Влияние налогово-правовых механизмов в государственном регулировании
| Вид материала | Автореферат |
- Сударственной регистрации нормативных правовых актов 20 января 2004 года №2675, опубликован, 125.57kb.
- «О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов», 373kb.
- Разработка и исследование аналитических моделей динамики механизмов с зазорами в сопряжениях, 718.37kb.
- Налоговые правоотношения налогово-правовые нормы понятие налоговых правоотношений, 581.07kb.
- План: Структура экономики как объект государственного регулирования. Межотраслевой, 211.59kb.
- О безопасности алкогольной продукции, 1684.88kb.
- Го права, в том числе вопроса о возможности использования авторско-правовых механизмов, 459.34kb.
- К вопросу о методологии изучения юристами историко-правовых явлений, 87.06kb.
- Источник: ис параграф, 14., 346.35kb.
- Анализ правоприменительной и судебной практики с целью выявления правовых пробелов, 54.13kb.
На правах рукописи
РАХМАТУЛИН ЭДУАРД ШАВКЕТОВИЧ
ВЛИЯНИЕ НАЛОГОВО-ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМОВ В ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
Специальность:
12.00.14 — административное право,
финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва — 2007
Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Международной академии предпринимательства (Институт)
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Косаренко Николай Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Дмитриев Юрий Альбертович
кандидат юридических наук, доцент
Мельников Сергей Иванович
Ведущая организация: Институт международного права
и экономики им. А.С. Грибоедова
Защита диссертации состоится 17 мая 2007 года в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, 1 учебный корпус, ауд. 3370.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 17 апреля 2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Е.Ю. Киреева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования определяется несколькими факторами. Во-первых, государство на протяжении всей истории своего существования наряду с задачами поддержания порядка, законности, организации национальной обороны, выполняло определенные функции в сфере экономики. Объем государственного вмешательства на разных этапах развития государства и в разных государствах существенно отличался и отличается, однако, в настоящее время сама необходимость такого вмешательства не вызывает сомнения у специалистов. Праву в механизме государственного регулирования экономики отводиться особая роль — именно правовыми средствами оформляется цель, задачи и инструменты государственного регулирования экономики. Только право способно с максимальной эффективностью определить границы такого вмешательства и создать механизмы, гарантирующие от преднамеренного выхода государственного регулирования за эти границы.
Во-вторых, современная российская экономика как никогда нуждается в государственном регулировании. Дело в том, что рыночные механизмы не способны эффективно справляться с экономическими кризисами. Кроме того, рынок не заинтересован в социальном развитии общества, защите социально незащищенных категорий населения: инвалидов, пенсионеров и т.д. Все перечисленные задачи способно решать государство с помощью правовых механизмов. И решение этих задач в России является условием дальнейшего экономического развития.
Формирование полноценной правовой базы государственного регулирования экономики в России до сих пор не завершено, более того, в последнее время приняты или готовятся к принятию федеральные законы, регламентирующие важнейшие сферы экономической деятельности: законы о рекламе, о конкуренции и ограничении монополистической деятельности.
В-третьих, налогово-правовые методы регулирования экономики являются одними из основных средств государственного регулирования. Налоговые доходы составляют до 90 % региональных бюджетов. Таким образом, изменение отдельных элементов налога способны повлечь за собой как существенные изменения в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, так и оказать значительное влияние на экономическую, в том числе инвестиционную, деятельность в данном регионе.
При этом основные полномочия в данной сфере сосредоточены на федеральном уровне, а субъекты Российской Федерации должны адаптировать существующую налоговую систему под свои особенности с помощью предоставляемых им Налоговым кодексом Российской Федерации достаточно ограниченных инструментов.
В-четвертых, проводимая в России реформа, предполагающая перераспределение предметов ведения и полномочий, обуславливает необходимость оценки полномочий в экономической сфере, отнесенных в компетенцию органов государственной власти различных уровней.
