Geum.ru

Система пересмотра судебных актов в механизме судебной защиты

Вид материалаДоклад
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   19
Глава 2. Построение инстанционной системы

судов гражданской юрисдикции


§ 1. Влияние правил подсудности на инстанционную систему


Эффективность пересмотра судебных актов во многом (если не в основном) связана с инстанционным устройством внутри судебной системы. Смысл инстанционного устройства предполагает возможность последовательного перехода дела от суда нижестоящего к суду вышестоящему. Общепризнанной оптимальной моделью инстанционного устройства является трехзвенная система, сущность которой (с правом учета специфики в национальном законодательстве) изложена в Рекомендации N R (95)5 относительно введения в действие и улучшения функционирования систем и процедур обжалования по гражданским и торговым делам, принятой Комитетом министров государств - членов Совета Европы 7 февраля 1995 г. <1>.

--------------------------------

<1> Рос. юстиция. 1997. N 10. С. 2 - 4.


Согласно этой Рекомендации вопросы судебного спора должны определяться на уровне суда первой инстанции, которому и представляются все возможные претензии, факты и доказательства (ст. 2). В то же время должна существовать возможность контроля за любым решением нижестоящего суда (суд первой инстанции) со стороны вышестоящего суда (суд второй инстанции) (п. "а" ст. 1). Суд третьей инстанции в Рекомендации определяется как суд, развивающий право, способствующий единообразному толкованию закона (п. "с" ст. 7). Причем обращение к суду третьей инстанции рассматривается как исключительное, допускаемое не по всем делам, а по таким, которые "заслуживают третьего судебного рассмотрения" (п. "с" ст. 7) и при условии, что эти дела уже прошли слушания в судах двух инстанций (п. "в" ст. 7).

Следует отметить, что цитируемый документ не содержит жестких предписаний и не случайно носит название "Рекомендация". В нем предложены, к примеру, разнообразные меры по предотвращению злоупотреблений системой обжалования, по повышению эффективности процедур обжалования и др. Но они не носят обязательного характера: каждая страна из рекомендуемых мер может выбрать то, что наиболее соответствует национальному законодательству и опыту построения системы и процедур обжалования. Тем не менее, несмотря на рекомендательный характер документа, оптимальность именно трехинстанционного построения судебной системы в нем прослеживается четко.

Россия показала, что намерена строить свою судебную систему в соответствии с общепринятыми нормами международного права. Поскольку Российская Федерация является членом Совета Европы, участником Конвенции о защите прав человека и основных свобод, то реально это означает ориентир на общеевропейские нормы и стандарты. И в этом для нашей страны как раз кроется существенный минус - в Европе нет и не было страны, сопоставимой с Российской Федерацией по размерам и особенностям территории. Не учитывать эти факторы в построении судебной системы государства невозможно. Поэтому, пользуясь гибкостью положений Рекомендации N R (95)5, Россия должна максимально взвешенно подойти к реформированию инстанционной системы.

Е.В. Васьковский, обосновывая в начале XX в. систему судов из трех инстанций, отмечал, что суды не могут быть вполне гарантированы от промахов и ошибок, и одним из средств борьбы с такими погрешностями является возможность двукратного рассмотрения дела. Однако и этого было бы недостаточно - не только потому, что второй суд, перерешающий дела, тоже может ошибаться или нарушать формы судопроизводства. Причина в том, что разногласия в понимании закона и его применении неизбежны между судьями и судами, в каждом судебном округе может выработаться своя собственная практика. Поэтому, по мнению Е.В. Васьковского, на особый верховный суд и была возложена функция наблюдения за единообразием судебной практики <1>. Таким образом, автор полагал оптимальной систему, состоящую из суда первой инстанции, окружного апелляционного суда (причем рассматривающего дело по правилам полной апелляции, вторично и по существу) и особого верховного суда, функция которого - установление единства государственного правопорядка и единства закона. Для наших дальнейших рассуждений и выводов значимы также отмечаемые Е.В. Васьковским преимущества подобной системы. Низшие суды стоят ближе к тяжущимся и лучше знают местные особенности. Верховный же суд отдален и не подходит на роль суда, перерешающего дело по существу, однако эта отдаленность верховного суда устраняет опасность проявления пристрастия к одной их тяжущихся сторон. Верховный суд также избавлен от проверки фактической стороны дел, разрешенных низшими судами, поэтому он может сосредоточить свое внимание на юридической стороне дела <2>.

--------------------------------

<1> Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса / Под ред. В.А. Томсинова. М., 2003. С. 34 - 35.

<2> Там же. С. 35 - 36.


Взгляды Е.В. Васьковского ценны по той простой причине, что он рассматривал оптимальное инстанционное устройство для судов огромной страны: территория Российской империи значительно превышала территорию нынешней Российской Федерации. Отметим, что, несмотря на пространства и транспортные проблемы, ученый не говорит о необходимости четырех инстанций, а полагает оптимальным наличие трех. В этом его взгляды удивительно перекликаются с положениями вышеупомянутой Рекомендации от 7 февраля 1995 г.

Гражданская юрисдикция на современном этапе осуществляется в Российской Федерации двумя самостоятельными судебными системами: системой арбитражных судов и системой судов общей юрисдикции. В рамках последней осуществляется и уголовное судопроизводство. Инстанционное устройство обеих систем в корне различно.

