Исторический опыт формирования регионального аппарата государственного управления в нижнем Поволжье во второй половине xix-начале XX вв

Вид материала

Автореферат

Содержание Научный руководитель: Савельева Елена Викторовна Федин Сергей Альбертович Общая характеристика работы Степень изученности проблемы. Цель диссертационного исследования Хронологические рамки Территориальные рамки диссертационного исследования Методологической основой исследования Источники исследования. Научная новизна исследования Практическая значимость темы исследования. Апробация результатов исследования. Основное содержание диссертации Во введении Во втором параграфе «История чиновничества в России как кадровой основы органов власти и аппарата управления» Вторая глава «Структура, функции и штат аппарата управления в астраханской губернии 1861-1905гг.» Во втором параграфе «Структура, функции и штат астраханского губернского правления 1861-1905гг.» В третьей главе «Проблемы в деятельности аппарата управления Астраханской губернией во второй половине XIX-начала XX вв.» В заключении Статьи: 1. Дрыгина, Н.Н. Из истории губернского бюрократизма эпохи Великих реформ ... Полное содержание

Подобный материал:

• Владикавказско-Моздокская епархия русской православной церкви во второй половине XIX, 1104.17kb.
• Урок на тему: «Культура тверского края во второй половине XIX начале XX в.», 163.82kb.
• Внешкольное образование в Тверской губернии во второй половине XIX начале XX века, 428.62kb.
• Развитие меценатства в условиях модернизации россии во второй половине XIX начале, 481.01kb.
• Религиозно-просветительская деятельность православных братств Центральной России, 325.12kb.
• Марциновский П. Н. Международная торговля в Крыму во второй половине XIX – начале, 138.9kb.
• Формирование и деятельность органов городского самоуправления Смоленской губернии, 466.42kb.
• Сиротство как социальное явление во второй половине XIX начале ХХ вв. (По материалам, 280.13kb.
• Мусульмане на территории восточной сибири во второй половине XIX -начале XX веков, 283.67kb.
• Торгово-экономическая жизнь Чистополя во второй половине XIX начале, 782.22kb.

На правах рукописи


ДРЫГИНА Наталья Николаевна


ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В Нижнем Поволжье во второй половине XIX-начале XX вв.


Специальность 07.00.02 – Отечественная история


А В Т О Р Е Ф Е Р А Т


диссертации на соискание ученой степени

кандидата исторических наук


Астрахань – 2010

Работа выполнена на кафедре истории России

исторического факультета ГОУ ВПО «Астраханский государственный университет»


Научный руководитель: Савельева Елена Викторовна

доктор исторических наук, профессор

Официальные оппоненты: Максимов Константин Николаевич

доктор исторических наук, профессор, заслуженный деятель науки России

Федин Сергей Альбертович

кандидат исторических наук


Ведущая организация: Астраханский государственный технический университет


Защита состоится ____ марта 2010 г. в ______час. На заседании диссертационного совета ДМ 212.009.08 при ГОУ ВПО «Астраханский государственный университет» по адресу: 411056, г. Астрахань, ул. Татищева, д. 20, ауд. ____.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Астраханского государственного университета по адресу: 414056, г. Астрахань, ул. Татищева, д.20а.


Автореферат разослан______ февраля 2010 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор исторических наук,

профессор __________ Е.В. Савельева

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
   

Актуальность темы исследования. Актуальность исследования проблем государственного аппарата управления провинцией в истории России с течением времени не только не снижается, а неуклонно возрастает. Аппарат административного управления в губерниях на протяжении всего своего существования в России был призван выполнять функцию посредника во властных отношениях между государством и населением.

Актуальность темы исследования в настоящий момент обусловлена современными проблемами государственного управления в России: вопросами взаимоотношений органов федеральной исполнительной власти и регионов.

На рубеже XX-XXI особое значение в мире приобрели проблемы связанные с развитие и состоянием современного аппарата государственного управления в провинции. Вопросы эволюции провинциального аппарата управления, причины кризисов управления, коррупции в государственном аппарате, злоупотреблений администраторов властью привлекают самое пристальное внимание общества. История российского чиновничества в этом контексте приобретает особую актуальность.

