Общественная палата Российской Федерации Комиссия по социальной и демографической политике Общественный совет Центрального федерального округа злоупотребление алкоголем в российской федерации: социально-экономические последствия и меры противодействия

Вид материала

Содержание

3.7. 2006-2007 гг.: Снижение потребления алкоголя и смертности населения.
4. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ решения ПроблемЫ злоупотребления алкоголем в России
4.1. Оценка проблемы злоупотребления алкоголем в 2008 – начале 2009 гг.
4.2. Проблемы организации и потенциал профилактической, лечебной и реабилитационной помощи в области преодоления злоупотребления

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

3.7. 2006-2007 гг.: Снижение потребления алкоголя и смертности населения.

Поправки в Федеральный закон о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции ФЗ № 171, вступили в силу с января и июля 2006 г.:

– передача 80% водочных акцизов на федеральный уровень (т.е. поступающая в региональные бюджеты доля акцизов, собираемых с производимого в регионе алкоголя, была урезана до 20%), что привело к снижению заинтересованности региональных властей в спаивании населения.

– увеличение оплаченного уставного капитала для производителей спирта и крепкой алкогольной продукции, что привело к закрытию мелких производителей;

– разрешение региональным властям увеличивать оплаченный уставной капитал для торговцев алкоголем, что привело к закрытию мелких торговых предприятий в регионах (с января);

- введение нового порядка лицензирования деятельности, связанной с реализацией крепких алкогольных напитков. Большинство мелких точек сельской торговой сети не отвечало новым требованиям;

– введение списка из четырех обязательных денатурирующих добавок для технических спиртосодержащих жидкостей (бензин, керосин, битрекс и кротоновый альдегид). Добавление любой из этих добавок в установленных данными поправками количествах делает спиртосодержащую жидкость действительно непригодной для питья, и эти денатураты плохо выводятся во время перегонки спирта^¹²⁵ (с июля);

- в июле произошла смена акцизных марок и внедрение Единой государственной автоматизированной информационной системы (ЕГАИС) электронной регистрации алкоголя. Внедрение прошло не без проблем, что незамедлительно вызвало кризис пустых полок на алкогольном рынке в июле;

- нехватка новых федеральных специальных и акцизных марок привела к остановке производства алкоголя в январе, и сбои в работе ЕГАИС – в июле;

- отмена порядка закупок спирта по квотам, выдаваемым Минсельхозом, который также занимался выдачей другой согласовательной документации;

- запрет на импорт молдавских и грузинских вин.

К середине 2006 года оживилось обсуждение вопроса о введении госмонополии на алкоголь. В октябре 2006 года Председатель Госдумы Б.В. Грызлов заявил о необходимости ввести монополию не только на оборот спирта, но и на розничную продажу алкогольной продукции. Мэр Москвы Ю.М. Лужков предложил монополию на производство алкогольной продукции и спирта. В конце 2007 года в Госдуму был внесен (и отклонен) законопроект о создании госмонополий на алкоголь в регионах, разрешающий региональным властям создавать компании с исключительным правом продажи алкогольной продукции.^¹²⁶

(б) Отмечено снижение производства и потребления россиянами в разном виде этилового спирта, прежде всего крепких напитков. Такие изменения отмечены впервые с 1998 г. Всего по итогам года было недопроизведено около 10% водки и ликероводочных изделий, а потери рынка, по данным его участников, превысили $1 млрд^¹²⁷.

Поправки в ФЗ №171 привели к резкому падению продаж легального крепкого алкоголя, в первую очередь, в сельской местности. Сократились также производство и продажа спиртосодержащих жидкостей технического назначения. С осени 2006 г. эта ниша стала заполняться жидкостями медицинского и парфюмерного назначения, не охваченными требованиями к денатурации и ставками акцизов. В частности, распространились гепатотоксичные, содержащие хлористые добавки антисептики.^¹²⁸

По данным Роспотребнадзора, с 1990 года по 2006 года потребление алкоголя на душу населения в России выросло не менее чем в 2,5 раза. В основном это произошло за счет увеличения потребления пива (в структуре продажи алкогольных напитков доля пива возросла с 59% в 1990 году до 76% в 2006 году).

