Geum.ru

Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в российской федерации

Вид материалаАвтореферат

Содержание


Глава 4 «Источники муниципального права Российской Федерации»
Подобный материал:
1   2   3   4
Глава 3 «Муниципальное право и иные структурные элементы системы права» посвящена исследованию разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей системы российского права.

В § 3.1 «Муниципальное право и конституционное право» диссертант обосновывает вывод о том, что муниципальное право сегодня следует рассматривать в качестве крупной подотрасли конституционного права Российской Федерации. Доказывается отсутствие объективных оснований для качественного обособления всей системы муниципально-властных отношений от предмета регулирования конституционного права. Нормы муниципального права берут исток в конституционном праве и тесно переплетаются с иными – специализированными – нормами и институтами конституционного права. Источники муниципального права обычно рассматриваются и в качестве источников конституционного права1. Объективно проявляющееся единство целей, функций и методов осуществления государственной и муниципальной власти диктует общие подходы к правовому регулированию соответствующих отношений, что не умаляет значения местного самоуправления и не отрицает его специфики.

В диссертации анализируются перспективы выделения муниципального права в самостоятельную специальную отрасль права. Делается вывод, что для этого необходим ряд условий. Спектр отношений, регулируемых муниципальным правом, должен реально стать шире рамок подотрасли. Арсенал средств муниципально-правового регулирования не должен охватываться традиционными приемами конституционного права. Качественные отличия государственной власти и местного самоуправления должны найти убедительные подтверждения не только в теории, но и на практике. Пока муниципальное право, рассматриваемое обособленно от смежных норм иных отраслей права, не достигло такой зрелости.

Как показывается в диссертации, используемые сегодня в муниципальном праве санкции подтверждают его вхождение в состав конституционного права, этим не исключается некоторая специфика применения конституционно-правовых санкций в муниципальном праве. Конституционный Суд РФ предложил свое видение такой специфики и одновременно подтвердил концептуально общий подход к правовому регулированию отзыва выборных лиц государственной власти и выборных лиц местного самоуправления1. Провозглашение местного самоуправления властью, наиболее приближенной к населению, не приводит на практике к доминированию прямой демократии в арсенале ее средств, решающую роль продолжают играть институты представительной демократии.

В § 3.2 «Муниципальное право и административное право» отмечается, что местное самоуправление как разновидность публичного управления неизбежно подпадает под регулирование административного права, однако это не предполагает слияния муниципального права и административного права. Муниципальным правом определяются основные параметры местной власти, ее институциональная организация, отношения с государством, обществом, гражданами. Взаимоотношения представительного органа муниципального образования и местной администрации, разграничение их полномочий, система сдержек и противовесов, механизм замещения должности главы и иных должностных лиц местной администрации, вопросы подконтрольности муниципально-властной деятельности населению и его представителям – предмет муниципального права. Вместе с тем в процессе осуществления местного самоуправления возникают и административно-правовые отношения. Исполняя принятые решения, местная администрации осуществляет планирование деятельности своих подразделений, выявляет оперативные задачи и средства их решения, издает распоряжения, руководит деятельностью муниципальных служб и обеспечивает ее координацию, осуществляет контроль, оценивает эффективность результатов работы и т.д.

Как отмечает В.Е. Чиркин, и государственное, и муниципальное управление имеют общие причины возникновения2. Это предопределяет схожесть отношений с участием государственных органов и органов местного самоуправления, составляющих предмет регулирования административного права. Соответствующие отношения строятся на основе власти и подчинения, отражают объективные задачи и закономерности исполнительно-распорядительной деятельности.

Разграничение муниципальных и административных правоотношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, является важной практической задачей. Ее решение не может быть простым, поскольку эти отношения имеют тесную связь. Тем не менее используемые при их регулировании правовые режимы должны качественно различаться. Приемы административного права не могут подменять собой методы конституционно-правового регулирования. Сложная система отношений между гражданами, органами местного самоуправления и государством не может сводиться лишь к исполнительно-распорядительной деятельности. Вывод о том, что муниципально-правовые и административно-правовые отношения сливаются в некий комплексный предмет регулирования, не будет способствовать защите прав местного самоуправления. В диссертации показано, что все последние годы наблюдались попытки государственных органов подчинить себе органы местного самоуправления, урезать их самостоятельность, директивными методами руководить их деятельностью.

Отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие при передаче и исполнении отдельных государственных полномочий, нельзя свести к административным правоотношениям. Они имеют в первую очередь конституционно-правовой характер, что проявляется в особых требованиях к их построению и в установленных для органов местного самоуправления конституционных гарантиях. Административное право может принимать лишь субсидиарное участие в регулировании этих отношений – вместе с муниципальным правом и при его ведущей роли. На конкретных примерах диссертант показывает, что федеральное законодательство всё более активно использует приемы административного права для регулирования муниципальных отношений. Зачастую это не имеет достаточных оснований и ведет к умалению конституционных принципов организации местного самоуправления.

