Управление развитием образования на муниципальном уровне в условиях социально-экономической модернизации 08. 00. 05 экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг)

Вид материала

Ii. основные научные результаты исследования, выносимые на защиту
Растущее расслоение школ, увеличение доли школ, не способных обеспечить образование должного качества
Отсутствуют государственные концепции и специальные программы снижения и предотвращения социальных рисков в процессе модернизаци

Подобный материал:

1 2 3

II. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Проведенный в диссертационном исследовании анализ ситуации в сфере образования показал, что за период реализации концепции его модернизации удалось добиться роста финансовых вложений в развитие российского образования, сформировать опыт проектной деятельности, стимулировать инновационную активность образовательных учреждений, обеспечить продвижение в вопросах информатизации образования, модернизации его материальной базы, повышения профессиональной компетентности педагогов. В то же время ход и результаты модернизации образования демонстрируют появление тенденций и комплекса проблем, свидетельствующих о деструктивных процессах в системе и торможении ее развития.

Прежде всего, перешла в хроническую форму нестабильность функционирования образовательных учреждений, обусловленная беспрецедентной длительностью, радикальностью, масштабностью и интенсивностью реформирования образования в России. Эта нестабильность препятствует достижению высокого качества образования, провозглашенного одной из главных целей модернизации. В процессе перманентных изменений с начала 90-х годов прошлого века находятся все компоненты системы общего образования - цели обучения и воспитания, требования к результатам, содержание образования и формы его организации, учебные планы и программы, учебники и методическое обеспечение, формы итоговой аттестации выпускников, сеть учреждений образования, их организационно-правовые формы и учредители, нормативная правовая база, финансовые механизмы, процедуры аттестации учителей и руководителей, аккредитации образовательных учреждений, организационные схемы управления и полномочия в области образования и т.д. Общая нестабильность усиливается в связи с рисками финансово-экономической нестабильности в деятельности школ, поскольку в соответствии с новыми экономическими механизмами в сфере общего образования доходы школы и оплата труда учителей не являются стабильно гарантированными, а зависят от количества учащихся. Общеизвестным итогом стало падение качества школьного образования, о котором свидетельствует официальная статистика. Наиболее заметным оказалось ухудшение знаний по базовым предметам: русскому языку, литературе, математике, физике и химии. Так, в 2008 году число неудовлетворительных оценок по математике составило 23,5%, по литературе - 25,3%, а по русскому языку - 11,2%. Средней отметкой по большинству предметов стала "тройка". В 2009-2010 году почти 20 тысяч выпускников не смогли сдать ЕГЭ.

Фактический переход от концепции публичного образования (имеющего приоритетом социальную функцию) к концепции образования как сферы услуг, в соответствии с общим курсом построения рыночной экономики, привел к тому, что из трех заявленных целей модернизации (повышение доступности, качества и эффективности образования) приоритетной стала эффективность, которая свелась к узко экономической трактовке, а на практике трансформировалась в «сокращение не эффективных бюджетных расходов». В итоге сложилась концептуальная противоречивость и экономическая неравноценность проводимых инноваций. Предложенные экономические нововведения (нормативное подушевое финансирование, новая система оплаты труда и др.) не были подкреплены обоснованиями их значимости с позиций повышения качества образования и оказались оторванными от группы нововведений педагогического характера (новых стандартов образования, индивидуализации и дифференциации образовательных программ, профильного обучения, исследовательской и проектной деятельности учащихся, преподавателей и др.).

Общий курс реформирования образования, направленный на построение рынка образовательных услуг, и конкретные нововведения с неочевидной пользой для качества образования, сопровождаются негативным общественным и экспертным мнением, приводят к отсутствию широкой социальной базы модернизации. По данным ГУ-ВШЭ, в 2008 году только 42% опрошенных считали, что российская система образования соответствует их представлениям о том, какой она необходима современной России, и лишь 6% считали, что меры правительства по модернизации приближают систему образования России к необходимой. При оценке удовлетворенности положением дел в образовании по 10-балльной шкале 64% респондентов поставили оценки от 1 до 5 баллов.

