Geum.ru

Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в российской федерации

Вид материалаАвтореферат

Содержание


Глава 2 «Муниципальное право как составная часть российского права»
Подобный материал:
1   2   3   4
Глава 1 «Местное самоуправление как социальный институт и объект правового регулирования» посвящена анализу местного самоуправления как института, относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации, и выявлению наиболее значимых аспектов его организации и осуществления, подлежащих регулированию конституционным правом.

В § 1.1 «О правовой природе современного российского местного самоуправления» обосновывается, что избранная в России на современном этапе доктрина устройства местных органов власти не может быть объявлена заблуждением. Она основана на двух важнейших императивах – обеспечения децентрализации публичной власти и расширения ее демократических начал. Воплощение в жизнь этих принципов остается актуальной задачей. Вместе с тем местное самоуправление в современной России не является каким-то исключением из мировой практики, оно имеет, безусловно, государственную природу, что подтверждается как его генезисом, так и фактической ролью этого института в социальной действительности. В ходе реформ государство именно признало некоторые фактически имевшиеся отношения и явления, существование которых в советский период отрицалось, а то и запрещалось официальной юриспруденцией (частная собственность, частное предпринимательство и т.п.). Однако совершенно иным было становление местного самоуправления. Никаких муниципальных отношений, складывающихся независимо от воли государства и лишь признаваемых им, ни до начала реформы, ни в ее ходе не наблюдалось. Трансформация местных органов государственной власти в органы местного самоуправления осуществлялась постепенно, путем изменения законодательства. В диссертации показано, что этот процесс был во многом непоследователен, отражал в себе многочисленные издержки проводимых преобразований и до сих пор не вполне завершен.

Другой предпосылкой конституционной реформы местной власти было стремление заимствовать положительно зарекомендовавший себя зарубежный опыт, ввести российские муниципальные институты в лоно европейской цивилизации. Статья 12 Конституции РФ 1993 г. отражала не признание государством «естественно возникшего» местного самоуправления, а требование статьи 2 Европейской хартии местного самоуправления о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства. Российская Конституция признала демократически организованное местное самоуправление необходимым институтом народовластия, обязательным элементом государственного механизма.

Взгляд на российское местное самоуправление как на самоорганизацию населения, имеющую общественную природу, привлекателен и даже романтичен. Кроме того, на его основе авторы нередко формулируют конкретные юридические идеи, направленные на защиту прав местного самоуправления, его самостоятельности, демократических принципов организации муниципальной власти. Однако наивно полагать, что признание местного самоуправления на уровне Конституции государства уже является достаточной гарантией муниципальной демократии, что местное самоуправление обладает в силу этого некими естественными правами, которые органы государственной власти при всем их желании не способны изъять, отменить, ограничить. В диссертации показано, что Конституция РФ, по сути, содержит не сами гарантии местного самоуправления, а лишь обращенное к органам государственной власти требование создать такие гарантии и обеспечить их соблюдение. Воздействие конституционных норм на социальную действительность будет реальным только тогда, когда законы будут устанавливать эффективные механизмы их реализации, когда государственные должностные лица, от воли которых зависит политика в отношении местного самоуправления, будут искать способы воплощения в жизнь демократического потенциала указанных норм, а не пути их обхода, легального преодоления конституционных предписаний.

Анализируя взгляды на местное самоуправление представителей различных правовых школ, диссертант обосновывает вывод о том, что поиск у местных сообществ неких естественных прав, не проистекающих из воли государства, – это реакция общественной мысли на шатания государственной политики, на попытки отменить или выхолостить муниципальную демократию. С.А. Авакьян верно отмечает, что идея местного самоуправления родилась как сочетание романтизма и отчаянной попытки оградить интересы местного населения от государственной бюрократии1. Доводы об общественной природе сегодняшнего российского местного самоуправления выполняют определенную идеологическую функцию, обосновывая необходимость защиты его прав, однако при этом они неизбежно ведут к разрыву между теорией и действительностью.

