Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в российской федерации
| Вид материала | Автореферат |
- Российская федерация федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления, 2418.69kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 1522.9kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 1471.68kb.
- Конституцией Российской Федерации и Федеральным закон, 393.73kb.
- Конституции Российской Федерации, статьи 35 Федерального закон, 77.05kb.
- Конституцией Российской Федерации и действующим закон, 718.8kb.
- Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий Российской, 151.94kb.
- Программа дисциплины «Правовые аспекты государственного регулирования экономической, 398.67kb.
- Московский новый юридический институт муниципальное право, 80.9kb.
- Порядок обжалования муниципальных правовых актов, 99kb.
На правах рукописи
Сергеев Алексей Аронович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва – 2007
Работа выполнена в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова (юридический факультет)
Научный консультант доктор юридических наук, профессор
Авакьян Сурен Адибекович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Бондарь Николай Семенович
доктор юридических наук, профессор
Васильев Всеволод Иванович
доктор юридических наук, профессор
Овчинников Иван Иванович
Ведущая организация Институт государства и права РАН
Защита состоится 13 декабря 2007 года в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного совета Д.501.001.74 при Московском государственном
университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва,
Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных
факультетов, юридический факультет, ауд. № 826.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического
факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
Автореферат разослан «___» ноября 2007 года
Ученый секретарь
диссертационного совета Мачин И.Ф.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Первое десятилетие XXI века ознаменовалось новым этапом реформы российского местного самоуправления – к этому времени уже основанного на общепризнанных демократических принципах, имевшего солидную теоретическую базу и сложившуюся практику. Вначале опиравшаяся на наработки правовой науки и эволюционные методы, реформа со временем всё более утрачивала планомерность и предсказуемость. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал примером нестабильной правовой материи, находящейся в состоянии непрерывной коррекции.
Отдельные положения Закона приобрели на практике смысл, не имеющий ничего общего с первоначальными замыслами авторов концепции реформы. Так, например, временные нормы, рассчитанные на применение исключительно во вновь образованных муниципалитетах, т.е. на территориях, до реформы не обладавших статусом муниципального образования, практика распространила на уже существовавшие муниципальные образования, имевшие собственную правовую базу, выборные органы, достаточный опыт работы. Следствием этого стали ограничения прав местного самоуправления, зачастую не имевшие разумного оправдания. При этом ранее выработанные правовые подходы, в том числе сформулированные в актах Конституционного Суда РФ, игнорировались или объявлялись устаревшими, не вписывающимися в новую модель организации местного самоуправления, неприменимыми в «переходный период» и т.п. Множественные судебные споры, возникшие на этой почве, не внесли необходимой ясности, пока не смогли сформировать логически непротиворечивую судебную практику.
Происходящее не могло не привести к частичной утрате ориентиров в теории муниципального права, растерянности среди специалистов. Доктринальные основы местного самоуправления как будто потеряли отчетливость очертаний. Стало возникать ощущение, что правовая база российского местного самоуправления зависит лишь от произвольного усмотрения политиков. Некоторые эксперты повели речь о провале муниципальной реформы и кризисе идеи местного самоуправления в России. Другая часть экспертов указывала на необходимость пережить переходный период, «смутное время» в теории и практике местного самоуправления.
В сегодняшних условиях крайне важно понять, что именно происходит с муниципальным правом, в чем суть и причины его мутации? Где объективные социальные предпосылки происходящего, а где субъективизм и ошибки законодателя? Почему реформа межбюджетных отношений приводит к новому толкованию конституционных принципов устройства местной власти? В какой мере развитие правовых основ местного самоуправления детерминировано провозглашенной муниципально-правовой доктриной, а в какой – реальной функцией этого института в государстве и обществе? Представляется, что дать верные, научно-обоснованные ответы на эти вопросы можно только на основе комплексного и системного анализа конституционно-правового статуса современного российского местного самоуправления. Иной подход – локальное исследование лишь реформы нескольких последних лет и упор на выяснение мотивов конкретных политиков – не способен дать глубокие и содержательные выводы.
