Муниципальное право – отрасль российского права. Понятие муниципального права

Вид материала

Документы

Содержание Понятие органов местного самоуправления Функции и компетенция органов местного самоуправления (общая характеристика). Органы местного самоуправления – юридические лица. Место и роль представительного органа в системе местного самоуправления . Полномочия представительного органа. Структура представительного органа. Заседания (сессии) представительного органа. Правовой статус депутатов . Правовой статус главы муниципального образования Правовой статус главы муниципального образования.

Подобный материал:

• Тема I. Муниципальное право комплексная отрасль российского права, 380.11kb.
• Вопросы итогового контроля по курсу «муниципальное право россии», 39.89kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• «Муниципальное право», 46.75kb.
• 1. Понятие гражданского права. Предмет и метод гражданского права, 1687.47kb.
• Учебник, 6339.77kb.
• Вопрос ы к экзамену по курсу «Административное право» для заочной формы обучения, 53.9kb.
• Примерный перечень вопросов к вступительному экзамену в магистратуру по программе «Государственная, 62.61kb.
• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Вопросы к экзамену по конституционному праву россии и муниципальному праву, 55.23kb.

Понятие органов местного самоуправления

Принципы организации деятельности органов.

Органы местного самоуправления – юридические лица.

Функции и компетенция органов местного самоуправления (общая характеристика).

Понятие органов местного самоуправления. – дается в ФЗ «Об общих принципах…». Органы местного самоуправления – выборные и другие органы, наделенные полномочием на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления формируются местным сообществом и несут перед ним ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в системе управления государством и обществом, это место определяется тем, что

1. органы местного самоуправления обеспечивают децентрализацию системы управления, что делает ее наиболее приближенной к населению для обеспечения защиты интересов населения.
   
2. Это способ организации власти на местах. Таким образом, органы местного самоуправления – это органы власти, но власти муниципальной, местной. В функциональном плане органы местного самоуправления связаны с государством:
   

• они включены в систему властных отношений
  
• они действуют в правовой системе государства.
  

Виды органов местного самоуправления: действующий закон не закрепляет систему органов местного самоуправления. Систему органов местного самоуправления составляют выборный орган; глава муниципального образования; выборный глава администрации поселения, исполнительно-распорядительный орган.

Новая редакция подразумевает контрольно-счетную палату, избирательную комиссию.

Классификация:

1. по способу образования;
   
2. по содержанию деятельности;
   
3. по способу организации и принятию решений;
   
4. по назначению органов местного самоуправления.
   

По способу образования:

-выборные

-невыборные.

Выборные: порядок их формирования регулируется государством, обязательность наличия выборного органа (ст. 14 п.2).

Невыборные: порядок их формирования регулируется уставами муниципальных образований. Они могут быть созданы:

1. путем делегирования, из состава депутатов выбирается глава муниципального образования;
   
2. способ назначения, когда формирует выборный орган, назначает главу администрации;
   
3. формирование на добровольной основе с последующим утверждением (комиссии);
   
4. на основе коаптации по установленным нормам. Коаптация – способ формирования без обращения к депутатскому корпусу.
   

(2) по содержанию деятельности:

• представительные
  
• исполнительные.
  

Представительный орган в связи с его ролью в системе местного самоуправления наделяется исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Он принимает общеобязательные правила, решает принципиальные вопросы.

Исполнительный орган – исполняет решение представительного органа, практической деятельностью реализует свои полномочия.

(3) по способу организации деятельности:

• коллегиальный
  
• единоначальный.
  

(4) по назначению

• органы общей компетенции (представительный орган и глава муниципального образования).
  
• органы специальной компетенции (структурные подразделения местной администрации).
  

Принципы организации деятельности органов местного самоуправления.

1. обязательность наличия выборного органа (Европейская Хартия).
   
2. принцип разделения властей, в системе местного самоуправления действует ограниченно, механизм сдержек и противовесов.:
   

• четкое разделение полномочий между представительным и исполнительным органами;
  
• глава исполнительной власти может наложить вето на решение представительной власти. В то же время исполнительная власть подотчетна представительной власти. Ст. 14 п.3 – принцип самостоятельности.
  
