Курс лекций материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 20 октября 2009 года А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, профессор
| Вид материала | Курс лекций |
- Мелехин Александр Владимирович Административно-правовые основы взаимодействия государства, 847.44kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 6968.95kb.
- Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых, 17737.84kb.
- Учебник материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля, 5456.86kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 12350.02kb.
- А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий, 13340.4kb.
- А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий, 12630.77kb.
- В. В. Вандышев учебник для юридических вузов и факультетов материал подготовлен с использованием, 9128.27kb.
- Учебно-методический комплекс для специальности 030501 Юриспруденция Москва 2009, 1422.37kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 11205.45kb.
Административно-правовой статус государственного служащего определяется занимаемой должностью, в которой объективируются его функциональная роль и место в госоргане.
Должность в государственных органах понимается как его часть, обособленная и закрепленная в официальных документах, как единица организованной структуры, заключающая в себе часть компетенции государственного органа. Она устанавливает определенный объем прав и обязанностей государственного служащего.
Лица, замещающие определенные должности, должны соответствовать установленным требованиям, вытекающим из должностной компетенции, представляющей собою устойчивый комплекс обязанностей и прав, юридически закрепленный и ориентированный на одного служащего, который должен осуществлять свою деятельность в государственном органе.
Должность для правового статуса государственного служащего является соединением его организационно-правового положения и состоит из двух частей: служебной и личной. Причем если вторая часть устанавливает различные гарантии для служащего (размер отпуска, льготы, компенсации и др.), то в первой заключены его служебные обязанности и права (обязанность соблюдать внутренний распорядок, право применять меры административного пресечения и др.).
Под должностным лицом (статья 2.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации) понимается "лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации".
Государственный служащий, как и любой другой субъект права, наделяется определенными обязанностями и правами, на него налагается ответственность за исполнение обязанностей.
Анализ обязанностей позволяет говорить об общих (служебных), которые возведены в ранг нормативных предписаний и устанавливаются законодательством для всех либо для определенного круга государственных служащих, и конкретных (должностных), которые определяются должностными инструкциями и положениями. К служебным обязанностям госслужащего можно отнести, например, следующие:
а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию федеральных законов и законов субъектов РФ;
б) добросовестно исполнять должностные обязанности;
в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
д) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;
е) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;
ж) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну.
Это далеко не полный перечень служебных обязанностей, возлагаемых на государственных служащих. Их круг сводится к обеспечению соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов, а также законов субъектов Федерации.
Должностные обязанности, как отмечалось выше, определяются должностными инструкциями, положениями, уставами, которые разрабатываются на основе квалификационных требований, установленных федеральным законодательством о соответствующих государственных органах, и утверждаются руководителями этих органов и их структурных подразделений.
Посредством данных актов конкретизируется выполнение соответствующих функций, совокупность служебных обязанностей, взаимодействие структурных подразделений, система связей между служащими, а также их персональная ответственность за порученный участок деятельности.
Должностные обязанности устанавливаются не персонально для каждого служащего, а для должности, т.е. они определяются тем служебным местом, которое он занимает в структуре государственного органа.
Спектр должностных обязанностей широк и обусловлен в первую очередь множеством самих должностей, а также наличием других факторов, к которым следует относить: наименование должности; уровень компетенции органа, где учреждена эта должность; объем, специфику задач и функций, выполняемых органом или его структурным подразделением; район, в котором расположен государственный орган; степень укомплектованности органа персоналом и т.п.
В статье 9 Закона предусмотрены права, общие для всех государственных служащих. Они могут быть подразделены на две группы.
Первая относится к существу служебной деятельности. Это права на: 1) ознакомление с документами, определяющими права и обязанности; 2) получение информации; 3) посещение предприятий; 4) принятие решений и участие в их подготовке; 5) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности; 6) продвижение по службе; 7) переподготовку и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.
Вторую группу составляют служебные права, сопутствующие правовому статусу государственных служащих. Это права: 1) на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы; 2) на ознакомление с материалами своего личного дела; 3) на требование проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство государственного служащего; 4) на объединение в профсоюзы для защиты своих прав; 5) на обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой.
Кроме прав и обязанностей государственный служащий, поступая на государственную должность, добровольно принимает и ряд установленных законодательством ограничений и запретов (статья 11 Закона). Они имеют своей целью обеспечить достаточно высокий моральный облик государственного служащего и свободу его действий в пределах должностных полномочий. Такие ограничения направлены на воспрепятствование возможным злоупотреблениям и проявлениям коррупции.