Размеры территории России и ее федеративное устройство предполагают необходимость одновременного достижения двух целей: проведения единой экономической политики и учет интересов и особенностей каждого региона при реализации этой политики. Наиболее ярко противоречие между этими двумя целями проявляется в сфере налогово-правовых методов регулирования экономики. В последние годы в России происходит постоянная централизация налоговых доходов и сосредоточение большинства налогово-правовых методов регулирования экономики на федеральном уровне.
В-пятых, в Российской Федерации до сих пор не завершена налоговая реформа и не сформирована до конца система налогов и сборов. Разграничение налогов и сборов по уровням налоговой системы, существующее в настоящее время, действует с 1 января 2005 года. Сейчас к региональным отнесены только три налога, все иные налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации относятся к регулирующим. При этом в планах Правительства Российской Федерации изменение перечня имеющихся налогов, введение новых и совершенствование существующих.
Все перечисленные факторы требуют комплексного научного осмысления и анализа. Именно эта задача и стояла перед диссертантом в процессе написания работы.
Степень разработанности темы и круг источников. Вопросы государственного регулирования экономики субъекта Российской Федерации, в том числе, с помощью налоговых методов, исследуются как в юридической, так и в экономической науке.
Среди трудов ученых-экономистов важное место занимают, например, работы А.М. Амутинова, В.С. Барда, А.С. Булатова, А.Г. Грязновой, В.М. Кадыкова, Дж. Кейнса, Э.А. Лутохиной, И.П. Николаевой, Л.П. Павловой, Е.П. Пешковой, Л.Г. Ходова, Т.В. Чечелевой.
Налогово-правовые методы регулирования экономики субъектов Российской Федерации прямо или косвенно, затрагивались в работах ученых-юристов: Т.Е. Абовой, Е.М. Ашмариной, П.Д. Баренбойма, С.А. Боголюбова, Ю.М. Богомолова, А.В. Брызгалина, С.Г. Бурдакова, Г.А. Гаджиева, С.Г. Пепеляева, П.М. Годме, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, А.Г. Игудина, А.А. Исаева, А.Ю. Кабалкина, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, В.В. Лазарева, В.И. Лафитского, М.Н. Марченко, В.А. Мау, О.А. Ногиной, А.В. Перова, Б.Г. Преображенского, В.Н. Синюкова, А.А. Соколова, А.В. Толкушкина, Г.П. Толстопятенко, Б.Н. Топорнина, Н.И. Тургенева, Д.Г. Черника, И.И. Янжула.
Среди важнейших нормативно-правовых актов Российской Федерации, регламентирующих вопросы налогово-правовых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации особое место занимает Налоговый кодекс Российской Федерации. В тоже время важное значение имеют акты самих субъектов Российской Федерации, в частности, при написании настоящей работы диссертант использовал Закон Саратовской области № 73-ЗСО «О введении на территории Саратовской области налога на имущество организаций» от 24 ноября 2003 г., Закон Тюменской области № 172 «О налоге на имущество организаций» от 27 ноября 2003 г. и Закон Тюменской области №427 «О предоставлении налоговых льгот на 2006 год отдельным категориям налогоплательщиков» от 6 декабря 2005 г.
Отметим также важное значение постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, дополняющих нормы законов и позволяющих оценить их через призму конституционных норм.
В ходе диссертационного исследования, помимо действующих нормативно-правовых актов, включающих законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, использовался широкий круг документов и нормативно-правовых актов СССР и РСФСР, а также проекты федеральных законов, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации налогово-правовых методов государственного регулирования экономики субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования составили нормы конституционного, административного, финансового, гражданского и иных отраслей права, посредством которых осуществляется нормативно-правовая регламентация налогово-правовых методов государственного регулирования экономики субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования — на основании анализа современного состояния использования налогово-правовых методов государственного регулирования экономики субъектов Федерации, показать особенности разграничения полномочий в данной сфере между органами государственной власти различных уровней, выделить существующие проблемы в данной сфере и определить пути их решения.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих основных задач:
— определить понятие государственного регулирования экономики, выделить его основные методы;
— проанализировать особенности государственного регулирования экономики субъектов Российской Федерации;
— исследовать основные тенденции развития налогово-правовых методов государственного регулирования экономики субъектов Российской Федерации в период с начала 90-х годов ХХ века — начала формирования трехуровневой налоговой системы Российской Федерации;
— показать систему налогов и сборов, существующую в Российской Федерации и определить особенности нормативно-правовых актов на каждом уровне;
— изучить систему налогово-правовых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации и указать к компетенции органов государственной власти какого уровня относится каждый из методов;
— исследовать налогово-правовые методы регулирования экономики субъектов Российской Федерации, находящиеся в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
— проанализировать существующие в данной сфере проблемы и наметить пути их устранения.
