Geum.ru

Муниципальных образований

Вид материалаБюллетень

Содержание


Отдельные проблемы
Организацию питания в образовательных учреждениях
Подобный материал:
1   2   3   4
ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ


4. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения

Части 2, 3, 4 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают перечень имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, которое может находиться в собственности различных типов муниципальных образований.

При этом, как известно, перечень вопросов местного значения и перечень видов имущества не полностью корреспондируют – имущество, необходимое для решения некоторых вопросы местного значения, не включено в перечни ст. 50. С точки зрения буквального смысла закона, это означает, что такое имущество не может находиться в муниципальной собственности. Речь идет о следующих видах имущества:

1) по обеспечению решения вопросов местного значения поселений, городских округов:

- для формирования, утверждения, исполнения местного бюджета;

- для установления, изменения и отмены местных налогов и сборов поселения;

- для владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

- для строительства автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения (есть лишь сами автодороги и инженерные сооружения и имущество для их содержания);

- для строительства и содержания муниципального жилищного фонда (за исключением фонда социального использования), для создания условий для жилищного строительства (предусмотрено нахождение в муниципальной собственности лишь жилищного фонда социального использования и не предусмотрен специализированный жилищный фонд и жилищный фонд коммерческого использования);

- для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

- для сохранения объектов культурного наследия (предусмотрено нахождение в муниципальной собственности лишь самих объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), но нет имущества, необходимого для их сохранения и охраны, т.е. на базе муниципальной собственности не могут создаваться организации, осуществляющие деятельность по реставрации объектов культурного наследия);

- для обеспечения иных первичных мер пожарной безопасности, кроме тушения пожаров (для профилактики, пропаганды и обучения, аварийно-спасательных работ и т.п., в т.ч. осуществление мероприятий, исключающих возможность переброса огня при лесных и торфяных пожарах на здания и сооружения - устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений, удаление в летний период сухой растительности и другие; организация патрулирования населенных пунктов с первичными средствами пожаротушения, дежурства граждан и работников предприятий, расположенных в населенном пункте18), тем более что тушение пожаров в населенных пунктах согласно ст. 16 Федерального закона «О пожарной безопасности» относится к полномочиям федеральных органов государственной власти;

- для развития местного традиционного народного художественного творчества, сохранения, возрождения и развития народных художественных промыслов в поселении (возникает вопрос, могут ли создаваться муниципальные центры развития народного художественного промысла, музеи этой направленности и т.д.);

- для участия в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселе-ния;

- для формирования архивных фондов поселения;

- для использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, для осуществления муниципального лесного контроля и надзора (предусмотрено нахождение в муниципальной собственности только самих лесов);

- для установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

- для организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне;

- для создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований;

- для организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;

- для содействия в развитии сельскохозяйственного производства, создания условий для развития малого предпринимательства;

- для организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью.

2) по обеспечению решения вопросов местного значения муниципальных районов, городских округов:

- для участия в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории района;

- для организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

- для выдачи, согласования, аннулирования разрешений на установление наружной рекламы;

- для обеспечения поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

- для строительства автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;

- для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях;

- для организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне;

- для организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях;

- для создания условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

- для организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Вместе с тем другими Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами прямо предусматривается или подразумевается возможность нахождения в муниципальной собственности таких видов имущества, например:

Федеральным законом «О связи» - сетей связи и средств связи;

Жилищным кодексом - специализированного жилья и жилья коммерческого использования; а также в развитие этого Постановлением Правительства РФ от 28 апреля 2006 г. № 250 «О порядке предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности» - жилищного фонда коммерческого найма для предоставления его молодым специалистам на селе с правом выкупа по истечении 5 лет работы по трудовому договору по цене, не превышающей 10 % расчетной стоимости строительства (покупки) жилья;

Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» - банков, создаваемых на основе любой формы собственности, т.е. в т.ч. муниципальной, или с участием муниципальных образований;

Федеральным законом «О защите прав потребителей» - муниципальных организаций торговли, бытового и иных видов обслуживания;

Федеральным законом «О гражданской обороне» - запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств, технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны

Впрочем, некоторые из указанных «пробелов» могут быть преодолены полностью или частично путем использования для реализации тех или иных функций иного имущества. Прежде всего, речь идет об имуществе, предназначенном для обеспечения деятельности муниципальных органов и организаций и их работников. Некоторые виды недостающего имущества можно «подвести» под эти цели – например, специализированный жилищный фонд, частично фонд коммерческого использования.

