Geum.ru

Ю. А. Тихомиров Административное право и процесс. Полный курс

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   ...   13   14   15   16   17   18   19   20   ...   46
§ 4. НОВЫЕ МЕЖТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ СТРУКТУРЫ


Потребности повышения эффективности управления государственными делами и преодоления «управленческого сепаратизма» обусловили создание новых федеральных структур. Улучшается координация и происходит упорядочение системы органов и их связей по «горизонтали» и «вертикали». Опыт здесь небольшой, что и вынуждает подробнее охарактеризовать правовые аспекты таких структур.


Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 институт полномочных представителей Президента РФ в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе (СЗ РФ, 2000, № 20, ст. 2112, № 26, ст. 2748, № 38, ст. 3781; 2001, № 6, ст. 551).


Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.


Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему. Руководитель Администрации Президента РФ определяет порядок взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации Президента РФ.


Полномочный представитель в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента РФ.


Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью. Заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента РФ. Назначение на должность первого заместителя полномочного представителя осуществляется Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ.


Основными задачами полномочного представителя являются:


организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;


организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;


обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;


представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.


Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:


обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;


анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;


организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органажи государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;


разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;


согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;


организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;


согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа;


принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;


организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;


вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или кару имения прав и свобод человека и гражданина и др.


Еще одна новая структура - Государственный совет. Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 утверждено положение о нем (СЗ РФ, 2000, № 36, ст. З&ЗЗ).


Государственный совет РФ является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.


Государственный совет в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, а также настоящим Положением.


Основными задачами Государственного совета являются:


содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;


обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ;


обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, и внесение соответствующих предложений Президенту РФ;


содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ;


рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение;


обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;


обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета;


обсуждение основных вопросов кадровой политики в РФ;


обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение.


Государственный совет формируется в составе председателя Государственного совета и членов Государственного совета. Председатель Государственного совета и члены Государственного совета участвуют в его работе на общественных началах. Председателем Государственного совета является Президент РФ. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. По решению Президента РФ в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ два и более срока подряд.


Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов Государственного совета.


Рассмотрим структуру федерального округа в административно-правовом аспекте. Полномочный представитель Президента имеет несколько заместителей по направлениям работы. В его аппарате действуют различные управления - информационно-аналитическое по работе с общественными организациями и СМИ, по координации деятельности правоохранительных органов, территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, по работе с органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Группы инспекторов распределены по субъектам РФ, входящим в состав округа.


В федеральных округах формируются коллегиальные органы - Советы. В их составе руководители названных территориальных структур, исполнительных и законодательных органов соответствующих субъектов РФ, представители силовых ведомств. Полномочия Совета либо императивные либо рекомендательные, отсюда не вполне ясен характер их решений.


В пределах федеральных округов действуют территориальные структуры федеральных министерств и ведомств. Их построение и компетенция неодинаковы. Так, приказом Министерства юстиции РФ от 3 августа 2000 г. утверждено Положение о Федеральном управлении Минюста, по федеральному округу их семь. При федеральном управлении есть Совет, в состав которого входят руководители территориальных органов Минюста., их органов. Утвержденное Министерством по делам Федерации, национальной и миграционной политике Положение о территориальном органе Министерства предусматривает его создание в центре федерального округа и координацию работы других органов.


Министерство труда и социального развития утвердило своим постановлением от 14 июня 2001 г. Порядок работы территориальных органов Минтруда по вопросам занятости населения, по оформлению пенсии по старости досрочно. Министерство по антимонопольной политике почти во всех субъектах РФ имеет территориальные управления, окружными признаны те их них, которые находятся в центре федерального округа. Учитывая новизну и сложность деятельности федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Предстоит налаживать работу в новых регионах.


§ 5. ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИЯХ


Выяснение природы и функций органов исполнительной власти на уровне РФ и ее субъектов подводит нас к анализу еще одного уровня государственного управления. Условно речь идет о локальном уровне, об управлении в организациях, учреждениях и на предприятиях. Понятие «организации» как родовое охватывает все виды предприятий, акционерных обществ, учреждений и т.п., безотносительно к профилю их деятельности. В ней осуществляется управление в форме, которая локализована рамками организации и достижением ее целей.