Как представляется, установленные законодательством ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной службы, необходимо рассматривать в четырех основных аспектах:
- несовместимость государственно-служебной деятельности с другими видами оплачиваемой деятельности, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности <1>;
--------------------------------
<1> В качестве исключения распоряжением Председателя Правительства Российской Федерации в руководящие органы компаний с долей государственного участия для более эффективного представления государственных интересов и определения экономической политики этих структур назначаются представители федеральных органов государственной власти и администрации Президента Российской Федерации. Например, в феврале 2008 года в состав совета директоров ОАО "Объединенная авиастроительная корпорация" (ОАК) был рекомендован первый вице-премьер Правительства Сергей Иванов; в совет директоров транспортной компании "Российские железные дороги" (РЖД) - вице-премьер Александр Жуков; в совет директоров "Роснефти" - вице-премьер Сергей Нарышкин; членом наблюдательного совета Внешнеторгового банка (ВТБ) - вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин.
- недопустимость получения вознаграждения от третьих лиц за исполнение должностных обязанностей <1>;
--------------------------------
<1> Например, в соответствии с разрабатывавшимся в ноябре 2008 года законопроектом "О противодействии коррупции" в одном из его вариантов предусматривалось, что государственный служащий может получить подарок стоимостью не более 5 тысяч рублей. Касаясь этической стороны, следует заметить, что у большей части российских пенсионеров размер пенсии значительно ниже этой суммы. В принятом тексте Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" указание на официально допустимый размер вознаграждения государственных служащих отсутствует.
- строгое соблюдение государственно-служебной дисциплины;
- приоритет государственных интересов на личными <1>;
--------------------------------
<1> В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе "понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства".
" Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц".
- политическая нейтральность.
С принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в статье 12 предусмотрены следующие дополнительные ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора:
"в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации";
в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы. Несоблюдение этого требования влечет прекращение трудового договора, заключенного с указанным гражданином.
На работодателя возлагается обязанность в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Важную роль в обеспечении эффективной работы государственного аппарата играют разнообразные и существенные гарантии, установленные законодательством для государственного служащего (в статье 15 Закона установлен перечень социальных прав, гарантированных государственным служащим в связи с исполнением ими профессиональной деятельности по обеспечению реализации полномочий государственных органов).
7.9. Юридическая ответственность государственных служащих
Неукоснительное соблюдение, укрепление государственной дисциплины на порученном участке работы - одна из важнейших обязанностей служащих. За невыполнение этой обязанности они могут привлекаться к ответственности - дисциплинарной, административной, материальной, уголовной.
Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, т.е. виновное нарушение правил, обязанностей службы, в частности служебной дисциплины.
Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения, только определенным кругом субъектов линейной власти, в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения.
Согласно статье 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность, следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; увольнение.
Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более, чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.
Основанием административной ответственности является административный проступок. К административной ответственности привлекаются служащие, чаще всего должностные лица, за нарушение общеобязательных правил, предусмотренных КоАП РФ и другими актами с административными санкциями, если их соблюдение вменено им в обязанность. "Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное" (ст. 2.4 КоАП РФ).
К служащим применяются только два вида административных наказаний: предупреждение и административный штраф.
Уголовная ответственность наступает за совершение преступлений. В УК РФ особо выделены должностные преступления: злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, халатность, получение взятки, должностной подлог.
Материальная ответственность, в отличие от других видов юридической ответственности государственных служащих, носит восстановительный характер. Она наступает за причинение материального ущерба организации и выражается в возмещении виновным причиненного вреда.
Материальная ответственность, как правило, бывает ограниченной: служащие, по вине которых причинен ущерб, несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не при исполнении служебных обязанностей, когда служащий был в нетрезвом состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности.
Вопросы для закрепления изученного материала:
1. Дайте определение понятию государственной службы и перечислите ее принципы.
2. Что представляет собой государственная служба?
3. Дайте определение понятию государственной должности.
4. В чем заключается специфика государственной службы как одного из видов социальной деятельности?
5. Назовите виды государственной службы.
6. Как определяется сущность принципа о равном доступе граждан к государственной службе?
7. Означает ли принцип внепартийности государственной службы, что государственные служащие всех видов находятся вне политики?
8. Могут ли поступить на государственную службу в Российской Федерации лица, имеющие двойное гражданство?
