Местные налоговые платежи в системе собственных доходов муниципальных бюджетов (по материалам Сибирского федерального округа)

Вид материала

Автореферат

Содержание Общая характеристика работы Степень разработанности темы. Цель и задачи исследования Научная новизна На защиту выносятся следующие научные положения Объектом исследования Предметом исследования Методологическую базу и эмпирические основы исследования Теоретическая и практическая значимость работы. Апробация результатов исследования. Содержание работы Первая глава Второй параграф первой главы В третьем параграфе первой главы Вторая глава работы Во втором параграфе второй главы В третьем параграфе второй главы Глава третья Во втором параграфе третьей главы В заключении ... Полное содержание

Подобный материал:

• А. С. Ревайкин Сравнительный анализ структуры доходов в консолидированных бюджетах, 504.78kb.
• Место муниципальных бюджетов в системе территориальных финансов, 705.72kb.
• Российской Федерации Сибирского федерального округа в 2009-2010 гг доклад, 94.54kb.
• Перечень источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных, 190.16kb.
• Российской Федерации Сибирского федерального округа доклад, 80.78kb.
• Пояснительная записка, 6242.88kb.
• Обзор практики Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа по рассмотрению, 513.16kb.
• Равлений налоговой политики и мер по увеличению неналоговых доходов областного бюджета, 109.08kb.
• Регламент проведения Чемпионата Сибирского федерального округа по ловле рыбы на мормышку, 71.49kb.
• За престижной работой на свинокомплекс 4 "Росагролизинг" увеличивает поставки племенного, 582.78kb.

На правах рукописи


Черская Юлия Михайловна


МЕСТНЫЕ НАЛОГОВЫЕ ПЛАТЕЖИ В СИСТЕМЕ

СОБСТВЕННЫХ ДОХОДОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

(по материалам Сибирского федерального округа)


Специальность: 12.00.14 административное право, финансовое право, информационное право


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва - 2008


Работа выполнена на кафедре финансового права Юридического института Томского государственного университета


Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Зуев Виталий Михайлович


Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор

Селюков Анатолий Дмитриевич


кандидат юридических наук

Михайлова Ольга Ратомовна


Ведущая организация: Московский государственный

университет им. М.В.Ломоносова


Защита состоится «22» мая 2008г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 170.003.02 в Российской академии правосудия по адресу: 117418, г.Москва, ул.Новочеремушкинская, 69А.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии правосудия по адресу: 117418, г.Москва, ул.Новочеремушкинская, 69А.


Автореферат разослан «_____»_____________ 2008г.


Ученый секретарь

диссертационного совета С.П.Ломтев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность темы исследования. Финансовое обеспечение муниципальных образований остается одной из самых острых проблем для Российской Федерации. Местное самоуправление тогда способно выполнять возложенные на него задачи, когда имеет достаточное количество гарантированно закрепленных финансовых средств.

Между тем финансово-экономическое положение местного самоуправления на современном этапе является неудовлетворительным. Значительное количество обязательств перед населением, возложенных на муниципальные образования, не соответствует уровню доходов, находящихся в распоряжении местного самоуправления. Сокращение количества местных налоговых платежей с двадцати трёх до двух, отнесение к ним налогов, имеющих слабую собираемость, привело к значительным потерям налоговых поступлений и резкому снижению роли собственных доходов в обеспечении самостоятельности местных бюджетов. Причина сложившейся ситуации кроется в отставании правового регулирования от реальных требований, предъявляемых к муниципальным образованиям в части возложения на них значительного количества обязательств перед населением.

Способы решения задач по определению источников в качестве необходимых ресурсов на уровне государства подвергались неоднократному исследованию и получили достаточное нормативное закрепление в силу особенностей государственной власти как четко регламентированной части политической системы. Представляется, что проблема изыскания средств на удовлетворение потребностей местного самоуправления, анализ источников приобретения этих средств, а также значение финансового обеспечения возникающих нужд на местах заслуживает внимания и решения.

Отсутствие в юридической науке теоретического фундамента для определения собственных доходов местных бюджетов и их состава негативно влияет на формирование указанных денежных фондов, что, в свою очередь, ведет к неисполнению муниципальной властью возложенных на нее полномочий. Общественные отношения, складывающиеся в области установления и взимания местных налогов и сборов, которые должны составлять основу формирования муниципальных бюджетов, имеют пробелы в правовом регулировании, что влияет не только на наполняемость соответствующих бюджетов, но и существенным образом затрагивает права каждого налогоплательщика.

