Исторический опыт формирования регионального аппарата государственного управления в нижнем Поволжье во второй половине xix-начале XX вв
| Вид материала | Автореферат |
- Владикавказско-Моздокская епархия русской православной церкви во второй половине XIX, 1104.17kb.
- Урок на тему: «Культура тверского края во второй половине XIX начале XX в.», 163.82kb.
- Внешкольное образование в Тверской губернии во второй половине XIX начале XX века, 428.62kb.
- Развитие меценатства в условиях модернизации россии во второй половине XIX начале, 481.01kb.
- Религиозно-просветительская деятельность православных братств Центральной России, 325.12kb.
- Марциновский П. Н. Международная торговля в Крыму во второй половине XIX – начале, 138.9kb.
- Формирование и деятельность органов городского самоуправления Смоленской губернии, 466.42kb.
- Сиротство как социальное явление во второй половине XIX начале ХХ вв. (По материалам, 280.13kb.
- Мусульмане на территории восточной сибири во второй половине XIX -начале XX веков, 283.67kb.
- Торгово-экономическая жизнь Чистополя во второй половине XIX начале, 782.22kb.
В первом параграфе «Генезис развития органов управления в России» автором дается краткий экскурс в историю становления и развития органов государственного управления в России в различные исторические периоды.
В диссертации исследуется становление аппарата управления в России, особенности развития органов власти и управления, а также факторы на это влияющие.
В течение нескольких столетий в России, начиная с X века управляющий класс или слой людей назывался боярами, а орган управления - Боярской Думой. Боярская Дума находилась во главе княжеской, а затем царской администрации до эпохи реформ Петра I.
В XVI веке в Московском государстве начали образовываться органы государственного управления – приказы, на смену приказов в XVIII веке Петром I были созданы коллегии, а в XIX веке коллегиальная система управления была заменена министерской, которая, пройдя долгий путь становления и развития, существует и по сей день.
Автором в данном параграфе анализируется законодательная база в области государственного управления и государственных должностей в России.
Нормы административного управления в России были прописаны в: «Русской правде», «Судебниках», «Соборном уложении 1649г.», «Генеральном регламенте 1720г.», «Табель о рангах 1722г.», «Общем учреждении для управления губернией 1775г.», «Общем учреждении министерств 1811г.».
Долгое время, с XV по XX век, в России формировалась и крепла административная система. Административно-государственная система в России, основанная на принципах строгой дисциплины, служебной иерархии и признании высшего авторитета - неограниченной власти Императора, отводила довольно скромное место всем остальным структурам власти, рассматривая их лишь в качестве беспрекословных исполнителей высочайшей воли.
Во втором параграфе «История чиновничества в России как кадровой основы органов власти и аппарата управления» исследуется чиновничество в разные исторические периоды.
В диссертационном исследовании поэтапно рассматривается становление кадрового состава административного аппарата.
Анализируются законодательные акты, в которых закреплены должностные обязанности государственных служащих: круг обязанностей; мера ответственности; льготы, предоставляемые государственным служащим; порядок приема, перевода, повышения, а также увольнения от службы в разные периоды истории России.
Чиновник – это не просто государственный человек, государев слуга или защитник государственных интересов, а, прежде всего должностное лицо, занимающее определенное место в иерархии государственных организаций31.
Процесс исторической эволюции российского чиновничества прошел ряд этапов. Формирование в России чиновничества относится к XVI веку, эпохе Ивана Грозного. Чины же в нашем понимании появились в России при Алексее Михайловиче (XVII век).
Издание в 1722 году закона, вводившего «Табель о рангах», положило начало образованию в России чиновничества как особой группы, наделенной рядом прав и преимуществ.
Поступление на службу в гражданское ведомство определялось тремя условиями: сословным происхождением, возрастом, уровнем знаний32.
По «праву происхождения» вступать в гражданскую службу разрешалось: детям потомственных и личных дворян, детям священников и диаконов, как православного, так и униатского вероисповедания, детям протестантских пасторов и купцов первой гильдии, а также дети офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство. Помимо этих категорий разрешалось поступать на службу детям приказных служителей.
Лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, могли исправить это, пройдя курс обучения в гимназии или высших учебных заведениях и получив соответствующее свидетельство.