В судах общей юрисдикции инстанций формально три: первая, вторая (апелляция или кассация) и надзорная. Реально же речь идет о пяти инстанциях, поскольку надзорная инстанция представляет собой практически автономную систему из трех звеньев и конкретное дело может последовательно переходить из одной надзорной инстанции в другую, выше уровнем. Здесь налицо собственная инстанционность и собственная подсудность (ст. 377 ГПК РФ). Одна из причин вертикального утроения надзорной инстанции - в неоднородности судов второй инстанции, другая кроется в правилах так называемой родовой (предметной) подсудности дел судам первой инстанции.

Как уже отмечалось, в судах общей юрисдикции производство по второй инстанции теперь существует в двух видах: апелляционное - для пересмотра решений мировых судей и кассационное - для всех остальных судов, рассматривающих дела по первой инстанции. Апелляционной инстанцией для мировых судей стал суд районный, который к тому же является и первой инстанцией для ряда категорий дел. Для этих дел, а также для дел, рассмотренных по первой инстанции в суде субъекта Федерации и Верховном Суде РФ, существует кассационный тип пересмотра решений. Кассационное рассмотрение, в свою очередь, тоже неоднородно: для решений районных судов кассационной инстанцией является судебная коллегия по гражданским делам суда субъекта Федерации; для решений суда субъекта Федерации кассационной инстанцией будет Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ; для решений Верховного Суда РФ - Кассационная коллегия Верховного Суда РФ. Среди кассационных судов установились собственные правила подсудности.

Таким образом, в общей сложности четыре различные по уровню и месту расположения структуры производят пересмотр решений, не вступивших в законную силу. Между тем такой пересмотр требует специализации (как судей, так и судов); он не должен осуществляться наряду с другими функциями. Возникают дополнительные проблемы с формированием состава судей при рассмотрении конкретного дела, поскольку процессуальное законодательство согласно ст. 17 ГПК РФ построено по принципу недопустимости контролирования собственных действий или выполнения собственных указаний.

Уровень защиты, получаемой заинтересованными лицами в судах апелляционной и кассационной инстанций, тоже различен. О новом рассмотрении дела по существу, с привлечением новых доказательств, можно говорить лишь применительно к апелляционному производству. Кассационную инстанцию И.А. Приходько справедливо считает "одним из наиболее слабых звеньев в системе судебного контроля в нашей стране". Он отмечает специфический, конвейерный характер работы этой инстанции, когда судьи зачастую не успевают вникнуть в суть кассационной жалобы. "Реально относительно знаком с делом лишь судья-докладчик" <1>. Таким образом, лица, чье дело по правилам подсудности было отнесено к компетенции мировых судей, получают более широкий спектр возможностей при производстве в суде второй инстанции, что вряд ли справедливо.

--------------------------------

<1> Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005. С. 142.


Но все отмеченные проблемы судов второй инстанции при переходе к инстанции надзорной возрастают в геометрической прогрессии. Теперь для каждого дела прокладывается свой путь в надзорную инстанцию, зависящий от места рассмотрения дела в суде первой и второй инстанций.

Надзорное производство в системе судов общей юрисдикции осуществляют президиум суда субъекта Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ и Президиум Верховного Суда РФ. Таким образом, суды субъектов Федерации и Верховный Суд РФ соединяют все виды судебных инстанций: первую, вторую и третью. Выше отмечалось, что каждая функция требует специализации: не должен один и тот же суд (правило об ином составе судей в данном случае лишь отговорка) рассматривать дела по существу, осуществлять пересмотр не вступивших в законную силу судебных актов и надзорное производство. Теряются смысл и назначение инстанционности как последовательного перехода дела из суда нижестоящего в суд вышестоящий. Такой переход предполагает не просто иной состав судей (в рамках одного профессионального сообщества - конкретного суда), но иной суд, иное профессиональное сообщество, не связанное корпоративным интересом с нижестоящей инстанцией. Так, соединение в рамках арбитражного суда субъекта Федерации первой и апелляционной инстанций справедливо критиковалось в юридической литературе, и в итоге законодатель внес необходимые изменения.

В.В. Ярков в своих замечаниях к проекту ГПК РФ указал на неприемлемость сохранения трех надзорных инстанций в гражданском процессе <1>.

--------------------------------

<1> Ярков В.В. К проекту Гражданского процессуального кодекса РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2001. N 3. С. 4.


Апофеозом нелепостей, связанных с соединением различных инстанций в одном судебном органе, является ст. 377 ГПК РФ. И дело даже не в том, что правоприменителю (особенно столкнувшемуся с данной нормой впервые) достаточно сложно определиться с подсудностью конкретной надзорной жалобы. Вопрос следует поставить иначе: ради чего существуют правила подсудности надзорных жалоб? дают они что-то заявителю в плане защиты его прав, доступности правосудия, помогают сделать судебное разбирательство более компетентным?

Ответ на оба вопроса будет однозначно отрицательным. Положения ст. 377 ГПК РФ следует рассматривать как чисто технические. Законодатель не сможет выстроить иную систему надзорного производства до тех пор, пока сохраняется норма о возможности рассмотрения дела по первой инстанции всеми звеньями судебной системы. И мировые судьи, и судьи районных судов, и суды субъектов Федерации, и Верховный Суд РФ среди своих полномочий имеют одно общее: они могут действовать в качестве суда первой инстанции. Поэтому у каждого дела в зависимости от того, где оно было рассмотрено по первой инстанции, образуется собственная "надстройка" из контролирующих инстанций. Распределение дел, рассматриваемых по первой инстанции, между судами различного уровня производится по правилам родовой подсудности. В этих правилах нам и видится корень проблемы. Пока они существуют, избавиться от соединения несоединяемых функций в одном суде, от нелепой надзорной инстанционности будет невозможно.

