Курс лекций материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 20 октября 2009 года А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, профессор
| Вид материала | Курс лекций |
- Мелехин Александр Владимирович Административно-правовые основы взаимодействия государства, 847.44kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 6968.95kb.
- Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых, 17737.84kb.
- Учебник материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля, 5456.86kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 12350.02kb.
- А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий, 13340.4kb.
- А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий, 12630.77kb.
- В. В. Вандышев учебник для юридических вузов и факультетов материал подготовлен с использованием, 9128.27kb.
- Учебно-методический комплекс для специальности 030501 Юриспруденция Москва 2009, 1422.37kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 11205.45kb.
При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.
Понятие законности и способы ее обеспечения. Соотношение законности, дисциплины и целесообразности. Сущность контроля и надзора в сфере государственного управления.
Президентский контроль. Контроль законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти в сфере управления. Надзор органов прокуратуры. Общественный контроль.
Роль обращений (в форме жалоб, предложений и заявлений) граждан в процессе обеспечения законности в государственном управлении.
Право граждан на административную жалобу. Право граждан на судебное обжалование противоправных действий органов государственного управления и должностных лиц. Порядок рассмотрения и разрешения жалоб в органах государственного управления.
Административные регламенты как способ унификации действий органов исполнительной власти.
10.1. Понятие и система способов обеспечения законности
и дисциплины в государственном управлении
В демократическом государстве все равны перед законом и поэтому подлежат равной ответственности за нарушение законности. Связь законности с демократией состоит также и в том, что сами законы и требования их соблюдения выражают волю большинства народа, что проведение законов в жизнь проходит под контролем народа.
Основная роль в процессе обеспечения законности принадлежит государству. Здесь уместно привести слова президента США Франклина Делано Рузвельта, сказанные им в период выхода страны из Великой депрессии (1934 год). "Работая над великой общенациональной программой, которая призвана дать первостепенные блага широким массам, мы действительно наступали кое-кому на "больные мозоли" и будем наступать на них впредь. Но это "мозоли" тех, кто старается достичь высокого положения или богатства, а может быть, того и другого вместе, коротким путем - за счет общего блага" <1>.
--------------------------------
<1> Печатается по: Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая.
Поэтому процесс реализации исполнительной властью своих полномочий на всех управленческих уровнях должен базироваться на прочном правовом фундаменте. В числе факторов, определяющих особую значимость законности в государственно-управленческой деятельности, целесообразно выделить следующие:
- многоаспектность управленческой деятельности, обеспечивающее проникновение упорядочивающего воздействия во все сферы общественной жизни;
- непосредственные контакты субъектов исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, выступающими в качестве субъектов административного права;
- органам исполнительной власти предоставлены широкие полномочия по административному нормотворчеству (как одной из административно-правовых форм государственного управления);
- органы исполнительной власти в законодательном порядке наделены полномочиями по осуществлению правоохранительных функций с правом вынесения решения во внесудебном порядке (административное принуждение и административная юрисдикция);
- субъекты исполнительной власти, действующие на всех уровнях государственной власти, в рамках административного процесса широко используют юридически-властные средства воздействия на управляемые объекты независимо от их организационной подчиненности и форм собственности.
Содержательная характеристика законности зависит от многих факторов: от формы государства, государственной идеологии, конкретно решаемых исторических задач, степени развитости гражданского общества и т.д. Например, на различных этапах существования СССР государством обосновывалась необходимость революционной и социалистической законности.
Законность представляет собой точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных актов государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями.
Законность является обязательным атрибутом существования и развития любого организованного общества. Она необходима для обеспечения: реализации прав и свобод граждан; образования и функционирования общества; научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата.
Как специфический регулятор общественных отношений закон и дополняющие его правовые нормы должны соответствовать существующему в стране уровню сложившихся общественных отношений в экономике, организационной зрелости, развитию культуры, признаваемым морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан.
В юридической литературе законность рассматривается как: принцип государственной деятельности; метод государственного руководства обществом; режим системы взаимоотношений населения с государственными органами.
Конституция Российской Федерации (ст. 15) определяет, что "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы...". Принципами законности являются:
верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов;
недопустимость противопоставления законности и целесообразности;
реальная гарантированность прав и свобод личности;
взаимосвязь законности и правовой культуры;
единое понимание законности на всей территории России;
создание обстановки неотвратимости наступления ответственности в случае совершения лицом правонарушения.
Важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.
Режим законности необходим во всех областях социальной жизни. Однако особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собою, а также с гражданами и негосударственными организациями.
Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Количество государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью.
Во-вторых, субъекты исполнительной власти, применяя нормы права, издают большое число подзаконных нормативных актов и обладают значительными властными полномочиями.
В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.
В-четвертых, органы исполнительной власти (должностные лица) вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, уголовно-исполнительная система и т.п.).
В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий.
Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами административной власти, с одной стороны, и гражданами, их объединениями, организациями - с другой, предполагает необходимость следующих условий: наличие в государстве развитого законодательства и основанной на нем системы юридических норм; реальности со стороны государства гарантий, обеспечивающих строгое и неуклонное соблюдение правовых норм всеми участниками управленческих отношений; эффективно действующего в рамках соблюдения законности механизма государственного принуждения.
Среди общих условий гарантии законности следует выделить правовые, политические, экономические, организационные. К специальным юридическим средствам обеспечения законности относятся надзор, контроль и принуждение.
10.2. Осуществление контроля органами
государственной власти
В системах государственного управления контроль является важнейшим вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он широко используется с целью достижения различных целей: повышения исполнительской дисциплины; подведения предварительных или конечных итогов; оценки качества и эффективности работы подчиненных; предотвращения нежелательных ситуаций; оперативного регулирования управленческих процессов. Сущность и назначение государственного контроля заключаются в следующем:
а) наблюдение за функционированием подконтрольных объектов с целью получения объективной информации о ходе выполнения ими существующих правил и данных поручений;
б) анализ и обработка собранной информации с целью выявления складывающихся тенденций, понимания побудительных мотивов и причин, а также разработка прогнозов дальнейшего развития;
в) принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов;
г) учет конкретных нарушений, выявление их причин и условий;
д) при необходимости пресечение противоправной деятельности с целью недопущения вредных последствий и фактов новых нарушений;
е) выявление виновных и при наличии достаточных оснований привлечение их к юридической ответственности.
Содержание понятия "контроль" является довольно широкой и объемной правовой категорией. Он рассматривается в различных аспектах: как функция государственного управления; как определенный этап в управленческом цикле; как способ обеспечения законности.
Контроль как управленческая функция носит властный характер и оказывает регулирующее воздействие, влияющее на поступки и действия подконтрольных объектов. Официальный характер контроля проявляется в том, что наделенные властными полномочиями контролирующие органы вправе:
а) давать подконтрольным лицам обязательные для исполнения указания в рамках имеющихся полномочий;
б) ставить перед компетентными инстанциями аргументированный вопрос о необходимости привлечения к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях;
в) в необходимых случаях непосредственно применять обоснованные меры государственного принуждения.
В отличие от теоретических взглядов и подходов к пониманию и разграничению сущности между понятиями "надзор" и "контроль" законодатель при регламентации деятельности контролирующих органов исходит из их единства и взаимодополнения.
Такая позиция отражается не только в названиях нормативных правовых актов <1>, но и в их содержательной характеристике. Например, территориальные органы федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в рамках предоставленных полномочий осуществляют "контроль и надзор" <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2006 года N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" // Российская газета. 2006. 31 декабря; Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2007 года N 116 "Об утверждении Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования" // Российская газета. 2007. 28 февраля.
<2> См.: пункт 4.2 Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 15 апреля 2009 года N 93 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" // Российская газета. 2009. 5 июня.
Например, задачей государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения: требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения; иных требований водного законодательства.
Законодатель посчитал необходимым указать, что контроль и надзор в сфере образования осуществляются следующими путями: проведение выездных (инспекционных) и камеральных проверок, включающих в себя рассмотрение документов, экспертизу качества образования, проведение при необходимости тестирования обучающихся и воспитанников образовательных организаций; анализа причин возникновения нарушений законодательства РФ в области образования; воздействия на нарушителей законодательства РФ в области образования.
Лица, уполномоченные на проведение проверки в сфере образования, имеют право на осуществление следующих мер: в установленном порядке посещать проверяемую организацию или орган управления образованием; проверять содержание их деятельности; запрашивать необходимые для проведения проверок материалы и документы и осуществлять их экспертизу; осуществлять экспертизу качества образования (например, тестирование обучаемых).
При осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов уполномоченные на то лица имеют следующие права: осуществлять проверки объектов, подлежащих контролю и надзору; проверять соблюдение установленных требований к использованию и охране водных объектов; по результатам проведенных проверок составлять акты и представлять их для ознакомления водопользователям; осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов; давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений в установленные сроки; уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок и выявленных нарушениях условий использования водных объектов.