• Принцип ответственности. Как позитивный аспект, так и негативный аспект. Позитивный аспект возникает из обязанности органа местного самоуправления осуществлять положительные действия в точном соответствии с нормами конституционного и текущего законодательства. Негативный аспект связан с наступлением ответственности, неблагоприятных правовых последствий.
  
• Принцип обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления, этот принцип носит двойственный характер:
  

1. органы местного самоуправления должны добиваться исполнения закона всеми субъектами;
   
2. органы местного самоуправления сами должны соблюдать законы.
   

• принцип гласности – политико-правовой принцип, реализация которого предполагает, что органы местной власти действуют открыто, публично и систематически информируют население о своей работе. Этот принцип закреплен в ст. 3 п. 6, ст. 8 п. 5, ст. 19 п.2.
  
• принцип взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти.
  

Органы местного самоуправления – юридические лица.

Юридическое лицо – условный термин для определения правового статуса организации, участвующей в гражданско-правовых отношениях.

Признаки юридического лица:

• юридическое лицо обладает устойчивой организационной структурой;
  
• юридическое лицо имеет обособленное имущество;
  
• по своим обязательствам юридические лица несут имущественную ответственность;
  
• юридическое лицо имеет свою символику (расчетный счет, печати, штампы, бланки), юридические лица могут выступать истцами и ответчиками в судах.
  

Органы местного самоуправления как любые другие юридические лица приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своих интересах, они свободны в установлении своих прав и обязанностей при заключении договора и в определении любых непротиворечащих законодательству условий договора.

Особенности:

1. статус юридического лица органы местного самоуправления приобретают не в порядке, предусмотренном ГК, а в соответствии с законом «Об общих принципах…» (ст. 20). Статус юридического лица приобретает с регистрации.
   
2. Реорганизация и ликвидация органов регулируется не НК, а законом «Об общих принципах…»
   
3. Органы местного самоуправления участвуют в гражданско-правовых отношениях не от своего имени, а от имени муниципальных образований.
   
4. Ответственность по своим обязательствам органы местного самоуправления несут не всем имуществом, а только частью. Не может быть предъявлено к отысканию имущества, переданное другим юридическим лицам. ГК ст. 225 делит имущество на 2 части.
   

Тема 6. Местные представительные органы.

Место и роль представительного органа в системе местного самоуправления .

Полномочия представительного органа.

Заседания (сессии) представительного органа.

Структура представительного органа.

Правовые акты представительного органа.

Статус депутата представительного органа.

Нормативные акты:

1. ФЗ «О статусе депутата» от 22.04.1997г.
   
2. Регламент представительного органа.
   

Место и роль представительного органа в системе органов местного самоуправления. Ст. 1 ФЗ «Об общих принципах»:

Представительный орган – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Элементы правового статуса представительного органа:

1. наличие представительного органа является обязательным (ст. 14 п.2) и только в отдельных поселениях, имеющих небольшую численность, представительный орган может не создаваться, но в этом случае его непосредственно жители через собрания, сходы, конференции (ст. 15 п.6).
   
2. представительный орган не входит в систему органов государственной власти, что является конституционной гарантией невмешательства государства в его компетенцию.
   
3. Представительный орган является органом первичным, поскольку не создается никакими другими органами.
   
4. По объему властных полномочий представительный орган является органом местной власти, его полномочия распространяются только в границах территории, на которой он функционирует.
   
5. По широте компетенции это орган общей компетенции. Под широтой компетенции понимается тот круг вопросов, который полномочен решать какой-либо орган.
   
6. По принципу разделения властей это правоустанавливающий орган, поскольку он наделен правом принимать общеобязательные правила (местные законы).
   
7. По способу организации и принятию решений это орган коллегиальный (ст. 15 п. 5). Коллегиальность: представительный орган работает в форме заседания, должно быть определенное количество депутатов для принятия решений. Кворум- необходимое количество депутатов.
   
8. Представительному органу подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления, а также подотчетен глава муниципального образования.
   