Обратимся к сущности и назначению родовой подсудности. Принято считать, что регламентация стадий судопроизводства находится в прямой зависимости от содержания Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <1>. Е.В. Кузнецова полагает, что "содержание правил ГПК РФ и иных федеральных законов, устанавливающих нормы подсудности, зависит от устройства судебной системы" <2>.

--------------------------------

<1> Пилипенко Ю.С., Каримуллин Р.О. Российская судебная система в контексте нового федерального конституционного закона // Журнал рос. права. 1998. N 1. С. 23.

<2> Кузнецова Е.В. Институт подсудности в гражданском процессуальном праве РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 99.


На наш взгляд, имеет место обратная зависимость: построение системы судов общей юрисдикции зависит от норм родовой подсудности. Именно в правилах родовой подсудности заложена политическая воля. Попробуем это доказать.

Если бы политическая воля состояла в создании сначала судебной системы, а потом, в соответствии с ней, правил подсудности, никогда система судов общей юрисдикции не была бы такой громоздкой и нелепой. Достаточно напомнить, когда и для чего в составе Верховного Суда РФ была образована Кассационная коллегия. Изначально в составе Верховного Суда РФ этот орган не задумывался, он возник по необходимости: дел, рассматриваемых Верховным Судом РФ по первой инстанции, становилось все больше, и необходим был орган по пересмотру решений.

Нормы родовой (предметной) подсудности закреплены ст. ст. 23, 24, 26 и 27 ГПК РФ. Название "родовая (предметная)" настолько укоренилось, что возражений не вызывает, вся учебная юридическая литература оперирует именно этим термином. Между тем процессуальное законодательство этого термина избегает, причем даже с риском быть ошибочным: достаточно указать на ст. 32 ГПК РФ, где попытка избежать данного термина привела к неопределенности в отношении дел, подсудных мировым судьям.

Нормы ч. 1 ст. 23, ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 27 ГПК РФ сконструированы как перечни. Перечни не являются исчерпывающими, так как ч. 2 ст. 23, ч. 2 ст. 26 и ч. 2 ст. 27 предусматривают, что федеральными законами к подсудности мировых судей, суда субъекта Федерации и Верховного Суда РФ могут быть отнесены и другие дела. Подобный подход сам по себе вызывает возражения. Процедурные по существу правила позволено устанавливать иным федеральным законам, т.е. непроцессуальным по характеру и содержанию. Любая корпоративная группа, стоящая за конкретным федеральным законом, может в своих интересах предусмотреть, что интересующие ее категории дел будут рассматриваться, к примеру, в Верховном Суде РФ. Какими критериями она при этом руководствовалась и насколько была компетентна, установить невозможно. На наш взгляд, это та самая ситуация, в которой Конституционный Суд РФ говорит о "произвольно выбранном суде" <1>. Суд избран именно произвольно, несмотря на то что подсудность дела установлена законом. Произвольность (граничащая с произволом) как раз в том, что это может быть любой федеральный закон, а их немыслимое множество, и вряд ли специальное (не процессуальное) законодательство способно осмысленно подойти к пониманию сущности и роли подсудности.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. по проверке конституционности п. 10 ст. 75 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и ч. 1 ст. 259 ГПК РФ (абз. 2 п. 4) // Российская газета. 2004. 3 марта.


Ю.А. Попова, рассматривая вопрос о месте норм, регулирующих подсудность дел в сфере избирательных правоотношений, отмечает, что в идеале процессуальные вопросы должны быть прерогативой только процессуального законодательства. Но, полагает она, в действительности необходимы согласованность законодателей межотраслевого регулирования, недопущение подмены либо вмешательства в специфически отраслевое регулирование <1>.

--------------------------------

<1> Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001. С. 120 - 121.


Распыленность действующего законодательства о подсудности по различным федеральным законам, на наш взгляд, находится в противоречии с положениями Конституции РФ и ГПК РФ. Часто цитируемая ч. 1 ст. 47 Конституции РФ гласит о подсудности, установленной законом. Гарантируя право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, Конституция РФ не может иметь в виду последующего распыления конституционной гарантии по бесчисленному множеству федеральных законов, вплоть до превращения такой гарантии в фикцию. Следует учитывать также и статус ГПК РФ в области регулирования им процессуальных отношений: он является первым среди равных, имеет в этих вопросах приоритет перед другими федеральными законами. Этот приоритет закреплен ч. 1 ст. 1 ГПК РФ, где говорится, что порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции определяется Конституцией РФ, ГПК РФ, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами. В ст. 4 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" отмечается, что федеральные законы должны быть приведены в соответствие с ГПК РФ, а до этого момента действующие федеральные законы применяются в части, не противоречащей ГПК РФ. Конституционный Суд РФ на примере уголовно-процессуального законодательства разъяснил, что самостоятельные сферы правового регулирования могут быть максимально унифицированы путем кодификации. Кодифицируя нормы, регулирующие определенную сферу, законодатель вправе установить приоритет кодекса перед иными федеральными законами в регулировании правоотношений в этой сфере. Приоритет кодекса не является безусловным, он ограничен рамками специального предмета регулирования <1>. В нашем случае специальный предмет регулирования - это гражданское судопроизводство, и в данной сфере ГПК РФ имеет приоритет перед иными федеральными законами.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. по делу о проверке конституционности ст. ст. 7, 15, 107, 234 и 450 УПК РФ (пп. 2.2 и 2.3).