В связи с этим возникает потребность в выработке более глубоких представлений о сущности местных налоговых платежей и финансово-правовом аспекте регулирования собственных доходов муниципальных бюджетов. Этим объясняется выбор темы диссертационного исследования и обуславливается ее актуальность в теоретическом, доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.

Степень разработанности темы. Проблемам регулирования местного налогообложения и бюджетного обеспечения в литературе и в финансово-правовой науке уделялось значительное внимание. Исследования в указанной области в конце ХIX и начале XX века осуществляли: Алексеенко М.М., Альский М., Бржеский Н., Буковецкий А.И., Велихов Л.А., Гензель П.П., Дитятин И., Иловайский С.И., Котляровский С., Лаппо-Данилевский А.С., Лебедев В.А., Нитти Ф., Погребинский А.П., Ривкин Б., Сиринов М.А., Озеров И.Х., Твердохлебов В.Н., Тургенев Н.И. и другие ученые.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы известных ученых в области теории государства и права, а также административного права. В их числе труды Алексеева С.С., Байтина М.И., Бахраха Д.Н., Бачило И.Л., Бондаря Н.С., Горшенева В.М., Лазарева В.В., Марченко М.Н., Нашиц А., Недбайло П.Е., Нерсесянц В.С., Салищевой Н.Г., Сырых В.М., Тихомирова Ю.А., Халфиной Р.О., Яковенко О.В. и других ученых.

Основу для анализа финансово-правовых вопросов составляют исследования таких авторов, как: Берг О.В., Брызгалин А.В., Винницкий Д.В., Герасименко Н.В., Глазунова И.В., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю., Запольский С.В., Зуев В.М., Карасева М.В., Комягин Д.Л., Крохина Ю.А., Кузнецов С.С., Кузнеченкова В.Е., Кустова М.В., Куфакова Н.А., Кучеров И.И., Ногина О.А., Пауль А.Г., Пепеляев С.Г., Петрова Г.В., Рассолов М.М., Томаров В.В., Химичева Н.И., Цыпкин С.Д., Шевелева Н.А., Ялбулганов А.А. и другие ученые.

В диссертационном исследовании использовались работы специалистов экономической школы налогообложения и финансов: Барского А., Богачевой О.В., Данкова А., Игониной Л.Л., Игудина А.Г., Лаврова А. М., Лексина В.Н., Матеюка В.И., Микулина М., Мокрого В.С., Панского В.Г., Поляка Г.Б., Прониной Л.И., Черника Д.Г., Шаталова С.Д., Швецова А.Н. и других ученых.

Предметом анализа указанных выше исследователей являлись, помимо общих вопросов, либо все финансы органов местного самоуправления, либо местные налоговые платежи как их составная часть. Значительная часть исследований местных бюджетов в части доходов представляет собой аналитический обзор отдельных аспектов формирования их доходной части. Между тем отсутствуют комплексные финансово-правовые исследования, посвященные правовому регулированию собственных доходов бюджетов муниципальных образований, а также роли местных налоговых платежей в формировании указанных финансовых ресурсов. Указанные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является определение сущности собственных доходов муниципальных бюджетов, а также места и значения местных налоговых платежей в системе собственных доходов муниципальных образований в Российской Федерации и в регионах Сибирского федерального округа, в частности.

Для достижения этой цели в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:

• Определение сущности местных налоговых платежей в системе собственных доходов муниципальных образований.
  
• Выявление основных этапов становления и развития нормотворчества о местном налогообложении в России; характеристика современного состояния правого регулирования местных налоговых платежей в системе собственных доходов.
  

• Определение понятия и состава собственных доходов местных бюджетов, а также роли собственных доходов в формировании бюджетов муниципальных образований.
  
• Выявление сущности и особенностей муниципального налогового нормотворчества по установлению местных налоговых платежей.
  
• Определение специфики формирования доходной части местных бюджетов.
  
• Определение взимания местных налоговых платежей, анализ дискуссионных вопросов по организации взимания налоговых платежей.
  
• Внесение предложений по совершенствованию правового регулирования собственных доходов муниципальных бюджетов, а также местных налоговых платежей.
  