Но, во-первых, здесь есть объективные ограничения, связанные с ведомственной принадлежностью такого имущества и уставными целями органа или организации. Скажем, специализированный или коммерческий жилищный фонд должен обслуживать только работников этих органов и организаций, получается, нельзя создать муниципальное общежитие или гостиницу для размещения иных граждан – гостей муниципального образования. Или, например, имущество для строительства автодорог трудно отнести к имуществу, предназначенному для обеспечения деятельности каких-либо муниципальных организаций, это самостоятельное направление деятельности. Во-вторых, если это имущество объявляется предназначенным для обеспечения деятельности муниципальной организации, то оно должно быть передано такой организации в хозяйственное ведение или оперативное управление, со всеми вытекающими отсюда последствиями, связанными с порядком управления им.

Другим путем преодоления «пробелов» в имуществе является системное толкование норм закона и рассмотрение одних видов имущества в рамках других, поскольку вопросы местного значения подчас взаимопересекаются, являются однородными. Например, создание организаций для поддержки народных художественных промыслов может быть осуществлено на базе имущества для организации досуга и обеспечения услугами культуры, в качестве специализированных учреждений культуры, осуществляющих функции сохранения, развития и популяризации народного художественного творчества19.

Организацию питания в образовательных учреждениях можно осуществлять на базе имущества, предназначенного для обеспечения предоставления общего образования, и одновременно на базе имущества, предназначенного для обеспечения деятельности муниципальных образовательных учреждений.

Для установки указателей с названиями улиц и номеров домов может использоваться имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения».

C этих же позиций может быть решен сложный вопрос о возможности существования муниципальных организаций технической инвентаризации (на уровне муниципальных районов, городских округов). Государственный учет объектов капитального строительства осуществляется путем ведения Единого государственного реестра объектов капитального строительства Роснедвижимостью на основании сведений, представляемых организациями технической инвентаризации (Приказ Минэкономразвития России от 8 сентября 2006 г. № 268). Функция по техническому учету и технической инвентаризации носит комплексный характер и осуществляется одновременно в нескольких целях - обеспечения полной объективной информацией органов государственной власти, на которые возложен контроль за осуществлением градостроительной деятельности; формирования в целях со-вершенствования планирования развития территорий и поселений обобщенной информа-ционной базы об объектах капитального строительства и их территориальном распределении; обеспечения полноты и достоверности сведений о налоговой базе; инфор-мационного обеспечения функционирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; сбора и предоставления сведений об объектах капитального строительства для проведения государственного статистического учета (По-становление Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. № 921). Часть из этих задач аналогич-на целям ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности - обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физи-ческих и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства. Согласно Градостроительному кодексу РФ и Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации» ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности отнесено к вопросам местного значения муниципальных районов, городских округов. Од-нако в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местно-го самоуправления в Российской Федерации» к имуществу муниципальных районов, го-родских округов прямо не отнесено имущество, необходимое для ведения указанных ин-формационных систем. Это, конечно, внутренняя несогласованность закона. Вместе с тем в ст. 50 указано, что в муниципальной собственности могут находиться архивные фонды, в т.ч. кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущест-во, предназначенное для хранения указанных фондов. Документация технического учета и инвентаризации объектов капитального строительства является частью архивных фондов (Постановление Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. № 921). Правда, при этом преду-смотрено, что данные архивные фонды относятся к государственной части Архивного фонда РФ и являются федеральной собственностью. Однако действующим Федеральным законом «Об архивном деле в Российской Федерации» предусмотрено, что к федеральной собственности относятся архивы федеральных органов и организаций. Иные документы могут относиться к федеральной собственности только федеральным законом, каковым не является Постановление Правительства РФ Архивы муниципальных органов и организаций согласно закону находятся в муниципальной собственности. По этому поводу есть Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 г. № 323-О. Таким образом, можно сделать вывод, что осуществление технической инвентаризации как деятельности, служащей прежде всего задачам градостроительного планирования и тесно связанной с ведением информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, а также задачам, связанным с осуществлением органами местного самоуправления от имени муниципального образования управления объектами муниципальной собственности, входит в полномочия органов местного самоуправления. Архивные фонды документов технической инвентаризации могут находиться в муниципальной собственности. Следовательно, могут создаваться муниципальные организации технической инвентаризации.