Изложенное свидетельствует о том, что ГПК РФ в регулировании процессуальных отношений отводится особая роль. Именно ГПК РФ (в полном соответствии с ч. 1 ст. 47 Конституции РФ) должен исчерпывающим образом регулировать правила подсудности. Интервенция норм из других федеральных законов в данном вопросе недопустима.

Однако проблемы правил родовой подсудности не исчерпываются произвольным вторжением в процессуальные правила норм других законов. Даже исчерпывающие перечни дел, подсудных мировому судье, районному суду, суду субъекта Федерации и Верховному Суду РФ, не решат проблемы соединения в одном суде различных инстанций. Не может эффективно функционировать система, где границы инстанций размыты.

Выше уже отмечалась устойчивость термина "родовая (предметная) подсудность". Считается, что это название связано с тем, что с помощью данных правил разграничение компетенции судов различных звеньев производится в зависимости от рода дел или по предмету спора. Целесообразность существования таких правил не подвергается сомнению <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть. М., 2003. С. 415; Уксусова Е.Е. (автор главы) // Гражданское процессуальное право / Под ред. М.С. Шакарян. М., 2004. С. 134; Абушенко Д.Б. (автор главы) // Гражданский процесс / Под ред. В.В. Яркова. М., 2004. С. 167; Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданский процесс: Курс лекций. 3-е изд. М., 2005. С. 39 - 40.


Действительно ли в основе правил лежит род дела или предмет спора? Это отчасти так: только мировые судьи рассматривают дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества (п. 3 ч. 1 ст. 23 ГПК РФ), только Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки (п. 3 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ). Но, с другой стороны, имущественные споры могут быть предметом рассмотрения как мирового судьи, так и в районном суде - все зависит от цены иска (п. 5 ч. 1 ст. 23 ГПК РФ). Районные судьи примут на себя компетенцию мирового судьи, если, к примеру, дело о разводе сопряжено со спором о детях (п. 2 ч. 1 ст. 23 ГПК РФ). Поэтому явной натяжкой будет сказать, что в основе разграничения компетенции лежит род дел или предмет спора. Прослеживается скорее стремление отделить дела, по мнению законодателя, более простые, менее трудоемкие, не требующие длительного судебного разбирательства и сложной доказательственной деятельности и поручить их рассмотрение мировому судье. Минусы такого подхода состоят в том, что спрогнозировать заранее сложность дела и объем доказательственной деятельности по нему затруднительно или невозможно.

Что касается распределения компетенции между Верховным Судом РФ, судами субъектов Федерации и районным судом, то в его основе не усматриваются ни предмет спора, ни род дел. Дела об оспаривании нормативно-правовых актов, обжаловании решений избирательных комиссий, приостановлении деятельности или ликвидации политических партий, об оспаривании действий и решений (ч. 2 ст. 254 ГПК РФ) - эти категории дел присутствуют в компетенции судов всех инстанций.

Значит, в основе правил о родовой подсудности лежит иной критерий, а не декларируемый род дел (предмет спора).

Сопоставляя нормы ст. 27 и ст. 26 ГПК РФ, нетрудно заметить основу разграничения: она зависит от уровня субъекта, издавшего акт или принявшего решение, уровня избирательной комиссии, общественного объединения, религиозной организации и т.д. в их собственной (внутренней) иерархической системе. Таким образом, нормы родовой подсудности зависят от субординации несудебных органов.

Особенно наглядно влияние внешней (по отношению к судебной) иерархической системы проявляется при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Верховный Суд РФ в определениях Судебной коллегии по гражданским делам, обзорах судебной практики, ответах на вопросы последовательно проводит идею о том, что подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов определяется с учетом уровня органа, принявшего нормативно-правовой акт, а также вводит понятие "соответствующий суд" <1>. В Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ отмечено: "противоречие федеральным законам законов субъекта Российской Федерации, а также принятых законодательными (представительными) или исполнительными органами государственной власти субъектов РФ иных нормативных актов устанавливается соответствующими судами. Такими судами могут быть равные, в смысле разделения властей, законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации суды субъектов Российской Федерации" <2>. Д. Валеев справедливо отмечает, что современные нормы и практика предметной подсудности судов субъектов Федерации в качестве судов первой инстанции значительно усложнены <3>. Наглядно эту сложность демонстрирует Г.Л. Осокина, не просто анализирующая перечни норм ГПК РФ, но и дополняющая их положениями других федеральных законов, отмечая при этом пробелы в законодательном регулировании. Так, автор полагает, что логично было бы дела об оспаривании ненормативных актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривать в суде субъекта Федерации, однако поскольку в ст. 26 ГПК РФ указания на это нет, то согласно ст. ст. 24 - 27 ГПК РФ эти дела подсудны районным судам. Такое положение Г.Л. Осокина расценивает как исключение из правила о паритете трех ветвей государственной власти, потому что низший уровень судебной власти "судит" высший уровень законодательной и исполнительной власти. Оправдывает это исключение только соображение доступности и целесообразности. Аналогичным образом, ввиду отсутствия в законе четко прописанных норм, к подсудности районного суда следует относить дела об оспаривании ненормативных актов дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации за рубежом <4>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2004. N 3. С. 28; N 1. С. 22; 2000. N 5. С. 17 - 18; N 9. С. 12.

<2> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2000 г., п. 8 // БВС РФ. 2000. N 9. С. 12.

<3> Валеев Д.Х. Предметная подсудность гражданских дел судам субъектов Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 12. С. 23.

<4> Валеев Д.Х. Предметная подсудность гражданских дел судам субъектов Российской Федерации. С. 419, 423.