В § 3.3 «Муниципальное право и бюджетное право» показано, что бюджетно-правовые отношения играют при осуществлении местного самоуправления собственную, исключительно важную роль и не сливаются с муниципально-правовыми отношениями. Универсальность норм бюджетного права – единых для бюджетов всех уровней – отрицает оправданность их инкорпорации в состав муниципального права. Бюджетные отношения в муниципалитетах не могут быть искусственно вырваны из общей системы бюджетных отношений в Российской Федерации и отнесены к предмету муниципально-правового регулирования. Как показано в диссертации, идея значительного влияния норм муниципального права на бюджетные отношения, которая закладывалась в Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации», не нашла поддержки в юридической практике. Законодательство и правоприменение свидетельствуют о том, что это влияние минимально. Региональная государственная власть и местное самоуправление согласно Конституции РФ имеют качественные различия, при этом органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом (БК) РФ имеют практически одинаковый объем бюджетных полномочий.

Между тем влияние бюджетного права на муниципальное право следует признать существенным. Местное самоуправление, т.е. деятельность по решению вопросов местного значения, в последние годы рассматривается в первую очередь сквозь призму исполнения возложенных на муниципальные образования «расходных обязательств» (понятие бюджетного права). Разграничение компетенции самостоятельных уровней публичной власти сводится к разграничению федеральным законодателем расходных обязательств, исполнение которых подробно регламентировано нормами бюджетного права. Проведенный в диссертации анализ свидетельствует о том, что многочисленные условия предоставления межбюджетных трансфертов фактически устанавливают обязанности и ограничения для муниципальной власти, существенно модифицирующие принципы организации российского местного самоуправления.

Муниципальное право и бюджетное право совместно образуют комплексный институт местного бюджета и многочисленные комплексные подинституты, их характерной особенностью является ведущая роль бюджетного права и вспомогательная, дополняющая роль муниципального права. Например, муниципальное право требует обязательного проведения публичных слушаний по проекту местного бюджета и отчету о его исполнении с участием жителей муниципального образования, этим механизмом дополняются нормативные основы бюджетных отношений. БК РФ устанавливает приоритет его норм при регулировании бюджетных правоотношений по отношению к нормам иных федеральных законов, на практике это влечет приоритет норм бюджетного права в межотраслевых институтах, образуемых им совместно с муниципальным правом.

Идеология бюджетного детерминизма проявляется в придании нормам бюджетного права не присущего их природе приоритета над иными правовыми нормами, в замещении конституционно-правового регулирования общественных отношений бюджетно-правовым регулированием. Культивирование указанной идеологии имеет объективные причины. Однако, признавая существенную роль бюджетных отношений, следует, тем не менее, обеспечивать их точное соответствие конституционным принципам, в частности определяющим статус российского местного самоуправления. Лишение местного самоуправления самостоятельности путем бюджетно-правового регулирования, сковывающего всякую свободу в планировании и расходовании местных финансов, следует считать ревизией Конституции.

Правовой институт осуществления бюджетных полномочий органов местного самоуправления временной финансовой администрацией диссертант называет апофеозом бюджетного детерминизма. Просроченная задолженность муниципального образования по исполнению долговых или бюджетных обязательств, по странной логике, будет являться не основанием ответственности конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления, а поводом для передачи полномочий по решению вопросов местного значения органам исполнительной власти субъекта Федерации, что не согласуется с положениями Конституции РФ. Идеология бюджетного детерминизма часто прикрывается лозунгом о необходимости сбережения финансовых средств, относящихся к народному достоянию. Однако вряд ли будет верным предположение о том, что из Центра всегда виднее, как более рачительно использовать местные финансы в каждом уголке России. Не будет панацеей введение всё новых финансовых ограничений и ужесточение наказаний за нарушение бюджетной дисциплины. Парадокс заключается в том, что задача эффективного использования бюджетных ресурсов не может быть решена только методами бюджетно-правового регулирования. Глобально эта задача решается лишь на основе реализации идей народовластия, посредством конституционно-правового регулирования, обеспечивающего демократическое устройство публичной власти каждого уровня.

В § 3.4 «Муниципальное право и налоговое право» делается вывод о том, что местные налоги являются институтом преимущественно налогового, а не муниципального права. Налоговое регулирование является неотъемлемой частью государственного суверенитета, поэтому оно осуществляется в первую очередь центральной государственной властью и лишь в определенных ею границах – региональными и местными властями. В диссертации показано, что это характерно для всех современных государств. Там, где декларируется фискальная автономия местного самоуправления, законодательство обязательно устанавливает многочисленные требования и условия, урезающие ее основное содержание.