Методологической основой исследования послужили общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и другие научные методы познания социально-политических методов и процессов. При написании диссертации использовались также исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу исследования составили: анализ статистических показателей доходов бюджетов Российской Федерации, Тюменской и Саратовской областей за период с 2000 по 2006 годы, исследование статистических показателей налоговых доходов Российской Федерации, Тюменской и Саратовской областей за указанный период, опрос 165 работников органов государственной власти Тюменской и Саратовской областей, интервьюирование по специально разработанной методике 48 сотрудников Федеральной налоговой службы Российской Федерации; контент-анализ прессы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней разработан комплекс налогово-правовых методов государственного регулирования экономики субъектов Российской Федерации на современном этапе налоговой и федеративной реформ в России на примере двух типов субъектов Российской Федерации: экономически развитых и относящихся к «проблемным» в экономическом отношении.
На основании проведенного анализа диссертантом выработаны рекомендации и предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства в сфере налогово-правовых методов государственного регулирования экономики.
На защиту выносятся следующие теоретические предложения, практические выводы, предложения и рекомендации, полученные в результате исследования:
1. Тезис о том, что система методов налогово-правового регулирования экономики России опирается на изменение отдельных элементов налогообложения, закрепленных законодательством Российской Федерации.
При этом передача права изменять те или иные элементы налогообложения находится в компетенции федерального законодателя, что приводит к чрезмерной централизации налогово-правовых методов регулирования экономики.
2. Положение о том, что использование тех или иных налогово-правовых методов государственного регулирования экономики субъектов Российской Федерации зависит от уровня экономического развития субъекта Российской Федерации, который предопределяет уровень налоговых доходов бюджета и реакцию экономики на налогово-правовые методы.
Повышение уровня экономического развития экономически неблагополучных регионов должно достигаться с помощью целого комплекса способов, помимо налогово-правовых. При этом такие меры в каждом конкретном случае должны определяться индивидуально, в зависимости от особенностей экономики данного субъекта Российской Федерации. Это могут быть и инвестиционные проекты с участием федерального правительства, и возможность создания особых экономических зон, и какие-то иные меры.
3. Заключение о необходимости закрепления в Конституции Российской Федерации положения об обязанности федерального законодателя предусматривать региональные налоги и утверждать перечень закрепленных за субъектами Российской Федерации достаточных собственных источников налоговых доходов как необходимое условие обеспечения бюджетного федерализма.
4. Предложение об установлении контроля законодательной власти за экономической политикой исполнительной власти посредством внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми Федеральное Собрание Российской Федерации утверждало бы документы по экономической политике, вносимые вместе с проектом федерального бюджета вместе с бюджетом на очередной год.
5. Предложение о принятии специального федерального закона, устанавливающего: понятие фискального сбора; закрытый перечень фискальных сборов; круг обязательных элементов фискального сбора.
6. Предложение о необходимости расширения полномочий субъектов Российской Федерации в части регулирования природопользования (распоряжения природными ресурсами региона, включая распоряжение земельными участками), рынка строительства, предоставления льгот инвесторам в самых разных отраслях экономики в силу того, что формирование более децентрализованной системы взаимодействия между Федерацией и субъектами Федерации в сфере государственного регулирования экономики будет способствовать повышению самостоятельности и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
7. Положение о том, что изменение налоговых ставок и перечня налоговых льгот, взятые в совокупности, наиболее серьезно влияют на экономику региона и, соответственно, собираемость налогов в долгосрочной и краткосрочной перспективе.