9. Представительный орган правом законодательной инициативы в законодательный орган субъекта федерации (ст. 45) – это гарантия местного самоуправления. Представительный орган должен выражать волю населения. Другие элементы правового статуса фиксируются в правовых актах субъектов федерации (наименование, численность и т.д.), уставах.
   

Наименование. В советское время – Советы народных депутатов. В настоящее время – разные названия. Наиболее часто встречающееся – Дума, также муниципалитет, муниципальный совет, муниципальное собрание, комитет самоуправления.

Численность. Определяется уставом муниципального образования (у нас – 27 депутатов).

Проект закона: если < 1000, то 10 человек.

До 9000 – 15 депутатов

До 25000 – 25 депутатов

До 50000 – 30 человек

До 100000 – 40 депутатов

> 100000 – 50 депутатов

По проекту депутаты уже не могут работать на постоянной основе.

Полномочия представительного органа.

Полномочия представительного органа производны от предметов ведения муниципального образования. П.4 ст. 14 устанавливает, что полномочия представительного органа определяются Уставом муниципальных образований. Но п.3 ст.15 закрепляет круг полномочий представительного органа, которые определяются как исключительные то есть такие, которые момент осуществлять только представительный орган.

Исключительные полномочия:

1. только представительный орган вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципальных образований. Об обязательности решений представительный орган говорится в ст. 44
   
2. утверждать местные бюджеты, а также отчет о его исполнении.
   
3. Принимает планы и программы социально-экономического развития и отчеты об их исполнении.
   
4. Установление местных налогов и сборов.
   
5. Устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.
   
6. Контрольные полномочия, контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Представительный орган вправе приглашать на свои заседания любых должностных лиц местной администрации, руководителей муниципальных предприятий. Глава муниципального образования представляет ежегодные отчеты по своей деятельности, представительный орган может поставить вопрос о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования. Депутатский контроль образуется в форме депутатских обращений, могут создаваться депутатские группы по расследованию обстоятельств ст. 18 ч. 2 Устава г. Екатеринбурга – полномочия представительного органа не могут быть менее 2 лет и более 5 (в основном – 4 года, в республиках – 5 лет). Полномочии представительного органа могут быть прекращены досрочно:
   

1. в случае его роспуска на основании и в порядке, предусмотренном ст. 49 ФЗ «Об общих принципах».
   
2. В случае принятия решение о самороспуске, если за это решение проголосует не менее 2/3
   
3. В случае вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов.
   

В случае досрочного роспуска не позднее, чем через 3 месяца должны быть назначены новые выборы.

Вновь избранный состав депутатского корпуса правомочен приступать к работе, если избрано не менее 2/3 состава.

Структура представительного органа.

Представительный орган внутри себя создает определенные структурные образования, которые можно поделить на несколько групп:

1. руководящие органы и должностные лица (председатель, заместитель председателя, президиум).
   
2. Функционально-отраслевые подразделения – постоянные и временные комиссии.
   
3. Территориальные органы (депутатские группы).
   
4. Рабочие звенья (аппарат).
   

(1) Руководящие органы и должностные лица.

По действующему законодательству председатель избирается из числа депутатов на первой организационной сессии тайным голосованием и является выборным должностным лицом представительного органа местного самоуправления.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность вхождения в состав представительного органа главы муниципального образования.

Глава муниципального образования председательствует на заседаниях, в этом случае председатель не избирается (ст. 16 п.3). Новый проект такую форму исключает.

Полномочия председателя представительного органа можно разбить на 2 группы:

1. внешние: (за пределами выборного органа). Он представляет орган перед населением, перед другими органами местного самоуправления, государственными органами, перед федеральными органами, предприятиями, учреждениями. Организация приема граждан – внешняя функция, информирование общественности о работе представительного органа. От имени представительного органа вправе заключать договоры.
   
2. внутренние: руководство аппаратом, прием и увольнение сотрудников, координация деятельности постоянных комиссий, созыв заседаний представительного органа, руководство их подготовкой, подписывает постановления, протоколы заседаний, открывает и закрывает расчетные счета, оказывает содействие депутатам. С помощью председателя может быть избран заместитель председателя. Президиум. Создается для решения организационных и контрольных функций. В президиум входят председатели постоянных комиссий, председатель, заместитель председателя, председатели депутатских групп.
   