(в) Отмечена волна сообщений в СМИ об эпидемии токсических гепатитов с низкой летальностью. Заметное снижение смертности населения страны в этот период отмечено впервые с 1998 г. По данным Росстата, в 2006 г. умерло на 138,2 тысячи человек меньше, чем в 2005 г. Смертность снизилась преимущественно за счет причин смерти, динамика которых тесно связана с потреблением алкоголя^¹²⁹. Особенно сильно сократилась смертность от алкогольных отравлений – на 7,5 тыс., что составляет 20,7% (Росстат 2007в). В 2007 г. минимальный уровень отравлений достигнут в июле, в периож кризиса на алкогольном рынке. Сильно снизилась смертность от убийств – на 19,7% (7,1 тыс.). Отмечено также снижение смертности от самоубийств (7,5% или 3,6 тыс.) и транспортных травм (5,3% или 2,3 тысячи), болезней системы кровообращения (5,3% или 74,9 тысяч), и органов дыхания (13%), а здесь группой риска являются маргинализированные слои, включая алкоголиков и лиц БОМЖ^¹³⁰. Среди мужчин смертность снизилась сильнее (на 8,4%), чем среди женщин (на 4%). Смертность на селе сократилась на 6,4%, в городской местности – на 6,3%^¹³¹ (Росстат 2007д). В 2007 г. снижение алкогольной и общей смертности продолжилось. Существенно, что снижение по причинам смертности в 2006–2007 гг. не может быть объяснено реализацией в этот период ПНП «Современное здравоохранение», так как было аналогичным снижению смертности во время осуществления программы М.С. Горбачева по борьбе с пьянством и алкоголизмом. Тем не менее, масштабы алкогольной смертности в России оставались неприемлемо высокими.

4. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ решения ПроблемЫ злоупотребления алкоголем в России

Выявлены новые угрозы роста алкоголизации, демографических, социальных и экономических потерь, сложившиеся к началу 2009 г.
Ситуация по проблеме злоупотребления алкоголем в России к началу 2009 г. является социально опасной, как в исторической перспективе периода 1960–2007 гг., так и в связи с разворачивающимся экономическим кризисом.
Современное законодательное регулирование в сфере алкоголя не позволяет эффективно противодействовать злоупотреблению алкоголем, и его отрицательным демографическим, социальным, экономическим последствиям. Исполнение законодательства несовершенно.

4.1. Оценка проблемы злоупотребления алкоголем в 2008 – начале 2009 гг.

С 2008 г. в России отмечается формирование новых угроз роста алкоголизации и демографических потерь. Активизировалась водочная индустрия, которая лоббирует свои интересы под флагом борьбы с «плохим» алкоголем, рисуя руководству государства перспективы наполнения государственного бюджета «водочными» деньгами путем нового передела водочного рынка между основными компаниями, усиления Федерального центра и наращивания производства дешевых крепких напитков, прежде всего – водки.
Проблему злоупотребления алкоголем предлагается решить исключительно в рамках борьбы с «токсичными» суррогатами и «паленой» водкой, путем масштабного выпуска доступной «народной» водки при усилении госконтроля, снижении акцизов. Также вместе с водкой, в духе идеологии «обвинения жертвы», обществу предлагается восстановление репрессивной системы принудительного лечения алкоголиков. Индустрия предлагает саморегулирование и вновь обсуждает свою ответственность только за лечение алкоголиков. При этом известно, что эффективность лечения алкоголиков крайне низкая. Остается только закрыть статистику потребления алкоголя и его последствий – и тогда неизбежен новый виток демографического кризиса, разрушительных для социального и экономического развития нашей страны последствий злоупотребления алкоголем.

Глобальный финансово-экономический кризис, снижение доходов госбюджета от экспорта энергоносителей и другого сырья, делают актуальным для государства поиски источников доходов. В связи с этим, в отличие от предшествующего рассмотренного выше периода времени, доходы от алкоголя стали рассматриваться как важный источник доходов бюджета.

В связи с этим, с 2008 г. резко оживились действия по усилению государства, а точнее – федерального уровня государственного управления, в качестве регулятора алкогольного сектора. При этом, в качестве ключевых предпосылок рассматривались задачи снижения нелегального оборота алкоголя и роста собираемости акцизов. Отмечается консолидация водочников вокруг Федерального правительства, под флагом обеспечения доступной качественной водки, «полезной для здоровья», при этом федеральные элиты жестко оттесняют регионалов.

В феврале 2008 года ФГУП «Росспиртпром» был преобразован в открытое акционерное общество, 100 процентов акций которого принадлежат государству. Это стало «первым шагом правительства по решению системного блока вопросов, связанных с регулированием алкогольной отрасли». С учетом того, что «Росспиртпром» доминирует на алкогольном рынке по объемам производства, величине активов, уплаченным налогам и акцизам в госбюджет, это решение является «новым этапом по консолидации и финансовому оздоровлению производственных мощностей ликероводочной промышленности, принадлежащих РФ»^¹³².

