Курс лекций материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 20 октября 2009 года А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, профессор
| Вид материала | Курс лекций |
- Мелехин Александр Владимирович Административно-правовые основы взаимодействия государства, 847.44kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 6968.95kb.
- Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых, 17737.84kb.
- Учебник материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля, 5456.86kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 12350.02kb.
- А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий, 13340.4kb.
- А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий, 12630.77kb.
- В. В. Вандышев учебник для юридических вузов и факультетов материал подготовлен с использованием, 9128.27kb.
- Учебно-методический комплекс для специальности 030501 Юриспруденция Москва 2009, 1422.37kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 11205.45kb.
1) ЧС локального характера - если зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории объекта, количество пострадавших людей (погибших или получивших ущерб здоровью) не превышает 10 человек, а размер материального ущерба составляет не более 100 тысяч рублей;
2) ЧС муниципального характера - если зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;
3) ЧС межмуниципального характера - если зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или "межселенную территорию", количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба - не более 5 млн. рублей;
4) ЧС регионального характера - зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта РФ, количество пострадавших более 50 человек (но не более 500) либо размер материального ущерба свыше 5 млн. рублей (но не более 500 млн. руб.);
5) ЧС межрегионального характера - зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов РФ, количество пострадавших составляет свыше 50 человек (но не более 500) либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей (но не более 500 млн. руб.);
6) ЧС федерального характера - количество пострадавших составляет более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей.
В основе такого подхода к определению видов чрезвычайных ситуаций лежат: количество людей, пострадавших в этих ситуациях и у которых были нарушены условия жизнедеятельности; размер нанесенного материального ущерба; границы зон распространения; силы, осуществляющие ликвидацию последствий ЧС; привлекаемые силы к ликвидации последствий ЧС; завершение ликвидации последствий ЧС.
Наличие опасностей и риска еще не означает, что обстановка может быть чрезвычайной, кризисной. Наиболее часто под риском понимают произведение величины события (например ущерба от чрезвычайных ситуаций) на меру возможности наступления этого события. Риск рассматривается как ожидаемый ущерб от чрезвычайных ситуаций <1>, или количественной мерой уровня опасности <2>.
--------------------------------
<1> Вангородский С.Н., Калинин О.В. Развитие федерального законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М.: ВИНИТИ, 1998. Вып. 5. С. 4.
<2> Иойрыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы). М., 1994. С. 19.
Под кризисом (с греческого "кризис" означает "решение") <1> понимается тяжелое переходное состояние, затруднительное положение, угрожающее суверенитету и основам конституционного строя государства, жизни и безопасности его граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов и требующее принятия от общества и государства энергичных, экстренных, чрезвычайных организационно-правовых мер по их устранению.
--------------------------------
<1> Кризис - перелом, переворот, решительная пора переходного состояния. См.: Даль В. Указ. соч. Т. 3. С. 194. Это резкий, крутой переворот в чем-либо. Затруднительное тяжелое положение. См. Ожегов С.И. Указ. соч. С. 307.
Кризисы, как и катастрофы, бывают различного вида. По своим сущностным характеристикам и негативному воздействию на общественные отношения они имеют ряд общих черт. Часто катастрофы предшествуют кризисам, иногда бывают кризисы без катастроф. Известны случаи, когда катастрофы переходят в кризис.
Существует международно-правовая классификация кризисов, основывающаяся на нормах четырех Женевских конвенций 1949 г. и двух Дополнительных протоколах к ним 1977 г. <1>. Их действие распространяется и на Россию. С учетом степени применяемого насилия и допускаемых государством пределов силового воздействия выделяют следующие четыре вида кризисов <2>, роль международного права в урегулировании которых пропорционально возрастает.
--------------------------------
<1> Женевские конвенции: "Об улучшении участи раненых и больных в действующей армии", "Об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море", "Об обращении с военнопленными", "О защите гражданского населения во время войны" от 12 августа 1949 года. Первый и Второй дополнительные протоколы к Женевским конвенциям 1949 года, касающиеся защиты жертв международных вооруженных конфликтов и вооруженных конфликтов немеждународного характера от 8 июня 1977 года.