(2) Постоянные и временные комиссии.

Постоянные комиссии – одна из форм содеятельности депутатов, самоорганизация депутатского корпуса. Они не являются самостоятельными органами, вспомогательное структурное подразделение комиссии – совещательные органы, факультативные, контрольные, рекомендательные. Постоянные комиссии образуются на 1-ой организационной сессии. Постоянные комиссии это только депутатские комиссии. Один депутат может быть членом не более 2 комиссий.

Обязательные комиссии: мандатная комиссия, комиссия по регламенту, по бюджету и налогам, по социальной политике, по земле и муниципальной собственности, по законности и др.

В соответствии с уставом, регламентом и положениями о постоянных комиссиях они наделяются следующими полномочиями:

1. предварительно рассматривать и осуществлять подготовку заключений по проектам решений представительного органа.
   
2. Вправе заслуживать не своих заседаниях доклада и сообщения руководителей структурных подразделений администрации. Руководителей муниципальных предприятий и учреждений.
   
3. Входить с предложениями в представительный орган, которые должны быть рассмотрены на заседании.
   
4. Выступать с докладами и содокладами по вопросам, относящихся к их ведению.
   
5. Могут выступать от своего имени, контактируя с различными органами, должностными лицами, общественными объединениями, гражданами.
   
6. Вправе запрашивать у широкого круга субъектов необходимые документы и информацию по вопросам их компетенции, осуществлять контроль за исполнением решений представительного органа, относящихся к их ведению. Постоянные комиссии ответственны, подотчетны.
   

(3) Территориальные органы представлены депутатскими группами, объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы на избирательных округах.

(4) Аппарат, вспомогательные органы. Структура аппарата зависит от характеристик муниципального образования, устанавливается на сессии. Структура аппарата: правовой отдел, материально-технический отдел, руководитель, отдел по связи с общественностью, пресс-служба и другие службы. В аппарате могут работать на постоянной основе помощники депутата, в этом случае они могут наделяться статусом муниципальных служащих. Временные образования: секретариат, счетные комиссии.

Заседания (сессии) представительного органа.

«Сессия» переводится как заседание. Заседание – это организационно-правовая форма деятельности депутатов, представляющая из себя одно или несколько пленарных заседаний, объединенных повесткой дня.

Пленарность: должно присутствовать 2/3 депутатов.

Повестка дня: о ней должны быть извещены все заинтересованные стороны.

Виды сессий:

По периодичности: - очередные

- внеочередные.

По форме проведения: - открытые

- закрытые.

- выездные.

Очередное заседание проводится в установленные регламенты сроки в соответствии с рабочим планом проведения заседаний. Рабочий план устанавливается на календарный год. Очередное заседание созывается председателем, внеочередные могут проводиться в силу различных обстоятельств, могут быть инициированы председателем представительного органа, одной из постоянных комиссий, группой депутатов (численностью не менее 1/3), главой муниципального образования, населением (иногда, если будет собрано подписей -–1%). Внеочередное заседание должно быть проведено не позднее, чем 7-дневный срок с момента его инициирования.

(2) Открытые заседания: в их работе в качестве наблюдателей могут присутствовать желающие из числа местного сообщества (представители предприятий, средства массовой информации), для присутствующих отводится отдельное место.

Закрытые заседания: организуются в особых случаях решение вопроса об отзыве председателя с его поста, вопросы, связанные с государственной тайной и т.д. Депутаты могут принять решение о проведении закрытого заседания путем голосования как на открытом так и на закрытых заседаниях. Вправе присутствовать глава муниципального образования и прокурор. По решению депутатов может быть проведено выездное заседание, проводимое с целью приближения депутатов к избирателям, к месту действия. Такие заседания проходят совместно с общественностью.

Организация работы сессий.

Этапы:

1. подготовка к сессии, осуществляется председателем представительного органа совместно с депутатами, председатель – организатор, подготовка депутатскими осуществляется через постоянные комиссии. Итог подготовки – проекты решений, которые выносятся на повестку дня.
   