В краткосрочной перспективе наиболее значительно влияние повышения налоговых ставок и отмены льгот. Это влечет быстрое увеличение доходов бюджета, но в долгосрочной перспективе почти неизбежно приведет к их падению, поскольку приведет либо к снижению экономической активности в регионе, либо к уходу части экономических субъектов «в тень». Снижение налоговых ставок и увеличение числа налоговых льгот в долгосрочной перспективе может привести (в совокупности с иными факторами) к ускорению экономического роста в регионе, увеличению числа налогоплательщиков. В краткосрочной перспективе влияние на экономику региона снижения ставок скорее негативно — оно влечет за собой падение доходов бюджета.
Теоретическая значимость диссертации обусловлена тем, что полученные в ходе исследования результаты материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в сфере налогово-правовых методов государственного регулирования экономики субъектов Российской Федерации, в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов по конституционному, финансовому и административному праву.
Положения диссертации могут использоваться в дальнейших теоретических исследованиях в области налогов и налогообложения, а также при изучении института бюджетного федерализма.
Практическая значимость исследования выражается в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения призваны обеспечить повышение научного уровня правового регулирования налогово-правовых методов государственного регулирования экономики субъектов Российской Федерации, способствовать формированию научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы данной сферы государственного регулирования экономики. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса финансового права, а также различных спецкурсов по конституционному, административному, финансовому праву, в том числе, в сфере бюджетного федерализма и налогов.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы законодателем, органами исполнительной власти при разработке новых нормативно-правовых актов, внесении изменений и дополнений к действующим законодательным и иным правовым актам.
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: внедрение основных положений диссертации в программное обеспечение учебного процесса в рамках государственно-правовой специализации Международной академии предпринимательства, выступления с докладами на научно-практических конференциях и семинарах (Международная научно-практическая конференция "Налоговое право в решениях Конституционного Суда России 2005 года" (Москва, 14-15 апреля 2006 года), конференция «Новое в законодательстве и налогообложении компаний сырьевого сектора» (Москва, 18 февраля 2005 года), VI практическая конференция Сибирского региона «Актуальные вопросы налогообложения» (Иркутск, 6 декабря 2005 года), Всероссийская практическая конференция-семинар «Аудит, бухгалтерский учёт и налогообложение в России» Москва, 2 — 5 ноября 2004 г.), направление рекомендаций в Государственную Думу Российской Федерации, Саратовскую областную думу и Московскую городскую думу с целью совершенствования законодательства, опубликование трех научных статей.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы. Работа состоит из двух глав, разделенных на семь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении дано обоснование актуальности темы, определены: предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень рассмотрения раскрываемых проблем в научной литературе. Излагаются методика проведения исследования и основные теоретические и практические его выводы и результаты, обзор источников, которые использовались диссертантом, включая научную литературу и практические материалы по теме исследования.
Первая глава диссертационного исследования — «Налогово-правовые методы регулирования экономики субъектов Российской Федерации: теория и история» — носит теоретический характер и посвящена анализу общих положений о методах государственного регулирования экономики субъектов Российской Федерации, в том числе, налогово-правовых, их развитии и совершенствовании.
Рассмотрены общие положения законодательства Российской Федерации и теоретические концепции, касающиеся государственного регулирования экономики.
Прежде всего, диссертант рассматривает понятие и назначение государственного регулирования экономики. Он указывает, что государственное регулирование экономики определяется как система социально-экономических и политических мер, практически осуществляемых органами государственной власти для реализации главной цели экономической политики. С юридической точки зрения государственное регулирование экономики выражается в том, что государство издает нормативно-правовые акты, опосредующие государственное воздействие на экономику, создает законодательную основу рынка.