Сочетание «внешнего» управления и саморегулирования бывает, естественно, неодинаковым. К управлению в государственных организациях непосредственно применяются нормы административного права, для организаций других форм собственности -в большей степени нормы гражданского права. Органы управления в государственных локальных организациях формируются по общим правилам, установленным законодательством для государственных органов и организаций при том или ином участии первых. Иерархичность норм, равно как и контроль и подотчетность организаций, проявляется довольно отчетливо.


Управление в организациях осуществляют различные органы. Чаще всего это директор, ректор, словом, администрация со своими штатными подразделениями. Это может быть коллегиальный орган, действующий как бы внутри организации, Это может быть должностное лицо, которое уполномочено осуществлять внешние, распорядительные функции (например, главный санитарный врач, начальник отделения милиции, представители пожарного надзора).


Это может быть акционерное общество, корпорация с внешне-регулятивными функциями, т.е. обладающая чертами публичной корпорации. Это могут быть временные управляющие.


Во всех случаях руководитель органа или должностное лицо опирается на аппарат. Это - исполнительная дирекция, отделы заводоуправления, административные службы ректората университета и т.п. Определение их статуса производится руководителем в положениях, содержащих описание задач, функций, прав и обязанностей, взаимоотношений, оснований и видов ответственности. В соответствии с этими положениями готовятся и вводятся в действие должностные инструкции, в которых устанавливаются задачи по должности, функции, права, обязанности, взаимоотношения, ответственность, поощрения работников. С точки зрения административного права полезны типовые, примерные положения и должностные инструкции, которые доводятся органами исполнительной власти до сведения локальных организаций.


Рассмотрим теперь подробнее некоторые наиболее важные виды локальных органов государственного управления либо органов, обладающих некоторыми их чертами.


Новое законодательство проводит различие между коммерческими и некоммерческими организациями. Согласно ст. 50 ГК юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).


Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме'хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий.


Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.


Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.


Допускается создание объединений коммерческих и (или) некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов.


Юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации -юридических лиц.


Статья 53 ГК РФ регулирует статус органов юридического лица. Юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Порядок назначения или избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами.


В предусмотренных законом случаях юридическое лицо может приобретать гражданские права и принимать на себя гражданские обязанности через своих участников.


Установлена норма - лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию учредителей (участников) юридического лица, если иное не предусмотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу.


Управление государственной собственностью на уровне Федерации и ее субъектов является важнейшей функцией соответствующих государственных органов. Ее конституционные и законодательные аспекты порождают правовые акты органов исполнительной власти, в которых детализируется порядок управления государственными предприятиями, в частности наем на работу руководителей. Закон СССР «О государственном производственном предприятии (объединении)», принятый в 1987 г., допускал избрание директоров трудовым коллективом. Этот опыт оказался весьма полезным. Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» установил, что наем руководителей предприятий осуществляется путем назначения или избрания на должность.


Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. «О делегировании полномочий Правительства РФ по распоряжению объектами федеральной собственности» установлено, что руководители государственных предприятий назначаются на должность и с ними заключается контракт. Это стало функцией министерств и ведомств. 23 мая того же года Президент издал Указ «О реформе государственных предприятий», которым было намечено прекращение создания новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества только на праве хозяйственного ведения. 10 июня 1994 г. Указом «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» введено правило - отношения Правительства или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствие с гражданским законодательством. Продолжается спор, является ли контракт договором подряда или контрактом - трудовым договором (См.: A.M. Прудинский. Законодательство о контрактах с руководителями государственных предприятий. - Правоведение, 1995, № 3).


Шагом вперед является Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ, одобренная постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. Управлению государственным предприятием посвещен ряд директивных и рег-'ламентационных актов.


Как видно, допускалось немало противоречивых решений, что привело к недооценке и ослаблению руководства государственными предприятиями. Задерживается принятие закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, хотя Гражданский кодекс ввел новое понятие «унитарное предприятие».


Согласно ст. 113 унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в т.ч. между работниками предприятия.