9. Охарактеризуйте административно-правовой статус государственных служащих Российской Федерации посредством характеристики их: правовой основы деятельности; ограничений, применяемых к ним; обязанностей прав и гарантий их реализации; характера их юридической ответственности.
10. Имеет ли право государственный служащий быть собственником предприятия, не принимая непосредственного участия в коммерческой деятельности?
11. Закреплены ли официально в России для государственных служащих нормы служебной этики?
12. Имеет ли государственный служащий право требовать от вышестоящего руководства в отношении себя продвижения по службе или материального поощрения?
13. Как осуществляется дифференциация государственных служащих по конкретным основаниям деяния?
14. Назовите особенности классификации отдельных категорий государственных служащих.
15. Перечислите категории государственных служащих, которые одновременно являются руководителями и специалистами.
16. Признает ли действующее законодательство понятие "государственные служащие на местном уровне"?
17. Что вкладывается в понятие "должностное лицо" в административном праве?
18. Охарактеризуйте общие черты прохождения государственной службы.
19. В чем выражаются особенности прохождения службы в правоохранительных и силовых органах?
20. Охарактеризуйте особенности контрактной формы поступления на службу.
21. Каково значение испытательного срока при поступлении на государственную службу?
22. Есть ли у государственных служащих официально установленные привилегии и иммунитеты?
23. Каким документом гражданину России предоставляются права государственного служащего?
24. Распространяются ли на милитаризованных служащих нормы трудового законодательства?
25. Какие конституционные ограничения распространяются на государственных служащих различных видов (депутатов, милитаризованных служащих)?
Тема 8. Административно-правовой статус предприятий,
учреждений, организаций и общественных объединений
в Российской Федерации
При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.
Понятие и виды предприятий и учреждений. Основы административно-правового положения предприятий, учреждений и организаций.
Создание и прекращение деятельности предприятий, учреждений и организаций. Административно-правовые гарантии их самостоятельности.
Административно-правовая характеристика предпринимательской деятельности и способы ее защиты.
Государственные корпорации как субъекты административного права Российской Федерации.
Понятие и виды общественных объединений. Основы административно-правового статуса общественных объединений. Правовые основы взаимоотношений общественных объединений и органов исполнительной власти.
Профессиональные союзы, их права и гарантии деятельности. Взаимоотношения профсоюзов с органами исполнительной власти и администрацией предприятий, учреждений, организаций.
Религиозные объединения. Взаимоотношения религии и государства в Российской Федерации.
8.1. Понятие и виды предприятий и учреждений
Предприятие - это самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.
В зависимости от видов производства предприятия делятся на следующие три группы:
1. Производящие продукцию определенного вида (заводы, фабрики).
2. Производящие работы определенной направленности (строительство социально-культурных объектов, производственных корпусов, жилья, дорог и т.д.).
3. Оказывающие различные, в том числе и хозяйственные, услуги (магазины, дома быта, прачечные, станции технического обслуживания и т.д.).
В свою очередь, в каждой группе предприятий по видам производства осуществляется дальнейшее разделение их на более конкретные виды. Например, предприятия, которые производят продукцию, делятся на промышленные и сельскохозяйственные. Предприятия, производящие работы, делятся на строительные, проектные, изыскательные и др.
Предприятия, оказывающие хозяйственные услуги, делятся на транспортные, торговые, связи, бытового обслуживания населения и т.д.
В зависимости от формы собственности различают следующие предприятия:
1. Государственные (основанные на государственной собственности - федеральной или субъектов Российской Федерации).
2. Муниципальные (основанные на собственности органов местного самоуправления).
3. Кооперативные (основанные на собственности кооперативов различного вида).
4. Частные (основанные на частной собственности).
5. Предприятия, принадлежащие общественным объединениям и основанные на их собственности (например, типографии политических партий).
6. Смешанные (основанные на двух или более формах собственности).
По своему гражданско-правовому статусу различаются предприятия:
- полное товарищество;
- товарищество на вере, общество с ограниченной ответственностью;
- акционерное общество и другие.
Особенностью унитарных предприятий является то, что их учредителями могут быть лишь органы государственной власти или муниципальные органы.
В случаях, предусмотренных законом, по решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие).
Его устав утверждается Правительством Российской Федерации, а собственность по обязательствам кроме самого предприятия несет Российская Федерация.
Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных (например, административно-политических) функций некоммерческого характера <1>. Оно может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение).
--------------------------------
<1> См.: пункт 1 статьи 120 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. Такая же формулировка воспроизведена и в статье 3 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" // Российская газета. 2006. 8 ноября.