Растущее расслоение школ, увеличение доли школ, не способных обеспечить образование должного качества, признано Министерством образования и науки РФ в качестве проблемы, требующей безотлагательного решения. Основная причина расслоения – концептуальная установка федерального центра на выявление и поддержку лидеров, финансирование «точек роста», ставка на конкуренцию как главный механизм развития, а также неравные возможности регионов. Даже среди сильных регионов – участников комплексного проекта модернизации образования (КПМО) разрыв в средней оплате труда педагогов, в нормативах финансирования на одного учащегося достигает 3-4 кратного уровня. Так, норматив подушевого финансирования в городской школе в Республике Саха (Якутия) – 36487 рублей, а в Тамбовской области – 9593 рубля. По данным Института региональной информации, который проанализировал качество жизни в регионах РФ в 2009 году, лишь 17 регионов были включены в группу успешных, в то время как 23 вошли в группу риска, где качество жизни и динамика его изменения ниже общероссийских. Еще 6 регионов пока сохраняют качество жизни выше общероссийских, но имеют затухающую динамику его изменения. Вопреки провозглашаемым целям модернизации доступность качественного образования становится все более зависимой от социального и экономического статуса семьи, места проживания.

Нельзя не отметить и того факта, что процессами развития охвачена лишь часть российского общего образования, и это приводит к дифференциации регионов, муниципальных образований и образовательных учреждений по фактической готовности к инновациям. Так, по данным мониторинга ПНПО, финансовую поддержку на инновационные образовательные программы получили около 15% от имеющейся численности общеобразовательных учреждений. В комплексном проекте модернизации образования в 2007-2009 годах участвовал лишь 31 субъект Федерации, а модели предшкольного образования апробировали примерно 25% регионов.

Таким образом, в стадию массового внедрения новых финансовых механизмов, изменения правового статуса школ как бюджетных учреждений, новой системы аттестации, новых стандартов образования не только образовательные учреждения, но и муниципальные, региональные системы образования вступают с разным стартовым потенциалом, обладая различным инновационным опытом, уровнем подготовленности педагогических и руководящих кадров, нормативным правовым и методическим оснащением, инфраструктурой, финансовой обеспеченностью, что не может не привести к диспропорциям в развитии отечественного образования.

В диссертационном исследовании показано, что перечисленные проблемы - в значительной степени следствие того, что процесс развития российского образования не является в полной мере управляемым, поскольку:

- не реализуются в полном объеме и качественно базовые функции управления. Цели развития всей системы субъективны и фрагментарны. Отсутствуют обоснованные прогнозы состояния и тенденций в системе общего образования. Отсутствует внятная и обоснованная стратегия, которая исходила бы из целостной нормативной модели образования, соответствующей его социальной функции. Предлагаемые инновации не спроектированы как система взаимоувязанных изменений. Организация процессов развития сфокусирована на разработке и реализации инновационных проектов, реализуемых в пилотных территориях, на инновационных площадках. Отсутствует контроль и мониторинг процессов развития всей системы общего образования, нет достоверных данных о динамике и тренде изменений в конечных, социальных, результатах образования по итогам инновационных проектов. Нет концепции и системы управления обеспечивающими процессами, фактически отсутствует функция ресурсного обеспечения процессов развития всех образовательных учреждений;

- не создана целостная система управления развитием всей системы российского общего образования, в рамках которой были бы четко закреплены полномочия каждого уровня управления (федерального, субъекта федерации, муниципалитета, ОУ), аналогично тому, как это сделано в отношении функционирования системы общего образования;

- объектами управления не выступают все этапы инновационного цикла, то есть, не обеспечена целостность инновационного процесса. Соответственно, используется ограниченный набор механизмов управления развитием общего образования. Основные механизмы – это выработка государственной политики в области образования, разработка и реализация федеральных целевых программ развития образования и проектное финансирование. Не предусмотрена финансовая поддержка инновационной деятельности образовательных учреждений на этапе массового внедрения инноваций, способная обеспечить их успешный переход к работе в новых условиях.