Налоговые правоотношения на муниципальном уровне основываются в первую очередь на общих принципах налогообложения, берущих начало в Конституции РФ, а не на особенностях устройства этого уровня публичной власти. Правовые акты органов местного самоуправления, являющиеся в соответствии с Налоговым кодексом РФ источниками налогового права, практически не содержат норм муниципального права. Налоговое право не поглощается муниципальным правом, имеет на уровне местного самоуправления свой обособленный предмет регулирования.

В диссертации подробно рассматривается правовой институт самообложения граждан. Ошибочна позиция отдельных исследователей, относящих его к налоговому праву, соответствующие платежи не имеют налогового характера. Механизм аккумулирования органами местного самоуправления добровольных взносов граждан, предназначенных для коллективного решения конкретной социально-хозяйственной проблемы, в сегодняшних условиях, несомненно, востребован в российских муниципалитетах. Однако данный институт в том виде, в каком он закреплен в действующем законодательстве, не находит использования на практике, поскольку несет в себе эклектическое сочетание приемов гражданского права (платежи в порядке самообложения являются добровольными, механизм взыскания налоговой недоимки на них не распространяется), бюджетного права (платежи должны зачисляться в бюджет и расходоваться по целевому назначению) и муниципального права (эти добровольные платежи вводятся муниципально-властным решением референдума или схода граждан). На практике проведение местного референдума требует значительных бюджетных расходов, они могут превысить доходы, полученные от самообложения. Диссертант считает правильным распространение на средства самообложения режима гражданско-правовых платежей, предполагающего их добровольность и возмездность.

В § 3.5 «Муниципальное право и гражданское право» показано, что разграничение муниципальных и гражданских правоотношений при осуществлении местного самоуправления – важная задача юридической теории, от решения которой зависит правильный выбор публично-правовых или частно-правовых методов регулирования имущественных и денежных отношений. Отношения между государством и муниципалитетами, возникающие в процессе перераспределения социальных обязанностей различных уровней публичной власти и имущества, необходимого для исполнения соответствующих обязанностей, являются публичными правоотношениями и не должны регулироваться гражданским правом. Взимание органами местного самоуправления арендной платы за пользование государственными органами и учреждениями имуществом, которое оказалось в муниципальной собственности, но служит выполнению государственных задач, нельзя признать приемлемым.

В диссертации подробно анализируются проблемы разграничения государственной и муниципальной собственности. Делается вывод, что нормы законодательства, предусматривающие согласительный механизм принятия соответствующих решений, несут в себе элементы диспозитивности. Однако эта диспозитивнось не заимствуется из гражданского права, соответствующее регулирование остается публично-правовым и основано на принципах демократической децентрализации публичной власти в России.

Выбор формы юридического лица для органа местного самоуправления нельзя рассматривать как его уравнивание с организациями, не имеющими властных полномочий. Такой выбор, если он не влечет изменения материального содержания властных полномочий указанного органа, не может умалять его публично-правой статус. Во всяком случае правоприменительная практика не должна трактовать положения законодательства, предусматривающие для органа местного самоуправления гражданско-правовой статус учреждения, как влияющие на публично-властные характеристики этого органа. При регулировании участия органов власти в гражданском обороте необходимо четко разделять их публично-правовой статус и гражданско-правовой статус, ни в коем случае не смешивая властные полномочия и гражданские права.

Как показано в диссертации, статус юридического лица является важной мерой обеспечения реальной возможности органа власти осуществлять свои публично-властные полномочия. Практика наглядно показала, что не имевшие такого статуса представительные органы местного самоуправления попадали в полную зависимость от местных администраций, осуществлявших организационное и материально-финансовое обеспечение их деятельности. Именно поэтому Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ своей императивной нормой наделил представительные органы муниципальных образований этим статусом. Диссертант предлагает пути решения ряда актуальных проблем правового регулирования участия органов местного самоуправления в гражданском обороте.

Глава 4 «Источники муниципального права Российской Федерации» посвящена исследованию основных характеристик источников муниципального права, анализу разграничения предметов регулирования этих источников. В ходе анализа диссертант формулирует и обосновывает предложения по совершенствованию правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации.

В § 4.1 «Международное право и отечественное муниципальное право» показывается, что акты международного права, затрагивающие вопросы организации местной власти, могут являться источниками муниципального права в юридическом значении этого понятия. Однако этим не исчерпывается их влияние на отечественное местное самоуправление. Доктрина организации местной власти, избранная в России на современном этапе, формировалась под значительным влиянием международного права. Общепризнанные в демократических государствах правовые стандарты еще до их официального включения в отечественную правовую систему стали важнейшей составной частью правовой идеологии. В начале 1990-х годов Парламентская Ассамблея и Комитет Министров Совета Европы заявили, что новые кандидаты на вступление в Совет Европы должны взять на себя обязательство подписать и ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления одновременно с рядом других ключевых конвенций. Российская Федерация при вступлении в Совет Европы взяла на себя обязательство ратифицировать указанную Хартию.