Научная новизна диссертации в том, что на основе проведенного исследования получены результаты, имеющие значение для налогообложения физических лиц и организаций, формирования финансовых основ местного самоуправления: дано определение собственных доходов местных бюджетов, их классификация; установлена связь между местными платежами и собственными доходами муниципальных бюджетов, а также определено влияние местного налогообложения на собственные доходы бюджетов муниципальных образований; выявлена сущность и особенности муниципального налогового нормотворчества по установлению местных налоговых платежей; определена специфика формирования доходной части местных бюджетов; дано определение процедуре взимания местных налоговых платежей, проведен анализ дискуссионных вопросов по организации взимания налоговых платежей.

При рассмотрении местных налоговых платежей и собственных доходов муниципальных бюджетов в системе формирования доходной части бюджетов, с учетом соблюдения баланса публичных и частных интересов, а также интересов государства и местного самоуправления, сформулированы предложения по совершенствованию норм НК РФ и БК РФ в целях увеличения уровня доходов муниципальных образований.

На защиту выносятся следующие научные положения:

1. Определено понятие собственных доходов местных бюджетов как доходов, полностью либо частично закрепленных и поступающих в соответствующие бюджеты (за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета). Установлено место и роль местных налоговых платежей в общем объеме собственных доходов муниципальных бюджетов. Обосновывается, что собственные доходы местных бюджетов в значительной части состоят из распределяемых доходных источников, которые отличаются нестабильным поступлением в указанные фонды.
   
2. Осуществлена классификация собственных доходов местных бюджетов в зависимости: от юридических особенностей и юридической формы денежных поступлений, от полноты зачисления источника, от вида местного бюджета, от обязанности по внесению в местный бюджет, по способу установления собственного дохода, по социально-экономическому признаку, по форме поступлений, по моменту поступления.
   
3. Выделены и рассмотрены этапы развития системы нормативных правовых актов о местном налогообложении в России. Установлено, что деятельность местного самоуправления по формированию собственной финансовой базы на протяжении всех этапов становления российской государственности строилась на нормативном ограничении полномочий муниципальных образований в пользу федеральных и региональных властей не только в решении принципиальных вопросов, но и технико-юридической регламентации порядка формировании доходов бюджетов и их использовании.
   
4. Делается вывод, что налоговое нормотворчество и налогообложение – ведущие направления развития и совершенствования деятельности органов местного самоуправления по формированию собственных доходов местных бюджетов, наиболее полно воплощающие в себе существо муниципальной власти.
   
5. Определено, что налоговую нормотворческую самостоятельность представительных органов муниципальных образований следует подразделять на:
   

а) ограниченную налоговую нормотворческую самостоятельность, которая распространяется на местные налоговые платежи, устанавливаемые федеральным законодательством и подлежащие обязательному взиманию на территории России. Представительному органу на местах разрешено принимать нормативные правовые акты, устанавливающие некоторые элементы налогообложения в порядке и пределах, предусмотренных федеральным законодателем;

б) относительно полную налоговую нормотворческую самостоятельность – в отношении средств самообложения, вопросы о введении и использовании которых, с учетом ограничений, установленных федеральным законодателем, решаются на местном референдуме (сходе граждан).

6. В связи с отсутствием четкого доктринального и законодательного определения взимания местных налоговых платежей предложено под правовым режимом взимания понимать установленные нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления в пределах, предусмотренных НК РФ, порядок и сроки уплаты данных обязательных платежей, в рамках которых осуществляется исполнение обязанности по их уплате. Организация взимания местных налоговых платежей представляет собой совокупность процедур, осуществляемых с целью создания условий для исполнения налогоплательщиками (плательщиками сборов, налоговыми агентами) обязанности по уплате указанных платежей, в том числе в принудительном порядке. Указанная деятельность осуществляется органами местного самоуправления и налоговыми органами на основе норм законодательства о налогах и сборах.
   
