Российской Федерации в его административно-правовом выражении обусловлена теоретической и практической необходимостью обеспечения данного права каждого человека

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Соучастие в преступлении: вопросы теории и практики, 32.1kb.
• План Организационно правовые формы осуществления социального обеспечения > Понятие, 164.23kb.
• Р. М. Мамуков 1 к вопросу о возможном разграничении полномочий российской федерации, 300.24kb.
• Учебное пособие для студентов специальности «Управление персоналом» (часть, 1945.09kb.
• Актуальность темы, 639.03kb.
• Доклад Уполномоченного по правам человека в Смоленской области «Реализация конституционного, 90.38kb.
• Конституция российской федерации глава права и свободы человека и гражданина. (Извлечения), 20.07kb.
• Учебная программа дисциплины «нотариат в российской Федерации» Саратов 2011, 322.25kb.
• Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто закон, 264.41kb.
• Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто закон, 375.42kb.

К. МЕЩЕРИНОВА,

юрисконсульт


ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА

НА ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Актуальность исследования понятия и содержания механизма обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации в его административно-правовом выражении обусловлена теоретической и практической необходимостью обеспечения данного права каждого человека.

Законодательное закрепление обеспечения государством права на высшее образование в Российской Федерации является важнейшей гарантией, способствующей развитию всего государства, общества и каждой личности. Поскольку сфера образования обусловливает социально-экономическое развитие общества, государство не должно и не может быть безразлично к его обеспечению.

Право на образование в Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 43 Конституции РФ закреплено за каждым¹; Основным законом РФ установлены четкие ограничения: бесплатность высшего образования только на конкурсной основе и получение высшего образования только в государственном или муниципальном образовательном учреждении или на предприятии (ч. 3 ст. 43 Конституции РФ).

Однако одного закрепления конкретного права субъекта в законодательном акте недостаточно для полного урегулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере. Помимо этого, необходимо, чтобы законодательные положения получали осуществление в реальной жизни, для чего первостепенная роль должна быть отведена обеспечению данного права со стороны государства, чтобы каждый человек мог реализовать указанное право.

Законодательно понятие высшего образования не установлено, однако его можно уяснить посредством определения понятия «образование» и рассмотрения основополагающих целей, присущих высшему образованию и закрепленных в преамбуле и в ст. 24 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании». В частности, под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов), а целями высшего профессионального образования являются подготовка и переподготовка специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования².

Помимо названного Закона, функционирование системы высшего образования в масштабах российского государства законодательно предусмотрено в главах двух основных законов, регулирующих отношения, возникающие в области образования. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» устанавливает перечень государственных органов и объем их функций в сфере управления системой высшего образования. В статье 24 предусмотрены такие органы и их полномочия, как Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Министерство образования и науки РФ и Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки³. При этом в вышеназванной статье нет указания на полномочия Президента РФ в данной сфере, кроме одного – разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся высшие учебные заведения, устанавливается положениями о соответствующих органах, утвержденными Президентом РФ.

Однако деятельность Президента РФ, несмотря на отсутствие законодательного закрепления в сфере высшего образования, довольно активна. Примером могут служить указы главы государства «О стипендиях Президента Российской Федерации для студентов, аспирантов, адъюнктов, слушателей и курсантов образовательных учреждений высшего профессионального образования»⁴, «О мерах государственной поддержки высшего профессионального образования в сфере искусства в 2009–2011 годах»⁵, «О приведении нормативных правовых актов Президента Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»⁶.

В связи с этим возникает необходимость внесения в вышеназванный Федеральный закон соответствующего дополнения о полномочиях Президента РФ в сфере высшего образования, что, с одной стороны, исключит данную неурегулированность, а с другой – будет служить дополнительной мерой обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации как важнейшей составляющей административно-правового механизма.