Исследуя классификацию методов государственного регулирования, диссертант отмечает, что виды выделяемых методов у разных авторов существенно отличаются. Так, методы государственного регулирования подразделяются на административные, экономические и институциональные; прямые и косвенные. Помимо прямых и косвенных методов некоторые авторы выделяют методы регулирования производственной деятельности (заказы на поставки продукции и выполнение работ для государственных нужд, квотирование, лицензирование) и государственное предпринимательство (участие в управлении предприятиями смешанной формы собственности с долей акций, принадлежащих государству).
При этом для эффективной реализации экономической политики нужно обеспечить комплексность и взаимоувязанность всех методов государственного воздействия на экономику.
В работе также проанализированы отдельные методы государственного воздействия на экономику, в частности, финансово-бюджетную, денежно-кредитную, валютную, таможенную политику государственное предпринимательство, и то, как они опосредуются в нормативно-правовых актах.
Диссертант отметил, что основные положения государственной экономической политики отражаются в пакете документов, вносимых в Государственную Думу вместе с проектом бюджета на очередной финансовый год. Законодательство Российской Федерации не предусматривает необходимости утверждения перечисленных актов непосредственно Федеральным Собранием. Показатели, приведенные в них, ложатся в основу федерального бюджета и, таким образом, опосредованно проходят одобрение законодательного органа власти.
Выработка и реализация государственной экономической политики законодательством Российской Федерации возложена на Правительство России. При этом законодательство Российской Федерации не содержит каких-либо прямых механизмов контроля за экономической политикой исполнительной власти со стороны власти законодательной. По мнению диссертанта, необходимо внесение изменений в законодательство Российской Федерации с тем, чтобы Федеральное Собрание Российской Федерации утверждало бы основные положения экономической политики вместе с бюджетом на очередной год.
Диссертант отметил, что одним из объективных критериев, определяющих особенности государственного регулирования в той или иной стране, является размер ее территории. Вторым критерием, влияющим на особенности государственного регулирования экономики, является тип государственного устройства страны. Федеративный характер государства, в частности, предполагает, что в нем функционируют три уровня управления: федеральный, региональный и местный. Соответственно, государственное регулирование экономики субъекта Российской Федерации может осуществляться на двух уровнях: органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Рассматривая принципы федеративного устройства России, диссертант особо выделил принцип единства экономического пространства. Этот принцип существенным образом определяет устройство налоговой системы Российской Федерации.
В работе проанализировано установленное Конституцией Российской Федерации и федеральными законами разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Диссертант отметил, что основные полномочия в сфере государственного регулирования экономики принадлежат органам государственной власти Российской Федерации. Они осуществляют единую экономическую политику на всей территории России посредством единой денежно-кредитной, валютной, внешнеторговой, таможенной политики. В данных сферах субъекты Российской Федерации практически не обладают никакими полномочиями. В силу этого, в диссертации проанализированы особенности осуществления региональной экономической политики органами государственной власти Российской Федерации. Диссертант приходит к выводу, что в настоящее время разработка и осуществление региональной экономической политики с учетом специфики регионов не отнесена в компетенцию ни одного федерального органа власти. В силу этого в необходимо детализировать полномочия Министерства регионального развития и Министерства экономического развития и торговли. Кроме того, необходимо тесное взаимодействие территориальных органов указанных федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Основным инструментом государственной экономической политики, находящимся в распоряжении субъектов Российской Федерации является бюджетно-налоговая политика. Кроме того, на уровне субъекта Российской Федерации чаще всего используются следующие меры государственного регулирования: государственное инвестирование, в том числе создание региональных фондов специального назначения; государственное предпринимательство; предоставление льготных займов; снижение ставок региональных налогов или введение дополнительных налоговых льгот; социальное развитие региона — создание условий для надлежащего функционирования медицины, образования и т.д.
В диссертации также рассмотрена история развития налогово-правовых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации после перехода России к рыночным отношениям.