Основными задачами государственного контроля являются:
проверка исполнения требований нормативных актов, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами;
осуществление профилактических мер и пресечение нарушений государственной (в том числе служебной) дисциплины;
изучение причин и условий, способствующих совершению правонарушений;
разработка мер по устранению возможных нарушений;
повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере государственного управления.
Система субъектов, наделенных правами по осуществлению государственного контроля в Российской Федерации, включает в себя: контроль Президента Российской Федерации; контроль органов законодательной власти; контроль федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; контроль органов судебной власти.
Специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента Российской Федерации как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти. Президент России в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом властных полномочий по контролю за исполнительными органами государственной власти.
Он вправе принимать решения об отставке Правительства РФ (ст. 117), отменять его нормативные акты (ст. 115), приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 85) и обладает другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ. Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах: непосредственный контроль Президента РФ и контроль через соответствующие президентские структуры (Администрация Президента; Главное контрольное управление; полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).
Например, Президенту Российской Федерации принадлежит ведущая роль в формировании сущностной характеристики административно-правового механизма, предназначенного реализовывать на практике положения Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". В частности, в этих целях были приняты следующие Указы:
1. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей".
2. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 558 "О предоставлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".
3. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 559 "О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".
4. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 560 "О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".
5. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 561 "Об утверждении Порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования". В субъектах Российской Федерации также принимаются соответствующие меры контроля. Например, Указом мэра Москвы от 29 июля 2009 года N 49-УМ был утвержден Перечень должностей государственной гражданской службы города Москвы, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие города Москвы обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Правительство Российской Федерации возложило на Министерство юстиции в соответствии с утвержденными Правилами обязанность проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции <1>. Эта работа проводится непосредственно Минюстом России, а также аккредитованными в установленном порядке Минюстом России юридическими и физическими лицами, принявшими решение о ее проведении. В случае выявления соответствующих "лазеек" разработчики проекта нормативного правового акта устраняют их на стадии доработки проекта документа.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции".
Федеральное Собрание РФ вправе контролировать законность действий федеральных исполнительных органов власти. В свою очередь, законодательные органы субъектов РФ в соответствии с действующим законодательством обладают контрольными полномочиями в отношении исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. Такие полномочия законодательных органов закреплены соответствующими конституциями (уставами).
В основном Государственная Дума РФ обладает контрольными полномочиями. Она дает согласие Президенту на назначение Председателя Правительства. Государственная Дума вправе выразить в постановлении о недоверии ему.
Госдума России может влиять на исполнительную власть с помощью бюджета. Она дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Правительством, которое обязано ежегодно (с 2008 года бюджет страны будет приниматься сроком на три года) представлять Государственной Думе отчеты об исполнении федерального бюджета за прошедший год.
Органы прокуратуры. Впервые в России царь Петр I своим Указом от 12 февраля 1722 года учредил прокуратуру России как "око государево". В сложнейший период формирования централизованного государства был создан орган государственной власти, основным предназначением которого стал надзор за единством понимания законов и безусловным выполнением содержащихся в них правовых предписаний. Органы прокуратуры являются обязательным институтом власти со специальным правовым статусом в механизме любого государства.
В истории Российского государства до 1917 года генерал-прокурорами были 35 человек, а после 1917 года генеральными прокурорами (по состоянию на август 2009 года) - 31 человек.
Построение структуры органов прокуратуры основывается на положениях ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в которых прокуратура характеризуется как единая, централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Предметом прокурорского надзора являются:
соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Прокуроры кроме надзора выполняют и другие виды прокурорской деятельности: участвуют в рассмотрении дел судами в качестве государственных обвинителей; в случаях, предусмотренных законом, осуществляют расследование уголовных дел.
На паритетных началах Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную палату России, которая выполняет следующие задачи:
- осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов и подзаконных актов;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ и иных финансово-кредитных учреждениях;
- регулярное представление Федеральному Собранию информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Счетная палата России является членом ИНТОСАИ - международной организации, объединяющей 186 национальных счетных палат. В условиях мирового финансового кризиса становится актуальной задача ведения антикризисного мониторинга. В США он уже осуществляется главным контрольным управлением посредством постоянного анализа ситуации и ежеквартального информирования руководства страны.
Выполняя стоящие перед ней задачи, Счетная палата России использует различные виды контроля: аудит эффективности - определение социально значимого результата использования государственных средств, оценка их эффективности с позиций решения общегосударственных задач; стратегический аудит - заключается в осуществлении контроля за масштабными долгосрочными государственными программами.