В юридической литературе вполне четко сформулировано понятие механизма административно-правового регулирования, под которым понимается система административно-правовых средств, воздействующих на общественные отношения и организующих их в соответствии с задачами государства и общества⁷. Но, поскольку приведенное определение относится к процессу регулирования (воздействия на общественные отношения), а не процессу обеспечения (реальной выполнимости правовых предписаний), использование этого понятия в целях данной статьи возможно только в части определения механизма как системы административно-правовых средств.

Рассмотрение вопроса механизма обеспечения права на высшее образование соприкасается с исследовательским подходом к понятию механизма, который изучается в различных аспектах, поскольку имеет межотраслевой характер. Исследуются такие явления, как механизм правового регулирования, механизм государства, механизм формирова­ния правового государства, механизм правотворчества, меха­низм реализации прав и свобод, механизм защиты прав и сво­бод, охранительный механизм⁸. Механизм – это внутреннее устройство, система чего-либо, из которых складывается какое-либо явление⁹; совокупность взаимо­связанных элементов, составляющих определен­ную динамичную систему¹⁰.

Исследователи предполагают наличие, по крайней мере, трех взаимосвязанных составляющих – норм права, правоотношений, актов применения норм права, образующих административно-правовой механизм правового явления¹¹, который здесь может быть рассмотрен как административно-правовые нормы, административно-правовые отношения и акты применения норм обеспечения права на высшее образование.

Механизм обеспечения рассматривается как система нормативных, организационных элементов и процедур, гарантирующих состояние защищенности человека в определенной сфере и предоставляющих личности возможность реализовать свои конкретные права и свободы¹².

Правовой механизм обеспечения – это система взаимосвязанных и взаимодействующих правовых средств, обеспечивающих эффективное выполнение определенных функций, развитие, охрану и защиту прав, свобод и интересов конкретной личности во взаимоотношениях с государством¹³.

Использование термина «механизм» возможно и вполне оправданно в любой отрасли права, в том числе в административном праве, при этом в зависимости от предмета и метода конкретной отрасли права данное правовое явление приобретает характерные черты (например, конституционно-правовой механизм в конституционном праве, процессуальный механизм в уголовно-процессуальном и арбитражном процессуальном праве).

Административно-правовой механизм обусловлен характером административно-правовых отношений, главная особенность которых состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, а именно в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях страны¹⁴.

В русском языке слово «обеспечить» имеет следующее значение: «сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым»¹⁵. Обеспечение подразумевает создание всех необходимых условий для осуществления чего-либо, гарантии надежности, прочности.

Именно понятие «обеспечение» в наибольшей степени отражает желаемое, с точки зрения индивида, состояние его прав и законных интересов. Используя в нормах права формулировку «обеспечение прав личности», законодатель подчеркивает, что именно личность и определяющие ее качественные свойства и являются в данном случае непосредственным объектом правовой защиты¹⁶.

Надо отметить, что обеспечение прав человека основано на принципах:

- приоритета прав человека во взаимоотношениях личности и государства;

- обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права;

- господстве права, обеспечения законности и правопорядка;

- взаимной ответственности личности и государства ¹⁷.

Понятие «обеспечение» применительно к различного рода правовым предписаниям вообще и к правам и свободам в частности предлагается рассматривать в двух смыслах: во-первых, как деятельность государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан по осуществлению своих функций, компетенций, обязанностей в целях создания оптимальных условий для строгой, неуклонной реализации правовых предписаний и правомерного осуществления прав и свобод; во-вторых, как итог, результат этой деятельности, выражающейся в реализации правовых предписаний, прав и свобод граждан¹⁸.

Процесс обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации предполагает необходимость существования определенного механизма обеспечения как комплексной системы административно-правовых средств, обусловливающих создание необходимых условий для полноценного осуществления права на высшее образование в виде его признания, гарантированности, реализации и защиты.