В условиях переживаемого Россией процесса кардинальных изменений во второй половине XX-начале XXI века во всех сферах жизни общества особенно важно понять проблемы в управлении в местных администрациях во второй половине XIX-начале XX века. Анализ допущенных ошибок во второй половине XIX-начале XX века в вопросах управления в Российской провинции позволит исключить их повторение на современном этапе.

Исторический опыт Российской империи в плане организации управления обширной территорией представляет интерес и в настоящее время деятельность административных органов дореволюционной России исследована недостаточно, при этом наименее исследована проблема функционирования провинциальных административных органов, в частности астраханской губернской администрации – как органа управления регионом.

Степень изученности проблемы. В отечественной историографии изучения исследуемой проблемы можно выделить три периода: первый период – вторая половина XIX в.-1917 г.; второй период – 1917 – конец 80-х гг. – начало 90-х гг. XX в.; третий период – современный, продолжающийся по настоящее время.

В первый период отечественной историографии деятельность провинциальных органов власти освящалась мало. Деятельность местных органов власти рассматривалась не в конкретно-историческом плане, а в формально-юридическом¹. Авторы анализировали и комментировали лишь соответствующие статьи законов. Такой подход в данный период являлся вынужденным, так как работа всех звеньев государственного аппарата была секретна, а, следовательно, отсутствовали доступные источники, и большое давление оказывала цензура.

Историко-юридический очерк И.А. Блинова² о руководителях местной администрации был построен на скрупулезном анализе законодательных актов. Основным в работе является попытка проведения параллели между юридической и практической сторонами деятельности российских губернаторов³.

В работах И.А. Андреевского⁴ как И.А. Блинова используется историко-юридический подход к изучению губернского управления. В них рассматриваются обязанности и пределы власти генерал-губернаторов и гражданских губернаторов, развитие законодательства, касающегося губернаторской должности.

В общеисторических очерках В.А. Евреинова⁵ и Е.П. Карновича⁶ значительное внимание уделялось кадровой политике правительства в формировании личного состава государственных учреждений в России. Грамотность они считал особой качественной характеристикой чиновника, которая стала определяющим критерием при принятии на службу.

По мнению В.О. Ключевского, Россия в XIX веке управлялась не аристократией, а «бюрократией, то есть лишенной всякого социального облика кучкой физических лиц разнообразного происхождения, объединенных только чинопроизводством»⁷. По выражению В.О. Ключевского, XIX век стал «Золотым веком» российского чиновничества⁸.

Из дореволюционных работ наибольшей полнотой обладают труды А.Д. Градовского, разностороннего историка, публициста, профессора Петербургского университета и Александровского лицея, одно время бывшего чиновника особых поручений при воронежском губернаторе. В трудах А.Д. Градовского дана характеристика как центральных, так и местных государственных учреждений. А.Д. Градовский анализирует условия поступления на службу, круг обязанностей и прав чиновников, порядок и последствия прекращения ими служебных обязанностей⁹.

В работах В.В. Ивановского в качестве определяющей характеристики чиновничества выступала их профессиональная деятельность раз и навсегда связанная с установленной формой, установленными образцами письмоводства, книговодства, счетоводства, образцами представлений, отношений, донесений и т.п.¹⁰ В.В. Ивановский выделял в качестве определяющих признаков деятельности канцелярскую рутину и реагирование на все вопросы по заранее установленной и апробированной схеме: «всякое новое решается по прежним «примерным» делам, на всякий вопрос уже заготовлен составленный наперед ответ»¹¹.

В.М. Гессен, как и В.В. Ивановский говорит об огромном значении формы в делопроизводстве, когда «лучшая бумага та, которая наиболее соответствует форме»¹².

В.И. Ленин считал, что самодержавие, есть «самодержавие чиновников», «крепостная зависимость народа от чиновников»¹³. Ключевыми проблемами являлись: политика самодержавия, роль провинциального чиновничества в процессе государственного управления, влияние централизации на внутреннюю жизнь провинции, бюрократическая волокита. Оценка В.И. Ленина, прежде всего выяснение классовой природы административного аппарата, стала методологической основой всех исторических исследований советского периода. В.И. Ленин, заложив основы сугубо классового подхода к анализу административных учреждений, охарактеризовал отдельные звенья государственного аппарата и дал периодизацию истории государственных учреждений в России во второй половине XIX века¹⁴.