Отсутствуют государственные концепции и специальные программы снижения и предотвращения социальных рисков в процессе модернизации образования. Принимаемые в этом отношении меры разрознены и недостаточно эффективны, несмотря на то, что внедрение в сферу образования рыночных регуляторов – это стратегия высоких социальных рисков. Они провоцируются процессами нарастающей сегментации образовательных учреждений «по потребителю», негативной структурной динамикой в виде увеличивающегося разрыва между ресурсообеспеченными и слабыми образовательными учреждениями; усилением автономизации в системе образования, развитием конкурентных отношений, создающих угрозы для общесистемных связей.

В управлении образованием на территориальном уровне в настоящее время нарушен баланс отраслевых (государственных) и территориальных интересов, имеющих в основном социальный характер. Стратегия и механизмы этого управления не соответствуют задачам укрепления социальной функции образования, компенсации негативных последствий и снижения социальных рисков в связи с инновациями для населения своей территории.

На основе проведенного анализа в диссертации формулируется вывод о том, что стратегическими приоритетами управления развитием системы общего образования на данном этапе социально-экономической модернизации выступают обеспечение целостности, системности и устойчивости развития образования.

Конституционное право детей нашей страны на получение обязательного общего образования, провозглашение качества и доступности образования главными целями его модернизации означают, что процессы модернизации должны протекать на всем образовательном пространстве, а необходимый уровень качества должен быть обеспечен во всех, без исключения, образовательных учреждениях. Стратегической угрозой для достижения целей модернизации можно считать высокий уровень расслоения школ и высокую долю образовательных учреждений, не обеспечивающих образовательные услуги необходимого качества. Даже в регионах-участниках КПМО доля учащихся в оснащенных по современным требованиям школах составила лишь 55% (к началу реализации ПНПО - 15%). Выбор «целостности» развития системы образования в качестве приоритета позволит остановить нарастающее расслоение образовательных учреждений, снижение качества и доступности образования.

Необходимость стратегической ориентации на «системность» развития обусловлена разнородностью и отчасти противоречивостью предлагаемых в рамках модернизации нововведений. Известно, что конфликтуют между собой проекты введения профильного обучения в старших классах школы и итоговая аттестация в виде ЕГЭ, не учитывающая профилизацию; профильное обучение, индивидуализация образовательных программ и нормативное подушевое финансирование, новые стандарты общего образования и новая система оплаты труда и т.д. Системность, взаимосвязанность инноваций необходима для повышения их качества.

Устойчивость развития как стратегический приоритет является, на наш взгляд, необходимым для изменения сложившегося отношения к ресурсному обеспечению инновационных процессов в образования. Достижение стабильных положительных изменений в результатах образования и в качестве образовательного процесса невозможно без укрепления ресурсного потенциала развития. Целевое проектное финансирование обеспечивает незначительную часть существующих потребностей в различных ресурсах для инноваций. В связи с этим необходима разработка новых механизмов ресурсной поддержки развития, охватывающей все образовательные учреждения страны с учетом существования разных «зон ближайшего развития», и исходного ресурсного потенциала.

В работе предложено авторское определение и выявлены сущностные характеристики понятия «устойчивое развитие системы образования» как продолжающегося во времени качественного приращения социальной эффективности образования, обеспеченного ростом внутреннего потенциала этой системы. В научных исследованиях по проблемам управления образованием термин «устойчивое развитие» отождествляется лишь с положительным трендом в результатах деятельности на определенном временном интервале. Предложенная авторская трактовка устойчивого развития образования базируется на основных положениях активно формирующейся в настоящее время теории устойчивого развития, для которой принципиально важно положение о взаимосвязи результатов, ресурсов и внешней среды, в которой любая система выполняет определенную функцию.

Как известно, в социальных системах устойчивость автоматически не обеспечивается и должна выступать в качестве самостоятельного предмета анализа, сопровождаться постановкой и решением специфических управленческих задач, выбором адекватных средств управления, организационных форм и механизмов. Это предопределило необходимость содержательного определения в исследовании понятия «управление устойчивым развитием систем образования», которое предложено понимать как процесс выработки и принятия решений, направленных на создание и поддержание неубывающей ресурсной базы, гармонизацию морфологических, структурных и функциональных характеристик системы образования для повышения ее социальной эффективности.