7. Сделаны законодательные предложения по совершенствованию организации взимания местных налоговых платежей, в частности:
   

а) в целях выполнения обязанности по уплате местных налоговых платежей установить обязательную государственную регистрацию объектов налогообложения. При отсутствии регистрации предоставить право налоговым органам производить взимание налогового платежа, исходя из фактического пользования объектом налогообложения;

б) внести изменения в существующие нормативные акты в части разъяснения статуса имущества, «используемого для предпринимательской деятельности», поставив его в зависимость либо от статуса налогоплательщика, либо от фактической деятельности налогоплательщика, либо правового режима использования имущества, являющегося объектом налогообложения;

в) при взимании местных налоговых платежей, исчисляемых налоговым органом, в случае несвоевременного направления налогоплательщику налогового уведомления запретить начисление пени и продлить срок исполнения обязанности по уплате налога;

г) в целях определения налоговой базы по местным налоговым платежам установить в Российской Федерации единую систему инвентаризационной оценки имущества, отвечающую как экономическим, так и географическим условиям в государстве.

Объектом исследования выступают общественные отношения в области финанасово-правового регулирования собственных доходов местных бюджетов (на примере бюджетов муниципальных образований Сибирского федерального округа), их состав, место и роль в формировании бюджетов.

Предметом исследования являются нормы конституционного, финансового и муниципального законодательства и практическая деятельность органов местного самоуправления Сибирского федерального округа в сфере местного налогообложения и собственных доходов муниципальных образований.

Методологическую базу и эмпирические основы исследования составляют принципы науки финансового права, а также общие и специальные методы научного исследования: эмпирический, конкретно-социологический, исторический, сравнительно-правовой методы и метод нормативно-логического анализа. Методология исследования предполагает использование достижений теории местного самоуправления, наук административного, конституционного, финансового и муниципального права.

Эмпирическую базу исследования составили 22 правовые позиции Конституционного Суда РФ, 9 постановлений пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, 23 судебных акта федеральных арбитражных судов за 1996-2007 годы (в том числе 18 судебных актов федеральных арбитражных судов Сибирского федерального округа).

Теоретическая и практическая значимость работы. Значение положений диссертационного исследования заключается в том, что выводы и предложения по исследуемым вопросам:

• во-первых, нашли применение в педагогической работе по курсам «Финансовое право», «Налоговое право», спецкурсам, в процессе подготовки учебных программ, методических рекомендаций, могут использоваться при подготовке пособий и учебников;
  
• во-вторых, могут быть применены в нормотворческой работе государственных и муниципальных органов по совершенствованию финансово-правовых норм, регулирующих порядок формирования собственных доходов в целом и собственных доходов местных бюджетов в частности, а также нашли применение при взимании местных налоговых платежей;
  
• в-третьих, могут представлять интерес для государственных и муниципальных служащих, в том числе работников финансовых и налоговых органов, в компетенцию которых входит разрешение вопросов формирования доходов местных бюджетов.
  

Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссертации ее отдельные положения обсуждались на кафедре финансового права и на научно-практических конференциях Томского государственного университета. Основные теоретические и практические положения диссертационного исследования были использованы в докладах, научных публикациях и методическом обеспечении преподавательской работы.

Результаты диссертационного исследования апробированы в практической деятельности автора в качестве заместителя начальника юридического отдела Инспекции Федеральной налоговой службы РФ по г.Томску, а также в преподавательской деятельности, что подтверждается соответствующими актами о внедрении.

Структура диссертационной работы обусловлена содержанием темы и включает: введение, три главы, содержащих восемь параграфов, заключение.


СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновывается актуальность, цель и задачи исследования, освещается степень разработанности темы, раскрывается новизна, практическая значимость работы, ее методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, приводятся данные об апробации результатов.

Первая глава «Правовые основы местного налогообложения в Российской Федерации» включает три параграфа.

Первый параграф «Понятие и виды местных налоговых платежей в системе собственных доходов муниципальных образований» посвящен рассмотрению теоретических проблем нормативного определения, а также юридической сущности местных налоговых платежей в системе собственных доходов местных бюджетов.

В работе устанавливается, что собственные доходы местных бюджетов состоят из разноплановых поступлений. На основе действующих нормативно-правовых актов предлагается общая классификация указанных доходов, которая проводится исходя из следующих оснований: в зависимости от юридических особенностей и правовой формы денежных поступлений (на собственные налоговые доходы и собственные неналоговые доходы); в зависимости от полноты зачисления источника; в зависимости от вида местного бюджета, на счета которого зачисляются собственные доходы; в зависимости от способа установления собственного дохода; по социально-экономическому признаку; в зависимости от формы поступлений; в зависимости от момента поступления; в зависимости от наличия обязанности по внесению в местный бюджет.