Провозглашение в конституционной доктрине местного самоуправления самостоятельным и действующим под свою ответственность не означает отрицания его государственной природы и публично-властного характера. Государство, выражающее волю народа Российской Федерации, является источником муниципальной власти, а население муниципального образования делегирует эту власть органам и должностным лицам местного самоуправления, приобретающим право выступать от лица муниципального образования. Попытки государства предоставить муниципально-властные полномочия конкретным органам и должностным лицам «в обход населения» (прямое назначение должностных лиц местного самоуправления государственными должностными лицами) или ограничить свободу выбора населения или его представителей (предложение кандидатур на муниципальные должности государственными должностными лицами или по согласованию с ними и т.п.) – разрушают схему местного самоуправления.

Основная задача отечественной муниципально-правовой науки видится диссертанту в том, чтобы предложить правовые решения, обеспечивающие демократическую организацию муниципальной власти. В диссертации определены цели и конкретные направления принятия таких правовых решений.

В § 1.2 «Местное самоуправление как вид социального самоуправления» анализируется распространенный в литературе тезис о «совпадении субъекта и объекта управления» как главном отличии местного самоуправления от государственной власти и доказывается его несостоятельность. Во-первых, решение вопросов местного значения осуществляется преимущественно органами местного самоуправления, а не населением в формах прямой демократии. Во-вторых, различиями между интересами населения, избранных им выборных лиц местного самоуправления и профессионального аппарата муниципальных управленцев пренебрегать никак нельзя. Население муниципального образования и наделенные властными полномочиями должностные лица местного самоуправления – это разные субъекты общественных отношений. Практика показывает, что их интересы могут оказываться порой диаметрально противоположными. Безответственность, коррупция, беззаконие и пренебрежение правами граждан ­– всё это пока еще достаточно часто встречается на муниципальном уровне власти. Внешне красивая идея о совпадении субъекта и объекта в системе местного самоуправления на деле уводит теорию от проблемы обеспечения реальной подконтрольности муниципально-властных институтов населению. Ведь допущение указанного совпадения создает опасную иллюзию, что конфликта интересов населения и муниципального управленческого аппарата не может быть в принципе.

Самоуправление предполагает не совпадение субъекта и объекта управления, а возможность управляемого элемента оказывать обратное воздействие на управляющий элемент. Суть самоуправления состоит в способности объекта управления (волевых действий граждан и их коллективов) влиять на субъект управления (органы и должностных лиц, их действия и решения), обеспечивая этим соответствие процесса управления интересам населения. Раздельное рассмотрение субъекта и объекта управления предопределено важной задачей – выбора необходимой глубины обратной связи, т.е. нахождения оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов власти и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность с должным качеством выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий). Принцип выборности предопределяет глубину главной обратной связи в системе муниципальной власти и задает качество самоуправления. Чем большую роль играет в муниципальном образовании институт свободных демократических выборов, тем глубже обратная связь в системе, тем весомее возможность населения оказывать воздействие на муниципальное управление. Однако возрастание роли указанного института непременно усложняет систему и влечет снижение запаса ее устойчивости.

Специфика самоуправления на муниципальном уровне заключается в возможности использования таких инструментов демократии, как собрания и конференции граждан, публичные слушания, опросы, петиции, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление. Эти демократические механизмы служат вспомогательными обратными связями в системе, позволяющими улучшить характеристики управления без риска потери устойчивости (нереализация населением соответствующих прав не препятствует нормальному функционированию органов местного самоуправления). Принципиальным моментом является то, что они не могут заменить главной обратной связи в системе самоуправления – выборного начала.