<2> Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями: Сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. 1997. N 10. С. 65 - 72.
1. Внутренние волнения и беспорядки, не достигшие уровня вооруженного конфликта. Характеризуются всплеском конфронтации и насилия в обществе. Это приводит к резкому увеличению показателей насильственной преступности. Органы власти с трудом удерживают ситуацию под контролем, а иногда и утрачивают его. Специалисты выделяют четыре этапа развития насилия в этой ситуации: возникновение напряженности; нарастание напряженности; ужесточение напряженности; открытое насилие и массовые беспорядки. Такой вид кризисов в первую очередь регулируется нормами внутреннего законодательства. Международное право выделяет эту стадию с целью отграничения массовых беспорядков, бунтов и отдельных актов насилия от вооруженных конфликтов.
2. Вооруженный конфликт немеждународного характера (или внутренний вооруженный конфликт) низкой интенсивности. Характеризуется тем, что участники массовых выступлений организуются в антиправительственные вооруженные формирования с использованием оружия. Международное гуманитарное право не запрещает государству применять различные варианты силового воздействия на лиц, отказывающихся сложить оружие, вплоть до их физического уничтожения.
Таким образом, государство реализует свое право на защиту суверенитета и обеспечение территориальной целостности. В то же время нормы международного права гарантируют определенные гуманитарные права лицам, не участвующим в боевых действиях или по различным причинам прекратившим участие в них посредством установления запретов на определенные действия со стороны властных структур: убийство, как способ внесудебной расправы; жестокое обращение (применение пыток и истязаний); оскорбительное или унижающее человеческое достоинство обращение; использование в качестве заложников и т.д.
3. Вооруженный конфликт немеждународного характера (или внутренний вооруженный конфликт) высокой интенсивности. Ему присущи следующие признаки: наличие командования антиправительственными вооруженными формированиями и установление ими такого контроля над определенной территорией, который позволяет вести скоординированные и продолжительные военные действия. Нормы международного права определяют права и обязанности участников конфликта: ограничиваются некоторые средства ведения боевых действий; гарантируется защита от расправ и самосудов в отношении раненых, больных и лиц, прекративших принимать участие в боевых действиях, а также женщин, детей и медработников; определяются принципы преследования и наказания за уголовные преступления, прямо или косвенно связанные с конфликтом, и т.д. Большинство современных государств разработало законодательство, подробно регламентирующее основания и порядок применения вооруженных сил как во внутренних, так и в международных конфликтах. Основной задачей вооруженных сил во внутреннем вооруженном конфликте является дезорганизация, а затем и уничтожение антиправительственных вооруженных группировок. С понижением уровня интенсивности сопротивления армию заменяют внутренние войска и структуры, им подобные, имеющие специальные навыки по действию в условиях такого вида вооруженных конфликтов.
4. Международный вооруженный конфликт. Происходит между двумя или несколькими государствами. Боевые действия могут быть различными: интенсивными, очень незначительными или не вестись вообще.
Критериями классификации ЧС, которые могут рассматриваться как основания для их типологии, являются негативные последствия тех или иных явлений и способы реагирования на них. Более широко их можно представить следующим образом: многочисленные жертвы людей или угроза их жизни и здоровью; ущерб (угроза) окружающей природной среде; значительные материальные потери; нарушение условий жизнедеятельности людей <1>.
--------------------------------
<1> В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. N 1094 к основным критериям ЧС природного и техногенного характера относятся: количество людей, пострадавших в этих ситуациях; количество людей, у которых нарушены условия жизнедеятельности; размеры материального ущерба; зона распространения поражающих факторов.
Военное положение и чрезвычайное положение представляют собой чрезвычайные ситуации более высокой степени общественной опасности, для ликвидации которых требуются особые правовые, организационные, тактические, финансовые и иные способы. По принятым в МЧС России критериям все ЧС делятся на следующие виды: техногенные, природные и биолого-социальные <1>.