Применительно к механизму обеспечения права на высшее образование механизмом является комплекс правовых элементов, взаимосвязанных общей целью в единую систему. Все правовые элементы системы должны быть согласованы, должна отсутствовать противоречивость между ними, согласно принципам теории систем (применение которой позволяет подходить к рассмотрению объекта исследования как большой и сложной системе и одновременно как элементу более общей системы)¹⁹.

Поскольку механизм обеспечения представляет комплекс правовых элементов взаимоувязанных между собой общей целью в единое целое, можно прийти к выводу о существовании определенной структуры административно-правового механизма – его содержания в виде упорядоченного внутреннего строения данного правового явления, отражающего его суть.

Возможно различное содержательное наполнение механизма обеспечения права на высшее образование, в частности выделение федерального, регионального, муниципального и общественного механизмов.

С учетом характера сферы образовательной деятельности и в связи с тем, что образовательная деятельность, ее компоненты и связанные с ней взаимоотношения выступают в качестве объекта организационных отношений, а административное право регулирует все организационные отношения, возникающие между органами исполнительной власти и образовательными, научными учреждениями²⁰, возможно выделение в содержании механизма таких уровней, как, например, государственные органы и учреждения.

Чтобы прийти к выводу об административно-правовом механизме обеспечения права на высшее образование, следует обратиться к пониманию правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина, который рассматривается как совокупность органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных организаций и используемых ими правовых средств, направленных на реализацию прав и свобод человека и гражданина²¹.

Обеспечение прав и свобод следует понимать в широком и узком смыслах, при этом в широком понимании обеспечение прав и свобод человека есть создание государством гарантий для их осуществления. Оно включает в себя охрану прав и свобод (статический аспект обеспечения) и защиту прав и свобод (динамический аспект обеспечения). Под обеспечением прав и свобод человека и гражданина в узком смысле следует понимать деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и их объединений, способствующую реализации принадлежащих человеку прав и свобод²². Таким образом, административно-правовой механизм обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации – это совокупность уполномоченных государственных органов, органов субъектов Российской Федерации, муниципальных органов и общественных организаций, а также комплекс используемых ими административно-правовых средств, направленных на создание возможностей для реализации, защиты и охраны права на высшее образование, признанное и гарантированное государством.

Содержание рассматриваемого механизма представлено определенными элементами этого правового явления, однако в научной литературе нет единого мнения об элементах содержания механизма, его составе. Так, О.А. Снежко среди элементов содержания механизма защиты выделяет субъекты и объекты защиты, конституционно-правовые нормы (основания защиты) и процессуальные действия (формы защиты)²³. Приведенные элементы могут быть спроецированы и на содержание механизма обеспечения права на высшее образование. В этом случае объектом регулирования выступит право на высшее образование как социальное благо. Субъектом права является любое лицо, основанием обеспечения – законодательство РФ, формами обеспечения – административно-правовая деятельность уполномоченных органов.

С.С. Алексеев анализ содержания основывает на трех главных и одной факультативной стадии правового регулирования (формирование и действие правовых норм, возникновение правоотношений, реализация прав и обязанностей, применение права), в связи с чем выделяет такие элементы механизма, как юридические нормы (начало нормативного направления поведения субъектов), индивидуальные предписания применения права (объективные результаты властных действий компетентных органов), правоотношения (инструмент перевода общей модели поведения в индивидуальную плоскость субъективных прав и юридических обязанностей), акты реализации прав и обязанностей (юридические значимые результативные действия субъектов права)²⁴. Проецируя приведенный подход на тему данной статьи, заметим, что элементы административно-правового механизма обеспечения права на высшее образование могут быть представлены как:

- правовые нормы – все административно-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере высшего образования;

- индивидуальные предписания применения права соответствующих органов и должностных лиц – конкретная управленческая деятельность и результат управления (например, решение о выдаче вузу лицензии на право осуществления образовательной деятельности, приказ ректора о зачислении студентов в вуз);

- правоотношение – отношения, складывающиеся в процессе деятельности образовательных учреждений, уполномоченных органов и урегулированные правом;

- акты реализации прав и обязанностей – со стороны государства это обеспечение возможности и создание условий для получения высшего образования, со стороны человека – использование своего права на высшее образование.