Тщательная, выверенная работа Г.Л. Осокиной по восполнению неисчерпывающих перечней ст. ст. 26 и 27 ГПК РФ должна наводить на мысль, что подобные правила подсудности слишком усложнены и плохо согласуются с принципом доступности для правоприменителей. Такая распыленность правил по бесчисленным законам не может быть основой для предъявляемого к судам требования строго следовать своим полномочиям и для точки зрения на нарушение правил подсудности как на безусловное основание для отмены решения.

Д. Валеев с удовлетворением отмечает, что норма, установленная п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ, ПОЛНОСТЬЮ СОГЛАСУЕТСЯ (выделено мною. - Л.Т.) с положениями ч. 2 ст. 75 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1>. Между тем, на наш взгляд, должен быть поставлен вопрос: почему норма ГПК РФ должна согласовываться с федеральным законом, не имеющим отношения к гражданскому процессу?

--------------------------------

<1> Там же. С. 26.


М.К. Треушников отмечает, что законодатель ввел в нормативные акты, которые регулируют избирательный процесс и относятся к области конституционного права, значительное число процессуальных норм. Он указывает на важность учета системности права, с тем чтобы процессуально-правовые нормы, включенные в регулятивное избирательное законодательство, соответствовали общим нормам и принципам гражданского процессуального права России <1>.

--------------------------------


КонсультантПлюс: примечание.

Статья М.К. Треушникова "Судебная защита избирательного права" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2000, N 3.


<1> Треушников М.К. Судебная защита избирательных прав // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2000. N 1. С. 9, 16.


Можно ли сказать, что правила родовой подсудности упорядочивают распределение дел? Определенно нет, так как регулирование этой сферы производится не только ГПК РФ. Что, кроме разгрузки районных судов, дает создание мировой юстиции? Время требует, чтобы на каждом участке работал узкий профессионал, чтобы как минимум уголовная и гражданская юрисдикция были разделены (не говоря о специализации в жилищных, трудовых делах). Появление многопрофильного мирового судьи - это шаг назад. Доступнее территориально такой судья не стал - многие мировые судьи работают в зданиях районных судов. Разгрузка районных судей тоже имеет оборотную сторону - теперь районный судья рассматривает и уголовные, и гражданские дела, кроме того, и по первой, и по второй инстанции, чтобы обеспечить себе занятость.

Четкие границы компетенции судов всех уровней в качестве суда первой инстанции тоже не установлены. Расширение круга гражданских дел, подлежащих рассмотрению по первой инстанции судами субъектов Федерации и Верховным Судом РФ, не может оцениваться положительно, поскольку эти суды не приспособлены для рассмотрения дел по существу.

Суд первой инстанции должен быть сосредоточен в одном, нижнем звене судебной системы. Уровень районного суда для этого оптимален. Он в достаточной степени (территориально и организационно) близок к спорящим сторонам, поэтому способен провести полноценное судебное разбирательство, соответствующее принципам судопроизводства. Почему судья районного суда не может рассматривать по первой инстанции все дела, отнесенные к подведомственности судов общей юрисдикции? Разве он некомпетентен? Но требования к кандидату на должность судьи достаточно жесткие. Разве в процессе наряду с принципом состязательности действует принцип недоверия к судьям нижнего звена? Конечно, нет; более того, достаточно ознакомиться с требованиями, которым должно соответствовать решение судьи, чтобы убедиться: исполнить их может только высококлассный специалист. Предполагается, что, разрешая гражданские дела, судья должен не просто делать это в соответствии с законом, но должен также учесть постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ и постановления Европейского суда по правам человека, если указанные суды давали толкования или разъяснения по применяемым нормам (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. "О судебном решении").

Таким образом, судьям (и мировым, и районным) вполне доверяют правоприменение на столь высоком уровне. Чем же тогда плох районный суд для рассмотрения, к примеру, дела об оспаривании решения Центральной избирательной комиссии РФ или нормативно-правового акта федерального органа государственной власти? Ответ прост: этот суд - не равный, не соответствующий. По мнению законодателя, воплощаемому в правилах родовой подсудности, замкнутая каста равных органов власти должна включать и соответствующий равный суд, причем равняться судам и их компетенции приходится не только на иерархию органов государственной власти, но и на иерархию негосударственных организаций.

Между тем, суд должен быть компетентным и независимым, но никак не соответствующим или равным.

Подсудность дел, рассматриваемых по первой инстанции различными по уровню звеньями судебной системы, следует называть не родовой, а иерархической, причем в худшем смысле этого слова, поскольку иерархия внутри судебной системы выстраивается в соответствии с иерархией систем, от которых судебная система должна быть независима.

Для родовой подсудности не установлено критериев, кроме одного: чинопочитания (равный идет к равному). Судебная власть, провозглашенная согласно Конституции РФ самостоятельной ветвью власти, свою систему и компетенцию выстраивает в соответствии с иерархией иных ветвей власти.

В России, как правильно отмечает В. Пастухов, так и не произошло окончательного отделения права от морали и ПОЛИТИКИ (выделено мною. - Л.Т.), и это самым печальным образом сказывается на состоянии правосудия <1>.

--------------------------------

<1> Пастухов В. Указ. соч. С. 22.


А.И. Ковлер отмечает определенный волюнтаризм части судей, не преодолевших стереотипы советского правосудия, поскольку они склонны отдавать приоритеты интересам государства и государственного сектора, а не отдельных граждан <1>.

--------------------------------

<1> Ковлер А.И. Европейское право прав человека и Конституция России // Журнал рос. права. 2004. N 1. С. 153.