В апреле 2008 года Госдума России отклонила законопроект «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», лоббировавший интересы регионалов, заявив, что в случае его принятия пострадают интересы населения^¹³³.

Высказывались и предложения разработать концепцию национальной государственной алкогольной политики, в том числе в связи с необходимостью перекрыть все каналы производства и реализации нелегальной продукции. «Речь идет не только о миллионных утечках средств из государственной казны, но и о здоровье нации в целом», – заявлял по этому поводу председатель подкомитета госрегулирования рынка подакцизных товаров Госдумы Виктор Звягельский.

С мая и до конца 2008 г. шел процесс создания «министерства водки» – Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка. В начале 2009 г. Президент России Д. А. Медведев подписал соответствующий указ. Руководителем новой службы был назначен представитель водочной индустрии – директор «Росспиртпрома».

Спикер Совета Федерации С. М. Миронов заявил, что создание Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка будет способствовать усилению контроля за производством и оборотом алкогольной продукции: «В России обязательно должна быть введена государственная монополия на производство и оборот алкогольной продукции. Все предложения вновь созданной федеральной службы, направленные на совершенствование нормативно-правовой базы, Совет Федерации будет рассматривать с особым вниманием и в первоочередном порядке». С. М. Миронов также выразил надежду на то, что создание службы по регулированию алкогольного рынка станет первым шагом в установлении государственной монополии на рынке алкогольной продукции: «Госмонополия – единственный вариант, который способен навести порядок в этой сфере, установить четкий контроль за производителями и поставщиками алкогольной продукции»… «Речь идет не просто о деятельности одного из секторов пищевой промышленности, а о здоровье нации, ее будущем, и проблема алкоголизации населения у нас просто катастрофическая, а паленый алкоголь еще больше усугубляет ситуацию». По данным Миронова, только в 2006 году от употребления некачественных и поддельных алкогольных напитков в России умерло 37 тысяч человек. «То есть люди умерли не от длительных болезней, а просто от единоразового употребления фальсификата, и год от года ситуация не улучшается»^¹³⁴. Таким образом, С. М. Миронов ошибочно рассматривает проблему злоупотребления алкоголем через призму пресловутого «качества» алкоголя.

Вместе с тем, транснациональная пивная индустрия пока уклоняется от госрегулирования и уплаты налогов. Пиво, даже крепкое, остается вне правового поля регулирования алкоголя. «В отличие от водочного производства, ситуация на пивном рынке более спокойная. Государство пытается контролировать отрасль, однако на пивном рынке функционирует несколько крупных компаний, обладающих серьезным потенциалом влияния»^¹³⁵. В Госдуме лоббируется отмена запрета на рекламу пива на ТВ как мера поддержки СМИ в условиях экономического кризиса. Остается неурегулированным рынок алкогольных коктейлей и вина, в т.ч. импорт.

Рынок вина, который умеренно рос, к 2007 г. достиг уровня потребления 6,6 л на душу населения в год. В 2009 г. ожидается снижение потребления на 10–15%, прежде всего из-за высоких цен. При этом отмечается рост объемов продаж недорогого отечественного вина на сентябрь-октябрь 2008 г. на 4% к аналогичному периоду 2007 г. и возможен дальнейший рост. Продажи дорогого вина сократились на 15–20%, дешевый сегмент пока растет. Пять инвесторов отказались от закладки виноградников в 2009 г. Многие компании винной отрасли сокращают персонал на 20–50%. В настоящее время в России 6 регионов выращивают виноград для производства вина. Общая площадь посадок – около 60 тыс. га^¹³⁶.

В этот период алкогольная проблематика нашла отражение при разработке Концепции демографической политики Российской Федерации до 2025 года, Концепции развития здравоохранения до 2020 года, программы здорового образа жизни, ПНП «Здоровье».

Современное законодательство, регулирующее алкогольную сферу, подготовлено при сильном влиянии алкогольной индустрии федеральными органами госуправления и не позволяет эффективно противодействовать злоупотреблению алкоголем и его отрицательным демографическим, социальным, экономическим последствиям, в том числе на региональном и муниципальном уровнях. Достаточно сказать, что алкогольная проблематика уже давно передана из Комитета по охране здоровья в Комитет по экономической политике и предпринимательству. Законодательство не обеспечивает соответствующее национальным интересам соотношение интересов государства, частного бизнеса, гражданского общества и иностранных субъектов.

Исполнение законодательства несовершенно. Ярким примером является несоблюдение Приказа Росздравнадзора от 07.09.2006 г. №2005-Пр/06 «Об организации работы по обращению спиртосодержащих лекарственных средств», в соответствии с которым реализация спиртосодержащих лекарственных средств населению возможна только в емкостях объемом не более 25 мл^¹³⁷.