Ко второму периоду отечественной историографии можно отнести работы М.Н. Покровского, который в 1967 году дал анализ высказываний В.И. Ленина о царском чиновничестве и сделал вывод о социальной двойственности самодержавия¹⁵.

До 1970-х гг. административный опыт дореволюционной России был мало изучен историками советского периода. Этим объясняется наличие небольшого количества работ по истории государственного управления России XIX в. в советской историографии. В период с конца 60-х – начала 80-х годов появились крупные труды, в которых информация о степени эффективности государственного аппарата XIX-XX вв., функциональной значимости между различными губернскими и центральными органами управления. П.А. Зайончковский¹⁶, И.В. Оржеховский¹⁷, Б.Б. Дубенцов¹⁸ первыми в отечественной историографии сделали попытку дать углубленный анализ личного состава государственного аппарата.

В своей работе П.А. Зайончковский делает выводы относительно численного состава чиновничества, он говорит о его последовательном увеличении на протяжении всего XIX в. «почти в 7 раз»¹⁹, отмечает повышение его образовательного уровня.

Профессор Горьковского университета И.В. Оржеховский в своей монографии дал анализ состояния губернской администрации на основе проанализированных им 350-ти формулярных списков чиновников, обработанных по методу П.А. Зайончковского²⁰.

Б.Б. Дубенцов впервые в исторической науке исследовал наиболее существенные законодательные статьи о гражданской государственной службе, которые регулировали формирование чиновничества в пореформенной период в России²¹.

Отдельное внимание следует уделить трудам Н.П. Ерошкина²² по истории государственных учреждений дореволюционной России. В работе «История государственных учреждений дореволюционной России», дается систематическое изложение всей структуры и функций высших, центральных и местных государственных учреждении на разных исторических этапах²³.

В монографии В.Р. Лейкиной-Свирской «Интеллигенция в России во второй половине XIX века»²⁴, есть глава «Чиновники, офицеры, духовенство», в которой рассматриваются отдельные положения, связанные с характеристикой служащих²⁵.

Третий период отечественной историографии. Интерес к историко-государствоведческим исследованиям стал возрождаться в 90-е гг. XX в.

В работе Б.Н. Миронова «Социальная история России периода империи (XVIII – начало XX века)»²⁶ представлены основы понимания термина «чиновник» в российской и зарубежной истории, автор анализирует эволюцию образа чиновника в различные исторические периоды в России.

Одним из немногих современных исследований по рассматриваемой тематике является монография Л.Е. Шепелева «Чиновничий мир России XVIII – начала XX в.»²⁷. Автор подробно описывает систему департаментов и министерств, рассказывает о титулах и званиях, о системе подчинения и должностных обязанностях чиновников различных рангов. Л.Е. Шепелев большое внимание уделяет быту чиновников, затрагивает проблемы жалования, устройства рабочего места, повседневного общения представителей чиновничества.

Из исследований, в которых рассматривается чиновничество конкретного региона можно отметить работу Павловой Г.Н.²⁸ В данном исследовании описываются особенности местного управления губернией, кадровый состав губернской администрации (губернского правления и губернаторской канцелярии), экономический аспект в деятельности губернских административных органов, связь Воронежской губернской администрации и органов центрального управления России.

Таким образом, хотя во многих работах проведено конструктивное исследование отдельных звеньев органов и аппарата государственного управления, тема нуждается в дальнейшем изучении, и, прежде всего, на региональном уровне, т.к. последний дает конкретно-исторический анализ деятельности органов местного управления.

Объектом данного диссертационного исследования является региональный аппарат государственного управления Российской империи в период второй половины XIX – начала XX вв. (на примере Нижнего Поволжья).

В качестве предмета исследования рассматривается исторический опыт формирования регионального аппарата государственного управления Нижнего Поволжья второй половины XIX – начала XX вв.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа архивных документов, а также опубликованных источников, изучить исторический опыт формирования регионального аппарата государственного управления в Нижнем Поволжье во второй половине XIX - начала XX века.