--------------------------------
<1> В своем очередном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В.В. Путин крушение Советского Союза назвал "крупнейшей геополитической катастрофой века" // Российская газета. 2005. 26 апреля.
14.4. Государственное управление при чрезвычайных ситуациях
Для обеспечения государственной безопасности Россия (как и любое современное государство) имеет систему государственных структур, обладающих специфическими полномочиями, основными отличительными чертами которых являются:
1. Их создание не должно противоречить законодательству Российской Федерации и может предусматриваться: Конституцией Российской Федерации; федеральными конституционными законами; федеральными законами; подзаконными нормативными правовыми актами, в том числе и ведомственными (если речь идет о создании в министерстве или ведомстве специального структурного подразделения).
2. В зависимости от предназначения они могут действовать на постоянной (комиссии) или временной основе (оперативные штабы).
3. Объем и характер их полномочий может определяться федеральными законами или подзаконными нормативными правовыми актами.
4. Постоянно действующие органы исполнительной власти могут наделяться дополнительными властными полномочиями.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (часть 3 статьи 5). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 77).
Субъекты Российской Федерации уполномочены самостоятельно устанавливать путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и определять их полномочия. При этом они должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (пункт "н" части 1 статьи 72; часть 1 статьи 77), из других положений Конституции Российской Федерации, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Процесс регулирования, осуществляемый законодателем субъекта Российской Федерации, должен основываться на закрепленных Конституцией Российской Федерации принципах федеративного устройства и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, по смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими статьями (11, 76, 77 и 78), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, но в той мере, в какой такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.
Конституция Российской Федерации (пункт "м" статьи 71) определила, что оборона (в том числе и гражданская оборона) находится в ведении Российской Федерации. Определяя круг обязанностей, возлагаемых в этой сфере на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральный закон от 31 мая 1996 года "Об обороне" устанавливает, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации во взаимодействии с органами военного управления в пределах своей компетенции организуют и обеспечивают исполнение законодательства в области обороны (подпункт 1 пункта 1 статьи 7).
Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункт "з" части 1 статья 72). Содержание данного предмета ведения и характер разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере определены Федеральным законом от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
Его положения закрепляют общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и устанавливают соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации и организационные формы их реализации. В частности, согласно статье 11 названного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Действующее правовое регулирование, основанное на единстве государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не влечет перераспределение предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как они установлены статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, направлено на достижение надлежащей координации деятельности составляющих эту систему органов, а закрепленные им порядок формирования и компетенция постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предполагают выполнение стоящих перед указанными органами государственной власти задач в конституционных пределах их полномочий.
Права и обязанности постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в субъектах Российской Федерации, определяются в соответствии с находящимися в системном единстве Федеральными законами "О гражданской обороне" и "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также вытекают из Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидацию их последствий (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3).
Установленный федеральными законами и изданными на их основе подзаконными нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации порядок формирования комплектования и определения статуса органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не исключает участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в предусмотренных федеральными органами государственной власти пределах в определении статуса руководителей этих органов.
Формы и способы такого участия могут быть различны и предопределяются разграничением предметов ведения, закрепленным Конституцией Российской Федерации. В частности, по смыслу статьи 72 Конституции Российской Федерации, субъект Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции самостоятельно осуществлять регулирование соответствующих отношений только в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации не препятствует в установленных федеральным законом пределах участию субъекта Российской Федерации в регулировании статуса органа, специально уполномоченного на осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий, и статуса его руководителя.
Функциями действующей системы безопасности Российской Федерации, впрочем, как и любого другого государства, являются:
выявление видов и реальности угроз объектам безопасности;
разработка и осуществление комплекса мер по их предупреждению и нейтрализации;
подготовка населения к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций (ЧС) различного вида;
создание и поддержание в готовности сил и средств специализированных функциональных систем и подсистем;
управление ими в повседневных условиях и при ЧС;
осуществление мер по восстановлению функционирования объектов безопасности, пострадавших от ЧС;
периодическая проверка реальности планов действия сил и средств, составляемых на случай возникновения ЧС конкретного вида, посредством проведения различных учений и тренировок;
участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами.