Государство на законодательном уровне определяет правовые основы регулирования аудиторской деятельности <1>, которая включает в себя аудит и оказание сопутствующих аудиту услуг, перечень которых устанавливается федеральными стандартами аудиторской деятельности. Устанавливается новая система регулирования аудиторской деятельности. Аудиторская организация и аудиторы должны быть обязательными членами в одной из саморегулируемых организаций аудиторов (СОА). Отменяется лицензирование аудиторской деятельности и предусматриваются механизмы самоконтроля на основе единых стандартов аудиторской деятельности, кодекса профессиональной этики, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций.
--------------------------------
<1> См.: вступивший в силу с 1 января 2009 года Федеральный закон от 30 декабря 2008 года N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности".
Например, одним из условий для включения СОА в государственный реестр саморегулируемых организаций аудиторов является обеспечение дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена посредством формирования компенсационного фонда. Контроль за соблюдением установленных требований осуществляют специализированные органы, созданные в саморегулируемой организации.
Установлены дополнительные требования к аудиторам и аудиторским организациям (стаж работы в аудиторской организации, безупречная деловая репутация, требования к размеру уставного капитала аудиторской организации), а также меры дисциплинарного воздействия в отношении членов НОА, допустивших нарушения. Перечень таких мер не носит исчерпывающий характер, так как саморегулируемые организации имеют право самостоятельно устанавливать дополнительные требования к своим членам, в том числе и дополнительные меры дисциплинарного воздействия.
Еще одна форма парламентского контроля за правительственными учреждениями - деятельность назначаемого Государственной Думой РФ Уполномоченного по правам человека. Он проверяет реализацию конституционных норм о правах и свободах личности. Уполномоченный по правам человека действует в соответствии с федеральным конституционным законом (статья 103 Конституции РФ).
Одной из форм парламентского контроля является депутатский запрос. Депутат, группа депутатов Совета Федерации или Государственной Думы РФ вправе обращаться с запросом к Правительству, Генеральному прокурору, председателю Центрального банка, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.
Запрос вносится на заседании соответствующей палаты в письменной форме. Адресат обязан дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой, срок. Запрос, внесенный в письменной форме, и письменный ответ на него оглашаются председательствующим на заседании палаты или доводятся до сведения депутатов данной палаты иным путем.
Депутаты Государственной Думы РФ вправе на своих заседаниях обращаться с вопросом к любому члену Правительства России. Вопрос в письменной форме заблаговременно передается депутатом, группой депутатов в соответствующий орган палаты, что является основанием для приглашения на заседание Думы члена Правительства.
Если член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он в обязательном порядке дает письменный ответ на предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании палаты.
Конституции и уставы субъектов Федерации тоже содержат положения о парламентском контроле за исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как необходимость получения согласия законодательного органа на назначение главы правительства, отчеты об исполнении бюджета.
10.3. Общий административный надзор
Принято считать, что в России в соответствии с действующим законодательством применяются следующие виды надзора: судебный, прокурорский и административный. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что таможенный, бюджетный, банковский и иные надзоры являются составной частью трех вышеперечисленных надзоров.
Административный надзор среди других является наиболее объемным и разнообразным. При соблюдении определенных федеральными законами условий он допускает возможность вторжения в права физических и юридических лиц.
Тенденция расширения объема административно-надзорной деятельности имеет объективный характер и определяется повышением роли технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых - важное условие обеспечения безопасности граждан, общества, государства.
В административном праве под административным надзором понимается надведомственный специализированный систематический контроль (или наблюдение) органов исполнительной власти (их структурных подразделений) за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-юридических норм.
Содержание надзорной функции предполагает возможность осуществления: систематических проверок; мониторинг; лицензионную, регистрационную, уведомительную, регламентарную функцию; оценки соответствия управленческих действий законодательству.
Применительно к деятельности милиции и других правоохранительных органов термин "надзор" предполагает вмешательство не только в конфликтные ситуации, связанные с правонарушениями, в целях их пресечения (в т.ч. и с применением силы), но и в ситуациях, требующих принятия оперативных решений, направленных на защиту жизни и здоровья граждан, а также форм собственности.