Необходимо, отделив тенденции от частных деталей, с подлинно научной объективностью проанализировать такие аспекты, как: реальные границы самостоятельности местного самоуправления, пределы усмотрения государственной власти при его регулировании, возможность и условия ограничений прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Следует разобраться, в какой мере практика требует разнообразия форм местного самоуправления, а в какой – его унификации; от этого зависит правильное разграничение предметов регулирования различных источников муниципального права. И только найдя верные подходы к решению указанных проблем, можно сделать выводы о предмете регулирования современного российского муниципального права и сущностных характеристиках соответствующего юридического режима.
Значительная часть специалистов оценила идеологию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как огосударствление местного самоуправления. На наш взгляд, возможна и иная оценка. В целом процессы последних двух десятилетий можно охарактеризовать как незавершенную и непоследовательную попытку разгосударствления системы местной власти.
В начале 1990-х годов прогрессивность и ценность муниципальной доктрины виделись в том, что она должна побуждать общество к демократизации. К сожалению, далеко не все элементы этой доктрины, отвечавшие указанному требованию, прошли проверку временем, доказали свое соответствие объективным потребностям практики. Актуальная задача сегодняшнего времени – переосмысление ряда позиций, сформулированных теорией муниципального права, преодоление возникшего разрыва между доктриной и практикой. При этом неизбежен отказ от некоторых «романтических» идей – привлекательных и уже ставших привычными – в пользу более реалистичных подходов – не столь красивых, но адекватно отражающих действительность. Необходимо уточнить фактическое место муниципально-правовых отношений в общей системе общественных отношений, правильно понять их социальное содержание.
Указанные обстоятельства определили выбор темы, постановку цели и задач, структуру и основные направления диссертационного исследования. Диссертант убежден в том, что исследование конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, развитие науки муниципального права следует основывать на диалектическом методе отрицания отрицания, предполагающем не отказ от ранее полученных теоретических наработок, не объявление их ошибкой, а развитие и видоизменение накопленных знаний на основе данных практики. Диссертант также убежден, что корректировка муниципально-правовой доктрины, ее согласование с жизненными реалиями возможны без снижения демократического потенциала указанной доктрины. Расставание с иллюзиями и постановка прагматических задач не должны приводить к отказу от идей народовластия. Выяснение правовой природы муниципальной власти, ее реальной социальной функции, осознание необходимости четкой и подробной законодательной регламентации местного самоуправления – должны обеспечивать выбор адекватных средств правового воздействия на муниципальные отношения, но при этом не могут служить оправданием для свертывания муниципальной демократии.
Степень разработанности темы. Проблемы правовой природы местного самоуправления, принципы его нормативного регулирования анализировались выдающимися зарубежными и отечественными теоретиками прошлых лет: В.П. Безобразовым, Л.А. Велиховым, Р. Гнейстом, А.Д. Градовским, Г. Еллинеком, Н.М. Коркуновым, П. Лабандом, Н.И. Лазаревским, Б.Э. Нольде, М.И. Свешниковым, А. Токвилем, Б.Н. Чичериным, Л. Штейном и др.
В современный период вопросы конституционно-правового статуса отечественного местного самоуправления исследовались в работах С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, О.В. Берга, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Бутусовой, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, С.Д. Князева, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, В.Л. Лютцера, В.А. Максимова, Э. Маркварта, Е.В. Мирошниченко, Т.Н. Михеевой, В.С. Мокрого, Е.Е. Некрасова, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Л.А. Ревенко, В.Н. Руденко, А.Я. Сливы, С.Г. Соловьева, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, Н.Н. Черногора, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют работы указанных ученых, а также посвященные проблемам теории права и конституционного права труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.А. Безуглова, Л.Д. Воеводина, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, О.Э. Лейста, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, С.В. Полениной, Ф.М. Рудинского, Б.С. Эбзеева и др. Значительное влияние на позицию диссертанта оказали работы по социальной философии, экономической теории и политологии зарубежных ученых М. Вебера, Ж. Веделя, Л. Даймонда, Р. Даля, Л. Дюги, Р. Нефа, В. Острома, О. Оффердала, К. Пейтмэна, А. Пшеворского, И. Шапиро, Й. Шумпетера.