Устав унитарного предприятия должен содержать помимо сведений, указанных в п. 2 ст. 52 ГК РФ, сведения о предмете и целях деятельности предприятия, а также о размере уставного фонда предприятия, порядке и источниках его формирования.


Важно отметить, что в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Фирменное наименование унитарного предприятия должно содержать указание на собственника его имущества.


Органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен.


Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом и не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества.


Статья 114 посвящена унитарному предприятию, основанному на праве хозяйственного ведения. Оно создается по решению уполномоченного на то государственного органа. Учредительным документом предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, является его устав, утверждаемый уполномоченным на то государственным органом. Размер уставного фонда предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не может быть менее суммы, определенной законом о государственном предприятии и муниципальных унитарных предприятиях.


Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие). Учредитель утверждает устав дочернего предприятия и назначает его руководителя.


Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ. Это правило также применяется к ответственности предприятия, учредившего дочернее предприятие, по обязательствам последнего.


Весьма специфично унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления. Согласно ст. 115, в случаях, предусмотренных законсш о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие). Учредительным документом казенного предприятия является его устав, утверждаемъш Правительством РФ. Фирменное наименование предприятия, основанного на праве оперативного управления, должно содержать указание на то, что предприятие является казенным.


Например, 26 сентября 1997 г. Правительство РФ приняло постановление о ликвидации Федеральной продовольственной корпорации и создании при Минсельхозпрод государственного унитарного предприятия «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка». Определены направления его деятельности, порядок формирования средств. Генеральный директор назначается и освобождается министром.


Права казенного предприятия на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. 296 и 297 ГК РФ. Примечательно, что РФ несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Казенное предприятие может быть реорганизовано или ликвидировано по решению Правительства РФ.


Рассмотрим теперь типовой устав казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства], созванного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. В нем ярко отражаются нормы административного права. Начнем с того, что казенный завод (казенная фабрика, казенное хозяйство) создается для производства продукции, выполнения работ, оказания услуг, объем и характер которых определяются в соответствии с порядков, утвер-ждаемым Правительством РФ. Завод осуществляет определенные основные виды деятельности. Помимо них завод вправе осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность с разрешения уполномоченного Правительством РФ органа.


Завод организует свою деятельность исходя из необходимости производства продукции, выполнения работ, оказания услуг в объемах, устанавливаемых в соответствии в п. 2.1 типового устава, обеспечивая при этом требования, предъявляемые к качеству продукции (работ, услуг). Завод самостоятельно реализует производимую им продукцию (работы, услуги) по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определяемом Правительством РФ. Порядок распределения и использования прибыли определяется в уставе конкретного завода в соответствии с порядков планирования и финансирования деятельности казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), утверждаемым Правительством РФ.


Размеры и условия оплаты труда работников завода определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ в соответствии с действующим законодательством.


Завод обязан: целевым образом использовать закрепленные за ним имущество и выделенные федеральные средства; поддерживать численность работников в пределах, установленных Правительством РФ (уполномоченным им органом); обеспечивать здоровье и безопасные условия труда работников завода в соответствии с требованиями действующего законодательства по охране труда; осуществлять мероприятия, направленные на регулирование занятости. Завод несет также иные обязанности, установленные законодательством РФ для хозяйствующих субъектов, с учетом его правового статуса в качестве хозяйствующего учреждения.


Руководство заводом осуществляется директоров, действующим на принципах единоначалия. Директор назначается на должность и освобождается от должности уполномоченным Правительством РФ органом, утвердившим устав завода. Директор завода подотчетен назначившему его органу, несет персональную ответственность за результаты хозяйственной деятельности завода. Директор завода без доверенности действует от имени завода, представляет его интересы в пределах, определяемых законодательством РФ и типовым уставом, заключает в соответствии с действующим законодательством договоры, в т.ч. трудовые, выдает доверенности, пользуется правом распоряжения средствами, находящимися на счетах завода, издает приказы и дает указания, обязательные для выполнения всеми работниками завода. Заместители директора завода назначаются на должность и освобождаются от должности директором завода по согласованию с органом, утвердившим устав завода.