Для того чтобы занять очередную должность и получить очередной чин, при соответствующем образовании чиновнику необходимо было сдать экзамены на должность.
Для производства в чины устанавливались единые сроки, которые не зависели от образования и сословной принадлежности. Так, срок выслуги для получения чина с XII по VIII класс составлял 3 года в каждом чине, с VIII по V класс- 4 года, с V класса- 4 года, с IV класса- 5 лет, с III класса- 10 лет.
Для становления отечественной корпорации чиновничества XIX век является знаменательным, ибо в середине его было сформулировано «административное право» чиновничества. На основании «Устава о службе гражданской» (третий том «Свода законов Российской империи», принятого в 1857 г., были расписаны все служебные обязанности чиновников, порядок поступления на службу и увольнения с нее, производство в чины, награды, пенсии, мундиры и некоторые привилегии этой профессии)33.
Вторая глава «Структура, функции и штат аппарата управления в астраханской губернии 1861-1905гг.» включает два параграфа.
В первом параграфе «Функции и должностной состав чиновников астраханской губернаторской канцелярии в 1861-1905гг.» рассказывается о должностном составе канцелярии астраханского губернатора и основной деятельности канцелярии в исследуемый период.
Автор приводит портретные характеристики всех одиннадцати астраханских губернаторов занимающих эту должность в период с 1861 по 1905 годы, рассказывает о круге полномочий и обязанностях губернатора.
Проанализировав источники, хочется отметить, что все губернаторы, назначаемые в Астраханскую губернию имели военное образование, военные заслуги и большой стаж на государственной службе. При назначении на должность губернатора, они автоматически получали назначение на должность Наказного атамана астраханского казачьего войска.
Во второй половине XIX века большая власть в губернии находилась в руках губернатора. Только с утверждения губернатора вершились дела, касающиеся службы чиновников и лиц, служащих по выборам: определение, увольнение, представление к чинам, наградам, знакам отличия, пенсиям, пособиям; именно он делал распоряжения к охране народного здравия, ведал открытием Рекрутских присутствий в губернии; он устанавливал надзор за тюремными замками.
Губернатор выдавал разрешения на постройку фабрик, заводов, хозяйственных и промышленных заведений, открытие частных типографий, отвечал за организацию торговых площадей, рынков, открытие трактиров, кофеен, харчевен и т.п.
К компетенции губернатора относились также такие дела губернского правления, как открытие частных типографий, взыскание недоимок, проведение народной переписи в губернии и некоторые другие.
Губернатор являлся председателем различных совещательных учреждений: присутствий, комитетов, комиссий, которые дополняли деятельность губернского правления (высшего административно – полицейского учреждения губернии)34.
Каждый российский губернатор имел канцелярию, исполнявшую секретарские обязанности.
Основная деятельность канцелярии губернатора заключалась в переписи по следующим делам: по обозрению губернии, по составлению годовых отчетов, по секретным документам требующим личного распоряжения губернатора, по делам земства и о дворянских выборах, по делам печати, по документам требующим распоряжения губернатора, выдача подорожен, выдача заграничных паспортов, препровождение бланков для уездного казначейства, переписка с военным начальством по движению и употреблению войск35.
Канцелярия начальника губернии состояла из правителя, его помощников, журналиста или регистратора и канцелярских чиновников по штату. В диссертации автор на основе формулярных списков приводит полные сведения о чиновниках и служащих канцелярии астраханского губернатора за период с 1861 по 1905 гг.
Смена губернатора очень часто приводила к замене и правителя канцелярии. Вновь назначенный губернатор «привозил» с собой и главу канцелярии (исследовав архивные источники, хочется заметить, что в Астраханской губернии данное правило не выполнялось). Обычно на этот пост губернаторы подбирали наиболее доверенных и близких им лиц. Правители канцелярий, как правило, участвовали в выработке всех наиболее важных губернаторских решений и таким образом оказывали большое влияние на ход административного управления. Закон обязывал правителя канцелярии (управляющего канцелярией) осуществлять
«главный и постоянный надзор за всем», что происходило в канцелярии36.