Несмотря на то, что правовые основы российского местного самоуправления всесторонне проанализированы в научной литературе, задача продолжения соответствующих исследований остается актуальной. Практика ставит новые доктринальные и конкретно-юридические вопросы, требует более глубокого изучения выдвигаемых на передний план конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Внимание диссертанта при этом сосредоточено на отграничении отношений, регулируемых муниципальным правом, от смежных общественных отношений.
Предметом исследования являются проблемы конституционно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Целью исследования является определение принципов и закономерностей нормативного правового регулирования местного самоуправления как института, относящегося к основам конституционного строя России. В рамках поставленной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи:
проанализировать конституционную природу российского местного самоуправления и его место в системе механизмов социального самоуправления;
выявить реальную функцию местного самоуправления в сегодняшнем российском обществе и степень влияния этой функции на правовой статус местного самоуправления;
исследовать проблему активизации гражданского участия в решении вопросов местного значения и определить основные причины отказа граждан от реализации своего права на участие в осуществлении местного самоуправления;
определить правовое содержание деятельности, именуемой территориальным общественным самоуправлением, и предложить общие подходы к правовому регулированию этой деятельности;
на основе предшествующего анализа социальных характеристик местного самоуправления выявить круг общественных отношений, составляющих предмет регулирования муниципального права Российской Федерации;
предложить систему характеристик юридического режима муниципального права и проанализировать тенденции его изменения;
исследовать место муниципального права в системе права и проблему разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей российского права;
проанализировать структуру источников муниципального права и особенности каждого вида источников, дать рекомендации по разграничению предметов регулирования источников муниципального права;
сформулировать предложения, направленные на совершенствование правовой базы российского местного самоуправления, согласование доктрины, нормативной основы и практики местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили методы, общепринятые в общественных науках, в частности, диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, системный, функциональный методы, а также специальные методы правовой науки: формально-юридического, структурного и сравнительно-правового анализа, сопоставления доктрины, нормы права и практики правоприменения. Диссертантом использованы данные социологической науки, а также некоторые приемы точных наук, в частности, отдельные положения теории автоматического управления и теории устойчивости. Эмпирическую и источниковедческую базу исследования составили Конституция РФ, акты законодательства и правоприменения, судебная практика, а также источники международного и зарубежного права.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является комплексным исследованием общетеоретических и практических проблем организации и осуществления российского местного самоуправления, раскрывающим основные черты его конституционно-правового статуса в сегодняшней действительности. На основе выработанных диссертантом подходов, выявленных критериев и условий в работе предложена новационная целостная система характеристик муниципального права Российской Федерации. Указанная система выведена не столько дедуктивно – из более общей доктрины или правовой догмы, сколько индуктивно – на основе анализа реально складывающихся общественных отношений, практики их нормативного правового регулирования, тенденций развития позитивного права и правоприменения.
Диссертантом впервые проведен подробный анализ разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей системы российского права, позволивший уточнить методологию регулирования различных общественных отношений, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления. В результате исследования системы источников муниципального права сделан ряд научных выводов, имеющих значение для теории и практики российского местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Местное самоуправление обладает собственными полномочиями, в пределах которых оно действует самостоятельно, не в силу каких-либо естественных (суверенных) прав, а в силу провозглашения государством соответствующего конституционного принципа. Вместе с тем закрепление принципов местного самоуправления на уровне федеральной Конституции должно играть роль самоограничения для суверенной государственной власти, поскольку эти принципы не должны изменяться иначе как путем внесения изменений в Конституцию.