Завод ведет в установленном порядке бухгалтерский учет и представляет уполномоченному Правительством РФ органу отчетность по установленной форме. Представляет государственным статистическим органам отчетпностпъ, необходимую для ведения общегосударственной системы сбора и обработки информации. За непредставление отчетности, нарушение сроков ее представления, искажение отчетных банных должностные лица завода, несут установленную действующим законодательством ответственность. Ревизия деятельности завода осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.


Прекращение деятельности завода может осуществляться в соответствии с законодательством по решению Правительства РФ в виде его ликвидации либо реорганизации (слияния, присоединения, разделения, выделения) с сохранением правового статуса завода. Ликвидационная комиссия создается и проводит работу по ликвидации завода в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством РФ.


На примере акционерных обществ можно увидеть, насколько они самостоятельны в делах внутреннего управления. В ст. 47-63 ФЗ «Об акционерных обществах» четко определена компетенция общего собрания акционеров, в ст. 64-71 - компетенция совета директоров (наблюдательного совета) общества и исполнительного органа общества. Но есть нормативные требования как к внутреннему управлению, так и к взаимоотношениям общества с государственными органами. Это касается, в частности, бухгалтерского учета, финансовой отчетности, предоставления обществом информации (См. подробно: Комментарий к федеральному закону «Об атсиионерн-ых обгиестеах». Второе издание, доп. и перераб. - М.: Юринформцентр, 2001; Т.В. Кашанина. Хозяйственные товарищества и общества: правовое регулирование внутрифирменной деятельности - М.: Инфра-М, Кодекс, 2995, с. 241-291). Здесь есть свой «стык» гражданского и административного права.


С точки зрения административного права важное значение имеет участие государства в создании и деятельности акционерных обществ. Дело в том, что стремительное и масштабное акционирование, происходящее в последние годы в нашей стране, породило ряд острых противоречий. Утвержденное федеральным Правительством в конце 1990 г. положение не смогло урегулировать их статус и повлиять на процесс создания акционерных об-Ществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий. Последовала серия указов и, наконец, были приняты ГК РФ и ФЗ «Об акционерных обществах», которые в основном урегулировали статус акционерных обществ. В ГК РФ этому посвящены ст. 96-104.


И все же проблемы остались. Одна из них - участие государства и его органов в создании и деятельности акционерных обществ. С одной стороны, государство выступает как субъект публично-правового воздействия, развивает законодательство в данной сфере, выполняет регистрационные, регулирующие и контрольные функции, с другой - в качестве субъекта гражданского права. Таков смысл ст. 124-126 ГК РФ. Причем оба «лица» государства не стираются, особенно в случаях образования т.н. государственных и крупных акционерных обществ. Причина понятна - государство, представляющее общеэкономические интересы, должно обеспечивать удовлетворение нужд страны, экономики в целом. Оно призвано поддерживать целостность отраслевых, функционально-технологических и территориальных комплексов, без которых экономика рассыпается на множество не связанных между собой ячеек.


Государство выполняет эту задачу разными способами: берет на себя роль учредителя акционерных обществ, возлагает на них некоторые регулирующие функции; входит в их состав как акционер; включает своих представителей в состав органов управления АО; оказывает поддержку тем АО, деятельность которых является важнейшей для народного хозяйства.


Типичная схема действий при создании крупных акционерных обществ. Но возникает ситуация, когда государство считает невыгодным участвовать в их создании. По нашему мнению, участие органов государства в образовании крупнейших акционерных обществ должно осуществляться на основе федеральных законов, ибо дело касается государственной собственности. И только в случаях приватизации возможны другие правовые акты (п. 5 ст. 1 ФЗ «Об акционерных обществах»). При необходимости могут приниматься отдельные решения по поводу организации крупных акционерных обществ.


Важным направлением участия государства и его органов в деятельности акционерных обществ являются меры по их государственной поддержке. Объектом поддержки выступают наиболее крупные АО, которые обеспечивают «лицо» отрасли, подотрасли, региона и способствуют их прогрессивному развитию. Сами же средства поддержки имеют преимущественно финансово-экономический характер.