Кроме этого, анализируется правовая природа местных налоговых платежей, признаки, основания их классификации. Установлено, что местные налоговые платежи не только включаются в систему налогов и сборов государства в качестве местного налогового платежа. В отношении указанных взносов имеется соответствующий объем властных полномочий, а также определенная компетенция органов местного самоуправления по их установлению, введению и взиманию. Действие режима взимания того или иного местного налогового платежа ограничено территорией соответствующего муниципального образования. Местные налоговые платежи зачисляются в полном объеме в бюджеты муниципальных образований, формируя их собственные налоговые доходы.

При исследовании юридической сущности местных налоговых платежей установлено, что они являются неизменной составляющей собственных доходов муниципальных бюджетов, занимают в этой системе центральное место. Роль данных платежей возрастает в связи с актуальностью проблемы повышения доходной базы местных бюджетов, уровень которой позволяет самоуправлению выполнять возложенные на него функции, в том числе и по исполнению государственных полномочий. Обосновывается, что местные налоговые платежи являются не просто одним из доходных источников муниципального бюджета, а как основная часть его собственных доходов служат предпосылкой к самостоятельности, устойчивости и стабильности развития местного самоуправления.

Устанавливается, что повышение возможности местного бюджета для выполнения возложенных на него задач по социально-хозяйственному обеспечению муниципального образования должно осуществляться за счет увеличения его доходной части от собственных налоговых поступлений (в том числе местных налоговых платежей). Приоритет налоговых поступлений должен быть соблюден, так как отношения, связанные с утверждением, введением в действие и собиранием налогов как таковых и местных налогов, в частности, является самым активным регулятором упорядочения финансовых взаимоотношений между юридическими и физическими лицами и государством.

Помимо выполнения местными налоговыми платежами функций по обеспечению финансовой самостоятельности муниципальных образований, в праве органов местного самоуправления взимать собственные налоги находит свое отражение общая идея о местном самоуправлении как о саморегулирующейся системе, в которой управляющий и управляемый субъекты, сочетаясь в одном лице, определяют правила и условия управления совместно. Поэтому роль местных налогов для муниципальных образований не исчерпывается пополнением доходной базы местных бюджетов.

Местные налоговые платежи являются реальным механизмом укрепления экономики муниципальных образований, а реализация функции императивного воздействия указанных платежей формирует границы допустимого поведения субъектов хозяйственной деятельности на территории муниципального образования. Указанные платежи выполняют компенсационную функцию, а именно: справедливо распределяют доходы между различными группами населения с целью обеспечения социального равновесия на территории муниципального образования. Местные налоговые платежи выступают в качестве источника информации о муниципальном бюджете, в качестве индикатора его доходной части.

Второй параграф первой главы «Становление и развитие нормотворчества о местном налогооб­ложении в России» посвящен анализу поэтапного становления и развития системы нормативно-правовых актов, регулирующих местное налогообложение в России. На основе анализа исторического материала автором выделяются следующие этапы.

Первый этап (IX–середина XVII в.), характеризующийся отсутствием четкой законодательной регламентации вопросов местного налогообложения. Регулирование местных взносов производилось общиной самостоятельно без вмешательства государственной власти.

Второй этап (середина XVII – начало XIX в.) отражает возникновение законодательного оформления вопросов местного налогообложения. Указанный период отличает установление местных налоговых платежей, имеющих целевой характер. Основанием для их сбора являлось обеспечение какой-либо возникшей потребности.

Третий этап (начало XIX – вторая половина XIX в.), когда в России впервые была осуществлена попытка комплексного нормативного урегулирования вопросов местного налогообложения.

Четвертый этап (вторая половина XIX – начало XX в. до 1918 г.) впервые законодательно определяется, что решение местных вопросов целесообразно решать на местном уровне, предоставив общинам право в предусмотренных пределах изыскивать собственные средства самостоятельно.

Пятый этап (1918–1990 гг.), где имело место как значительное расширение перечня местных налогов и сборов, так и резкое их сокращение в результате налоговой реформы 30-х годов.

Шестой этап (1990 г. по настоящее время) – это период возрождения местного самоуправления и местного налогообложения в РФ. Указанный этап характеризуется как увеличением количества местных налоговых платежей, а также предоставлением муниципальным органам права вводить дополнительные взносы, не предусмотренные законодательством РФ, так и уменьшением числа взносов, а также сокращением объема полномочий местных органов в деле установления и взимания местных обязательных платежей.

