правоохранительных органов.

По мнению соискателя, органы внутренних дел в процессе обеспечения прав и свобод человека и гражданина при противодействии терроризму осуществляют взаимодействие со следующими группами субъектов антитеррористической деятельности:

1. Общие: федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественно-государственные объединения, средства массовой информации, граждане и общество в целом.

2. Специальные: правоохранительные органы, в том числе различные уровни системы органов внутренних дел (например, внутренние войска).

Автор приходит к выводу, что наметился определенный прогресс в организации взаимодействия между МВД РФ и ФСБ РФ в борьбе с терроризмом¹, что положительно отразилось на результатах проводимых контртеррористических операций. В связи с этим следует добиваться такого же уровня сотрудничества с остальными министерствами и ведомствами, участвующими в обеспечении режима контртеррористической операции.

Третий параграф посвящен направлениям совершенствования организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод человека и гражданина при осуществлении правового режима контртеррористической операции.

Диссертант отмечает, что правовое и организационное совершенствование деятельности органов внутренних дел является важнейшей составляющей их успешного выполнения своих функций по обеспечению прав и свобод человека и гражданина при осуществлении контртеррористической операции. При этом в работе особо обращается внимание на то, что только системный подход к организации антитеррористической деятельности на государственном уровне приведет к эффективности в борьбе с терроризмом.

Во-первых, по мнению соискателя, необходимо создание общегосударственной системы противодействия терроризму. В настоящее время крайне важна консолидация всех институтов гражданского общества, всех структур власти в целях скорейшего принятия решительных мер по защите интересов граждан и государства. Наряду с такими национальными проектами как «Развитие АПК», «Здоровье», «Жилье», «Образование» существенное внимание должно быть уделено проекту «Безопасность», что вызвано назревшей необходимостью в обеспечении прав и свобод человека и гражданина в условиях возрастающей угрозы терроризма.

Во-вторых, в целях повышения эффективности борьбы с терроризмом требуется разработка комплексной, стратегически ориентированной Государственной концепции противодействия терроризму, которая должна согласовываться с международными подходами к борьбе с терроризмом. На основании анализа представленных в научной литературе точек зрения¹ автор предлагает выделить в концепции десять разделов такие, например, как: 1. Общие положения антитеррористической деятельности (принципы и цели, задачи борьбы с терроризмом, основные понятия, причины терроризма); 2. Состояние борьбы с терроризмом, основные проблемы в этой области; 3. Правовые и организационные основы антитеррористической деятельности; 4. Региональные особенности противодействия терроризму; 5. Прогнозирование новых видов террористической угрозы и адаптация к ним антитеррористической концепции и т.д.

В-третьих, опираясь на международный опыт в организации борьбы с терроризмом, в Российской Федерации следует создать Межведомственный центр по противодействию терроризму при Национальном антитеррористическом комитете Российской Федерации (далее – Межведомственный центр по противодействию терроризму при НАК РФ). По мнению диссертанта, это решит проблему взаимодействия и координации, сосредоточения специалистов по борьбе с терроризмом в одном органе, систематизации законодательства в области борьбы с терроризмом, создания единого банка данных, включающего в себя необходимые сведения о группах, организациях и лицах, занимающихся террористической деятельностью и т.д.

Необходимость решения указанной проблемы вызвало принятие Указа Президента РФ № 116, которым образован НАК РФ. Этот орган обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму. Пока не введен правовой режим контртеррористической операции, проблемами терроризма ведает НАК РФ, а в регионах – антитеррористические комиссии. Непосредственно управление контртеррористической операцией осуществляет Федеральный оперативный штаб или оперативный штаб субъекта РФ.