2. В правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить механизмы, которые обеспечат: устойчивость и стабильность муниципальной власти; её эффективность (т.е. способность качественно и своевременно исполнять социальные обязанности); формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения; максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения; реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невозможность злоупотребления этой властью в ущерб населению; информационную открытость действий и решений муниципальной власти, понятность для населения их содержания.
3. Местное самоуправление может рассматриваться как публичное социальное самоуправление. Суть этого самоуправления состоит не в совпадении субъекта и объекта управления, а в способности объекта управления (волевых действий граждан и их коллективов) влиять на субъект управления (органы и должностных лиц, их действия и решения), обеспечивая этим соответствие процесса управления интересам населения. Раздельное рассмотрение субъекта и объекта управления предопределено важнейшей задачей – выбора необходимой глубины обратной связи, т.е. нахождения оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов власти и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность надлежащим образом выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий).
4. По объективным причинам эгалитаристская идея социального выравнивания сегодня в гораздо большей степени востребована российским населением, чем либеральные концепции самоуправления. Реальная функция российского местного самоуправления состоит в предоставлении местными органами власти необходимых населению социальных услуг, нормируемых и дотируемых центральной государственной властью. Деятельность органов местного самоуправления является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства, на практике решение вопросов местного значения не может быть искусственно вырвано из этой единой политики. Социальная функция муниципальной власти неизбежно становится важнейшей детерминантой правового статуса местного самоуправления в Российской Федерации.
5. Активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится серьезная мотивация личного участия в решении вопросов местного значения. Выделяются четыре причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления: а) социальная: муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан; б) социально-экономическая: реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению; в) политико-правовая: дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности; г) конституционно-правовая: несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность.
6. Территориальное общественное самоуправление – это комплексное понятие, объединяющее деятельность по участию в публичном самоуправлении и деятельность по осуществлению гражданского самоуправления. Объединяющим моментом служит то, что оба указанных вида деятельности осуществляются одними и теми же субъектами: собраниями граждан, конференциями, органами территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление в России не получило качественной и стабильной правовой базы, поэтому, несмотря на усилия энтузиастов, оно остается недостаточно эффективным. Необходимо более точно определить, во-первых, гражданско-правовой статус органа территориального общественного самоуправления, а во-вторых, место данной формы объединений граждан в системе отношений муниципальной власти.
7. Допустимо говорить о муниципальном праве в узком и широком смысловых значениях. Муниципальное право в узком смысловом значении (собственно муниципальное право) – это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления. Муниципальное право в широком смысловом значении (т.н. комплексная отрасль муниципального права) – это объединение муниципального права, понимаемого в узком значении, с базовыми и локальными межотраслевыми институтами. Вопрос о правомерности выделения в системе российского права указанной комплексной отрасли можно свести к проблеме целесообразности объединения собственно муниципального права с соответствующими межотраслевыми институтами.
8. Рассматривать российское муниципальное право в широком смысловом значении (как комплексное образование) целесообразно лишь в рамках соответствующей учебной дисциплины в целях получения комплексных знаний о правовых положениях, регулирующих деятельность по решению вопросов местного значения. В тех же случаях, когда муниципальное право рассматривается как элемент системы российского права, когда значимыми вопросами являются разграничение предметов регулирования различных отраслей права, выбор методологии правового регулирования, определение иерархии норм и разрешение возникающих коллизий, целесообразно рассматривать муниципальное право в узком смысловом значении, т.е. без включения в него норм иных отраслей права и межотраслевых институтов.
9. Основной характеристикой предмета регулирования муниципального права является устройство публичной власти на местном уровне. Именно эта характеристика задает специфику муниципально-правового режима и обусловливает обособление муниципально-правовых отношений от смежных общественных отношений. Муниципально-правовые отношения – это отношения по поводу осуществления муниципальной власти и некоторые другие, тесно связанные с ними отношения. Сформулированы восемь групп отношений, составляющих предмет регулирования отечественного муниципального права.