Государственное управление при чрезвычайных ситуациях осуществляется в рамках единой системы управления ЧС. Органы государственной власти всех ветвей власти и в первую очередь исполнительной власти, являясь субъектами системы управления, в силу своего основного предназначения выполняют соответствующие задачи. Уполномоченным государственным органом в рассматриваемых условиях является МЧС России.
Гражданская оборона - система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" с последующими изменениями и дополнениями (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ).
Как специальная система государственного управления в ЧС она построена по административно-производственному принципу. Основными задачами в области гражданской обороны являются:
обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;
проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;
проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасности для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер;
борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий;
обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;
обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других необходимых мероприятий;
восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время;
срочное захоронение трупов в военное время;
разработка и осуществление мер, направленных на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время;
обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.
Руководство гражданской обороной в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
Государственную политику в области гражданской обороны осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Президентом Российской Федерации на решение задач в области гражданской обороны.
Руководство гражданской обороной в федеральных органах исполнительной власти и организациях осуществляют их руководители.
Руководство гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют соответственно главы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и руководители органов местного самоуправления.
Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по гражданской обороне и защите населения.
Органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются:
федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны, т.е. МЧС России;
территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации.
Территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, лицами начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданским персоналом.
Руководители указанных территориальных органов назначаются в установленном порядке руководителем федерального органа, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, из числа военнослужащих войск гражданской обороны, лиц начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданского персонала;
структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны;
структурные подразделения (работники) организаций, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Силы гражданской обороны - воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в области гражданской обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а также аварийно-спасательные формирования и спасательные службы.
Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования выполняют задачи в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Для решения задач в области гражданской обороны воинские части и подразделения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований привлекаются в порядке, определенном Президентом Российской Федерации.
Аварийно-спасательные службы и аварийно-спасательные формирования привлекаются для решения задач в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Деятельность войск гражданской обороны, комплектование их военнослужащими войск гражданской обороны и гражданским персоналом, социальная защита военнослужащих войск гражданской обороны и членов их семей, а также финансирование деятельности войск гражданской обороны осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Их деятельность начинает осуществляться при наступлении чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, а именно с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях; в мирное время - при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях, катастрофах, ставящих под угрозу здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
В управленческой деятельности в условиях чрезвычайной ситуации выделяются три основные стадии: 1) оперативное реагирование; 2) чрезвычайное управление; 3) ликвидация чрезвычайных ситуаций.
На каждой из этих стадий выполняются различные задачи. На первой стадии происходит подготовка сил и средств к выполнению задач по поддержанию общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
Вторая стадия включает в себя работу органов управления и системы управления в целом, с учетом создания в ее структуре дополнительных звеньев по руководству оперативно-служебной деятельностью собственных подразделений, оперативно-следственных групп, иных приданных сил и средств в районе выполнения задач.
Третья стадия охватывает выполнение органами управления мероприятий по нормализации обстановки и восстановлению жизнедеятельности в районе чрезвычайных ситуаций, оказание помощи территориальным органам государственной власти.
Накопленный опыт в межнациональных конфликтах, во время землетрясений в Спитаке и Нефтегорске, взрыва на Чернобыльской АЭС и др. свидетельствует о том, что первый этап управленческой деятельности является во многом определяющим для всех последующих. Именно на данном этапе вырабатывается решение на подготовку и применение сил и средств, осуществляется предварительное планирование их использования, организуется целенаправленная подготовка личного состава, органов управления и всех видов обеспечения. От степени готовности и способности сил и средств министерств и ведомств зависит эффективность их действий на втором и третьем этапах.
Система управления при разнотипных чрезвычайных ситуациях должна соответствовать характеру ситуации, предполагаемой схеме ее развития, способной адекватно и быстро реагировать на различные изменения.