Как показано в диссертации, аристократическая доктрина самоуправления уступала место своей демократической альтернативе постепенно, по ходу общественного развития. Сегодня децентрализация публичной власти диктуется качественно иными причинами, чем 100 – 200 лет назад. Кардинальное развитие транспорта, средств связи, информационно-коммуникационных технологий устраняет преграды, прежде делавшие принципиально невозможным управление всеми процессами в крупном государстве из центра. В современных государствах местное самоуправление является не инфраструктурной потребностью механизма социального управления, а одним из обязательных условий демократической организации публичной власти. Лишь демократическое местное самоуправление способно быть эффективным, т.е. адекватно выражать потребности населения и оптимальным образом обеспечивать их удовлетворение. Анализируя проблемы институциональной организации местного самоуправления с позиций теории управления и теории устойчивости, диссертант формулирует предложения по совершенствованию действующего российского законодательства.

В § 1.3 «Социальная функция местного самоуправления как детерминанта его правового статуса» показано, что конституционный принцип социального государства находит конкретное выражение в законодательно закрепляемых механизмах государственного нормирования и дотирования социальных услуг, оказываемых населению муниципалитетами. В шкале конституционных ценностей указанный принцип превалирует над принципом самоуправления, о чем убедительно свидетельствуют и законодательство, и практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации1. Решение вопросов местного значения сегодня является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства. При определении необходимого уровня социальных гарантий для всего населения и отдельных категорий граждан государство берет в расчет социальные услуги, предоставляемые не только федеральными и региональными государственными органами, но и органами местного самоуправления. Социальная политика муниципалитетов скоординирована с социальной политикой государственной власти.

Решение вопросов местного значения сегодня не может быть искусственно вычленено из общей социальной политики государства. И это является общей для многих стран тенденцией. Печальной особенностью Российской Федерации является несамодостаточность большинства ее территорий, что качественно усугубляет противоречие между идеями социального выравнивания и самоуправления. Наше государство и его граждане живут за счет «проедания» стратегического потенциала, в частности, за счет экспорта энергоносителей и иных невозобновимых природных ресурсов. Сегодня без полученных таким путем финансовых средств общество не может себя прокормить, обустроить территорию проживания, решить коммунальные проблемы, обеспечить каждому своему члену необходимый социальный прожиточный минимум. Во многих странах центральная государственная власть стремится сократить долю собственных доходов муниципалитетов, чтобы держать под своим контролем предоставление субсидий. Так, в современной Германии подобное ограничение финансовой автономии называют «политикой золотой узды». В России «узда» оказывается гораздо более крепкой: значительная часть муниципальных образований, даже обладая широкой финансовой автономией, не смогла бы обеспечить свое устойчивое существование.

В диссертации обосновывается вывод о том, что решать социальные проблемы российского местного самоуправления необходимо на конституционной основе, правильно разграничивая публичное и частное, предметы ведения муниципальной власти и гражданского общества, методы муниципально-властного и гражданско-правового регулирования, обеспечивая баланс принципов социального государства и самостоятельности органов местного самоуправления, опираясь на такие ценности, как единство экономического пространства, свобода экономической деятельности, народовластие, права и свободы человека и гражданина.

В § 1.4 «Проблемы участия граждан в осуществлении местного самоуправления» отмечается, что активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится серьезная мотивация личного участия в решении вопросов местного значения. Анализируются причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления.

Первая причина является социальной: муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан. Нередко человек вне территории муниципального образования, где он зарегистрирован по месту жительства, осуществляет трудовую или иную экономическую деятельность, дающую доход его семье и потому имеющую для него первостепенную значимость, потребляет те или иные социальные блага, проводит досуг и т.д. В современном мире привязка интересов гражданина к месту его жительства отличается качественно иными характеристиками, чем в общинах прошлого.

Вторая причина социально-экономическая: реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению. Будут или не будут осуществлены те или иные расходы из местного бюджета – налоговое бремя, лежащее на жителях муниципального образования, от этого не изменится. Как показано в диссертации, механизмы муниципальной демократии зачастую не выступают средством нахождения баланса интересов различных слоев населения соответствующей территории.