2. Открытые сессии – работа на заседании начинается с регистрации; если кворум есть, председатель открывает заседание. Первую сессию открывает старейший депутат (по возрасту).
   
3. Утверждение повестки дня.
   
4. Создаются рабочие органы сессии (редакционные комиссии, счетные, секретариат).
   
5. Доклады, обсуждение вопроса.
   
6. Принятие решения по вопросам, вынесенным в повестку .
   

Правовые акты представительного органа.

Раньше представительный орган принимал решение и постановления, теперь все правовые акты, принимаемые представительным органом, - решения.

Виды решений:

1. решения, принимаемые по вопросам местного значения (подписываются главой муниципального образования).
   
2. Решения, принимаемые по внутриорганизационным вопросам (подписываются председателем представительного органа).
   

Порядок принятия решений: 1) начинается с правотворческой инициативы, которой ФЗ наделяет население, депутатов (отдельного депутата), группу депутатов, главу муниципального образования, главу местной администрации, органы территориального общественного самоуправления и др.

2) работа над проектом, для этих целей создается или временная депутатская комиссии или рабочая группа (работает на возмездной основе).

3. Обсуждение, сначала по депутатским комиссиям, потом обсуждение по сессии.
   
4. Голосование. Голосование по решению может проходить только при соблюдении следующих правил и процедур:
   

• кворум
  
• норма голосования
  
• процедура голосования.
  

Кворум – это нормативно установленное, минимально необходимое число депутатов, которое должно присутствовать при рассмотрении и решении вопроса – 2/3 от числа, установленного для данного представительного органа.

Норма голосования – определяет минимальное число депутатов, голосующих за решение (абсолютное – от 50 % + 1 голос от числа избранных; простое – 50 % + 1 голос от числа присутствующих; квалифицированное большинство – 2/3 от числа, установленного для данного представительного органа).

По решению представительного органа может быть принят один из следующих способов голосования:

• тайна
  
• открытое
  
• письменное
  

Нормативно-правовые акты принимаются открытым голосованием большинством (50 % + 1 голос от числа избранных).

Решения, принимаемые по вопросам местного значения, принятые представительным органом, направляются главе муниципального образования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативно-правовой акт, принятый представительным органом. В этом случае указанный акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений, депутаты повторно рассматривают нормативно-правовой акт. Если при повторном рассмотрении указанный нормативно-правовой акт будет одобрен квалифицированным большинством в раннепринятой редакции, он подлежит в течение 7 дней подписанию и обнародованию. Нормативно-правовые акты представительного органа, предусматривающие утверждение, изменения или отмены местных налогов и сборов, осуществления расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительным органом только по инициативе главы муниципального образования или при заключении главы муниципального образования. Нормативно-правовые акты представительного органа затрагивающие законные права и интересы граждан, должны быть официально обнародованы и опубликованы для всеобщего сведения. Официальным опубликованием признается опубликование в местной газете; официальное опубликование нормативно-правовых актов не полностью не допускается. Официально опубликованные нормативно-правовые акты обязательны, за неисполнение наступает ответственность.

Правовой статус депутатов .

2 типа мандатов : свободный и императивный.

Депутат – избранное лицо, уполномоченное представлять в выборном органе интересы населения гарантии депутатской неприкосновенности:

1) депутат представительного органа не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности (только) за высказанное при голосовании и за другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные оскорбления, ответственность за которые предусмотрена ФЗ.


ТЕМА 7. Глава муниципального образования и исполнительно-распорядительные органы местной администрации.

Правовой статус главы муниципального образования

Место и роль местной администрации в системе органов местного самоуправления.

Структура местной администрации

Правовые акты должностных лиц местной администрации.

ОЗ «О статусе глав муниципальных образований и выборных глав администрации и сельсоветов».

Правовой статус главы муниципального образования.

Термин «глава муниципального образования» введен в научный оборот ФЗ «Об общих принципах», до этого закона эта должность назвалась законом 1991г. – глава администрации, затем Указом президента 1993г. – глава местного самоуправления.