Автор, учитывая характер проблемы и степень ее разработанности, ставит перед собой следующие задачи:

1. изучить развитие органов управления в России;
   
2. рассмотреть этапы становления чиновничества, основы и принципы формирования;
   
3. проанализировать функции и должностной состав аппарата управления Астраханской губернией в 1861-1905гг. (на примере канцелярии губернатора);
   
4. исследовать структуру, функции и штат аппарата государственного управления в Астраханской губернии (на примере астраханского губернского правления);
   
5. выявить причины неэффективной работы аппарата управления провинцией и факторы на это влияющие (на примере астраханского губернского правления и канцелярии астраханского губернатора).
   
6. проанализировать влияние административных реформ на материальное положение чиновников и служащих в аппарате управления в Астраханской губернии во второй половине XIX – начале XX века.
   

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1861 по 1905 годы.

Нижняя хронологическая грань исследования определяется 1861 годом, связанным с отменой крепостного права и связанными с этим изменениями в работе местного и центрального аппарата, направленные на укрепление губернской власти.

Вторая половина XIX века в России, это период реформ, который требовал ряд мероприятий по укреплению позиций губернской администрации. В период реформ необходимо было разгрузить центральные ведомства, передав часть функций губернским учреждениям, улучшить состав провинциальных администраций, укрепить вертикаль власти, объединить деятельность отдельных губернских учреждений, поднять значение губернаторской должности.

Верхняя хронологическая грань – 1905г. Революционные события 1905 г. заставили самодержавие пойти на уступки и подписать Манифест 17 октября 1905 г., ставший основой реформирования центральных государственных органов. Данный факт не мог, не отразится на деятельности провинциального аппарата управления.

После 1905 г. произошло изменение подходов государственной власти к местному управлению, начинается подготовка реформ в этой области (был разработан проект «Положения о губернском управлении» в Министерстве внутренних дел на основе Записки «Об установлении главных начал устройства губернских учреждений» и Особых журналов Совета министров от 20 и 27 января 1907 г., одобренных Николаем II 21 марта 1907 г. В департаменте общих дел Министерства внутренних дел был разработан законопроект, предусматривающий в целях эффективности местного управления, проведение следующих мер: упразднение губернского правления; создание в качестве присутственного места губернии – губернского совета под председательством губернатора; создание единой губернской канцелярии) и, соответственно, самостоятельный исторический период.

Территориальные рамки диссертационного исследования ограничиваются в соответствии с административно-территориальным устройством Астраханской губернии в период 1861-1905 гг. занимавшей территорию Нижнего Поволжья. На правах самостоятельных административных единиц в состав губернии входили Калмыцкая орда, Киргизская орда и Астраханское казачье войско. Астраханская губерния располагалась на территории, занимаемой такими современными административно-территориальными единицами, как Волгоградская область и Республика Калмыкия.

Методологической основой исследования являются принципы объективности, историзма и научности в изучении документов и использовании фактов, исторического детерминизма, ключевой дефиниции, что означает взаимообусловленность, последовательность, причинно-следственную связь событий, их рассмотрение в становлении и развитии. При этом исторические события и явления рассмотрены в причинно-следственной связи и во взаимодействии с основными социально-политическими процессами того времени. В целях изучения связи между историей жизни одного человека и общественно политическими процессами и воссоздания биографий применялись персонально-биографический и социально-психологический методы.

В ходе работы автором применялись методы: сравнительно-исторического анализа, исторического описания, статистических методов. Исследование проведено в историко-проблемном и аналитическом ключе.

Источники исследования. Воссоздание полной картины деятельности местной администрации возможно лишь на основе всестороннего изучения разных типов источников.

Источниковая база диссертационного исследования представлена широким кругом источников разнообразного характера, как опубликованных, так и впервые вводимых в научный оборот.