Автором в работе рассмотрен порядок назначения и срок службы в должности правителя канцелярии и его помощников, анализируются их перемещения по службе. Среди управляющих канцелярией астраханского губернатора встречались как гражданские, так и военные чины в отставке. По чину они относились к 6-12 классу по «Табели о рангах», причем, с каждым годом с принятием на должность нового правителя канцелярии наблюдается тенденция к понижению в чине. Это говорит о том что, образовательный уровень становился все ниже и ниже, что не могло не влиять на деятельность аппарата управления.
С утверждения Министра внутренних дел губернаторам разрешалось определять к себе в штат двух чиновников особых поручений (один старший, другой младший), сверх штатных – с присвоением им всех прав службы, но без жалованья37.
Чиновники для особых поручений при астраханском губернаторе с формулировкой «исполняющий обязанности» зачастую были прикомандированы для выполнения конкретных заданий или вновь принятые чиновники после окончания обучения на испытательный срок. Исследовав архивные документы, автор пришел к выводу, что прикомандированные чиновники совмещали обязанностями по своей основной должностью и работу по выполнению конкретного задания.
В данном параграфе автор, изучив формулярные списки чиновников и служащих канцелярии астраханского губернатора с 1861 по 1905гг. анализирует возраст, уровень образования, социальный статус и срок службы, что позволило сделать вывод о профессиональном уровне провинциального аппарата управления второй половины XIX-начала XX вв.
Во втором параграфе «Структура, функции и штат астраханского губернского правления 1861-1905гг.» рассказывается о структуре губернского правления, должностном составе, круге решаемых вопросов, количественном составе чиновников и служащих в период с 1861 по 1905г.
Губернское правление закон трактовал как «высшее в губернии место»38, посредством которого губернатор управлял губернией. Это исполнительное, полицейское и распорядительное учреждение оно обнародует законы и указы императора, Сената и прочих государственных учреждений, ведет надзор за исполнением законов, наблюдает за правильным и безостановочным движением дел в других учреждениях, побуждает их к исполнению своих дел39.
Губернское правление управляет делами общественного благоустройства, охраняет право личности и собственности, общую безопасность, тишину и спокойствие, ведает делами народного здравия и продовольствия.
Кроме того, именно губернское правление определяет и увольняет (в том числе, в отпуска) канцелярских чиновников и служителей в губернии, собирает сведения о них; представляет к установленному сроку в Инспекторский департамент гражданского ведомства послужные списки обо всех находящихся в ведомстве правления чиновниках40.
Одной из главных обязанностей губернского правления следить за быстрым течением дел во всех подчиненных ему учреждениях.
Губернское правление было подчинено непосредственно Правительствующему Сенату и входило в состав министерства внутренних дел41.
В диссертации рассмотрена структура астраханского губернского правления, которая состояла из общего присутствия и канцелярии. В состав губернского правления наряду с губернатором в общее присутствие входили вице-губернатор, три советника и асессор, кроме того, при губернском правлении функционировали казначей, с помощником, редактор «Астраханских губернских ведомостей» и начальник газетного стола, его помощник, архивариус с помощником, регистратор также с помощником.
В диссертационном исследовании автор подробно изучает должностной и личностный состав губернского правления, порядок назначения на должность за период с 1861 по 1905 год.
По каждой должности губернского правления автором приводится полная информация на основе формулярных списков о лицах занимающих данную должность в разные годы за исследуемый период с 1861-1905гг., их социальный статус, возраст, место рождения, уровень образования, стаж работы, чин. Проанализировав данную информацию, автор отмечает сложившиеся традиции при подборе кадров на должности и требования, предъявляемые к претендентам в XIX веке, и объясняет причины утраты сложившихся традиций при назначении на должность в начале XX века.
Основные дела губернского правления были сосредоточены в канцелярии. Канцелярия подчинялась вице-губернатору. Автором в работе рассмотрен режим работы канцелярии губернского правления, круг решаемых вопросов. В состав канцелярии общего присутствия губернского правления входили шесть столов во главе со столоначальниками, каждый делопроизводитель (столоначальник) имел помощника делопроизводителя. Автор также приводит сведения о делопроизводителях и их помощниках об их образовательном, социальном статусе, возрасте и стаже работы за период с 1861 по 1905гг.