Не разрешена в полной мере проблема эффективного использования пакетов акций, находящихся в федеральной собственности. Данное обстоятельство, а также потребности обеспечения источников покрытия дефицита федерального бюджета побудили издать 31 августа 1995 г. Указ Президента РФ «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности». Намечено провести аукционы на право заключения договоров о залоге находящихся в федеральной собственности акций и комиссии. Утверждены правила проведения аукционов и обязательные условия договоров, в соответствии с которыми Минфин, Госкомимущество и Российский фонд федерального имущества заключают договоры с победителями аукционов. Госкомимуществом определен перечень пакетов акций, выставляемых на аукционах.


Отмеченные обстоятельства обусловили регулирование порядка распоряжения закрепленными в федеральной собственности пакетами акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и отчуждения акций (пакетов акций), закрепленных в федеральной собственности, и о внесении в качестве вкладов объектов федеральной собственности, в оплату уставных капиталов хозяйственных товариществ и обществ.


Характерно, что в отношении акционерных обществ государственного значения государство выступает нередко как своеобразный гарант их действий.


Выступая в качестве партнера, государство и его органы стремятся взаимодействовать с крупными акционерными обществами «на равных», втягивая их в решение общих экономических задач.


В условиях создания крупных акционерных обществ подот-раслевого характера изменяются и функции министерств. Например, в указе о совершенствовании деятельности нефтяных компаний Правительству РФ было поручено: привести Положение о Минтопэнерго в соответствие с положениями указа, возложить на Минтопэнерго координацию управления нефтяным комплексом. Имеется в виду: а) заключение от имени Правительства РФ производственных контрактов с нефтяными компаниями и АО «Транснефть» и «Транснефтепродукт»; б) согласование порядка проведения инвестиционных конкурсов по продаже акций нефтяных компаний; в) согласование контрактов на поставку нефти, нефтепродуктов для федеральных государственных нужд и по межправительственным соглашениям с нефтяными компаниями.


Интересен опыт Минтопэнерго, которое заключило соглашение с «ЕЭС России» об организации взаимодействия. Оно касается распределения основных функций в рамках управления электроэнергетикой и ТЭК в целом. Министерство координирует взаимодействие РАО «ЕЭС России» с другими отраслями ТЭК, организует разработку законодательства в сфере ТЭК, участвует в подготовке соответствующих межправительственных соглашений, разрабатывает (корректирует) энергетическую программу России, сводный баланс, утверждает нормативно-технические документы, осуществляет ценовую политику, контроль за использованием природных ресурсов. Оно участвует от имени государства в органах управления РАО «ЕЭС России».


Определены основные функции исполнительного аппарата РАО -оперативно-диспетчерское управление параллельной работой электростанций и энергосистем, руководство филиалами и координация деятельности АО, организация поставки электроэнергии и тепла и т.п. Особо выделим участие от имени и по поручению государства в органах управления акционерных обществ отрасли, а также участие совместно с министерством в разработке законодательства в области электроэнергетики, в рассмотрении и подготовке проектов специальных законов. Для согласования вопросов еженедельно проводятся совещания у министра с участием представителей РАО, а Президент РАО является членом Коллегии министерства. Стороны обращаются в федеральные органы после двухстороннего согласования (обсуждения).


Примечательны акты РАО «ЕЭС России», которые напоминают прежние административные акты в отраслевой системе. Это - приказы и распоряжения Президента РАО, вице-президентов оперативно-распорядительного характера. Таким был, например, приказ от 21 апреля 1995 г., посвященный повышению ответственности руководителей АО «Дальэнерго» и исполнительного аппарата РАО. Видимо, надо продумать специфику содержания и виды актов в АО подобного типа.


Добавим к сказанному легальные возможности вхождения крупных акционерных обществ «с участием государства» в состав финансово-промышленных групп как российского, так и транснационального значения (ст. 4 ФЗ «О финансово-промышленных группах»). Эти возможности надо использовать. Не вполне определен статус государственных корпораций, особенно меры внешнего управления со стороны государственных органов, допускаемая степень государственного регулирования в той или иной сфере. Такие проблемы возникают, в частности, в деятельности государственной инвестиционной корпорации, государственной промышленно-финансовой инвестиционной корпорации «Калмыкия», устав которой утвержден Президентом республики.