4.2. Проблемы организации и потенциал профилактической, лечебной и реабилитационной помощи в области преодоления злоупотребления алкоголем в России

Известно, что эффективность лечебной и реабилитационной помощи лицам, злоупотребляющим алкоголем крайне низка, даже при хорошей организации и финансировании. Нет технологий, которые могли бы ее повысить до необходимого уровня. Существенно, что в наркологической службе, в ведении которой находится лечение алкоголь-зависимых лиц, приоритеты смещены на проблему наркомании. Фактически система срабатывает слишком поздно, когда злоупотребление становится грубо социально опасным. Для проблемно пьющей части населения эта система не видна и бесполезна. Поэтому магистральным направлением должно быть сокращение потребления и первичная профилактика, внедрение здорового, трезвого образа жизни, что пока никак не развито.

В конце 2008 г. глава МВД России в СФ и Госдуме, затем на совещании в Администрации Президента России выступил с предложением возродить систему медицинских вытрезвителей и принудительного лечения от алкоголизма.

В прошлом системой вытрезвителей управляло МВД. Данное предложение было обосновано следующими обстоятельствами: на учете в милиции состоит почти 254 тыс. хронических алкоголиков, более 212 тыс. семейных пьяниц-дебоширов, в силу их состояния их надо лечить, в т.ч. в принудительном порядке. При этом, по данным МВД количество вытрезвителей в стране сократилось почти в три раза, на начало 2008 г. функционировало более 600 медицинских вытрезвителей, около 240 были закрыты после 1999 г. По мнению руководства МВД, существующая сегодня система медицинских вытрезвителей, закрепленная за органами внутренних дел, не выполняет в полной мере стоящих перед ней задач. Обсуждается возможность передачи вытрезвителей на баланс Минздравсоцразвития России.

В союзной Белоруссии усовершенствована сохранившаяся с советских времен систему вытрезвителей. В Минске милиция, обнаружив пьяного гражданина, вызывает «скорую помощь». Врачи, оценив его состояние, принимают решение и отвозят его в вытрезвитель, услуги которого платные. Если нетрезвый гражданин сообщает свое имя адрес, его довезут до дома милиционеры или врачи. Пьянство штрафуется. В первый раз штраф налагается начальником районного отдела внутренних дел. Во второй раз материалы направят в суд.

В отличие от ситуации с вытрезвителями, вопрос о соотношении принудительного лечения лиц, злоупотребляющих алкоголем, и прав человека пока не решен^¹³⁸. Поэтому предложения о применении принудительного лечения с трудовым компонентом для решения в условиях экономического кризиса проблемы ограничения роста численности маргинализирующегося, незанятого населения, злоупотребляющего алкоголем и представляющего угрозу для общества, должны быть доработаны с учетом современного законодательства.

4.3. Современное общественное мнение в России по проблеме злоупотребления алкоголем и путях его преодоления, локальные инициативы. Региональная антиалкогольная политика

Алкогольные проблемы легли тяжелым бременем на российское общество. Практически у каждого россиянина есть родственники, погибшие и пострадавшие от алкоголя, многие семьи разрушены, многие жизни поломаны. В связи с этим в российском обществе назрела острая неудовлетворенность ситуацией.

Согласно опросам, среди проблем, которые волнуют россиян, в первой двойке-тройке регулярно оказывается проблема алкоголизма и наркомании (например, в июле 2006 г. она волновала 42% опрошенных^¹³⁹). Опрос ВЦИОМ показал, что 58% скорее поддержали бы сегодня антиалкогольную кампанию, подобную кампании 1985–1987 годов (несмотря на то, что в ходе опроса спрашивалось об отношении к «так называемой антиалкогольной кампании»)^¹⁴⁰, а почти треть россиян выступают за то, чтобы в России ввели полный запрет на производство и торговлю спиртными напитками^¹⁴¹.

Разумеется, поддержка алкогольной политики не одинакова для всех групп населения и для всех мер. Так, женщины склонны более положительно оценивать борьбу с алкоголизмом, чем мужчины. Определенную проблему составляет и то, что наиболее эффективные ограничительные меры алкогольной политики (например, повышение цен на алкогольную продукцию) поддерживаются меньшим процентом населения, чем малоэффективные образовательные меры (например, антиалкогольное воспитание в учебных заведениях)^¹⁴². Однако следует помнить, что общественное мнение в данном вопросе обладает некоторой эластичностью.