Однако указанное толкование, как видно, не всегда помогает решить проблему или создает половинчатые решения. И выходит, что во всех иных случаях имущество муниципальных образований подлежит отчуждению или перепрофилированию и впредь приобретаться ими не может. Такова позиция и Минрегиона России20, и многих представителей Государственной Думы, в т.ч. думского Комитета по вопросам местного самоуправления, дающих свои разъяснения, и других органов, организаций и лиц.

Более того, подчас прямо подчеркивается, что это не ошибка законодателя, а сознательное и волевое решение. И дается следующее обоснование: «не все вопросы местного значения требуют закрепления соответствующего имущества для их решения», «приватизация муниципального имущества … приведет к повышению эффективности его использования и позволит увеличить доходную часть местных бюджетов», что « муниципальные предприятия и учреждения являются наименее эффективными организационно – правовыми формами организаций», «наличие в муниципальной собственности объектов рыночной инфраструктуры… противоречит концепции Федерального закона № 131 и может препятствовать развитию малого и среднего бизнеса в муниципальных образованиях», таким образом, осуществление полномочий, не обеспеченных материальными ресурсами, должно осуществляться через привлечение организаций иных организационно-правовых форм21.

Этим, в частности, обосновывается нежелание включить в перечень муниципального имущества:

- имущество, предназначенное для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

- имущество для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

- иные виды жилого фонда, кроме фонда социального использования;

- имущество, предназначенное для организации питания в образовательных учреждениях.

Таким образом, рассчитывать, что перечисленные «пробелы» будут восполнены законодательным путем, пока не приходится. Поэтому муниципальные образования, заинтересованные в приобретении имущества из числа не названного в законе могут пользоваться указанными выше способами толкования закона.

Наконец, можно пойти и более революционным путем – вопреки букве закона и разъяснениям официальных органов, не признавать перечень, содержащийся в ч. 2-4 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исчерпывающим. Правовую основу для этого образует Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»22.

В этом решении Суд прямо определил: «Статья 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части, устанавливающей перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, и не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований» (п. 1 резолютивной части); «перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, федеральный законодатель не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий».

Далее Суд подчеркнул: «В силу статьи 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» выявленный в настоящем Определении на основе ранее выраженных и сохраняющих свою силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации конституционно-правовой смысл указанных положений … статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике» (п. 2 резолютивной части»).

Это означает, что в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, указанных в ст. 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», независимо от упоминания этого имущества в ч. 2,3,4 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ.

К сожалению, Конституционный Суд РФ вынес лишь определением, а не постановление. Отношение судов к определениям осторожное. Однако надо иметь в виду, что в силу ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. В силу ст. 70 Закона решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения; решение действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. В соответствии со ст. 71 данного закона, определение – является видом решений Конституционного Суда РФ, т.е. обладает той же юридической силой что и постановление.


5. Имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения

На стадии перераспределения (разграничения) имущества органы местного самоуправления вправе сохранить в муниципальной собственности или претендовать на передачу им государственного имущества, необходимого для решения вопросов государственного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

Такие полномочия предусмотрены ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как закрепляющие факультативные полномочия можно трактовать также:

ст. 58 НК РФ, предусматривающую прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка;

ст. 44 Федерального закона «О защите прав потребителей», предусматривающую полномочия органов местного самоуправления рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей, обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей);

ст. 26 Федерального закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», предусматривающую возможность принятия органами местного самоуправления дополнительных мер по обеспечению чистыми продуктами питания, улучшению материально-бытовых условий, медицинского, торгового и транспортного обслуживания граждан, на которых распространяется действие Закона;

ст. 16 Федерального закона «О мелиорации», предусматривающую право органов местного самоуправления проводить мероприятия в сфере мелиорации земель, в т.ч. право иметь в муниципальной собственности мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения;

ст. 5 Федерального закона «О донорстве крови и ее компонентов», предусматривающую право органов местного самоуправления осуществлять мероприятия по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов;

ст. 31 Федерального закона «О некоммерческих организациях», предусматривающую возможность оказания органами местного самоуправления экономической поддержки некоммерческим организациям (в частности, в этих рамках можно обосновать возможность нахождения в муниципальной собственности недвижимости (жилого и нежилого фонда) для предоставления таким организация, и это подтверждалось в публичных выступлениях представителями Минэкономразвития России)23.