Обладая широкими полномочиями по управлению контртеррористической операцией, Федеральный оперативный штаб мог бы получить статус Межведомственного центра по противодействию терроризму при НАК РФ с учетом ряда принципиальных изменений таких, к примеру, как:

― Включение в состав Межведомственного центра по противодействию терроризму при НАК РФ¹ подразделений, непосредственно осуществляющих функции по противодействию терроризму на постоянной основе из различных министерств (МВД РФ, ФСБ РФ, МО РФ, МЧС РФ, Министерство финансов Российской Федерации и т.д.), находящихся в оперативном подчинении Межведомственного центра по противодействию терроризму при НАК РФ и готовых в любой момент принять участие в контртеррористической операции.

― Разработка и принятие единого для всех подразделений, включенных в состав Межведомственного центра по противодействию терроризму при НАК РФ, нормативного правового акта, который бы определял компетенцию каждого субъекта, участвующего в проведении контртеррористической операции. При этом при принятии правового акта особое внимание следует обратить на разграничение компетенции субъектов разных министерств с целью устранения дублирования их функций.

― Решения, принимаемые Межведомственным центром по противодействию терроризму при НАК РФ в соответствии с его компетенцией, должны быть обязательными для всех федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Федерации, а также для предприятий, органов и учреждений, действующих на территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции и т.д.

В-четвертых, учитывая специфику борьбы с терроризмом, в рамках МВД РФ должно быть создано самостоятельное специализированное подразделение по противодействию терроризму. Как считает автор, указанное подразделение структурно будет входить в Межведомственный центр по противодействию терроризму при НАК РФ. Актуальность этого особо возрастает в связи с реорганизацией ДБОПиТ МВД РФ.

Одним из основных факторов, определяющих необходимость создания специального подразделения органов внутренних дел по противодействию терроризму, является прохождение специальной подготовки сотрудников, действующих в условиях правового режима контртеррористической операции в ситуации ограничения прав и свобод человека и гражданина в соответствии с ч. 3 ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму». Диссертант разделяет точку зрения И.В. Гончарова, который считает, что кроме специальной подготовки необходима правовая подготовка этих сотрудников¹.

Это положение косвенно подтверждают данные проведенного анкетирования. На вопрос сотрудникам органов внутренних дел, «как Вы оцениваете подготовку Вашего подразделения к действиям в условиях правового режима контртеррористической операции», более половины опрошенных (62%) ответили отрицательно. Часть сотрудников органов внутренних дел (29%) считают, что их подразделения оказались вообще профессионально неподготовленными к действиям в рассматриваемых условиях. Основными направлениями подготовки сотрудников органов внутренних дел к действиям в условиях правового режима контртеррористической операции большинство опрошенных респондентов считают следующее:

а) необходима специальная профессиональная подготовка, включающая изучение тактических приемов действий и их отработка на практике в ходе учений (57%);

б) возрастание роли психологической подготовки к действиям в условиях проведения контртеррористической операции (14%);

в) наличие специальной правовой подготовки сотрудников органов внутренних дел (26,5%).

К сожалению, именно в правовом аспекте, сотрудники органов внутренних дел подготовлены слабо. На вопрос сотрудникам органов внутренних дел, принимавшим участие в проведении контртеррористических операций, «знакомы ли Вы с основными положениями ФЗ «О противодействии терроризму», 31% опрошенных ответили отрицательно и всего 49% дали положительный ответ. Эти данные не могут не влиять на деятельность подразделений органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина при осуществлении режима контртеррористической операции.

И, наконец, в-пятых, законодателю следует пересмотреть отдельные нормы в части, касающейся деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина при осуществлении режима контртеррористической операции.