Третья причина политико-правовая: дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности. Развитие российского местного самоуправления, накопление опыта его организации и осуществления, по мнению диссертанта, должно было сопровождаться постепенным расширением властных прерогатив органов местного самоуправления, дополнением федерального законодательства положениями, предусматривающими новые полномочия муниципальной власти, необходимые для эффективного решения вопросов местного значения. Однако этого не происходило. Как верно отмечает И.И. Овчинников, перечень муниципальных задач зачастую не имеет отношения к власти народа, которую согласно Конституции должны осуществлять органы местного самоуправления1. В диссертации приводятся примеры из практики, демонстрирующие явную недостаточность имеющихся у органов местного самоуправления прав. Безвластие органов местного самоуправления лишает население интереса к вопросам их организации, формирования и деятельности.

Четвертая причина конституционно-правовая: несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность. Важную роль при обеспечении включенности граждан в процесс осуществления публичной власти играет качество законодательства, регулирующего формы непосредственного народовластия. В диссертации даются предложения по совершенствованию нормативной основы муниципальной демократии. Делается вывод о том, что если граждане почувствуют реальную заинтересованность в местном самоуправлении, если соответствующий социальный институт обретет необходимую стабильность, в том числе финансовую и компетенционную, то может достаточно быстро вырасти активность населения, развиться позитивный опыт его участия в осуществлении муниципальной власти.

В § 1.5 «Территориальное общественное самоуправление как правовое явление» анализируется институт, занимающий особое место в системе российского местного самоуправления. По мнению диссертанта, этот институт не свидетельствует о наличия в муниципальном праве частных начал и не подтверждает слияния на местном уровне публичной власти и общественной самодеятельности. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) предлагается рассматривать как комплексное понятие, объединяющее деятельность по участию в публичном самоуправлении и деятельность по осуществлению гражданского самоуправления. Объединяющим моментом служит то, что оба указанных вида деятельности осуществляются одними и теми же субъектами: собраниями граждан, конференциями, органами ТОС. Эти органы являются специфической формой объединений граждан, следует приветствовать их включение в механизм осуществления местного самоуправления, реальный учет выражаемого ими мнения при принятии публично-властных решений. Однако само участие гражданина в общественном самоуправлении остается делом добровольным. Какие-либо права граждан не могут вопреки их воле делегироваться органам ТОС.

В диссертации проводится подробный анализ развития нормативной основы и практики территориального общественного самоуправления. Делается вывод, что федеральное законодательство допускает возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления через систему ТОС, однако не гарантирует в полной мере эту возможность. Законодатель должен был, во-первых, установить гражданско-правовой статус органа ТОС, т.е. организационно-правовую форму юридического лица, рамки его гражданской правоспособности, особенности участия в гражданском обороте, а во-вторых, определить место данной формы объединений граждан в системе отношений муниципальной власти, т.е. набор механизмов, которые позволяют органу ТОС реально влиять на принятие правовых решений, участвовать в осуществлении муниципальной власти. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не смог системно и непротиворечиво решить эти вопросы, поэтому его статья 27 нуждается в коррекции.

Диссертант делает вывод о том, что институт территориального общественного самоуправления должен получить возможность дальнейшего развития, причем не только за счет усилий энтузиастов-практиков на местах, но и стараниями законодателя. Представляется возможным закрепление на уровне закона нескольких типовых моделей организации общественного самоуправления, а также дополнительных полномочий органов ТОС в сфере взаимодействия с муниципальной властью. Необходимо предусмотреть особенности участия данных органов в отношениях, связанных с исполнением муниципального заказа.

Глава 2 «Муниципальное право как составная часть российского права» посвящена исследованию основных характеристик муниципального права Российской Федерации. Это исследование опирается на результаты анализа, проведенного в предшествующей главе диссертации, и позволяет диссертанту предложить свое видение предмета муниципального права, его специфического режима, места в системе права.