10. Развитие местного самоуправления сопровождается формированием специфического муниципально-правового режима, включающего в себя основные принципы регулирования, а также содержательные и специально-юридические характеристики воздействия на муниципальные правоотношения. Этот режим не заимствуется из иных структурных частей права, он имеет конституционно-правовую природу и отражает особое положение местного самоуправления в системе публично-властных отношений.
11. Разграничение муниципальных и административных правоотношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, является важной практической задачей. Эти отношения имеют тесную связь, однако используемые при их регулировании правовые режимы должны качественно различаться. Характерной особенностью административных правоотношений в процессе муниципального управления является их производность от муниципальных правоотношений, вторичность по отношению к ним.
Отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие при передаче и исполнении отдельных государственных полномочий, нельзя свести лишь к административным правоотношениям. Они имеют в первую очередь конституционно-правовой характер, что проявляется в особых требованиях к их построению и в установленных для органов местного самоуправления конституционных гарантиях.
12. Бюджетно-правовые отношения играют при осуществлении местного самоуправления собственную исключительную роль и не сливаются с муниципально-правовыми отношениями. Разграничение норм муниципального права и норм бюджетного права на практике выступает необходимым условием определения иерархии правовых норм и разрешения коллизий.
Идеология бюджетного детерминизма проявляется в придании нормам бюджетного права не присущего их природе приоритета над иными правовыми нормами. Между тем задача эффективного использования бюджетных ресурсов не может быть решена исключительно методами бюджетно-правового регулирования. Глобально эта задача решается на основе реализации идей народовластия, посредством конституционно-правового регулирования, обеспечивающего демократическое устройство публичной власти каждого уровня.
13. Налоговые полномочия органов местного самоуправления производны от налоговых полномочий государства. Налоговые правоотношения являются обеспечительными по отношению к муниципальным правоотношениям, поскольку они служат обеспечению финансовой базы местного самоуправления. Вместе с тем налоговые правоотношения, возникающие в системе местного самоуправления, не производны от муниципальных отношений, их содержание определяется в первую очередь общими конституционными принципами налогообложения.
Институт самообложения граждан в том виде, в каком он закреплен в действующем федеральном законодательстве, не находит применения на практике, поскольку несет в себе эклектическое сочетание приемов гражданского, бюджетного и муниципального права.
14. Разграничение муниципальных и гражданских правоотношений при осуществлении местного самоуправления – задача юридической теории, от решения которой зависит правильный выбор публично-правовых или частно-правовых методов регулирования имущественных и денежных отношений в соответствующей сфере. При регулировании участия органов местного самоуправления в гражданском обороте необходимо четко разделять их публично-правовой и гражданско-правовой статусы, не смешивая властные полномочия и гражданские права. Выбор формы юридического лица для органа местного самоуправления не затрагивает материального содержания его властных полномочий и поэтому не должен изменять его муниципально-правовую характеристику.
15. Международное право выполняет сегодня две функции по отношению к российскому местному самоуправлению: а) международные соглашения могут являться источниками муниципального права в юридическом значении этого понятия; б) международные стандарты муниципальной демократии служат ориентиром для правовой идеологии и сдерживающим фактором, препятствующим свертыванию местного самоуправления, отказу политической элиты от демократических форм организации местной власти.
16. Многоаспектная регламентация местного самоуправления в Конституции РФ отражает генезис этого социального института – введенного «сверху», конструируемого с использованием международных правовых стандартов. Однако, как и в других современных государствах, именно законы должны наполнить понятие «местное самоуправление» реальным содержанием через определение прав и обязанностей муниципальной власти в конкретных сферах общественных отношений, четко очертить границы соответствующей властной деятельности.