А.В. Малько среди элементов структуры механизма выделяет нормы права, юридический факт, правоотношение, акты реализации прав и обязанностей, охранительный правоприменительный акт (факультативный элемент)²⁵.

Применительно к исследуемой теме наиболее полно содержание административно-правового механизма обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации может быть представлено при анализе организационных и административно-правовых способов обеспечения рассматриваемого права человека. В связи с этим содержание механизма будут составлять:

- закрепленная в законе соответствующая функция государства;

- нормативные правовые акты, прежде всего образовательное законодательство;

- система образовательных учреждений различных организационно-правовых форм;

- структуры и формы управления системой высшего образования;

- закрепленный законодательно и обеспеченный организационно административно-правовой статус всех участников образовательных отношений²⁶, таких, как государственные и муниципальные органы, вузы.

Рассмотрим подробнее каждую из указанных составляющих содержания механизма обеспечения права на высшее образование.

Государственные функции закреплены посредством конституционных норм (например, в ст. 2 Конституции РФ провозглашено, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства), а также с помощью узкоспециальных норм, относящихся только к сфере образования (например, в п. 2 ст. 5 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»²⁷ установлено, что государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и социально-экономических условий для получения образования).

Основу образовательного законодательства Российской Федерации составляют два основных закона об образовании – законодательные акты, которые приняты для регулирования отношений, складывающихся в области образования, в том числе высшего.

На содержании механизма обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации отражаются и «непрофильные» федеральные законы. Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 9 Закона РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» граждане Российской Федерации имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. Право граждан Российской Федерации на получение образования на родном языке обеспечивается созданием необходимого числа образовательных учреждений, классов, групп, а также созданием условий для их функционирования²⁸.

В силу ст. 5 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и научно-технической политике» научная организация может осуществлять сотрудничество и координацию своей деятельности с образовательными учреждениями высшего профессионального образования, в том числе, на договорной основе, а также путем создания объединений научных организаций и образовательных учреждений высшего профессионального образования в форме ассоциаций или союзов в соответствии с законодательством Российской Федерации²⁹.

Согласно п. 1 ст. 17 Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов поддерживают соотечественников в получении ими равного доступа к образованию на всех уровнях и на родных языках и предпринимают с этой целью необходимые действия в соответствии с международными договорами и законодательством Российской Федерации с учетом законодательства иностранных государств³⁰.

Приведенные узкоспециальные нормы непосредственно влияют на содержание механизма обеспечения права на высшее образование и одновременно не самым лучшим образом отражаются на его эффективности, поскольку весьма разрозненны, содержатся в разных законодательных актах и затруднительны для поиска и анализа. В связи с этим весь законодательный массив, составляющий содержание механизма обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации, целесообразно условно классифицировать на следующие группы – федеральные законы:³¹

- содержащие нормы о специальных видах образования (например, о военном образовании и военной подготовке говорится в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»³²; об экологическом образовании – в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»³³; о религиозном образовании – в Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»³⁴);

- устанавливающие льготы для участников образовательных правоотношений (например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»³⁵; Федеральные законы от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»³⁶, от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»³⁷);

- регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных правоотношений (например, Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации»³⁸, Трудовой кодекс РФ³⁹);

- регулирующие образовательные отношения в части финансирования, налогообложения и в гражданско-правом аспекте (Бюджетный кодекс РФ⁴⁰, Налоговый кодекс РФ⁴¹, Гражданский кодекс РФ⁴²).

Большое количество законов, регулирующих отношения в сфере высшего образования, без учета значительного числа подзаконных актов существенно затрудняет их применение, толкование и не лучшим образом отражается на механизме обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации. В связи с этим в литературе все чаще появляются предложения о необходимости разработки и принятия Кодекса РФ об образовании как единого кодифицированного законодательного акта, регулирующего отношения в сфере образования.