В § 2.1 «Место муниципального права в системе российского права: идеи и практика» проводится обзор различных подходов к проблеме идентификации муниципального права в системе права и дается оценка соответствия предлагаемых теоретических схем данным практики. Диссертант не может признать муниципальное право фундаментальной, предметно однородной отраслью права. Он также не может признать его всего лишь отраслью законодательства, механически объединяющей нормы различных отраслей права, относящиеся к местному самоуправлению.

В диссертации отмечается, что идея самостоятельной комплексной отрасли муниципального права, нашедшая широкое признание среди ученых, специализирующихся в этой сфере, благотворно влияла на развитие правовых основ местного самоуправления на этапе их становления. Эта идея требовала развития нормативной базы местного самоуправления и качественного расширения муниципальной демократии. Однако оправданность интегрирования норм и институтов различных отраслей права в комплексную отрасль муниципального права должна доказываться практикой нормотворчества и правоприменения. Пока же наличие таких доказательств неочевидно.

Более того, смешение предметов и методов регулирования различных отраслей права под флагом «комплексности» иногда лишь вносит путаницу в теорию и практику. Такой вывод подтверждается в диссертации многочисленными примерами. Так, некорректное использование гражданско-правового метода для регулирования бюджетных (т.е. публичных) правоотношений обосновывалось тем, что на уровне местного самоуправления нормы различных отраслей права «сливаются» во вторичное комплексное образование, что якобы оправдывает смешение методов регулирования. Как справедливо указывает В.И. Васильев, «включение в состав муниципального права других отраслей законодательства может только навредить сложившейся и оправдавшей себя на практике российской системе права и законодательства, размывая и без того не очень четкие границы муниципального права»1.

Складывающиеся на практике отношения зачастую имеют комплексный характер, т.е. регулируются одновременно нормами разных отраслей права. Например, суд, разрешая спор по поводу земельного участка, может применить наряду с нормами земельного права также нормы гражданского права (при оценке сделки с земельным участком), семейного права (при отнесении земельного участка к имуществу супругов), муниципального права (при проверке правомерности издания акта органа местного самоуправления о выделении земельного участка) и т.п. Однако из этого вовсе не следует, что все соответствующие нормы права должны сливаться в некое интегрированное образование. Комплексный характер возникающих правоотношений в подобных случаях не является признаком комплексности позитивного права.

В деятельности органов местного самоуправления применяются нормы гражданского, административного, земельного, финансового, семейного и иных отраслей права. Однако, как показано в диссертации, оправданность объединения этих норм с нормами муниципального права не находит обоснования. Муниципальное право имеет свой собственный предмет регулирования, свои характеристики, а не составляется из норм различных однородных отраслей права как вторичное образование. Это подтверждается специфичностью задач правового регулирования организации местного самоуправления, решаемых именно в рамках муниципального права, и содержательными особенностями этих решений.

В § 2.2 «Муниципальное право в узком и широком смысловых значениях» отмечается, что многие правоведы, поддерживающие идею самостоятельной комплексной отрасли муниципального права, вместе с тем признают допустимой постановку вопроса о муниципальном праве как подотрасли конституционного права, делят нормы муниципального права на «собственные» и производные от норм других отраслей права. Диссертант делает вывод о том, что рассмотрение российского муниципального права в узком смысловом значении (т.е. без включения в него норм иных отраслей права) сегодня не только допустимо, но и целесообразно с позиций важной для практики задачи – четкого разграничения предметов регулирования различных отраслей права.

Характерной особенностью реформы местной власти было ее осуществление «сверху». Имело место не санкционирование правом самостоятельно складывающихся муниципальных отношений, а развитие этих отношений в силу изменения законодательства. Превращение отечественного государственного права в конституционное право, а также признание местного самоуправления самостоятельной формой народовластия привели к объективированию российского муниципального права. Как отмечает С.А. Авакьян, нормы конституционного права, обращенные к местному самоуправлению, стали называть «муниципальным правом»1. Муниципальное право появилось в первую очередь как подотрасль конституционного права, а не как интегральная сумма норм многих отраслей.