При анализе нормативных актов отмечается, что эволюция правотворческой мысли о местных налогах и сборах происходила в совокупности, и, соответственно, была взаимоувязана с процессом возникновения, становления и развития местных органов управления, политическими, социальными, финансово-экономическими отношениями, имеющими место в государстве в тот или иной исторический период.

В третьем параграфе первой главы «Место и роль собственных доходов в формировании местных бюджетов» автором отмечается, что институт собственных доходов как один из основных критериев, определяющих право местных бюджетов на самостоятельность, является непроработанным ни в законодательстве, ни в юридической науке. С учетом проведенного анализа законодательных подходов к указанной категории собственных доходов местных бюджетов предложено их определение как доходов, полностью либо частично закрепленных за соответствующими денежными фондами.

Обосновывается, что собственные доходы местных бюджетов в основном состоят из распределяемых доходных источников, которые отличаются нестабильным поступлением в указанные фонды. Включая в понятие «собственные доходы местных бюджетов» распределяемые источники, законодатель лишает первые их главного качества – гарантированности поступления в соответствующие бюджеты. Получив право на формирование собственных доходов, органы местного самоуправления по существу остались в зависимости от федеральных и, особенно от региональных органов государственной власти, от которых зависит объем передаваемых муниципальным образованиям средств. Отсутствие должного внимания со стороны законодателя к этому институту повлекло за собой недостаточность финансового обеспечения нужд местного самоуправления для формирования собственного самостоятельного бюджета.

Термин «собственные доходы» несет иную смысловую нагрузку и означает, что те или иные источники не только должны поступать в местный бюджет в безвозмездном и безвозвратном порядке, но динамика, состав и количество (по крайней мере, в относительных величинах) их поступлений должна оставаться постоянной. Поступление в местные бюджеты собственных доходов не должно зависеть от вышестоящих уровней, а должно стать результатом принятия местными органами власти самостоятельных решений. Муниципальное образование в предусмотренных законом пределах вправе принимать участие в создании нормативной базы формировании объема собственных доходов и, следовательно, создавать гарантии поступления средств. Указанные функции должны реализовываться, в частности, посредством осуществления муниципального нормотворчества местного самоуправления в налоговой сфере.

Вторая глава работы «Налогообложение в системе формирования местных бюджетов» состоит из трех параграфов. Первый параграф второй главы работы «Муниципальное нормотворчество по местному налогообложению» посвящен анализу специфики правотворческой деятельности органов местного самоуправления, в том числе в налоговой сфере.

Получив согласно Конституции РФ право создавать юридические нормы, муниципальные образования стали иметь ограниченное право нормотворчества. Специфической особенностью муниципального нормотворчества является многоступенчатое финансово-правовое регулирование механизма его осуществления, которое производится на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом отмечается, что в настоящее время наметилась тенденция вторжения «федерального элемента» в правовое пространство местных самоуправлений.

Одним из направлений муниципального нормотворчества является налоговое правотворчество, обладающее определенными особенностями, которые обусловлены неразрывной связью с налоговым и бюджетным законодательством государства и носят зависимый и производный от них характер. Здесь налоговое нормотворчество в первую очередь нацелено на формирование доходной части местных бюджетов и реализуется в бюджетном процессе при планировании его собственных доходов. Следовательно, нормотворческие полномочия самоуправления в сфере налогообложения распространяются в большей или меньшей степени на те федеральные, региональные и местные налоги и сборы, которые составляют доходную часть муниципального бюджета.

В зависимости от объема правотворческих функций, выделяются нормотворческие полномочия органов местного самоуправлении в отношении государственных и в отношении местных налоговых платежей, а также самообложения. С учетом действующих нормативно-правовых актов делается вывод, что налоговая нормотворческая самостоятельность представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации может осуществляться в различных пределах, в зависимости от которых выделяется:

а) ограниченная налоговая нормотворческая самостоятельность, которая распространяется на местные налоговые платежи, устанавливаемые федеральным законодательством и подлежащие обязательному взиманию на территории РФ. Представительному органу на местах разрешено принимать нормативные правовые акты, устанавливающие в порядке и пределах, регламентированных федеральным законодателем, некоторые элементы налогообложения;

б) относительно полная налоговая нормотворческая самостоятельность – в отношении средств самообложения, вопросы о введении и использовании которых, с учетом ограничений, установленных федеральным законодателем, решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Законодательство о налогах и сборах детерминирует нормотворческую деятельность органов местного самоуправления не только в области материальных, но и процессуальных норм. Местные налоговые нормативно-правовые акты издаются в рамках установленной законом процедуры и не должны нарушать общих принципов налогообложения и сборов, установленных государством.