Профессор Ф.С. Разаренов в шестидесятых годах XX столетия одним из первых отечественных правоведов обратился к проблеме административного надзора, осуществляемого милицией. На протяжении ряда лет он исследовал эту проблему в зависимости от круга лиц и объектов, на которые распространяется административный надзор. Им были выделены следующие разновидности административного надзора:
1) осуществляемый в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических), не находящихся в организационном или ином подчинении субъектам надзора, за строгим соблюдением общеобязательных правил, например региональных нормативных правовых актов по вопросам охраны общественного порядка;
2) осуществляемый в отношении определенного круга субъектов или определенного круга вопросов, например за соблюдением иностранными гражданами правил пребывания в стране, за соблюдением правил приобретения, использования и хранения оружия, взрывчатых и некоторых других веществ гражданами, учреждениями, предприятиями и организациями;
3) осуществляемый за строго определенным кругом лиц: за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; за лицами, условно осужденными к лишению свободы, условно освобожденными из исправительных учреждений, и некоторыми другими. Остановимся на этом круге субъектов административного надзора более подробно.
В середине 60-х годов XX столетия в СССР действовало Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Формально его не отменяли, но на практике он уже не применяется, так как изменилась не только страна (распад СССР и возникновение на его территории 15-и новых государств), но и законодательство. Во вновь принятых КоАП РФ и УК РФ не содержится наступление юридической ответственности за нарушение положений рассматриваемого документа. Однако высокий уровень общей рецидивной преступности (около 25%) в стране и особенно высокой рецидивности (от 40% до 60%) за совершение таких преступлений, как грабежи, разбой, кражи, бандитизм, повлек за собой необходимость обращения к предыдущему опыту профилактики правонарушений с применением методов административного воздействия. Поэтому в апреле 2009 года был принят проект Федерального закона "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы". Одновременно предложены поправки в текст КоАП РФ и УК РФ, предусматривающие не только меры юридического воздействия на нарушителей этого режима, но и возможность досрочного прекращения действия установленного административного надзора. Решение этого вопроса предполагается возложить на мирового судью.
С точки зрения профессора С.И. Котюргина, административный надзор делится на общий и специальный.
Общий административный надзор - это наблюдение органов исполнительной власти, наделенных специальными полномочиями, за точным исполнением гражданами и должностными лицами предприятий, учреждений и организаций законов и основанных на них подзаконных нормативных актов.
Применительно к милиции под общим административным надзором понималось систематическое наблюдение органов, подразделений и сотрудников милиции за точным соблюдением гражданами и должностными лицами законов и подзаконных актов, регулирующих общественный порядок, в целях предупреждения, пресечения их нарушений, выявления, а также обеспечения привлечения к ответственности виновных или принятия к ним мер общественного воздействия.
Основными направлениями общего административного надзора милиции является соблюдение правил: общественного порядка; охраны собственности; торговли; дорожного движения и пользования транспортом; общественной безопасности и охраны здоровья населения; паспортной системы и т.д. Это способствовало совершенствованию изучения надзорной деятельности, повышению качественного уровня ее правового регулирования и практической организации.
Специальный надзор милиции (органов внутренних дел), по мнению С.И. Котюргина, распространяется на две категории объектов:
- на граждан, представляющих для органов внутренних дел определенный интерес ввиду своей противоправной деятельности (ставятся на учет, находятся под контролем, с ними проводится воспитательная работа и т.д.);
- на объекты разрешительной системы (огнестрельное оружие, стрелковые тиры, оружейно-ремонтные и пиротехнические мастерские, склады с взрывчатыми материалами, радиоактивными веществами и пр.). Надзор за данными объектами необходимо осуществлять ввиду их значительной общественной опасности.
Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов, разделяя высказанную точку зрения на содержание административного надзора, обосновывают следующие три разновидности административного надзора, фактически интерпретируя позицию профессора Ф.С. Разаренова:
1. Осуществляемый в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например правил поведения (деятельности) в общественных местах.
2. Распространяемый на определенный круг граждан, должностных и юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования.
3. Персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.
Новый подход к разграничению видов административного надзора был изложен в работах ученых Д.Н. Бахраха, А.В. Демина и С.Д. Хазанова. Они выделяют три разновидности административного надзора:
1. За неопределенным числом субъектов, а точнее за всеми теми, кто обязан соблюдать общие и специальные санитарные, таможенные и иные правила.
2. За лицами, получившими лицензии и иные разрешения.
3. За лицами, совершившими преступления (правоохранительный административный надзор).
Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них есть специализированные ведомства.
Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из которых называются государственными инспекциями, а некоторые носят названия регистров, служб, управлений, департаментов. В их числе: государственная ветеринарная, автомобильная, торговая, охотничья инспекции и т.д.
Главными задачами административного надзора является обеспечение: безопасности граждан, общества, государства; надлежащего качества продукции и услуг.
10.4. Основные направления развития
административного надзора