В частности, по мнению соискателя, наряду с «неповиновением законному требованию должностного лица органа федеральной службы безопасности о соблюдении мер и временных ограничений, установленных на территории (объекте), в пределах которой (на котором) введен правовой режим контртеррористической операции», административная ответственность граждан, должностных лиц и юридических лиц должна также наступать при неповиновении сотруднику органа внутренних дел. Это следует из того, что сотрудники органов внутренних дел в соответствии с п. 36 ст. 11 Закона РФ «О милиции» наделяются правом применения мер и временных ограничений, предусмотренных ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму». Важным также является закрепление в ФКЗ «О противодействии терроризму» понятия «зона проведения контртеррористической операции». Если Федеральный закон от 25 июля 1998 года № 130 - ФЗ «О борьбе с терроризмом»¹ разрешал отступления от обычного правового режима только «в зоне проведения контртеррористической операции», то ФЗ «О противодействии терроризму» не предусматривает понятия «зона проведения контртеррористической операции», допуская в то же время, что таковая может охватывать «территорию, на которой проживает значительное число людей» (ч. 3 ст. 12 ФЗ «О противодействии терроризму»). При этом ограничения прав и свобод, предусмотренные для режима контртеррористической операции, несмотря на размытость границ этого режима, значительны.

В заключении диссертационного исследования подводятся итоги проведенного исследования и формулируются предложения по совершенствованию законодательства по рассматриваемой проблеме.

Автор полагает, что основным характеризующим признаком правового режима контртеррористической операции выступает возможное ограничение прав и свобод человека и гражданина. Данное обстоятельство позволяет говорить о необходимости закрепления правового режима контртеррористической операции на конституционном уровне путем принятия Федерального конституционного закона Российской Федерации.

Диссертант подчеркивает, что в условиях правового режима контртеррористической операции ограничения прав и свобод человека и гражданина не могут быть чрезмерными. В этой связи особую актуальность приобретает определение критериев и пределов возможных ограничений. Это происходит из-за того, что государство одинаково успешно может принимать меры по использованию рассматриваемого режима, с одной стороны, в качестве эффективного способа защиты прав и свобод граждан, а с другой, – не менее эффективного средства чрезмерных ограничений в отношении граждан. Именно поэтому, как полагает соискатель, необходимо предусмотреть в ФКЗ «О противодействии терроризму» норму, закрепляющую правовые условия ограничения прав и свобод человека и гражданина, в числе которых приоритетное значение имеют пределы и критерии ограничения прав граждан. По этой же причине серьезное значение приобретает создание системы правовых гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях введения режима контртеррористической операции.

Автор отмечает, что ведущую роль в обеспечении прав и свобод человека и гражданина приобретает деятельность органов внутренних дел. Именно они выполняют значительный объем работы по обеспечению прав и свобод граждан. Это обусловлено широтой их полномочий, позволяющей органам внутренних дел активно, посредством самых разнообразных средств и методов, а также в различных формах участвовать в обеспечении прав и свобод граждан.

По мнению диссертанта, в настоящее время уже сформирована необходимая правовая основа деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод граждан при противодействии терроризму. Несмотря на это рассмотренные особенности правового регулирования режима контртеррористической операции приводят к выводу о необходимости закрепления в ФКЗ РФ «О противодействии терроризму», который должен прийти на смену ФЗ «О противодействии терроризму», ряда категорий. Кроме того, изучив международный опыт, а также специфику борьбы с терроризмом, соискатель считает, что в рамках МВД РФ должно быть создано самостоятельное специализированное подразделение по противодействию терроризму, находящееся в оперативном подчинении Межведомственного центра по противодействию терроризму при НАК РФ.

Таким образом, автор приходит к выводу, что проблема терроризма в России с каждым годом обостряется, превращается в общегосударственную, связанную с обеспечением национальной безопасности страны в целом. Российское общество переживает переходный этап своего развития. Эти обстоятельства, как впрочем, неразвитость демократических институтов, низкий уровень правовой культуры как большинства населения, так и должностных лиц – все это обусловливает необходимость строгого соблюдения законодательства со стороны органов внутренних дел, обеспечивающих права и свободы человека и гражданина в условиях проведения контртеррористической операции, с учетом международных правовых норм.

В приложении дан сравнительный анализ законодательства об особых правовых режимах, а также приводятся данные анкетирования сотрудников органов внутренних дел, принимавших участие в проведение контртеррористических операций.