Серьезным ментальным отголоском прежнего судопроизводства Т.Н. Нешатаева считает сохранившееся неравное процессуальное положение судей, когда судебная власть строится по модели исполнительной власти "начальник - подчиненный". Такое положение трудноустранимо, так как связано "с бюрократическим менталитетом российской государственной службы, в которой особой честью и выгодой считалось служить лицу - государю (государству), но не социуму - праву и защите прав граждан, что как раз и является сутью судебной деятельности" <1>.

--------------------------------

<1> Нешатаева Т.Н. Суд и защита прав и свобод граждан РФ // Теоретические и практические проблемы гражданского и арбитражного процесса и исполнительного производства. Краснодар; СПб., 2005. С. 36, 39.


На наш взгляд, проблема гораздо шире, чем это обозначено Т.Н. Нешатаевой. Она не только в зависимых отношениях между рядовым судьей и председателем суда. Проблема - в неправильном понимании смысла разделения властей (некоторые авторы символично оговариваются: "разделение власти" <1>) и в непонимании смысла провозглашенной независимости судей и самостоятельности судебной власти.

--------------------------------

<1> Комментарий к законодательству о судебной системе РФ / Под ред. Т.Г. Морщаковой. М., 2003. С. 45 (автор комментария - В.М. Лебедев).


Так, Е.В. Кузнецова пишет: "Исходя из закрепленного Конституцией РФ принципа разделения властей и федеративного устройства Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, так же как и сама Российская Федерация, должны иметь свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти". Суды рассматриваются как "носители судебной власти в конкретных территориальных границах" <1>. Такой традиционный подход имеет в основе понимание судебной деятельности как деятельности правоохранительной. Суды считаются правоохранительными органами, что, в частности, отражено и в курсе преподаваемого студентам юридических вузов предмета "Правоохранительные органы": значительную часть курса составляют знания о судебной системе.

--------------------------------

<1> Кузнецова Е.В. Указ. соч. С. 76, 74.


Между тем назначение судов иное. Главная задача судебной деятельности - рассмотрение и разрешение дел. Главная цель гражданского судопроизводства - защита нарушенных или оспоренных прав. Суд нельзя рассматривать, как это сложилось в годы строительства коммунизма, в связке с органами милиции и прокуратуры, преследующими единую цель: поддержание правопорядка в обществе.

В. Ржевский и Н. Чепурнова правильно отмечают, что судебная деятельность имеет правоприменительный, а не правоохранительный характер <1>. В.М. Лебедев также говорит о правоприменительной деятельности судов <2>. Ю.А. Дмитриев и Г.Г. Черемных полагают, что отнесение суда к правоохранительным органам не соответствует формулировке основной задачи судебной власти; правоохранительные органы входят скорее в систему исполнительной власти <3>.

--------------------------------

<1> Ржевский В., Чепурнова Н. Судебная власть в конституционной системе разделения властей // Рос. юстиция. 1997. N 7. С. 3.

<2> Комментарий к законодательству о судебной системе РФ. С. 45.

<3> Дмитриев Ю.А., Черемных Г.Г. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека // Государство и право. 1997. N 8. С. 46.


Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны согласно ст. 10 Конституции РФ. Но "несмотря на то, что все три ветви власти самостоятельны, только носители судебной власти (суды) согласно ст. 120 Конституции РФ независимы" <1>. Независимость и самостоятельность судебной власти проявляется, в частности, в том, что судебные органы через рассмотрение конкретных дел контролируют деятельность законодательной (дела об оспаривании нормативно-правовых актов) и исполнительной (обжалование действий и решений) ветвей власти. Следует согласиться с утверждением Н.М. Коршунова и Ю.Л. Мареева, что "в правовом государстве судебная власть обладает приоритетом над всеми иными ветвями власти в деле защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов" <2>. Судебная власть может считаться подлинно независимой, если она ни территориально, ни в смысле компетенции не выстраивается в соответствии с системой органов законодательной и исполнительной власти. Иерархическая подсудность позволяет влиять на характер принимаемых решений, с ее помощью пытаются оградить себя от неудобных, неконтролируемых действий судей. Нелегальное влияние местной власти на суд возможно в связи с совпадением деления судебных районов (округов) с административно-территориальным делением. В развитых странах подобного влияния нет. Например, во Франции судебно-территориальное деление не совпадает с административно-территориальным, апелляционных судов приблизительно в 3 раза меньше, чем департаментов <3>. В России идея экстерриториального построения судебной системы частично реализована в системе арбитражных судов.

--------------------------------

<1> Комментарий к законодательству о судебной системе РФ. С. 46.

<2> Коршунов Н.М., Мареев Ю.Л. О праве на судебную защиту в свете нового ГПК РФ // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве. М., 2004. С. 244.

<3> Балакин К.В. Обжалование постановлений судов гражданской юрисдикции во Франции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17.


Подводя итог сказанному, следует признать, что правила родовой подсудности, установленные в ГПК РФ, дают серьезный повод усомниться в самостоятельности судебной власти и независимости судей. Правила ст. ст. 26 и 27 ГПК РФ жестко привязывают категории дел к уровню органов других ветвей власти, а заодно и к уровню неправительственных организаций. Такая тщательная выверка компетенции судов согласно иерархии иных систем противоестественна и антиконституционна. Единственная гарантия, которую здесь можно усмотреть, - это гарантия чиновнику от неудобного решения.