Организационно обеспечивают и управляют действиями сил при чрезвычайных ситуациях специально создаваемые органы оперативного управления - оперативные штабы. При объявлении чрезвычайного положения органам МВД, ФСБ, МО может быть поручено создание совместного оперативного штаба.
В состав оперативного штаба должны входить руководитель оперативного штаба - он же одновременно является и старшим оперативным начальником, заместители и члены штаба.
Руководитель оперативного штаба организует работу штаба, осуществляет подготовку сил и средств к действиям и управляет ими. При введении режима чрезвычайного положения руководитель совместного оперативного штаба назначается лицом (органом), который вводит такой режим.
Членами оперативного штаба могут быть руководители отраслевых служб структур, личный состав которых привлекается для выполнения задач при чрезвычайных ситуациях, руководители других ведомств, личный состав которых также выполняет поставленные задачи.
По решению органов государственной власти и органов местного самоуправления в состав оперативного штаба могут быть включены их полномочные представители. В состав оперативного штаба могут быть включены представители любых органов государственной власти.
Основными задачами оперативного штаба при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера являются: обеспечение готовности сил и средств органов внутренних дел к действиям и управление ими.
Для решения этих задач оперативный штаб выполняет следующие функции:
а) по обеспечению готовности сил и средств органов внутренних дел к действиям в чрезвычайных ситуациях: разработку и совершенствование планов действий, организацию обучения личного состава выполнению задач, организацию психологической подготовки личного состава, разработку и проведение тренировок и учений личного состава, осуществление контроля за состоянием готовности сил и средств к действиям, разработку и организацию выполнения мероприятий по повышению готовности, совершенствование системы управления силами и средствами, развитие систем оповещения и сбора личного состава по тревоге, материально-техническое обеспечение, изучение и внедрение передового опыта действий сил и средств, организацию управления и всестороннего обеспечения;
б) по управлению силами и средствами в чрезвычайных ситуациях:
введение в действие соответствующего специального плана, сбор и приведение в готовность сил и средств, развертывание пунктов управления и организацию связи, сбор и анализ информации об обстановке, принятие решений на развертывание и действия сил и средств (в том числе и на проведение операций), информацию об обстановке и принятом решении руководителей соответствующих органов администрации, правоохранительных структур, вышестоящих органов внутренних дел, объявление решения, постановку задач руководителям сил и средств, привлекаемых к действиям в соответствии с планом, организацию взаимодействия, транспортировки (перевозки) сил и средств к местам действий, тыловое и техническое обеспечение личного состава, контроль за исполнением отданных распоряжений, оказание помощи в выполнении поставленных задач и поддержание взаимодействия, обеспечение проведения мероприятий по ликвидации последствий, создавшихся в результате сложившихся ситуаций, проведение разбора выполнения задач, внесение изменений (дополнений) в план действий, разработку мероприятий по совершенствованию подготовки сил и средств.
Во Франции организация и осуществление государственного управления в кризисных ситуациях базируются на основе сложившегося исторического опыта и двух основных законов:
1. Закон от 18 марта 2003 года "О внутренней безопасности", и я медленно зачитаю вам первую статью, которая лучше всяких комментариев резюмирует основы. Статья 1 этого Закона определяет, что "безопасность является одним из основных прав и одним из условий осуществления личных или коллективных свобод".
2. Закон "О гражданской обороне", предусмотренный ордонансом N 59-147 от 7 января 1959 года об общей организации обороны в стране.
В целом управление всеми кризисами (природными, промышленными, санитарными и другими) возложено на Правительство Франции. Предусмотрено несколько уровней государственного управления: административно-территориальные образования:
на муниципальном уровне - мэры (которые избираются) и муниципальные советы;
на департаментском уровне - председатели Генеральных советов (т.е. департаментских советов) и префекты департаментов;
на региональном уровне - префекты региона; на уровне зон -региональные советы.
Между префектами департаментов, регионов и зон нет иерархического подчинения. У каждого из них есть свои иерархические функциональные полномочия.