В юридической литературе выделяется такая структура, как производственно-хозяйственные комплексы. Они действовали в 70-80-х гг. как способ интеграции предприятия, НИИ, КБ и др. В последние годы появляются союзы и ассоциации как «мягкие» объединения, концерны - как «жесткие». Холдинговые компании и упомянутые финансово-промышленные группы обладают и теми и другими чертами, причем их «аппетиты» сдерживаются нормами антимонопольного законодательства (См.: В.В. Лаптев. Предпринимательское право: понятия и субъекты.. - М.: Юристъ, 1997, с. 122-133).


И все же статус таких «организаций-объединений» не вполне ясен. Кажется, следовало бы ввести в законодательство понятие «публичная корпорация» для обозначения структур с некоторыми государственно-регулирующими функциями. На транспорте, в энергетике, в нефтегазовых отраслях, в связи без них не обойтись. Видимо, не случайно и в ГК РФ при регулировании договоров энергоснабжения (ст. 539-548) допускаются императивные меры энергоснабжающей организации ввиду особой технологической важности ее действий. Законодательству Германии, Швейцарии, Франции такое понятие известно.


Весьма широкое поле деятельности у некоммерческих организаций. Они создаются и действуют для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей. Их статусу посвящен ФЗ «О некоммерческих организациях», в котором для нас особый интерес представляют две главы - об управлении некоммерческой организацией и ее взаимоотношениях с органами государственной власти.


В них много норм административного права, сочетаемых в первом случае с нормами гражданского и трудового права.


Статья 28 устанавливает основы управления некоммерческой организацией. Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления некоммерческой организацией, порядок применения ими решений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливаются учредительными документами некоммерческой организации в соответствии с названным ФЗ и иными федеральными законами.


К компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией относится решение следующих вопросов: изменение устава некоммерческой организации; определение приоритетных направлений деятельности некоммерческой организации, принципов формирования и использования имущества; образование исполнительных органов некоммерческой организации и досрочное прекращение их полномочий; утверждение годового отчета годового бухгалтерского баланса; утверждение финансового плана некоммерческой организации и внесение в него изменений; создание филиалов и открытие новых представительств некоммерческой организации.


Исполнительный орган некоммерческой организации может быть коллегиальным и (или) единоличным. Он осуществляет текущее руководство деятельностью некоммерческой организации и подотчетен высшему органу управления некоммерческой организацией.


К компетенции исполнительного органа некоммерческой организации относится решение всех вопросов, которые не составляют исключительную компетенцию других органов управления некоммерческой организацией, определенную данным ФЗ, иными федеральными законами и учредительными документами некоммерческой организации.


Глава VI посвящена отношениям некоммерческих организаций и органов государственной власти. Статья 31 регулирует экономическую поддержку некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления.


Органы государственной власти создают государственные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ и осуществляют их полное или частичное финансирование.


Органы государственной власти в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в т.ч.: предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей; предоставление некоммерческим организациям иных льгот, с т.ч. полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным имуществом; размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных социальных заказов; предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.


Статья 32 посвящена контролю за деятельностью некоммерческой организации. Некоммерческая организация ведет бухгалтерский учет и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством РФ.


Некоммерческая организация представляет информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, учредителям и иным лицам в соответствии с законодательством РФ и учредительными документами некоммерческой организации.


Размеры и структура доходов некоммерческой организации, а •также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом количерческой тайны.


В этой главе преобладают нормы административного права, сочетаемые с нормами налогового, таможенного и других отраслей законодательства.


В отдельных отраслях социально-культурной жизни статус низовых органов управления определяется чаще всего законами об образовании, культуре, здравоохранении, социальной защите и т.п. Тем самым признается их высокая роль в осуществлении социальных задач и функций и укрепляется социальная база самостоятельной деятельности, В законах такого рода сочетаются нормы административного и трудового права, причем первые применяются как прямые регуляторы в государственных организациях и как косвенные - в негосударственных организациях. Здесь то же преобладание методов прямого или косвенного административно-правового регулирования, которое характерно и для коммерческих организаций.


Так, в ФЗ «Об образовании» есть ст. 35 «Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями». В ней говорится о том, что управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством РФ и уставом соответствующего образовательного учреждения.


Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет и др. Порядок выбора органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения.


Непосредственное управление государственным и муниципальным образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) такого учреждения.


Статус руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения устанавливается Правительством РФ-Руководитель государственного и муниципального образовательного учреждения в соответствии с уставом соответствующего образовательного учреждения может быть: 1) избран коллективом образовательного учреждения; 2) избран коллективом образовательного учреждения при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем; 3) избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем; 4) назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето; 5) назначен учредителем; 6) нанят учредителем. В гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования назначение ректоров не допускается


Разграничение полномочий между советом образовательного уч~ реждения и руководителем определяется уставом образовательного учреждения.


Руководителям государственных и муниципальных образовательных учреждений совмещение их должностей с другими руководящими должностями (кроме научного и научно-методического руководства) внутри или вне образовательных учреждений не разрешается.


Должностные обязанности руководителей государственных и муниципальных образовательных учреждений, их филиалов (отделений) не могут исполняться по совместительству.


Что касается негосударственных образовательных учреждений, то к ним применяются обязательные нормативные требования, в частности, в связи с уставом.


Довольно часто статус органов управления социально-культурных учреждений определяется в соответствующих положениях - примерных, типовых, индивидуальных. Их утверждают органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов.


Думается, к числу субъектов административного права можно отнести фигуры специальных управляющих. Одна разновидность - это представители государства в органах акционерных обществ. Их задачей является обеспечение государственных интересов. Другая из них - управляющие как элемент специальных хозяйственно-управленческих процедур, в которых применяются нормы гражданского, трудового и административного права. Одной из них является процедура банкротства предприятий. В Законе РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» как бы «вкраплены» административно-правовые нормы. В ст. 12 регулируется порядок осуществления внешнего управления имуществом должника, когда арбитражный суд назначает арбитражного управляющего в рамках реорганизационных процедур, который должен отвечать определенным требованиям и получать вознаграждение. Арбитражный управляющий руководит предприятием-должником, решает кадровые вопросы, распоряжается имуществом должника, созывает собрание кредиторов, разрабатывает план проведения внешнего управления имуществом должника и организует его выполнение, информирует государственные органы о возможной ликвидации социально-культурных объектов, важных для региона.


В рамках процедуры принудительной ликвидации предприятия-должника открывается конкурсное производство. Арбитражный суд и в этих случаях назначает конкурсного управляющего и выносит определение об отстранении руководителя от обязанностей по управлению предприятием-должником. Статья 21 регламентирует полномочия конкурсного управляющего, который выполняет функции управления предприятием-должником, приобретает право распоряжения его имуществом, проводит анализ финансового состояния должника и изучает обоснованность требований кредиторов, признает или отклоняет их. Последнее -очень существенно. Размер вознаграждения управляющего утверждается арбитражным судом. Он представляет в арбитражный суд и кредиторам необходимую информацию, формирует Конкурсную массу, формирует состав ликвидационной комиссии и руководит ее работой, созывает собрание кредиторов. Как видно, и здесь налицо ряд внешнераспорядительных функций управляющего.


Постепенно формируется еще один тип временного специального управляющего, а именно доверительного управляющего. Во исполнение указов Президента РФ от 9 февраля 1996 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию структуры угольной промышленности РФ» и от 9 октября 1996 г. «О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации» Правительство приняло 11 декабря 1996 г. Постановление «О проведении конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности (угольных компаний)».


Утверждены Правила проведения конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности (угольных компаний). Образована комиссия по проведению таких конкурсов, председателем которой утвержден первый заместитель министра топлива и энергетики.


Установлено, что основными задачами доверительного управления при управлении акциями угольной компании являются: сокращение средств государственной поддержки, предоставляемых угольной компании на безвозмездной основе; обеспечение на уровне спроса объемов добычи и поставок угля соответствующего качества; сохранение количества рабочих мест; ликвидация и недопущение в дальнейшем возникновения задолженности перед бюджетами всех уровней, по иным обязательным платежам и по выплате заработной платы; снижение издержек производства; повышение технического уровня предприятий, входящих в угольную компанию; обеспечение воспроизводства запасов угля; закрытие неперспективных и особо убыточных угольных предприятий, входящих в угольную компанию; приоритетное обеспечение углем российских потребителей; достижение определенного уровня рентабельности; другие задачи, устанавливаемые Правительством РФ. Предложения о продаже акций по окончании действия договора доверительного управления вносятся в Правительство РФ Госкомимуществом и Минтопэнерго.