Изучив архивные источники, мы пришли к выводу, что, чиновники общего присутствия астраханского губернского правления назначались Императором, Сенатом или Министром внутренних дел, в зависимости от должности и были переведены из других губерний, а основная масса делопроизводителей и их помощников это уроженцы Астраханской губернии, окончившие Астраханскую духовную семинарию, Астраханское реальное училище или же Черноярское городское училище42.
Приведенные сведения в диссертации о социальном статусе гражданских служащих во второй половине XIX – начале ХХ века позволяют с полным основанием утверждать, что большинство чиновников принадлежало к непривилегированным сословиям. Именно с этой категорией служащих, находившихся на низших исполнительных должностях, постоянно соприкасалось население, по ее действиям судило о власти и силе закона в стране, от нее зачастую зависели честь, достоинство, а порой и жизнь граждан России.
Характеризуя деятельность астраханского губернского правления во второй половине XIX - начале XX веков, можно отметить, что структура губернского правления модифицировалась. В состав астраханского губернского правления были включены новые структурные подразделения – строительное, врачебное, межевое и ветеринарное отделения. Служащие этих отделений незначительно, но увеличили штат астраханского губернского правления во второй половине XIX века.
В 1861 – 1905 гг. астраханское губернское правление было высшее административное и полицейское учреждение в губернии и управляло ею в силу законов. Астраханское губернское правление осуществляло контроль за деятельностью присутственных мест, ведало обнародованием в губернии законов, указов, повелений, приказаний императора и Сената и прочих государственных учреждений, решало исполнительные дела, следило за порядком и «тишиной» в губернии. Таким образом, именно губернское правление играло роль посредника между императором, Правительствующим сенатом, министерствами и собственно исполнителями их указов на местах. Концентрация столь широкого круга полномочий в одном органе управления способствовала развитию и укреплению бюрократии.
В третьей главе «Проблемы в деятельности аппарата управления Астраханской губернией во второй половине XIX-начала XX вв.» автор предпринял попытку выявить основные факторы, влияющие на неэффективную работу аппарата управления в Астраханской губернии.
В первом параграфе «Деятельность регионального аппарата управления в 1861-1905 гг. (на примере канцелярии астраханского губернатора и астраханского губернского правления)» приводятся законодательные акты, регулирующие деятельность органов управления в России во второй половине XIX-начале XX века.
Основными нормативными документами, регулирующими, деятельность губернского учреждения оставался закон, изданный Екатериной II «Учреждение для управления губернией 1775г.», а делопроизводство в учреждениях второй половины XIX века продолжало регулироваться «Общим учреждением министерств 1811г.», что не могло отвечать требованиям деятельности губернских учреждений. Отдельные операции при работе с документами продолжали выполняться по законам коллегиального делопроизводства XVIII века, в частности, количество регистрационных журналов и правила их заполнения, а формуляр документа отвечал требования министерского делопроизводства XIX века.
Реорганизация государственного аппарата в середине XIX века не затронула общих законодательных норм, оформлявших процессы делопроизводства. Продолжали действовать правила установленные «Общим учреждением министерств 1811г.». Они определили сложность делопроизводства, бюрократический характер переписки, которые еще больше усугублялись громоздкостью государственного аппарата. Строгая регламентация всех процессов документирования, обрядность делопроизводства, прочно вошли в быт канцелярий государственных учреждений.
Автор обращает внимание на то, что бумаготворчество – это основная отличительная черта деятельности всех российских учреждений, ведь результат их работы определялся количеством бумаг и толщиной служебных журналов. В губернских учреждениях особенно ценилось умение чиновника писать и переписывать, а также «отписываться» (такое искусство ценилось особо высоко). Определенным показателем эффективности работы губернских правлений являлось количество решенных и не решенных дел, исполненных и неисполненных бумаг к концу календарного года.
В диссертации приводятся статистические сведения разных лет (1861-1905гг.) о количестве принятых к рассмотрению дел, о количестве решенных и не решенных дел в течение года, для чего автором были использованы реестры входящих и исходящих документов, наряды и описи дел. Даются сведения о количестве документов отправленных для решения в другие учреждения и ведомства.
Нередко чиновники правлений под ничтожным предлогом и с единственной целью оправдаться перед вышестоящим начальством пересылали дела в другие, в том числе и подчиненные им учреждения.