Определены методологические подходы и теоретические основания для разработки новой модели управления развитием образования на муниципальном уровне в современных социально-экономических условиях. В работе доказано, что для достижения системности, целостности и устойчивости развития образования необходимы и целесообразны изменения на муниципальном уровне управления. Прежде всего, потому, что муниципальные системы образования включают в настоящее время всю сферу общего среднего образования, дошкольное и дополнительное образование детей. По данным Росстата, в подчинении местных органов самоуправления в 2009 году находились 101481 учреждение образования, которые в той или иной степени включены в процесс модернизации и должны обеспечить ее результативность.

Кроме того, муниципальный уровень обладает совокупностью условий, необходимой и достаточной для преодоления сложившихся к настоящему времени проблем: правом на выработку собственной стратегии развития в интересах жителей муниципальной территории, полномочиями в сфере образования, статусом учредителей общеобразовательных учреждений, дошкольного и дополнительного образования детей, собственным бюджетом и иными территориальными ресурсами, включенностью в местную социокультурную среду, значимую для успешности социальных нововведений.

В качестве методологически важного подхода нами принимается ориентация управления на обеспечение двух векторов поступательного движения - модернизации элементов существующей системы и опережающего развития, переводящего образование на новую траекторию развития. При такой позиции, стратегически и технологически управление развитием должно обеспечивать «поддерживающие» и «прорывные» инновации как два равноценных сопряженных направления.

Исходя из ценностного подхода к управлению, концепций общественного блага, социально-значимых услуг, раскрывающих социальную функцию и природу образования, в основу построения муниципальной модели управления автором закладывается понимание образования как общественного блага, а его развитие предлагается определять через повышение социальной результативности, снижение социальных рисков, что предъявляет особые требования к конструкции всей системы управления развитием на муниципальном уровне, выбору целей, задач и механизмов управления.

По нашему мнению, усиление социальной функции образования на муниципальном уровне можно обеспечить, в первую очередь, за счет отказа от преимущественно отраслевой модели управления в пользу территориальных целей, механизмов и ресурсов развития. Включение образования в территориальную стратегию развития, рассмотрение его как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории позволит ему развиваться в соответствии с собственными возможностями, стадией жизненного цикла и потребностями социума.

В исследовании доказано, что системность, целостность и устойчивость развития образования не могут быть достигнуты за счет стимулирования автономности и конкуренции, на которую, в конечном итоге, направлено большинство новаций современного этапа модернизации. Практика показывает, что конкурентоспособность сама по себе (даже в системе общего образования крупных городов) не гарантирует высокого качества образования, и не формирует стимулов и потенциала для дальнейшего развития. В работе утверждается, что интересы целостного и устойчивого развития муниципальных образовательных систем требуют поддержки всех процессов, укрепляющих внутрисистемные связи, в частности процессов кооперации и интеграции деятельности. Обоснована необходимость социальной ответственности хозяйствующих субъектов как важнейшего фактора развития территориальных систем образования, что требует разработки специальных стимулирующих механизмов управления.

В процессе диссертационного исследования разработана концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне, как территориально-межотраслевая модель, способная обеспечить цели модернизации и опережающего развития муниципальной системы образования. Выбор этого типа модели обусловлен представленными выше методологическими подходами, а также тем, что фактически действующая отраслевая модель управления развитием реализует модернизацию образования как жестко централизованный ведомственный проект, в ней отсутствуют механизмы учета общественных и личностных интересов, социокультурных и экономических условий территорий. Вместе с тем, очевидно, что за счет отраслевых механизмов конкурсной поддержки может быть обеспечена лишь часть целей модернизации и отдельные сегменты образования. Основным ресурсом развития, с нашей точки зрения, должен стать совокупный ресурс территории (экономический, организационный, социокультурный и т.д.), для чего необходимы формы горизонтально интегрированного управления, обеспечивающего внутриотраслевую и межотраслевую кооперацию ресурсов. Основные смысловые и структурные элементы концептуальной модели управления образованием на муниципальном уровне представлены на рис. 1.

Исходя из основных положений системного подхода и общей теории социального управления, в модель включено все то, что характеризует деятельность управления – ее цели, задачи, объекты, содержание в виде функций управления, организационная структура, а также механизмы, которые раскрывают способы выполнения отдельных функций управления.