В процессе формирования местных налоговых платежей, то есть построения их конструкции, осуществляется определенная нормотворческая деятельность. Первоначальное регулирование местных налоговых платежей осуществляется на уровне федеральных законов. Рамочный характер такого правотворчества предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием будет осуществлено на местном уровне. Статус налогового платежа, входящего в систему налогов и сборов государства, те или иные взносы получают по окончании процесса формирования их налогового состава. Установление местного взноса, то есть создание налога как обязательного платежа, заканчивается муниципальными органами в тот момент, когда определяется последний существенный элемент конкретного взноса. Учитывая вышеизложенное, установление данных местных платежей представляет собой урегулированную нормами права деятельность представительных органов государства и местного самоуправления.

Во втором параграфе второй главы «Специфика формирования доходной части местных бюджетов» рассматриваются вопросы правового регулирования доходов местных бюджетов.

Определение специфики формирования доходной части местных бюджетов проводится путем анализа его закрепленных и распределяемых доходов.

Устанавливается, что первоначальное финансово-правовое регулирование доходов местных бюджетов, а также общие принципы их формирования, происходит на федеральном уровне. Вторичное регулирование доходов местных бюджетов осуществляется на региональном уровне в пределах полномочий, определенных федеральными законами, с учетом специфики территорий, где происходит окончательная детализация их состава.

Обосновывается, что в Российской Федерации в целом и в Сибирском федеральном округе в частности правовое регулирование формирования местных бюджетов осуществляется в основном за счет федерального и регионального нормотворчества, а доходные источники имеют, как правило, характер распределяемых доходов. Основную долю поступлений здесь составляют налог на доходы физических лиц и налог на прибыль организаций. Полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов сводятся к введению местных налогов, установлению размера ставок по ним и предоставлению льгот по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством РФ. При этом доля местных налоговых платежей в общем объеме налоговых доходов местных бюджетов не превышает 10-12%.

Отмечается, что указанные налоговые источники, хотя и наполняют муниципальный бюджет определенным количеством средств, не отвечают принципам бюджетного федерализма в государстве, а также заложенной Конституцией РФ концепции местного самоуправления. Налог на доходы физических лиц, а также налог на прибыль являются федеральными налогами, тогда так согласно Конституции РФ основным источником доходов муниципальных бюджетов должны являться местные налоговые платежи.

В третьем параграфе второй главы «Организация взимания местных налоговых платежей» обращается внимание на то, что термин «взимание» налоговых платежей, в том числе местных, и его содержание не имеет определения в законодательстве. Данный институт употребляется законодателем, судебными органами и некоторыми авторами в качестве синонима к терминам «изъятие», «взыскание», «сбор» и даже «исчисление» и «перечисление».

В связи с отсутствием четкого доктринального и законодательного определения взимания местных налоговых платежей предложено под правовым режимом их взимания понимать установленные нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления в пределах, предусмотренных НК РФ, порядок и сроки уплаты данных обязательных платежей. Урегулированные нормами законодательства о налогах и сборах отношения по взиманию местных налоговых платежей создают тот правовой режим, в рамках которого осуществляется исполнение обязанности по их уплате.

В ходе взимания местных налоговых платежей возникают общественные отношения, складывающиеся между государством и муниципальными образованиями с одной стороны, и налогоплательщиками с другой. При этом властной, обязывающей стороной, устанавливающей налоги и обязанность по их уплате, являются публичные субъекты – государство и муниципальные образования. Обращается внимание на то, что если обязанность по уплате налогового платежа исполняется в установленном порядке добровольно, налог не перестает от этого быть «взимаемым», так как правомерные действия налогоплательщика с момента возникновения у него объекта обложения подчинены властным велениям со стороны публичных субъектов – государства и муниципальных образований.