Источниковую базу исследования можно разделить на блоки:

1) автором было изучено 13 фондов в двух государственных архивах. В Российском государственном историческом архиве (РГИА) исследовались фонды: А.В. Головина (Ф. 851.), П.А. Валуева (Ф. 908.), Общая канцелярия министра финансов (Ф.560.), Канцелярии министра внутренних дел (Ф. 1282.), Департамента общих дел МВД (Ф. 1284.), Департамента законов Государственного совета (Ф. 1149.), Комиссии о губернских и уездных земских учреждениях (Ф. 1316.), Особая комиссия, учрежденная для составления проектов местного управления (Ф.1317.).

В Государственном архиве Астраханской области (ГААО) использовались фонды: Канцелярии Астраханского гражданского губернатора (Ф.1.), где были изучены отчеты о работе губернатора, сведения о состоянии Астраханской губернии, формулярные списки чиновников, наряды бумаг, реестры канцелярии астраханского губернатора. В фонде астраханского губернского правления (Ф. 13.), исследовались формулярные списки чиновников, сведения о лицах служащих в губернском правлении, дела о выдаче жалования классным чиновникам, дела о личном составе астраханского губернского правления, описи дел астраханского губернского правления. Из (Ф. 440.) астраханского губернского присутствия были использованы настольные реестры губернского присутствия разных лет, описи книг законов, описи по делам и нарядам Астраханского губернского присутствия. Фонд (Ф.32.) Астраханского губернского статистического комитета послужил источником статистических сведений о населении, о ценах на продукты питания и продовольственные товары, о личном составе учреждений;

2) особое место среди письменных и печатных, опубликованных и неопубликованных документов исследуемого периода занимают законодательные акты: «Своды законов Российской империи», и их продолжения; ведомственные своды, например, «Свод учреждений государственных и губернских». Данные виды источников дают обширный материал для исследования организационного устройства административных учреждений: компетенции, функции, структуры и штатов; позволяет получить сведения о юридических основах взаимоотношения местной власти и других государственных и общественных структур, положение чиновничества, его обязанностях, порядке чинопроизводства, круге лиц, имеющих право поступления на гражданскую службу; помогает определить политику правительства по отношению к служащим;

3) самая многочисленная группа источников представлена официально-документальными справочно-статистическими изданиями местных и центральных учреждений, дающих представление о результативности и масштабности деятельности губернской администрации и конкретных людях, там работающих. К ним относятся: «Памятные книжки» выпускающиеся по требованию властей, формулярные списки представителей администрации, именные списки классных чиновников и канцеляристов, «Альманах современных российских государственных деятелей», содержащий данные общего характера о сенаторах, министрах, губернаторах. «Адрес-календарь» как и «Альманах» содержат минимум сведений, поэтому они использовались для оценки полноты других списков. Информационная емкость материалов, входящих в эту группу, различна. Очень емким источником являются формулярные списки, о большой степени достоверности содержащихся в них сведений свидетельствует сравнение их парных экземпляров.

Интерес представляют всевозможные циркуляры, отчеты, донесения, рапорты, прошения, реестры входящей и исходящей документации, так как в них запечатлена практическая деятельность административных органов Астраханской губернии. Циркуляры МВД и информация, поступающая от губернаторов, позволяют выявить закулисные аспекты функционирования местной и центральной властей, дают ценный статистический материал;

4. интересной разновидностью источников по истории государственных учреждений и чиновничества России являются мемуары. Их особое значение заключатся в том, что они нередко представляют собой единственный источник, раскрывающий важные стороны деятельности представителей губернской администрации. Характер служебных отношений чиновничества зависел не только от законодательных актов, но и от традиций, существующих в учреждении, личных качеств, интересов конкретных представителей административного аппарата, их отношение к службе и обществу в целом. Данные сведения редко содержались в делопроизводственных документах, и мемуары помогают восполнить пробел, и взглянуть на происходившее глазами ее современника. В работе мы использовали мемуары С.Ю. Витте²⁹, А.А. Половцева³⁰;
   
5. для полноты исследования была использована периодическая печать второй половины XIX – начала XX века. Ценную информацию для характеристики регионального аппарата управления содержат публиковавшиеся в официальной части «Астраханских губернских ведомостей», в первом отделении официальных сведений (законов, указов), здесь же в рубрике «Перемены по службе», публиковались материалы, отражающие изменения в персональном составе губернской администрации.
   