Таким образом, поддержка населением адекватной, но разумно жесткой ограничительной кампании − вполне реалистичный сценарий. Однако формирование общественной поддержки алкогольной политики не происходит само собой и требует целенаправленной работы экспертного сообщества и властных структур по информированию населения о реальной алкогольной ситуации в стране и эффективности мер алкогольной политики.

Социальной опорой при подготовке и осуществлении эффективных мер по борьбе с злоупотреблением алкоголем могут стать религиозные конфессии, а также трезвенническое движение.

Характерным отражением общественного мнения по проблеме злоупотребления алкоголем стал первый Симбирский антиалкогольный конгресс «Во имя трезвости и жизни», состоявшийся 18.12.2008 г. в г. Ульяновске по инициативе губернатора Ульяновской области С. Морозова, с числом участников более 1200 человек, в т.ч. участвовали профильные специалисты регионов Приволжского федерального округа. В рамках конгресса состоялись «круглые столы», в результате работы которых широким кругом экспертов и общественности были выработаны предложения, объединенные в итоговую резолюцию. По данным 2007 г., в ПФО порог среднедушевого потребления алкоголя превысил границу в 8 литров в Республиках Татарстан и Удмуртия, Нижегородской и Кировской областях, а также Пермском крае. Наименьшее официальное потребление алкоголя на душу населения зафиксировано в Оренбургской, Саратовской, Пензенской и Ульяновской областях, а также в Республике Мордовия.

За последние три года в Ульяновской области разработан и принят ряд важных нормативных актов, в том числе региональный Закон «О профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании на территории Ульяновской области».

Другой важной мерой стали выезды специалистов Ульяновской клинической наркологической больницы для оказания консультативной, лечебной и реабилитационной помощи жителям сельских районов. За год осуществлено 22 выезда наркобригад в 15 районов, где была оказана помощь почти двум тысячам граждан.

Постановлением Правительства Ульяновской области внесены изменения в Порядок определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции. Расстояние от крупных предприятий до объектов, где производится розничная продажа алкогольной продукции, было увеличено до 200 метров. Были усилены и меры по профилактике правонарушений, связанных с незаконным оборотом алкогольной продукции.

В области реализуется комплекс мер по регулированию продажи и потреблению алкоголя населением, выработанных на основании принятых в последнее время федеральных нормативных актов:

- Основная работа по антиалкогольной пропаганде проводится в рамках областной целевой программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на территории Ульяновской области на 2007–2009 гг.

- Законом Ульяновской области от 3.08.2007 г. № 113-30 «О лицензировании и декларировании розничной продажи алкоголя» введено ограничение розничной торговли: не ранее 8.00 и не позднее 20.00 часов, а 25 мая,12 июня,1 сентября – только во временном интервале с 8.00 до 13.00 часов.

- Проводится масштабная межведомственная акция «Алкоголь», направленная на борьбу с нелегальной продажей спиртосодержащих напитков. Во все сетевые компании направлены для распространения в торговых точках листовки с разъяснениями порядка реализации алкогольной продукции и негативных последствий её употребления.

- В 2008 году в регионе прошло 77 мероприятий по профилактике и пропаганде здорового образа жизни, которые задействовали 180 тысяч человек, в основном – молодежь. Проводятся мероприятия, приуроченные к «Дню семейного общения», направленные на пропаганду здорового образа жизни и семейных ценностей. В рамках календаря ВОЗ стали традиционными разъяснительная работа о пагубных последствиях потребления алкогольной и табачной продукции в образовательных учреждениях и в учреждениях здравоохранения области.

В результате проведённой работы, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, на 14% снизилось количество преступлений, совершённых в состоянии опьянения, на 23% снизилось количество водителей, управлявших транспортными средствами в состоянии алкогольного опьянения, на 30% снизилось количество ДТП, совершённых в состоянии опьянения. Снизилось на 25% и число отравлений алкогольной и спиртосодержащей продукцией. На 10% снизилось количество несовершеннолетних, задержанных за распитие спиртных напитков и появление в общественных местах в состоянии опьянения.

Местные инициативы предпринимаются также в Пензе, Архангельске и многих других регионах. Такая мера, как запрет на продажу водки ночью является действенной, и принимается в последнее время во все большем числе регионов России, начиная с решения мэра В. В. Якимова в Каменске-Уральском. Сейчас такие запреты или ограничения действуют и в Челябинской, Тюменской, Московской, Курганской, Нижегородской областях, республике Коми.

Вместе с тем, не должно быть иллюзий, что локальные инициативы способны разрешить современную проблему злоупотребления алкоголем в стране. Для этого нужны эффективные законодательные меры федерального уровня.

Blog

Содержание