Предложенная управленческая концепция базируется на ключевых положениях нескольких теорий, которые в совокупности задают ценностные ориентиры, основания для оценки и принятия решений, представление о факторах эффективности и подходах к оптимальной организации управления, выбора конкретных управленческих инноваций. Это - управление по целям, ценностное, ресурсное и стратегическое управление, концепция устойчивого развития.

Проведенный в диссертационном исследовании анализ показал, что концепция управления по результатам в том виде, в котором она приобрела популярность и официальное признание, является непродуктивной, а зачастую даже тормозит процессы развития отечественного образования. Основные причины этого явления - отрыв планируемых результатов от целей развития; вероятностный характер образовательных результатов вообще и особенно в условиях инновационных перемен; неполнота и недостоверность информационной базы оценки; объективная отсроченность многих результатов в сфере образования; отсутствие надежных методов оценки результатов развития системы образования. В качестве альтернативы в работе предлагается использование классической концепции «управления по целям». При этом, на первый план выходит проблема обеспечения качества принимаемых целей, которая должна решаться на концептуальном и технологическом уровнях. В работе обосновано, что в современных условиях необходим определенный отход от технологической концепции целеобразования, которая господствует в настоящее время в теории управления образовательными системами и в российской практике управления, и утверждение ценностного подхода к целеобразованию. Цель как образ желаемого результата – конкретного и операционально заданного – может и должна появляться только на основе ценностно-смысловой обоснованности будущих изменений. Выбор концепций устойчивого развития и ресурсного управления связан с тем, что они дают четкие ориентиры для управления совокупными ресурсами развития, обеспечения их мобильности в достижении принятых целей. Сочетание двух ключевых факторов – признание систем образования в качестве открытых социальных систем и высокая изменчивость условий их деятельности в период социально-экономической модернизации – обусловили принятие стратегического управления в качестве еще одного из концептуальных оснований управления развитием муниципальных систем образования.

Перечисленные теоретические концепции не являются альтернативными, а взаимно дополняют друг друга, выделяя существенные акценты при управлении развитием и предоставляя более широкий набор инструментов для согласованного решения проблем в этой области.

Рис. 1. Концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне

В качестве миссии управления автором предлагается создание условий для целостного и устойчивого развития муниципальной системы образования как части территориального социально-экономического комплекса, усиления социальной функции образования на основе сочетания стратегий «модернизации» и «опережающего развития».

В соответствии с этими двумя «мега-стратегиями» был разработан целевой блок модели муниципального управления развитием образования (рис. 2).

Рис. 2. Фрагмент дерева целей управления развитием муниципальной системы образования

Так, на схеме отражены основные из федеральных приоритетов на данном этапе модернизации: развитие дошкольного образования (ДО); переход к новым федеральным государственным образовательным стандартам (ФГОС), переход к нормативному подушевому финансированию (НПФ), переход к новой системе оплаты труда в образовании (НСОТ), изменение правового статуса образовательных учреждений – переход к бюджетным (БУ) и автономным учреждениям (АУ), оптимизация сети образовательных учреждений, которые должны быть поддержаны во всех муниципальных образованиях путем создания необходимых условий (правовых, организационных и др.).

В модели заложено самостоятельное определение комплекса условий для опережающего развития, который целиком зависит от муниципальной стратегии развития образования и обусловлен результатами стратегического анализа, осознанием своих стратегических преимуществ, накопленным ресурсным потенциалом.

Модель предлагает существенное изменение организационных структур управления развитием образования в муниципалитетах. На наш взгляд, с учетом выбранных целевых ориентиров, объема и сложности вытекающих задач, необходимо перераспределить функциональную нагрузку по управлению развитием образования, чтобы это управление стало действительно межотраслевым. При этом, в компетенции муниципальных органов управления образованием целесообразно оставить те виды работ, которые необходимы для реализации стратегии модернизации: взаимодействие с образовательными учреждениями и региональными органами управления по всем вопросам централизованно осуществляемых нововведений, создание комплекса необходимых условий для успешного внедрения этих новаций. Это соответствует сложившемуся функционалу органов управления, квалификации персонала, устоявшимся информационным каналам и схемам вертикальной координации. Деятельность же, которая связана с разработкой и реализацией стратегии опережающего развития, разработкой целевых программ развития образования следует передать коллегиальным межведомственным структурам в рамках местных администраций, а также специальным депутатским комиссиям, которые полномочны принимать решения, затрагивающие интересы развития всей муниципальной территории. В диссертации показано, что необходимо максимальное разнообразие коллегиальных органов управления, горизонтально интегрированных организационных форм деятельности (рис. 3).