В системе права наряду с отраслями и входящими в них отраслевыми правовыми институтами принято выделять также межотраслевые (т.н. комплексные, «пограничные») правовые институты. Они объединяют нормы разных отраслей права, которые «совместно» регулируют возникающие на практике отношения. Существование таких правовых институтов обусловлено тем, что значительная часть реальных общественных отношений одновременно подпадает под действие норм разных предметно однородных отраслей права. Как показано в диссертации, объединение муниципального права в узком смысловом значении с базовыми и локальными межотраслевыми институтами, в образовании которых оно участвует, даст нам ту самую описанную в большинстве сегодняшних учебников комплексную отрасль муниципального права (т.е. муниципальное право в широком смысловом значении). Вопрос о том, насколько оправданно рассмотрение муниципального права в качестве комплексной отрасли российского права, по мнению диссертанта, можно свести к другому вопросу: является ли обоснованным и полезным для практики объединение муниципального права в узком смысловом значении с соответствующими межотраслевыми институтами?

Как отмечает С.В. Поленина, «"пограничный" правовой институт может развиваться в нескольких направлениях. Возможен вариант, когда он будет развиваться преимущественно как институт "материнской" отрасли права. В этом случае привнесенные черты другой смежной однородной отрасли права будут занимать все меньший удельный вес в регламентации данных отношений и постепенно институт утратит свой комплексный характер. Возможно и прямо противоположное явление, когда по мере развития "пограничного" отношения число заимствованных черт будет неуклонно увеличиваться, а сам институт начнет "специализироваться" в качестве института смежной отрасли»2. Идея самостоятельной комплексной отрасли российского муниципального права – считает диссертант – появилась на основе предположения о том, что по мере развития местного самоуправления совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих его организацию, будет «притягивать» к себе смежные межотраслевые институты; нормы муниципального права будут играть в этих институтах решающее значение; интегрированные в муниципальное право нормы различных однородных отраслей права приобретут особые качества, своего рода «муниципальную окраску». Осознанно или интуитивно, но именно эта гипотеза легла в основу концепции, взятой на вооружение правоведами-муниципалистами. Сделать вывод о том, в какой степени она выдерживает проверку временем, насколько соответствует потребностям практики, сегодня можно не путем дедуктивных рассуждений, а посредством конкретно-юридического анализа примыкающих к муниципальному праву межотраслевых институтов.

Проведенный в диссертации анализ межотраслевых институтов, включающих в себя нормы муниципального права, (муниципальная собственность, местный бюджет, муниципальный заказ, муниципальная служба и др.) показал, что тенденция их поглощения муниципальным правом сегодня отсутствует. Более того, отчетливо видна противоположная тенденция: нормы муниципального права играют всё менее значимую роль в этих институтах, они не накладывают существенного отпечатка на нормы смежных отраслей права. Нормы гражданского, финансового, административного, земельного права, входящие в соответствующие межотраслевые институты, не претерпевают качественных изменений, не приобретают «муниципальной окраски».

Делается вывод о том, что рассматривать российское муниципальное право в широком смысловом значении (как комплексное образование) целесообразно лишь в рамках соответствующей учебной дисциплины. Такой подход будет давать комплексные знания о местном самоуправлении, его организации, компетенции, проблемах. В тех же случаях, когда муниципальное право рассматривается как элемент системы российского права, когда значимыми вопросами являются разграничение предметов регулирования различных отраслей права, выбор методологии правового регулирования, определение иерархии норм и разрешение коллизий, целесообразно рассматривать муниципальное право в узком смысловом значении, т.е. без включения в него норм иных отраслей права и межотраслевых институтов. Далее в работе муниципальное право рассматривается только в узком смысловом значении.