Следующая составляющая содержания механизма обеспечения права на высшее образование – система образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, которая представлена в соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» следующими видами высших учебных заведений Российской Федерации: федеральный университет, университет, академия, институт. Данные высшие учебные заведения являются образовательными учреждениями, учрежденными и действующими на основании законодательства Российской Федерации об образовании, имеющими статус юридических лиц и реализующими в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессионального образования⁴³.

Структура и формы управления системой высшего образования обусловлены структурой системы высшего образования в Российской Федерации, закрепленной в ст. 4 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и образующей совокупность:

- федеральных государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования, федеральных государственных требований к послевузовскому профессиональному образованию и образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования;

- имеющих лицензии высших учебных заведений, научных организаций и образовательных учреждений дополнительного профессионального образования;

- научных, проектных, производственных, клинических, медико-профилактических, фармацевтических, культурно-просветительских учреждений, организаций и предприятий, ведущих научные исследования и обеспечивающих функционирование и развитие высшего и послевузовского профессионального образования;

- органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений, организаций и предприятий;

- общественных и государственно-общественных объединений (творческих союзов, профессиональных ассоциаций, обществ, научных и методических советов и иных объединений)⁴⁴.

В рамках рассматриваемой темы основное звено в системе образования – органы, осуществляющие управление в системе образования, которые представлены в Российской Федерации несколькими уровнями: федеральные органы государственной власти в сфере образования, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные органы. Для эффективного управления сложнейшей и объемной системой образования помимо установления перечня органов, осуществляющих деятельность в данной сфере, большое значение имеет административно-правовой статус этих органов, закрепленный законодательно, поскольку важно, чтобы они не выходили за пределы своих полномочий при осуществлении своей деятельности.

Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования закреплены в ст. 28 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», среди них особо выделяются следующие: разработка и реализация государственной политики в области образования; принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области образования; обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования; разработка и реализация федеральных целевых и международных программ в области образования; формирование федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования; установление порядка создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных образовательных учреждений⁴⁵.

В целях наиболее эффективного функционирования механизма обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации часть полномочий Российской Федерации в области образования переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Федерации, которые, помимо собственных функций в сфере образования, осуществляют и делегированные, например, контроль качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по реализуемым ими образовательным программам. Собственные функции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования, предусмотрены в ст. 29 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» – принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области образования; установление порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом; разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей и т.д.⁴⁶.

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования обусловлены задачей решения вопросов местного значения в сфере образования. Основная задача указанных органов – организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования. Управление указанной деятельностью является необходимым звеном, предшествующим процессу обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации. Помимо этого муниципальные органы имеют право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений⁴⁷.

Кроме органов власти и органов местного самоуправления, определенные функции административно-правового управления в сфере образования выполняет и высшее образовательное учреждение, которое самостоятельно в осуществлении образовательного процесса, подборе и расстановке кадров, научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, типовым положением об образовательном учреждении и уставом образовательного учреждения⁴⁸.

В связи с этим проявляется административная правосубъектность высших учебных заведений, которая включает комплекс принадлежащих им прав и обязанностей, реализуемых во взаимоотношениях с субъектами исполнительной власти и гражданами. Высшие учебные заведения в рамках административно-правовой правосубъектности, как и все субъекты административного права, обладают собственными свойствами, составляющими специфику и содержание административно-правового статуса, что определяет специальные качества субъекта административного права. Такой подход к определению вузов как субъектов административного права предполагает, что при реализации своих полномочий высшие учебные заведения становятся участниками процессов управленческих отношений с государственными структурами⁴⁹.

Таким образом, в содержание административно-правового механизма обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации входит: обязанность государства, закрепленная Конституцией РФ, по обеспечению данного права; нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере высшего образования; система образовательных учреждений различных организационно-правовых форм; система управления высшим образованием; установленный административно-правовой статус всех участников образовательных отношений, а именно государственных и муниципальных органов, вузов, лиц, получающих высшее образование.