Префекты различных уровней отвечают за общее положение дел на вверенной территории. В этом просматривается их определенное сходство с институтом губернаторов в царской России. В частности, префекты: координируют предупреждение преступности и регулируют деятельность (за исключением судебной полиции) всех сил государства для обеспечения внутренней безопасности; руководят силами жандармерии и полиции в поддержании общественного порядка, а также силами административной полиции; занимаются проблемами таможни, сбора налогов, следят за обеспечением добросовестной конкуренции; занимаются текущими вопросами найма, морского и речного рыболовства и т.д.
14.5. Временное осуществление полномочий органов публичной
власти другого уровня
Широко распространенный в мире институт временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня (осуществление полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами и осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти) предусмотрен в правовой системе Российской Федерации.
Законодательство Российской Федерации предусматривает три случая использования данного института, а именно: возложение осуществления полномочий на органы публичной власти другого уровня в связи с невозможностью осуществления соответствующих полномочий по причине наступления чрезвычайной ситуации, в связи с ненадлежащим осуществлением полномочий, финансируемых за счет субвенций, а также введение временной финансовой администрации.
Временное осуществление полномочий в связи с невозможностью их исполнения. Основанием введения является пункт 1 статьи 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Он предусматривает, что отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом.
В соответствии с пунктом 1 части 1 и части 4 статьи 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Принципиальное различие между особыми правовыми режимами чрезвычайного и военного положений, а также временным осуществлением полномочий без введения чрезвычайного положения состоит в следующем. В первом случае предполагается возможность ограничения конституционных прав и свобод. Во втором случае речь может идти только о передаче властных полномочий органу государственного управления более высокого уровня в иерархической системе государства с федеративным устройством, необходимости применения чрезвычайных мер, перечисленных в ст. ст. 11 и 13 Федерального конституционного закона о чрезвычайном положении, либо отсутствии такой необходимости. Если такие меры нужны - применяются нормы Федерального конституционного закона, если не нужны - рассматриваемые нормы о временном осуществлении полномочий.
Временная финансовая администрация. В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится в том случае, если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году.
В соответствии с пунктом 2 части 1 и части 4 статьи 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится в том случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.
Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации подается в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации Правительством Российской Федерации, который принимает соответствующее решение.
Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. Временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации.
Для решения вопроса о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации принципиальное значение имеет указание на то, что просроченная задолженность возникла вследствие решений, действий или бездействия органов власти.
В соответствии с пунктом 1 статьи 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года.
Глава временной финансовой администрации участвует с правом совещательного голоса в заседаниях органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации (представительного органа муниципального образования) при рассмотрении проектов законов (решений) о бюджете или о внесении изменений в закон (решение) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и вправе выступать с заключением по всем вопросам, ставящимся на голосование. При рассмотрении проекта закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год или проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) не вправе принимать поправки без положительного заключения главы временной финансовой администрации.
Временное осуществление полномочий в связи с ненадлежащим их осуществлением. Основанием введения является пункт 1 статьи 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем предусмотрено, что отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если такое нарушение установлено соответствующим судом.
Законодательством предусматривается, что соответствующие нарушения должны быть установлены судом. В данном случае решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий принимается Правительством Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации, с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.
Вопросы для закрепления изученного материала:
1. Общая характеристика норм чрезвычайного законодательства Российской Федерации.
2. Полномочия Президента Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.
3. Полномочия Правительства Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.
4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.
5. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.
6. Полномочия органов местного самоуправления Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.
7. Полномочия МЧС Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.
8. Полномочия МВД Российской Федерации по предотвращению и ликвидации последствий ЧС.
9. Задачи гражданской обороны в Российской Федерации.
10. Меры, принимаемые государством по предотвращению социальных конфликтов.
11. Меры, принимаемые государством по предотвращению техногенных аварий и катастроф.
12. Меры, принимаемые государством по предотвращению чрезвычайных ситуаций природного характера.
13. Полномочия органов исполнительной власти в отношении нарушителей норм чрезвычайного законодательства Российской Федерации.
Тема 15. Организация государственного управления в
условиях действия специальных правовых режимов
Российской Федерации