Подчеркнем, что доверительные управляющие не приобретают право собственности на акции. Они должны действовать в интересах государства как владельца акций угольной компаний в соответствии с договором доверительного управления. Доверительные управляющие за соответствующее вознаграждение наладят финансовую и административную дисциплину, помогут компаниям уменьшить зависимость от государственных дотаций, решить проблему задолженности по зарплате и налогам, добиться прибыльности производства и создать условия для наиболее выгодной продажи закрепленных в федеральной собственности акций в будущем.


В практике ЦБР немало случаев назначения временной администрации в коммерческих банках для их проверки и вывода из кризисных ситуаций. Словом, фигура «временных» администраторов становится постоянной.


§ 6. ПРОГРАММНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ СТРУКТУРЫ


В условиях динамичного развития экономики, политической и социальной сфер возникает острая потребность в комплексном решении крупных задач. Речь идет, прежде всего, о программно-диррективных актах, устанавливающих такие задачи и круг взаимодействующих участников для их решения - о концепциях, программах, планах и т.п. Особое значение имеют целевые программы, утверждаемые федеральным Правительством и в регионах. 26 июня 1995 г. Правительство РФ утвердило порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Россия.

Программа представляет собой документ целевой ориентации и содержит аналитическую ситуацию тенденций и факторов развития, задачи и подзадачи, круг участников, «набор» их мероприятий, действий и решений, ресурсы, порядок управления, ожидаемые результаты.

Можно вести речь о программно-целевом управлении как способе воздействия на различные экономические, социальные и иные процессы. Подробнее об этом будет сказано ниже, а сейчас мы рассмотрим механизм правления программами. Это своеобразный подвижной механизм, опирающийся как на стабильные, так и на специально создаваемые структуры и правовые акты. Ему свойственен комплексный и динамичный характер, а это обеспечивает концентрацию средств и действий и широкий маневр.

В отечественной практике используется несколько видов структур программного управления. Первый - задачи руководства реализацией программы возлагаются на федеральное министерство или ведомств, которое наделяется для этого необходимыми функциями управления, координации, контроля. Оно координирует работу исполнителей, организует мониторинг, распоряжается ресурсами, контролирует ход выполнения программных мероприятий, обобщает информацию.

Второй - организация управления программой поручается государственному заказчику, который управляет действиями ее исполнителей и обеспечивает эффективное использование средств, выделенных на выполнение программы. Государственный заказчик формирует для оперативного управления и контроля дирекцию. В ее составе представители заинтересованных федеральных и иных органов исполнительной власти. Головные министерства проводят экспертные проверки выполнения программы.

Третий - для управления реализацией программы и контроля за ходом ее выполнения образуется координационный Совет. В его составе кроме представителей соответствующих органов Могут быть авторитетные ученые и руководители научных организаций. Совет участвует в выборе направлений исследований, оценке полноты и комплексности программных мероприятий, проведении экспертизы проектов, распределении средств на научные исследования, приемка завершенных работ и подготовка рекомендаций о дальнейшем использовании их результатов. Головное министерство выполняет контрольные функции.

Четвертый - система управления реализацией программы включает научное управление по линии головного министерства и создаваемых им координационных советов и организационно-методическое управление по линии головного министерства. Заключаемые им государственные контракты, договоры, информационно-аналитическое обеспечение, статотчетность, создаваемые правовые акты - элемент общей работы.

Пятый - реализация программы осуществляется на основе взаимодействия различных ветвей и уровней власти. Действуют рабочие группы из числа их представителей и экспертный совет.

Таким образом, программные структуры представляют собой организационную разновидность управленческих органов. Их деятельность основана преимущественно на нормах административного, гражданского и финансового права. Статус требует дополнительного анализа и совершенствования.