Структура административно-правового механизма обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации как внутреннее строение сложного правового явления имеет несколько элементов – правотворчество, реализация норм, государственное принуждение. При этом структуру механизма обеспечения права не следует смешивать с часто исследуемой в литературе структурой механизма реализации права (нормы административного права и его принципы, акты толкования норм административного права, акты применения норм административного права, административно-правовые отношения).

Первый элемент административно-правового механизма обеспечения права на высшее образование – правотворчество, как деятельность уполномоченных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм предусмотрен в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в соответствии с которым «правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами»⁵⁰; в п. 1 ст. 3 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», определяющем, что «законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования»⁵¹.

По смыслу приведенных статей, помимо федеральных законов, в данной сфере допустимо правотворчество субъектов РФ. Например, в Челябинской области принят Закон Челябинской области от 30 ноября 2004 г. № 322-ЗО «Об образовании в Челябинской области», согласно ст. 5 которого в ведении данного субъекта Российской Федерации могут находиться образовательные учреждения высшего профессионального образования, при этом административно-правовой статус органов государственной власти Челябинской области в сфере образования установлен ст. 7 данного Закона⁵².

В науке различают четыре основные формы реализации права: соблюдение, использование, исполнение, применение. Основой для такого деления служит степень активности субъектов в осуществлении правовых норм⁵³. Полноценное обеспечение права на высшее образование получает претворение в реальной жизни посредством реализации всех названных форм, за исключением такой формы реализации рассматриваемого права, как использование, поскольку только сам субъект самостоятельно делает свой выбор: осуществлять или не осуществлять предоставленное ему право на высшее образование и добровольно реализует указанное право, но никто иной не может заставить его использовать свое право.

Остальные формы реализации права на высшее образование – соблюдение, исполнение и применение – осуществляются с помощью административно-правового механизма обеспечения права на высшее образование посредством выполнения полномочий соответствующими органами, поскольку именно государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и социально-экономических условий для его получения⁵⁴.

Механизм принуждения со стороны государства выступает как необходимый элемент административно-правового механизма обеспечения права на высшее образование и является властной возможностью требовать соответствующего поведения от правообязанного лица.

Пример государственного принуждения в сфере обеспечения права на высшее образование – деятельность Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, являющейся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки. Данный федеральный орган вправе пресекать факты нарушения законодательства Российской Федерации в области образовании и науки, а также применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, в том числе, путем направления обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям, научным организациям, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования, а также при помощи контроля над их исполнением⁵⁵.

Отмечая, что право на высшее образование характеризуется социальным характером, кандидат юридических наук М.В. Смирнова указывает на следующие юридические свойства данного права, обусловливающие особенности его обеспечения: «В пользу социальной составляющей конституционного права на образование говорит тот факт, что уровень образования во многом характеризует социальный статус, степень социализации человека, а законодательно закрепленный и обеспеченный уровень обязательного образования – достижение социально-экономического развития общества. С одной стороны, обеспечение граждан базовым уровнем образования – обязанность государства, провозглашающего себя социальным, а с другой – существует так называемый социальный заказ на образование, или потребность общества в соответствующих специалистах и уровне образования»⁵⁶.