В начале 90-х годов в России произошел переход к рыночным отношениям, и налоги приобретают свойственную им роль и функции в экономической системе. Кроме того, период начала 90-х годов характерен также фактом становления реального федерализма, включающего в себя и бюджетный федерализм.
Зачисление доходов от некоторых налогов в местный бюджет имело место еще в дореволюционной России. Но налоговая система дореволюционной России, как налоговая система СССР не предусматривала закрепления определенных видов налогов за региональными бюджетами.
Формирование самостоятельной налоговой системы Российской Федерации связано с Законом Российской Федерации № 2118-I «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 года. Закон подразделял налоги на три уровня и закреплял, что в Российской Федерации взимаются: федеральные налоги; налоги республик в составе Российской Федерации и налоги краев, областей, автономной области, автономных округов (региональные налоги); местные налоги.
Диссертант подробно проанализировал правовое регулирование региональных налогов. На основании проведенного анализа сделал вывод о том, что налоговое регулирование экономики субъекта Российской Федерации самим субъектом Российской Федерации могло осуществляться с помощью следующих инструментов: введение или отказ от введения на своей территории конкретных налогов; установление ставок налогов; установление дополнительных льгот по налогам, зачисляемым в региональные бюджеты. Значительные механизмы по регулированию региональной экономики сохранялись и у органов государственной власти Российской Федерации, поскольку нормативы отчислений в региональные бюджеты таких важных налогов как НДС, акцизы, подоходный налог с физических лиц и так далее устанавливались законами о бюджете на очередной год.
Наиболее значительным инструментом влияния на экономическую ситуацию в субъекте Российской Федерации и его инвестиционную привлекательность служило то, что субъектам Российской Федерации было предоставлено право самостоятельно устанавливать значительную часть ставки по налогу на прибыль. Пользуясь данной нормой, ряд субъектов Российской Федерации установили нулевую ставку региональной части налога на прибыль.
Впоследствии на развитие налоговых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации существенно повлияло принятие двух нормативно-правовых актов: Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации. Развитие системы налоговых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации, определяемое этими актами, характеризовалось следующими тенденциями: сокращением числа собственных (закрепленных) налогов субъектов Российской Федерации; сужением полномочий субъектов Российской Федерации в сфере налоговых методов регулирования региональной экономики; четким закреплением перечня регулирующих налогов в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Вторая глава диссертационного исследования — «Система налогово-правовых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации: практика реализации» — посвящена анализу современного состояния налогово-правовых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации.
Прежде всего, диссертант анализирует понятия «налог» и «сбор», определяя существенные признаки данных институтов. Помимо данных платежей, в бюджет поступают таможенные пошлины и фискальные сборы, которые формально в перечень налогов и сборов, установленный Налоговым кодексом Российской Федерации, не включены. При этом по своей правовой природе таможенная пошлина отвечает всем признакам налога, приведенным в статье 8 НК Российской Федерации, а поэтому ее исключение из перечня налогов представляется необоснованным.
Анализируя понятие «фискальный сбор», диссертант отмечает, что оно было введено в российскую правовую систему Конституционным Судом Российской Федерации. К фискальным сборам относятся, в частности, платежи за негативное воздействие на окружающую среду; отчисления операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания. В отличие от налогов и сборов, взимание которых обусловлено установлением ряда гарантий для плательщиков, плательщики фискальных сборов пользуются меньшими гарантиями. Поскольку природа фискальных сборов аналогична природе сборов, перечисленных в Налоговом кодексе Российской Федерации, диссертанту представляется необходимым принятие специального федерального закона, устанавливающего: понятие фискального сбора; закрытый перечень фискальных сборов; круг обязательных элементов фискального сбора.
Налоговый кодекс Российской Федерации устанавливает трехуровневую систему налогов и сборов — в России взимаются федеральные, региональные и местные налоги. Критерием разделения налогов на данные уровни является территория, на которой они взимаются. Различия между налогами связаны также с нормативно-правовыми актами, которыми они регламентируются. Диссертант исследует систему нормативно-правовых актов, регламентирующих налоги и сборы различных уровней.