17. Акты Конституционного Суда РФ занимают особое место в системе источников муниципального права. Правовые позиции Конституционного Суда можно классифицировать по выполняемой ими функции: интерпретация положений Конституции РФ, выявление конституционного смысла норм законов, судебное правотворчество. Формулируемые Судом новые правовые предписания в свою очередь можно классифицировать по степени определенности формулируемого правила: обобщенные правовые принципы и конкретизированные предписания; по форме выражения предписания: запреты, позитивные обязывания, подтверждения прав.
18. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является главным по значению, комплексным, системообразующим источником муниципального права России и имеет кодифицирующий характер, что выражается, в частности, в исключительности его предмета регулирования. Вместе с тем данный Федеральный закон не является источником только муниципального права, он может включать в себя также нормы иных структурных элементов системы права.
19. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» крайне сузил предметы регулирования законов субъектов Федерации в соответствующей сфере, фактически лишил региональных законодателей возможности влиять на организацию муниципальной власти. При этом в ряде случаев указанный Федеральный закон допускает необоснованную подмену органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации. Такой подход отражает непоследовательность центральной власти, отход от конституционной доктрины местного самоуправления.
20. В коррекции правового института устава муниципального образования можно усмотреть две тенденции противоположного содержания. Первая тенденция формально предполагает повышение значимости уставов в системе источников права, что выражается в новых требованиях к процедуре их принятия и провозглашении высшей юридической силы устава в системе муниципальных правовых актов. Однако реальная роль устава муниципального образования определяется не тезисами о его учредительном или кодифицирующем характере, а перечнем вопросов, составляющих исключительный предмет его регулирования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сократил указанный перечень и, таким образом, снизил значение устава в системе источников муниципального права, в этом проявляется вторая тенденция – сущностная, а не формальная.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о конституционно-правовом статусе местного самоуправления в Российской Федерации. В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне важные аспекты практики отечественного муниципального строительства. Предложенные научные подходы углубляют и уточняют роль муниципального права в регулировании общественных отношений, его реальное место в системе российского права. Наряду с общими положениями, в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений и выводов, имеющих значение для совершенствования отдельных институтов муниципального права России.
Практическая значимость диссертационного исследования, апробация и внедрение его результатов. Положения и выводы диссертации предназначены для решения научно-практических проблем нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, могут использоваться законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, результаты диссертации могут найти применение в учебном процессе.
Отдельные результаты исследования докладывались автором на парламентских слушаниях и научно-практических совещаниях, проводимых в 2002 – 2007 годах профильными Комитетами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Автор входил в качестве эксперта в состав рабочей группы Президиума Госсовета РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, был одним из разработчиков Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
В рамках методической работы по заказу Минэкономразвития России и Минрегиона России диссертантом было разработано три модельных закона субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, рекомендованных региональным законодателям, два модельных положения муниципального образования, рекомендованных органам местного самоуправления, а также научно-практический комментарий к ряду статей Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предложенные автором научные подходы и формулировки использовались органами государственной власти при подготовке отдельных подзаконных актов и рекомендаций, в частности, рекомендаций Минюста России, касающихся государственной регистрации уставов муниципальных образований. По заказу Правительства Москвы автором были подготовлены научно-методические и аналитические документы, предусмотренные Городской целевой программой государственной поддержки развития местного самоуправления.
Предложения автора по совершенствованию правовой базы местного самоуправления высказывались им на сессиях Конгресса муниципальных образований РФ, собраниях Ассоциации малых и средних городов России. Автором читались учебные курсы в рамках программы интенсивного обучения глав муниципальных образований, депутатов и муниципальных служащих. Полученные автором научные результаты использовались им при разработке проектов уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований.
Основные положения диссертации опубликованы в научных работах автора. Результаты исследования докладывались диссертантом на ежегодных научных конференциях, проводимых на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова в 2001 – 2007 годах, а также на иных научных совещаниях. Диссертация прошла обсуждение и рецензирование на кафедре конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих девятнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, показывается степень ее научной разработанности, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, его методологическая основа, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводится информация об апробации и внедрении результатов диссертационного исследования.