Вместе с тем не следует считать, что правовые основы российского местного самоуправления были навязаны из-за рубежа, строились исключительно по шаблонам Совета Европы. Как показано в диссертации, российская правовая модель местного самоуправления не воспроизвела заложенные в Европейскую хартию местного самоуправления принципы механически, а творчески переосмыслила их, по некоторым параметрам существенно подняв планку муниципальной демократии. Сохранив дух данного акта международного права, отечественное конституционное законодательство с достаточной степенью оригинальности спроецировало его на российскую действительность.

Международные стандарты муниципальной демократии могут являться в сегодняшней России не только ориентиром развития, но и сдерживающим фактором, препятствующим свертыванию местного самоуправления, отказу правящей элиты от демократических форм организации власти на местном уровне. Конечно, инструменты международного права не способны оказывать глубокое влияние на содержание российского законодательства. Так, Конгресс местных и региональных властей Совета Европы обычно весьма осторожен и дипломатичен в адресованных конкретным государствам рекомендациях по поводу устройства местного самоуправления (и это правильный подход). Здесь также могут наблюдаться двойные стандарты в понимании демократии, политическая ангажированность и т.п. Тем не менее приходится признать, что положения международных договоров, к которым присоединилась Российская Федерация, сегодня являются более стабильной правовой материей, чем внутреннее российское право.

В диссертации подробно анализируются проблемы реализации актов международного права как источников российского муниципального права в юридическом значении этого понятия, предлагаются пути решения указанных проблем.

В § 4.2 «Конституция РФ и акты Конституционного Суда РФ как источники муниципального права» делается вывод о том, что многоаспектная регламентация местного самоуправления в Конституции РФ отражает генезис этого социального института – введенного «сверху», конструируемого с использованием международных правовых стандартов. Прямое действие норм Конституции проявляется в деятельности Конституционного Суда РФ, контролирующего в рамках установленной процедуры соблюдение законодателями этих норм.

В научной литературе можно встретить диаметрально противоположные мнения по поводу допустимости признания актов Конституционного Суда РФ источниками современного российского права, эта дискуссия имеет глубокие исторические и теоретические корни. Однако практика явочным порядком утверждает такое признание. Правовые позиции Конституционного Суда воспроизводятся в текстах федеральных законов, по ним равняются законы субъектов Федерации, на их основе принимаются решения другими судами, иными правоприменительными органами. Прокуратура при осуществлении надзора за законностью ссылается на указанные позиции и требует от правотворческих органов их соблюдения. Юридическая практика неразрывно связывает конституционную норму и ее судебную интерпретацию.

В диссертации на конкретных примерах анализируется специфика практического применения правовых позиций Конституционного Суда. Делается вывод о том, что, с одной стороны, эти правовые позиции подобны нормам права; с другой стороны, они не отвечают в полной мере требованиям формальной определенности, предъявляемым к правовым нормам, поскольку Конституционный Суд в рамках конкретного дела не может с необходимой подробностью очертить их действие во времени и по кругу лиц. Гипотезы этих квазинорм зачастую размыты, поскольку Суд не вправе описывать условия применения формулируемого им правила для других возможных казусов, если это не имеет отношения к рассматриваемому делу. Лишь в рамках нового дела порядок применения правила, а также его содержание могут уточняться и конкретизироваться. Как отмечает М.Н. Марченко, в отличие от парламентского правотворчества, судебное правотворчество «не самостоятельно» в том смысле, что «привязано» к основной функции судебной власти – осуществлению правосудия1.

Диссертант отмечает существенный вклад актов Конституционного Суда РФ в формирование правовой основы современного отечественного местного самоуправления, определение основных параметров муниципальной власти. Правовые позиции Конституционного Суда предлагается классифицировать по выполняемой ими функции: интерпретация положения Конституции РФ, т.е. собственно толкование конституционной нормы; выявление конституционного смысла нормы закона или подзаконного акта, т.е. фактически толкование законодательства; установление нового самостоятельного правила, т.е. судебное правотворчество. По степени определенности формулируемого нового правила условно можно выделить обобщенные правовые принципы и конкретизированные предписания. Такая градация условна, поскольку степень конкретности правовой позиции Конституционного Суда в каждом случае зависит от множества факторов. Как отмечает Н.С. Бондарь, решения Конституционного Суда воплощают в себе единство нормативных и доктринальных начал2. Устанавливаемые Судом квазинормы, как и традиционные нормы права, можно разделить по форме выражения предписания. Присущая суду функция нормоконтроля предопределяет преобладание в его правовых позициях запретов, встречаются также позитивные обязывания и подтверждения прав.

В