Кроме того, проанализирована роль налоговых доходов в доходах бюджетов. В экономической теории нормальным считается уровень, когда за счет налоговых доходов покрывается 90% потребностей бюджета. Анализ структуры доходов бюджетов субъектов Российской Федерации показывает, что чем выше уровень экономического развития субъекта Российской Федерации, тем выше уровень налоговых доходов бюджета (до 90-95%). Те же субъекты Российской Федерации, которые относятся к так называемым «депрессивным регионам», имеют не очень высокий уровень налоговых доходов (30-35%). Значительное место в их бюджетах занимают межбюджетные трансферты.
При этом существует следующая зависимость — более высокий уровень экономического развития и налоговых доходов бюджета обуславливает наличие больших возможностей регулировать экономику с помощью налогово-правовых методов. Низкий уровень развития экономики предполагает слабую реакцию экономики на налогово-правовые методы и необходимость стимулировать экономическое развитие с помощью иных методов повышения инвестиционной привлекательности.
В работе также дана характеристика налогово-правовых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации.
Законодательство России не использует термин «налогово-правовые методы регулирования экономики». В силу этого, выделение таких методов и определение их значения и роли относится к предмету научного осмысления.
Диссертант отметил, что понятия «налогово-правовые методы регулирования экономики» в законодательстве Российской Федерации нет. Вместе с тем, поскольку изменение отдельных элементов налогообложения существенным образом влияет на налоговую нагрузку налогоплательщиков, именно исходя из элементов налога, возможно вывести систему методов налогово-правового регулирования экономики России. В параграфе анализируются методы налогово-правового регулирования, основанные на изменении следующих элементов налога: налогоплательщика, объекта налогообложения; налоговой базы; налогового периода; налоговой ставки; налоговых льгот, порядка исчисления налога; порядка и сроков уплаты налога.
Большинство основных элементов налогообложения установлены Налоговым кодексом Российской Федерации. А субъекты Российской Федерации вправе изменять их только в случаях прямо предусмотренных законом. Таким образом, можно говорить о централизованной налоговой системе Российской Федерации, в которой основная роль по установлению налогов отведена федеральным властям. Рассмотрев основные элементы налогообложения (как обязательные, так и факультативные) в части федеральных и региональных налогов диссертант отмечает, что установление круга налогоплательщиков, объекта налогообложения; налоговой базы; налогового периода; порядка исчисления налога как по федеральным, так и по региональным налогам осуществляется исключительно Российской Федерацией. Иные элементы федеральных налогов установлены НК Российской Федерации, и только часть налоговой ставки по налогу на прибыль (4%) может быть изменена субъектом Российской Федерации. По региональным налогам субъект Российской Федерации вправе изменять ставки налогов, вводить налоговые льготы и изменять порядок и сроки уплаты налогов в пределах, установленных НК Российской Федерации. Следовательно, именно Федерация может наиболее эффективно влиять на экономику субъектов Российской Федерации с помощью налогово-правовых методов. Однако у субъектов Российской Федерации остаются наиболее значительные налогово-правовые методы — изменение налоговой ставки и предоставление налоговых льгот (в части региональных налогов).
В диссертации дан анализ использования субъектами Российской Федерации находящихся в их компетенции налогово-правовых методов регулирования экономики.
Первый налогово-правовой метод, рассматриваемый диссертантом, это изменение налоговых ставок. Он широко используется субъектами Российской Федерации, что и исследуется диссертантом на основании законодательства Тюменской и Саратовской областей. Изменение налоговых ставок в большей мере призвано стимулировать инвестиционную активность.
Следующим налоговым методом является установление налоговых льгот. Льготы, чаще всего, не носят инвестиционный характер, в большей мере они ориентированы на реализацию социальных функций субъектов Российской Федерации.