В § 2.3 «Предмет регулирования муниципального права» рассматриваются различные подходы к проблеме определения соответствующего предмета регулирования. Отмечается, что в научной и учебной литературе основанием для выделения муниципального права в системе права зачастую служит не предмет или метод регулирования, а субъект правоотношений. Муниципально-правовыми отношениями считают все отношения с участием тех или иных субъектов местного самоуправления. Между тем такой подход, подменяющий основания правовой классификации, неприемлем даже для комплексных отраслей права. Так, например, предположение о том, что должностные лица местного самоуправления являются субъектами «только муниципально-правовых отношений» приведет к выводу, что рассмотрение судом уголовного дела по обвинению соответствующего лица в получении взятки осуществляется в рамках муниципально-правовых отношений, а Уголовный кодекс является источником муниципального права. Выделение круга субъектов «только муниципально-правовых отношений» доводит идею широкого понимания предмета муниципального права до абсурда. При подобном подходе все отношения с участием государства или его органов следовало бы считать только «государственно-правовыми отношениями», но не бюджетными, налоговыми, административными, гражданскими, уголовными и др.

По мнению диссертанта, актуальной задачей является нахождение основной характеристики предмета регулирования муниципального права, т.е. того обобщенного критерия, который позволяет отнести общественное отношение к числу муниципальных правоотношений. В качестве такой характеристики предлагается устройство публичной власти на муниципальном уровне. Именно эта характеристика задает специфику муниципально-правового режима и обусловливает обособление муниципально-правовых отношений от смежных отношений. Устройство муниципальной власти является именно тем конкретным, юридически определенным критерием, который не позволяет увлечься непомерным расширением предмета регулирования муниципального права и утратить объективные основания разграничения муниципально-правовых и смежных отношений.

Муниципальное право является публичным правом, поэтому оно регулирует лишь публичное самоуправление, т.е. осуществление населением публичной власти, народовластие на местном уровне. Отдельные элементы гражданского самоуправления могут относиться к предмету регулирования муниципального права лишь в той мере, в какой они связаны с организацией местного самоуправления. Население муниципального образования участвует в муниципально-правовых отношениях в тех случаях, когда оно непосредственно осуществляет местное самоуправление на муниципальных выборах, местном референдуме или наделенном властными полномочиями сходе. Гражданская самодеятельность жителей относится к предмету регулирования муниципального права лишь в тех случаях, когда ее можно рассматривать как форму участия граждан в осуществлении местной власти, т.е. как элемент муниципальной демократии.

Процесс принятия органами и должностными лицами местного самоуправления публично-властных решений регулируется муниципальным правом, при этом содержательная часть их деятельности по принятию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов, распоряжению муниципальным имуществом, решению иных вопросов местного значения может регулироваться бюджетным, налоговым, гражданским, административным и иными отраслями права, которым незачем сливаться с муниципальным правом или поглощаться им.

Диссертант соглашается с А.Н. Кокотовым в том, что компетенция муниципальных образований в различных сферах жизнедеятельности имеет межотраслевой статус1. При этом он обосновывает свой вывод о том, что в соответствующих межотраслевых институтах к муниципальному праву следует относить лишь те правовые нормы, которые определяют властные полномочия органов местного самоуправления, т.е. затрагивают конституционно-правовые вопросы разграничения компетенции различных уровней публичной власти в Российской Федерации.

Проведенный в диссертации анализ позволил сформулировать перечень отношений, составляющих предмет регулирования отечественного муниципального права. Это отношения: 1) территориальной организации местного самоуправления; 2) его институциональной организации; 3) по определению компетенции муниципальных образований; 4) по формированию органов местного самоуправления и наделения властными полномочиями должностных лиц местного самоуправления; 5) по поводу непосредственного решения населением вопросов местного значения и участия граждан в процессе осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления властной деятельности; 6) связанные с изданием муниципальных правовых актов; 7) возникающие между органами и должностными лицами местного самоуправления в процессе их муниципально-властной деятельности, а также отношения межмуниципального сотрудничества; 8) возникающие в процессе государственного регулирования местного самоуправления, а также взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления. В диссертации дается развернутая характеристика каждой группе отношений и указываются критерии их отграничения от предметов регулирования иных структурных элементов системы российского права.