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- исследует становление и развитие органов управления, а также факторы на это влияющие, поэтапно рассматривает становление кадрового состава административного аппарата в России;

- автором были систематизированы документальные исторические материалы аппарата государственного управления в Астраханской губернии второй половины XIX – начала XX века, в частности сведения о губернаторах, их образовательном уровне, сроке службы в данной должности, возрасте и т.д. В диссертационном исследовании даются сведения о должностном составе канцелярии астраханского губернатора и основной деятельности канцелярии в исследуемый период. Автором в работе рассмотрен порядок назначения и срок службы в должности правителя канцелярии и его помощников, анализируется их перемещения по службе. Для воссоздания полной картины о региональном аппарате управления были изучены формулярные списки чиновников и служащих канцелярии астраханского губернатора и губернского правления 1861- 1905 гг., был проанализирован их возраст, уровень образования, социальный статус и срок службы, что и позволило сделать вывод о профессиональном уровне провинциального аппарата управления второй половины XIX-начала XX вв.;

- на основе широкого круга источников, при характеристике местных административных учреждений дореволюционной России (на примере Астраханской губернии) в диссертации анализируется система местного аппарата управления губернией, выявляется механизм его функционирования и управления, рассматриваются взаимоотношения двух главных губернских административных органов – губернского правления и канцелярии губернатора;

- автором с позиций современной науки предпринимается попытка дать комплексный анализ деятельности местного административного аппарата в царской России в разрешении вопросов административного управления, объема документооборота аппарата административного управления. В диссертационном исследовании приводятся статистические сведения разных лет (1861-1905гг.) о количестве принятых к рассмотрению дел, о количестве решенных и не решенных дел в течение года, даются сведения о количестве документов отправленных для решения в другие учреждения и ведомства. Автор предпринял попытку выявить основные причины влияющие на неэффективную работу аппарата управления в Астраханской губернии. В диссертации приводятся сведения ревизионных проверок делопроизводства в учреждениях и ведомствах Астраханской губернии, даются сведения о ежегодных отчетах о состоянии Астраханской губернии, подаваемых на имя «Его Императорского Величества» астраханскими губернаторами в разные годы;

- рассматривается влияние административных реформ на жалование и материальное положение чиновников аппарата управления Астраханской губернией. Автором проведено сравнение денежных окладов чиновников и служащих разных классов и должностей в исследуемый период, проведено сравнение материального положения чиновников 1861 и 1905 гг.

Научная новизна обусловлена и тем, что в научный оборот введен ряд неисследованных архивных документов и материалов, использованы статистические материалы, позволяющие углубить представление о политике государства в области управления отдаленными районами в частности в Нижнем Поволжье в 1861-1905гг.

Практическая значимость темы исследования. Материалы диссертации применимы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по «истории России», и «документоведению» при изучении истории делопроизводства в России XIX века, по дисциплине «организация делопроизводства в центральных учреждениях России в XIX веке», в подготовке учебной литературы по названным дисциплинам, при составлении учебно-методических пособий.

Автором была определена возможность исследования губернских администраций в других регионах России. Учитывая то обстоятельство, что проблема функционирования местного административного аппарата очень сложна и многогранна, по нашему мнению, необходимо продолжить изучение такого ее аспекта, как взаимодействие администрации с многочисленными губернскими присутствиями, различными местными учреждениями центральных ведомств; проанализировать ситуацию можно было бы как в масштабах всей страны, так и в рамках отдельных регионов.

Апробация результатов исследования. Основное содержание работы было изложено в 6 публикациях автора.

Результаты исследования освещались на лекциях по истории делопроизводства для студентов документоведов 3-го курса Астраханского государственного университета. Диссертант принимал участие в работе региональных и всероссийских конференций, с докладами по исследуемой проблеме.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
   

Структура диссертации соответствует цели и задачам исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Во введении обоснована актуальность темы, определены хронологические рамки исследования, показана степень научной разработанности проблемы, сформулированы цель и задачи, научная новизна, практическая значимость работы, дана характеристика источниковой базы, методологических принципов диссертации.