Система инстанций зависима от правил родовой подсудности. Ни уровень закона о судебной системе, ни дата его принятия (до введения в действие ГПК РФ или после) значения не имеют, поскольку основу построения такой системы составляет политическая воля, а она направлена на поддержание принципа "равный идет к равному". Инстанционность, таким образом, выступает индикатором независимости судебной власти. В России этот индикатор явно показывает отсутствие независимости. Поэтому невозможно согласиться с мнением И.А. Приходько о том, "что принятые в России стандарты независимости суда, подкрепленные установленными конституционным и другими федеральными законами гарантиями этой независимости, на порядок выше аналогичных общеевропейских стандартов" <1>. Этот вывод парадоксален еще и потому, что в другом вопросе - при обосновании необходимости участия арбитражных заседателей в делах об оспаривании актов, действий и бездействия власти - И.А. Приходько делает противоположные выводы. Автор отмечает явное стремление законодателя оградить власть от неконтролируемого развития и исхода процесса, а вероятность этого при участии неподконтрольных государству заседателей повышается. "Власть явно демонстрирует, что она доверяет рассматривать требование к себе только назначенному ею суду и никаких "сюрпризов", которые могли бы преподнести "заседатели не от государства", она не потерпит" <2>. На наш взгляд, главное в рассуждениях И.А. Приходько - это абсолютно верный вывод о том, что государство не потерпит неконтролируемого развития и исхода процесса (только заседатели в данном случае ни при чем). Представляется, что именно этот принцип и лежит в основе построения судебных инстанций. Последние должны обеспечивать контролируемое развитие судебного процесса. На равный суд, т.е. зависимый от решения массы организационных, жилищных и т.п. проблем, равной власти легко оказывать давление. Суд, территориально и иерархически неравный, такому давлению подвергнуть труднее.

--------------------------------

<1> Приходько И.А. Указ. соч. С. 124.

<2> Приходько И.А. Указ. соч. С. 133.


Сущность принципа разделения властей интерпретируется в России как деление власти, причем на всех уровнях, только в разном масштабе. Власть существует иерархически и на каждом уровне она должна делиться на законодательную, исполнительную и судебную. Все равные на своем иерархическом уровне решают возникающие проблемы: финансовые, транспортные, жилищные и... судебные, т.е. свои споры рассматривают в своих судах, равных и соответствующих.

Весьма убедительной иллюстрацией сказанного является разъяснение Верховного Суда РФ по вопросу о возможности суда, действующего в одном субъекте Российской Федерации, рассмотреть жалобу на решение избирательной комиссии другого субъекта Российской Федерации. Верховный Суд РФ со ссылкой на ч. 1 ст. 259, п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ, п. 4 ст. 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" разъясняет, что заинтересованное лицо вправе оспорить решение избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствующий суд, действующий в этом субъекте Российской Федерации <1>. Разъяснение Верховного Суда РФ наглядно демонстрирует, до какой степени суд должен быть соответствующим": это не только суд соответствующего уровня, но и суд именно того же субъекта Российской Федерации, непременно свой. На наш взгляд, идея соответствующего суда доведена до абсурда, поскольку подобный подход противоречит принципу независимости судей. Уместно будет вспомнить, что согласно п. 3 ч. 1 ст. 16 ГПК РФ судья может быть отведен при наличии сомнений в его объективности и беспристрастности. Если такие сомнения возникнут у заявителя, то каким образом он сможет реализовать свое право на отвод? И может ли он реализовать свое право последовательного отвода всех судей соответствующего суда с тем, чтобы добиться передачи дела в другой суд согласно п. 4 ч. 2 ст. 33 ГПК РФ? Позиция законодателя и Верховного Суда РФ внутренне противоречива, поскольку нормы ч. 1 ст. 259, п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ находятся в противоречии с п. 3 ч. 1 ст. 16 и п. 4 ч. 2 ст. 33 ГПК РФ. Очевидным является и противоречие норм российского законодательства положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусмотревшей в ст. 6 право на справедливое судебное разбирательство независимым и беспристрастным судом.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2004. N 3. С. 28.


В такой ситуации провозглашенная Конституцией РФ и законами независимость судей останется декларацией, поскольку изначально система судов и их компетенция выстроены в полном соответствии с властной вертикалью и, следовательно, от нее зависимы. В этом уже заложены предпочтения органам государственной власти, хотя такие предпочтения согласно ч. 2 ст. 19 Конституции РФ и ч. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" недопустимы.

Понятию "подсудность" следует вернуть его исконный смысл. "Подсудностью в тесном, собственном смысле слова называется ПРОСТРАНСТВЕННАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ ОДНОРОДНЫХ СУДОВ" <1> (выделено мною. - Л.Т.). Она не может и не должна регулировать перераспределение дел по иерархическому принципу между судами различного уровня. В современном российском законодательстве фактически произошло смешение понятий "подведомственность" и "подсудность". Если в основе определения компетенции действительно лежит род дел, то речь должна идти о правилах подведомственности.

--------------------------------

<1> Васьковский Е.В. Указ. соч. С. 146.


Именно правила подведомственности лежат в основе разграничения компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции. По логике вещей так же следовало бы поступить и с судами военными, не объединяя их с судами общей юрисдикции. К вопросу о том, насколько уместно гражданскую юрисдикцию разделять на различные ветви внутри самой судебной системы, мы еще обратимся.