В § 2.4 «Муниципально-правовой режим» делается вывод о том, что этот правовой режим производен от режима конституционного права и может рассматриваться в качестве его составной части, используемой при регулировании организации публичной власти на местном уровне. Муниципально-правовой режим не является механической суммой элементов, заимствованных из различных отраслевых режимов, он имеет свои специфические черты.

Главное место в характеристике муниципально-правового режима занимают основные принципы муниципального права, они оказывают определяющее влияние на иные элементы этого режима. Отступление от принципов муниципального права при конструировании отдельных институтов, используемых для регулирования местного самоуправления, приводит к грубым искажениям муниципально-правового режима. Так, например, в диссертации показано, что внедрение в российское законодательство понятия «муниципальный орган, не входящий в структуру органов местного самоуправления» приводит к неопределенности юридического статуса соответствующих органов и деформирует основы конституционного строя Российской Федерации.

Положение субъектов муниципально-правовых отношений характеризуется в основном предоставлением жителям социальных прав и возложением на органы местного самоуправления корреспондирующих им обязанностей, относительной самостоятельностью органов местного самоуправления в системе публичной власти и государственными гарантиями местного самоуправления. Сложные взаимоотношения указанных субъектов имеют конституционно-правовой характер и не могут подменяться административной субординацией или сводиться к частно-правовой координации. Правовой статус местного самоуправления характеризуется наличием конституционно гарантированных зон автономии, в которых действует принцип: разрешено всё, что не запрещает закон. В диссертации на конкретных примерах показано, что игнорирование указанных зон автономии, непонимание специфики муниципально-правового режима приводит к ошибкам в судебной и иной правоприменительной практике.

Муниципальному праву присущи диспозитивные начала, однако они не заимствуются из гражданского права, а являются следствием автономии местного самоуправления в государственном механизме. В свое время Г. Еллинек отмечал: «сущность диспозитивного права исследована до сих пор почти исключительно лишь по отношению к гражданскому праву… Но не подлежит сомнению, что оно существует и в областях публичного права. Только в публичном праве обыкновенно речь идет не о толковании воли частного лица, а о нормировке того, что полезно для всего общества. Во многих случаях решить этот вопрос возможно лишь сообразуясь с индивидуальными условиями. Поэтому публичное право предоставляет часто государственным органам, публичным союзам, союзным государствам полномочия также и в том направлении, что им разрешаются отступления от определенных юридических правил»1. Как показано в диссертации, особенности муниципально-правового режима отмечаются в делении норм по степени категоричности правовых предписаний, по этому основанию в муниципальном праве можно выделить нормы: 1) императивные; 2) императивно-вариативные; 3) диспозитивные; 4) рекомендательные. Наблюдаемая в последние годы тенденция изменения в законодательстве соотношения норм, имеющих разную степень категоричности предписания, свидетельствует об изменении режима муниципального права.

Использование федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований для регулирования одних и тех же общественных отношений – специфическая черта муниципально-правового режима. Нормы муниципальных правовых актов зачастую развивают нормы законов, конкретизируют их, образуя с ними единую логическую цепь. Законы, как правило, оставляют муниципальным образованиям определенную свободу в адаптации их положений к местным условиям. Мутация муниципально-правового режима проявляется в нестабильности разграничения предметов регулирования различных источников муниципального права.

Муниципально-правовой режим имеет как содержательные, так и специально-юридические характеристики. Одной из них является понятийный аппарат муниципального права. Наличие собственных понятий и терминов характерно не только для самостоятельных отраслей права, но и для крупных подотраслей. Специфичность понятийного аппарата является свидетельством наличия оригинального правового режима, выражает особенности правового регулирования. Как показано в диссертации, строгость и точность использования понятий, выражающих основные категории местного самоуправления, является необходимым условием соблюдения муниципально-правового режима.