На основании анализа диссертант приходит к следующему выводу. Первые два способа изменения налоговых доходов, взятые в совокупности, влияют на экономику региона и, соответственно, собираемость налогов в долгосрочной и краткосрочной перспективе. В краткосрочной перспективе наиболее значительно влияние повышения налоговых ставок и отмены льгот. Это влечет быстрое увеличение доходов бюджета, но в долгосрочной перспективе почти неизбежно приведет к их падению, поскольку приведет либо к снижению экономической активности в регионе, либо к уходу части экономических субъектов «в тень». Снижение налоговых ставок и увеличение числа налоговых льгот в долгосрочной перспективе может привести (в совокупности с иными факторами) к ускорению экономического роста в регионе, увеличению числа налогоплательщиков. В краткосрочной перспективе влияние на экономику региона снижения ставок скорее негативно — оно влечет за собой падение доходов бюджета.
Кроме того, в параграфе рассматривается такой метод государственного регулирования экономики как изменение порядка и сроков уплаты налога. Субъекты Российской Федерации могут изменять срок уплаты налога региональных налогов и сборов. Этот метод не получил широкого распространения в России, поскольку налоговые органы в изменении сроков уплаты налогов не заинтересованы, а без их согласия органы государственной власти не могут его осуществлять. По мнению диссертанта, необходимо предоставить субъектам Российской Федерации право самостоятельно принимать решения об изменении сроков уплаты региональных налогов.
В четвертом параграфе второй главы «Перспективы развития законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части налогового регулирования экономики субъектов Российской Федерации» рассмотрены основные направления совершенствования федерального и регионального законодательства в исследуемой сфере.
Диссертант выделил несколько основных проблем развития налогово-правовых методов государственного регулирования экономики и наметил пути их решения.
Первая проблема связана с тем, что основные налоговые методы регулирования экономики субъектов Российской Федерации сосредоточены на уровне федеральных органов власти. В силу значительности территории и разного уровня экономического развития субъектов Российской Федерации это снижает возможности по учету особенностей каждого субъекта Российской Федерации. Необходимо расширение полномочий субъектов Российской Федерации в части регулирования природопользования (распоряжения природными ресурсами региона, включая распоряжение земельными участками), рынка строительства, предоставления льгот инвесторам в самых разных отраслях экономики.
Кроме того, диссертант отмечает, что эффективности налогово-правовых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации также препятствует централизация налоговых доходов. По его мнению необходимо расширение перечня региональных налогов, например, за счет налога на недвижимость или налога на доходы физических лиц, а также за счет некоторых видов акцизов.
Следующий негативный фактор — недостаточно эффективное использование субъектами Российской Федерации своих полномочий. Например, налоговые льготы, в основном, носят социальный характер и призваны смягчить налоговое бремя для социально незащищенных граждан. Однако они также должны способствовать инвестиционной привлекательности региона. При этом субъектами Российской Федерации практически не используется такой метод как изменение сроков уплаты налогов и сборов.
В параграфе рассматриваются также перспективные налогово-правовые методы, которые пока не получили широкого распространения в России: инвестиционные налоговые скидки, исследовательский налоговый кредит, налоговые каникулы. Существенное внимание уделено также исследованию возможностей экономического развития субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены особые экономические зоны.
В заключении в концентрированном виде излагаются основные положения и выводы проведенного диссертационного исследования.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
- Рахматуллин Э.В. Налогово-правовые методы регулирования экономики субъектов Российской Федерации в современном российском законодательстве // Законодательство и экономика. — 2006. — № 11. — 0,8 п.л.
- Рахматулин Э.В. Понятие и методы государственного регулирования экономики // Право и жизнь. — 2006. — № 96 (6). — 0,8 п.л.
- Рахматулин Э.В. Особенности правового регулирования экономики на уровне субъектов Российской Федерации // Право и жизнь. — 2006. — № 97 (7). — 0,8 п.л.
- Рахматулин Э.В. Эволюция налогово-правовых методов регулирования экономики субъекта Российской Федерации с начала 90-х годов XX века // Право и жизнь. — 2006. — № 98 (8). — 0,8 п.л.