Рис. 3. Вариант организационной структуры управления развитием образования на муниципальном уровне

Предложенный подход к построению организационной структуры управления развитием образования на муниципальном уровне позволит эффективнее распределить ответственность за разработку и реализацию обеих стратегий развития образования; повысить качество управления развитием сферы образования (обоснованность, согласованность, скорость подготовки и принятия решений) за счет вовлечения в стратегическое планирование более широкого круга руководителей и специалистов, горизонтальных механизмов их взаимодействия; оптимизировать ресурсную базу развития; обеспечить достаточную общественную и профессиональную поддержку планируемых нововведений.

Представленная концептуальная модель управления конкретизирована в работе через описание рекомендуемых механизмов принятия и реализации управленческих решений. Обоснована совокупность новых организационно-экономических механизмов управления, соответствующих предложенной концептуальной модели и раскрывающих конкретные способы деятельности по реализации предложенных целей, задач и функций. Так как массовая практика муниципального управления образованием не опирается пока на стратегическое планирование, а программы развития образования города/района не включают, как правило, обоснование и выбор стратегии, предложены адаптированные для муниципального уровня инструменты стратегического и программно-целевого управления, способные выступить организационной основой реализации обеих стратегий развития образования. Кластеризация образовательного пространства рекомендована как механизм координации и кооперации совместной деятельности, достижения ценностного единства субъектов социально-экономического развития муниципальных территорий, консолидации ресурсов развития. Обеспечение целостности развития системы образования предполагается за счет новых подходов к проектному финансированию, при которых финансовую поддержку должно получить каждое образовательное учреждение. Отдельную группу составляют механизмы финансово-экономической стабилизации и снижения социальных рисков для усиления социальной функции образования и реализации стратегии модернизации. В работе раскрыты и детально представлены все перечисленные механизмы.

В качестве новых инструментов стратегического и программно-целевого управления на муниципальном уровне автором разработаны базовая модель муниципальной программы поддержки образовательных учреждений в условиях модернизации и концепция интегрированной территориальной программы развития образования, конкретизирующие направления и структуру действий по двум мега-стратегиям: модернизации и опережающего развития образования. Первая программа направлена на создание общих условий (правовых, экономических, организационных) для всех образовательных учреждений по освоению ключевых новаций, предусмотренных концепцией модернизации, а также на целевую поддержку отдельных образовательных учреждений, находящихся в наиболее неблагоприятной ситуации, для предотвращения опасной дифференциации в муниципальном образовательном пространстве.

Вторая программа призвана стать организационной основой территориальной политики в области развития образования, фактически заменить традиционные, узко ведомственные программы развития новым форматом, в котором представлены стратегически значимые для территории цели и задачи развития, совместные и согласованные мероприятия учреждений образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, бизнеса и т.п.

В работе показывается, что пространство совместной деятельности, в котором происходит развитие образования, нужно специально формировать, поскольку оно не совпадает с пространством функционирования образовательных учреждений. С этой целью впервые обоснованы и представлены муниципальные образовательные кластеры как организационно-экономическая форма реализации муниципальной стратегии развития образования, база для реализации межотраслевой модели управления развитием.

Поскольку в экономике процесс создания кластеров является более отработанным, принципы и механизмы кластеризации были взяты в качестве модельных образцов и адаптированы к сфере образования. С учетом основных положений кластерного подхода, предложенного М. Портером как способ системного рассмотрения взаимосвязанных секторов экономической активности, а также с учетом накопленного и обобщенного опыта кластеризации в различных отраслях экономики и территориях, в работе предложена организационная схема образовательных кластеров, создающих новые возможности для развития образования на основе кооперации.

В основу формирования образовательных кластеров положены технологические цепочки создания трех основных «конечных продуктов» в системе непрерывного образования - профессионально подготовленных специалистов; выпускников общеобразовательной школы; дошкольников, готовых к обучению в общеобразовательном учреждении. Соответственно, выделяются кластер профессионального образования, кластер общего образования и кластер дошкольного образования. В работе представлена примерная структура каждого кластера (рис. 4), дана характеристика его основных элементов, состава потенциальных участников, а также видов их взаимодействия.