Ежегодно велся подсчет документов, не решенных в предыдущем году и перешедших для решения в новый год, о чем автор также приводит сведения.
Немаловажным аспектом, тормозившим быстрое движение документов в учреждениях и ведомствах, являлось количество регистрационных форм и схема движения документов.
Механизм делопроизводства в аппарате управления губернией был громоздким и довольно запутанным. Практически все разряды дел проходили через общее присутствие правления. Каждая деловая бумага и составленный по ее содержанию доклад, прежде чем выйти из недр правления, свыше 20 раз переходил из рук в руки и записывался в шести книгах43. Разумеется, это делалось не в течение одного дня.
Автором приводятся сведения ревизионных проверок делопроизводства в учреждениях и ведомствах Астраханской губернии, результаты выявленных недостатков делопроизводства использовались диссертантом для воссоздания полной картины причин неэффективности аппарата управления.
В диссертации приводятся сведения о ежегодных отчетах, о состоянии Астраханской губернии, подаваемых на имя «Его Императорского Величества» астраханскими губернаторами в разные годы. Губернаторы в отчетах дают объяснение по сложившейся ситуации с делопроизводством в губернии, объясняя неудовлетворительное положение делопроизводства различными причинами: отсутствием квалифицированных кадров, неполным составом служащих, постоянной сменой должностного состава, отсутствием служебного опыта и не умелостью чиновников.
Исследовав архивные источники, удалось выявить очевидные факты бюрократического управления в Астраханской губернии второй половины XIX-начала XX века. Как известно, подтверждением бюрократизма в деятельности административных органов является их непосредственная деятельность, объем решенных и нерешенных задач. Результаты деятельности административных органов управления Астраханской губернией второй половины XIX-начала XX века свидетельствует об огромном количестве нерешенных дел, переходящих из года в год. Отследить и проконтролировать решение большей части документов практически было невозможно, это было связано с нарушениями при занесении информации в регистрационные формы (большие сокращения в записях), а также пересылке документов из одного ведомства в другое.
Во втором параграфе «Административные реформы и материальное положение чиновников и служащих аппарата управления Астраханской губернией во второй половине XIX– начале XX века» рассматривается влияние проводимых реформ на материальное положение чиновников и служащих, как одного из факторов влияющего на эффективную работу аппарата управления.
Материальное обеспечение чиновников и служащих, играло не маловажную роль в деятельности административных органов, автором исследована зависимость ежемесячного содержания чиновников и служащих от их чина и занимаемой должности. В исследовании определены факторы, влияющие на ежегодные денежные надбавки и группы чиновников, имеющих на это право.
В диссертации приводятся сведения о денежных стимуляциях чиновников и служащих к праздникам, что можно расценивать как премирование за хорошую работу, а также указываются источники для осуществления этих выплат.
Предпринимаемые астраханскими губернаторами всевозможные денежные стимуляции не приводили к значительному улучшению материального положения, о чем свидетельствуют приведенные автором сведения о ценах на продукты и товары первой необходимости.
Бурный рост цен на продукты и товары первой необходимости на протяжении исследуемого периода и незначительное повышение оплаты труда чиновников и служащих отражено автором в подсчетах сделанных в диссертации.
Автором было произведено сравнение денежных окладов чиновников и служащих разных классов и должностей по исследуемому периоду, и был сделан вывод о том, что на протяжении полувека денежное содержание чиновников и служащих было увеличено в 2,5 раза, но разрыв в денежных выплатах между чиновниками и служащими разных классов остался прежний.
В работе были изучены цены за 1861-1905гг. на продукты и товары первой необходимости и был отмечен значительный рост цен, на отдельные продукты питания в 5-8 раз, что, несомненно, влияло на материальное положение чиновников и служащих.
В губерниях были равнозначные и более высокооплачиваемые должности. Естественно, что чиновники губернских правлений и губернаторских канцелярий меняли место службы «при первой же возможности… на другие более выгодные занятия»44. Таким образом, трудно было не только заставить их хорошо работать, но и заполнить вакантные места толковыми, знающими и работоспособными людьми.
В заключении диссертации подводятся итоги изучения проблемы, сделаны обобщения и выводы.