Выше уже отмечалось, что инстанционное устройство арбитражных судов коренным образом отличается от инстанционного устройства в судах общей юрисдикции. В системе арбитражных судов удалось избежать рассмотренных выше проблем, причем самым простым способом: суды нижнего звена здесь находятся на уровне субъекта Федерации, и принципу "равный идет к равному" практически негде работать. Всего лишь три категории дел по правилам родовой подсудности отнесены к компетенции Высшего Арбитражного Суда РФ. Критический анализ такого положения (в частности, отсутствие возможностей апелляционного обжалования) проводился в § 1 гл. 1 данной работы.

Причина специфики системы арбитражных судов не только историческая. Т.Е. Абова полагает, что наличие двух самостоятельных систем в России - результат ее исторического развития, преобразования и использования опыта государственного арбитража <1>. Не отрицая этой причины, все же рискнем предположить наличие другой, политической воли на создание именно обособленной судебной системы для рассмотрения хозяйственных споров. Появившийся класс реальных собственников осознал, что бремя собственности предполагает еще и участие в рассмотрении судебных дел. Вместе с этим пришло и правильное понимание неэффективности судов общей юрисдикции и неудобства этой системы для тяжущихся. Побудительный мотив для создания арбитражных судов был тот же, что и для создания системы спецобслуживания (спецполиклиник и т.п.): создать систему, достойную собственного статуса. Именно поэтому система арбитражных судов доступна, понятна, удобна и современна в лучшем смысле этого слова. Ее строили для себя и под себя. Поэтому были учтены факторы, которые в XX в. вообще в России не учитывались: удобство тяжущихся, территориальные особенности. Например, установлен реальный срок для апелляционного обжалования (1 месяц), в то время как обычные граждане должны все успеть за 10 дней.

--------------------------------

<1> Абова Т.Е. Арбитражный суд в судебной системе России // Государство и право. 2000. N 9. С. 6.


Удобство системы арбитражных судов проявляется уже на уровне суда первой инстанции. Все дела (за исключением дел трех категорий) рассматриваются в судах субъекта Федерации, чем сразу же снимается проблема родовой подсудности, столь острая для судов общей юрисдикции. Был найден и способ территориально приблизить суд первой инстанции к месту нахождения (жительства) тяжущихся - создание судебных присутствий. Нет необходимости для каждого дела возводить индивидуальную надстройку из контролирующих инстанций. Тем не менее проблемы родовой подсудности как способа защиты власти от неудобных решений не сняты полностью и в арбитражных судах. Попутно заметим, что АПК РФ не оперирует не только термином "родовая подсудность" (как и ГПК РФ), здесь нет и термина "территориальная подсудность" (сохранен в ГПК РФ).

Помимо судов субъекта Федерации (нижний уровень), по первой инстанции дела рассматривает и Высший Арбитражный Суд РФ (четвертый уровень в системе). Таким образом, принцип соответствующего, равного суда сохранен и в данном случае. Из всех категорий дел, названных в ч. 2 ст. 34 АПК РФ, нет ни одной, которую не мог бы (руководствуясь принципом независимости судей и самостоятельности судебной власти) рассмотреть суд субъекта Федерации по первой инстанции.

Институт родовой подсудности в арбитражном (и особенно в гражданском) процессе находится в противоречии с назначением судебной деятельности, с основными принципами судопроизводства - независимости судей, самостоятельности судебной власти, состязательности и равноправия сторон. Если ответчик рядовой, то истец подает заявление в нижнее судебное звено по месту жительства ответчика. Но если ответчиком становится орган власти, организация с иерархической структурой, то вопреки принципу равноправия сторон истец должен обратиться в суд соответствующего уровня. Нарушение принципа равноправия автоматически влечет нарушение принципа состязательности.

Существование родовой подсудности препятствует построению эффективной и разумной инстанционной системы, в которой дела последовательно переходили бы от нижестоящего суда к вышестоящему. Никаких препятствий, кроме традиций чинопочитания, для отмены правил родовой подсудности не существует. Необходимо лишь внести изменения в ГПК РФ и законы о судопроизводстве.

Позволим себе одну историческую аналогию. Построение подсудности по принципу субординации сродни тому же боязливому трепету перед властью, что проявился в период принятия первых, еще времен существования СССР, законов об обжаловании в суд неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц. Много изобретательности было проявлено тогда, чтобы обезопасить государственные органы, должностных лиц от ситуаций, когда они могут стать рядовыми участниками гражданского процесса. В частности, на 10 лет (с 1977 по 1987 г.) затянулось принятие закона об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан; первоначально была предусмотрена ответственность лишь за единоличные действия и решения (коллегиальные, которых было большинство, не обжаловались); предусматривалась невозможность обращения в суд, если избран административный путь обжалования; условием обращения в суд устанавливалось предварительное разрешение его вопроса вышестоящим органом или должностным лицом; были попытки разъяснениями Пленума Верховного Суда СССР сузить круг обжалуемых действий или услужливо объяснить, что дело может вестись через представителя <1>.

--------------------------------

<1> Закон СССР от 30 июня 1987 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" // Ведомости ВС СССР. 1987. N 26. Ст. 388; Закон СССР от 20 октября 1987 г. "О внесении изменений в Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющие права граждан" // Ведомости ВС СССР. 1987. N 42. Ст. 692; Закон СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" // Ведомости ВС СССР. 1989. N 22. Ст. 415; Постановление N 14 Пленума Верховного Суда СССР от 23 декабря 1988 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права граждан" // БВС СССР. 1989. N 1; Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 27 июля 1990 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющие права граждан" // БВС СССР. 1990. N 5.


В настоящее время система обжалования в суд действий (бездействия), решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих стала привычной, заняла свое место в законодательстве (гл. 25 ГПК РФ, гл. 24 АПК РФ).