Цели и результаты взаимодействия партнеров в процессе разработки и реализации важнейших для территории инновационных проектов фиксируются в интегрированной муниципальной программе развития образования. Обязательное включение в число партнеров органов местной власти (или органов власти субъектов РФ) позволяет предложить действенные стимулы к участию в развитии образования, порождает новые модели правового закрепления взаимной ответственности.

В диссертации обоснован новый концептуальный подход к проектному финансированию развития образования на муниципальном уровне. Конкурсный отбор и финансовая поддержка участников пилотной апробации различных инноваций, а также софинансирование реализации инновационных проектов в «точках роста», которые осуществляются в настоящее время на федеральном и региональном уровнях, должны быть дополнены и компенсированы на муниципальном уровне с помощью проектных механизмов целевой поддержки всех групп образовательных учреждений.

Рис. 4. Структура общеобразовательного кластера

Этот подход предполагает, что каждый финансируемый инновационный проект в муниципальной системе образования должен определяться не логикой самого нововведения, разворачиваясь по стадиям его внедрения, либо по составным элементам, а продвигать это новшество во все образовательные учреждения с учетом их уровня развития. При этом меняется структура проектов, поскольку в них включаются мероприятия и ресурсы, дифференцированные по признаку соответствия целевым задачам в разных группах образовательных учреждений.

С учетом дифференцированного подхода предлагается также использовать финансовые средства разных источников по целевым группам учреждений-потребителей. В частности, школы – лидеры способны получать дополнительное финансирование на конкурсной основе по федеральным и региональным инновационным проектам, а муниципальные средства должны использоваться для развития более слабых образовательных учреждений. При этом стабильно работающие школы, имеющие опыт успешной инновационной деятельности, могут получать дополнительное финансирование на конкурсной основе по муниципальным проектам, а «кризисные, проблемные» - поддерживаться за счет целевых муниципальных проектов. Предложенный подход к проектному финансированию позволяет обеспечить охват всех образовательных учреждений территории, выравнивание их инновационного потенциала, преодоление существующих барьеров доступа к ресурсам развития, уменьшение разрыва в качестве образовательных услуг за счет целевой поддержки более слабых.

В диссертации разработана и предложена совокупность механизмов организационной и экономической поддержки образовательных учреждений: аутсорсинг; централизация финансовых ресурсов в муниципальных стабилизационных фондах образования; общественные аудит и экспертиза выполнения государственного (муниципального) задания и инновационных проектов; оптимизация структуры нормативов финансирования общего образования.

Использования аутсорсинга в муниципальных системах образования, с нашей точки зрения, позволит снизить вероятность рисков в экономической деятельности образовательных учреждений в условиях их академической и хозяйственной самостоятельности, неизбежного расширения функционала экономических служб этих учреждений, не обеспеченного необходимыми (прежде всего, кадровыми) ресурсами.

Механизм аутсорсинга даст возможность за счет эффектов от разделения труда и специализации оптимизировать совокупные затраты муниципалитета на административные расходы учреждений образования, сократить долю административно-управленческого персонала в общем фонде заработной платы каждой школы, в конечном итоге повысить качество образовательной и обеспечивающей деятельности.

Для минимизации возможных рисков в муниципальных системах образования может быть использована также централизация определенной части финансовых ресурсов в муниципальных стабилизационных фондах. Аккумулируемые в них средства, в первую очередь, могут направляться на материальную поддержку учителей при «плавающей» стоимости образовательного часа в зависимости от наполняемости школы, на сохранение малочисленных общеобразовательных учреждений в сельских поселениях и т.д.

Механизмы общественного аудита и экспертизы соответствуют общей тенденции развития государственно-общественного управления образованием в рамках его модернизации. Предлагается их использовать при оценке программ развития образования, инновационных проектов, образовательных программ школы, при формировании государственного и муниципального заданий для повышения их обоснованности, адекватного отражения социального заказа образованию на этапе финансового планирования, а также с целью промежуточного контроля исполнения для предупреждения рисков приостановки бюджетного финансирования.