Образование – это многоаспектный сложный объект управления, управляемая система, которая распадается на множество самостоятельных, целостных подобъектов управляющего воздействия – образовательные учреждения, образовательные программы, образовательный процесс и его результаты. Подобъектами управления являются также научная деятельность, процесс воспитания, трудоустройства и пр.⁵⁷

К особенностям механизма обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации относится специфика предмета административно-правового воздействия, обусловленная содержанием образовательных отношений, социальным значением сферы образования. Указанная специфика и нормативные правовые акты в сфере высшего образования определяют следующие характерные особенности административно-правового регулирования высшего образования:

- его общественно-государственный характер (значительная часть государственных функций в сфере образования выполняется с привлечением вузовской общественности: лицензирование, аттестация и аккредитация, экспертиза работ, представленных на соискание ученой степени и др.);

- нетипичное разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. В отличие от других предметов совместного ведения, в сфере образования управленческие функции между Российской Федерацией и ее субъектами разделяются по уровням образования: правовое регулирование высшего образования относится к ведению Российской Федерации, и, хотя в ведении субъектов РФ и муниципальных образований также могут находиться образовательные учреждения высшего образования, правовую регламентацию их деятельности осуществляет Российская Федерация;

- особый метод правового регулирования. Отношения, складывающиеся в процессе жизнедеятельности образовательных учреждений, и горизонтальные, и вертикальные, – это одновременно отношения и субординации, и равноправного партнерства, причем зачастую между одними и теми же участниками образовательного процесса;

- основополагающая категория для обеспечения эволюции системы образования – вузовская автономия. Это означает (при сохранении государственного контроля) такую степень самоуправления, которая необходима вузу для эффективного принятия решений, касающихся своей уставной деятельности;

- многосубъектный состав органов, оказывающих регулирующее воздействие⁵⁸.

Помимо особенностей механизма определенного правового явления, как правило, исследовательский интерес представляет эффективность механизма.

Поскольку, как уже отмечалось ранее, образование – довольно сложный объект управления, подразделяемый на множество самостоятельных подобъектов управляющего воздействия (образовательные учреждения, образовательные программы, образовательный процесс, научная деятельность, процесс воспитания, трудоустройства, финансирования и налогообложения, социального обеспечения студентов и преподавателей), то неизбежно появляется проблема разграничения компетенции между федеральными органами управления образованием и иными федеральными органами исполнительной власти. В связи с этим основной задачей эффективности механизма обеспечения права на высшее образование является определение степени участия государственных органов в управлении сферой высшего образования в их непосредственном взаимодействии с органами власти субъектов, общественных объединений и вузов.

В настоящее время разграничение компетенции между федеральными органами управления образованием и иными федеральными органами управления образованием установлено Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», положениями о Министерстве образования и науки Российской Федерации, Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, постановлением Правительства РФ «О Федеральном агентстве по образованию».

Поскольку данные нормативные правовые акты недостаточно конкретизируют предметы ведения и полномочия органов управления, целый ряд важнейших вопросов разграничения компетенции дополнительно установлен в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», постановлении Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 158 «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации», постановлении Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 159 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки» и постановлении Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 168 «Вопросы Федерального агентства по образованию».

Такой объемный перечень нормативных правовых актов о разграничении полномочий органов, осуществляющих свою деятельность в сфере высшего образования, негативно отражается на эффективности механизма обеспечения права на высшее образование, вызывает несогласованность действий субъектов процесса высшего образования, исключает существование отлаженного механизма взаимодействия органов.

Примером может являться работа, осуществляемая в отношении вузов. Так, порядок лицензирования деятельности вузов устанавливает Правительство РФ, а процедуру лицензирования вузу следует проходить в федеральном органе, осуществляющем функции по контролю и надзору в сфере образования – Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки. Координирует деятельность вузов по определению объемов и структуры подготовки специалистов федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, которым является Министерство образования и науки РФ. Помимо этого, свою деятельность в рассматриваемой сфере осуществляют Федеральное агентство по образованию, Совет при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию.

В этой связи, как отмечалось ранее, актуальной остается проблема принятия единого кодифицированного законодательного акта – кодекса РФ об образовании, который систематизировал бы весь массив норм права об образовании в Российской Федерации и имел самостоятельный раздел о высшем образовании. С введением в действие такого правового акта законодательство об образовании получит четкую структурированность, станет понятным и удобным в применении, поскольку будет действовать единый, полноценно регулирующий большую сферу общественных отношений кодификационный акт.