Предложения по оптимизации структуры нормативов финансирования общего образования направлены на формирование муниципальных нормативов в пределах законодательно установленных для этого уровня финансовых полномочий, а также на включение в структуру нормативов финансирования стандартной бюджетной образовательной услуги определенной доли, позволяющей образовательному учреждению накапливать средства на модернизацию учебной базы, информатизацию и т.д.

В работе обоснована необходимость совершенствования подходов к управлению ресурсами применительно к задачам развития образования и разработаны предложения по их совершенствованию на муниципальном уровне.

В частности, предлагается сделать обязательными расчеты ресурсного обеспечения инновационных проектов в аспекте трех классификаций: по экономической сущности ресурсов, по источнику, по циклу возобновления. Формирование и управление ресурсами развития, основанные на комплексном учете всех видов ресурсов, обеспечивают основу для планирования и контроля необходимой полноты ресурсов при проектировании и реализации инноваций; многоканальность источников их формирования, повышение надежности и обоснованности расчетных сроков реализации инновационных проектов с учетом группы критических по циклу возобновления ресурсов, реализуемость инноваций.

Предложенная автором классификация ресурсов по циклу возобновления позволяет выделить и учитывать группу ресурсов, которые являются лимитирующими в процессах развития образовательных систем. Эффективное управление временем как невозобновляемым ресурсом предполагает специальные процедуры его учета: проведение расчетов в рамках программ и проектов по принципу «жизненного цикла», то есть, по критерию необходимого (а не директивного) времени, согласование по срокам всех этапов одновременно реализуемых новаций, расчет необходимых трудозатрат работников при последовательном или параллельном выполнении всех действий и работ, расчет критического пути в определении длительности проекта.

Автором введен термин «критические ресурсы» (по аналогии с критическим путем в сетевом планировании) для обозначения группы ресурсов, имеющих максимальную длительность работ по их формированию, аккумулированию, подготовке к инновационному процессу. К таким ресурсам относятся кадровый потенциал (в разрезе необходимой критической массы, квалификации, мотивации всех субъектов инновационной деятельности) и инновационная культура как совокупность формальных и не формальных норм и правил деятельности – то есть, то, что требует «выращивания» под определенные нововведения. Предложенный подход предполагает, что сроки и темпы различных нововведений в системах образования станут соразмерными темпам и срокам формирования полноценной ресурсной базы, будут не менее сроков создания кадрового ресурса, принимаемого как критическая по длительности цепочка работ.

При изменении подхода к управлению ресурсами достигаются стратегически важные цели - системность проводимых изменений (в основном и в обеспечивающих процессах), целостность развития муниципальных систем образования за счет общего увеличения ресурсного потенциала при многоканальности источников, а также устойчивость развития при учете невозобновляемых и критических ресурсов.

В рамках настоящего исследования выявлены институциональные условия реализации модели управления развитием муниципальных систем образования, снижающие риск ее отторжения, обеспечивающие «встраивание» в существующую практику и необходимое изменение действующих норм и правил жизнедеятельности.

К числу основных условий отнесены: местное самоуправление как «заказчик» стратегии развития образования, правовые условия взаимодействия субъектов разных форм собственности и отраслевой принадлежности в интересах развития образования; механизмы коллегиального управления развитием муниципальной системы образования, функционально и организационно обеспечивающие целостность и результативность инновационных процессов; распределение и закрепление властных полномочий по принятию решений в области развития образования; демократические институты, обеспечивающие гражданские права участников образовательного процесса; идеология и социокультурные механизмы регулирования инновационной деятельности в образовании; соответствие формальной и неформальной институциональной среды.

Перечисленные условия выделены автором как минимально необходимая совокупность норм, которые должны целенаправленно и постепенно вводиться в практику муниципального управления, формируя новую инновационную среду местного самоуправления, обеспечивая в итоге возможность успешной модернизации и опережающего развития.

Дальнейшее исследование проблем управления развитием образования, как представляется, позволит обеспечить научное и методическое развитие предлагаемой в диссертации модели управления, предложить более совершенные подходы и механизмы развития образования в условиях социально-экономической модернизации страны.

Blog