Проводя соотношение понятий «взимание» и «взыскание», автор делает вывод о том, что взыскание представляет собой вид взимания, но предполагает принудительный характер изъятия у налогоплательщика подлежащих к уплате сумм. При этом взысканию подлежат только суммы недоимок, пени и штрафов, тогда как собственно взиманию – только суммы налога (сбора).

В деятельности по взиманию обязательных платежей особое значение приобретает обеспечение подчинения субъектов правилам, содержащимся в нормах права. Реализация обеспечения исполнения нормативных предписаний должна включать в себя в первую очередь комплекс организационных мероприятий, имеющих целью содействовать участникам соответствующих отношений в реализации их прав и обязанностей, а также проходить под контролем соответствующих властных органов. Правоприменительная деятельность по организации взимания местных налоговых платежей, преследуя не только фискальные цели пополнения бюджетов муниципальных образований, но и защиту имущественных прав налогообязанных лиц, подчинена требованию жесткого правового регулирования, в том числе и при определении компетенции осуществляющего указанную деятельность органа. В связи с изложенным автором определяется место и роль налоговых органов, а также органов местного самоуправления в осуществлении взимания местных налоговых платежей.

Так, налоговый орган посредством предоставленного ему законом правового инструментария создает предпосылки, условия, организует процесс исполнения налоговой обязанности, а также «вынуждает» налогоплательщика исполнить указанное обязательство, в том числе и в принудительном порядке (путем взыскания налогового платежа). Следовательно, взимание – это установленный нормативными актами правовой режим, в рамках которого происходит исполнение обязанности по уплате налога (сбора). Учитывая изложенное, под организацией взимания налоговых платежей предложено понимать целенаправленную деятельность, представляющую собой совокупность процедур, осуществляемых с целью создания условий для исполнения налогоплательщиками (плательщиками сборов, налоговыми агентами) обязанности по уплате (перечислению) налоговых платежей, в том числе в принудительном порядке. Эта организация осуществляется налоговыми органами в рамках налогового процесса, на основе норм законодательства о налогах и сборах. При этом организация взимания налога представляет собой ту сторону налогового процесса, которая непосредственно связана с активной ролью властного субъекта по отношению к субъекту обязанному. Объектом данной деятельности выступает исполнение обязанности по уплате налога.

Далее приводятся некоторые проблемы организации взимания местных налоговых платежей, являющиеся, по мнению автора, самыми распространенными в рамках заданных регионов.

Глава третья «Основные направления совершенствования собственных бюджетных доходов муниципальных образований» посвящена проблемам, связанным с финансовым обеспечением муниципальных образований.

С учетом этого первый параграф третьей главы «Пути развития Бюджетного и Налогового кодекса РФ по собственным доходам местных бюджетов» посвящен совершенствованию указанных нормативных актов по обозначенным вопросам.

Помимо твердого закрепления за муниципальными бюджетами местных налоговых платежей, а также передачи самоуправлениям полноценных источников доходов, предлагается провести качественное изменение правового регулирования тех источников, которые в настоящее время выступают в качестве доходов местных бюджетов.

В отношении земельного налога и налога на имущество физических лиц, во избежание ситуации, когда «нет регистрации права – нет документа – нет обязанности по уплате налога», предлагается исходить из фактического пользования объектом налогообложения. При этом бремя доказывания данного факта следовало бы возложить на налоговый орган с предоставлением ему соответствующих полномочий.

Уточнение статуса имущества, «используемого для предпринимательской деятельности» (в целях начисления налога на имущество физических лиц), позволило бы пополнить доходную часть местных бюджетов за счет имущества, которое в указанной деятельности фактически используется (прямо либо косвенно).

В целях определения налоговой базы по местным налоговым платежам предлагается установление в Российской Федерации единой системы инвентаризационной оценки имущества, отвечающей как экономическим, так и географическим условиям в государстве. Кроме этого, в случае несвоевременного направления налогоплательщику налогового уведомления установить запрет на начисление пени и продление срока исполнения налоговой обязанности.

Согласно п. 7 ст. 80 НК РФ формы налоговых деклараций и порядок их заполнения утверждаются Министерством финансов РФ. Следовательно, отсутствие утвержденного бланка декларации по местным налогам формально не будет препятствием для определения платежа в качестве обязательного, и он будет подлежать взиманию на соответствующей территории (п.1 ст. 17 НК РФ). На практике не урегулирование вопроса об отчетности по местным взносам, имеющим порядок внесения в бюджет «по декларации», может привести к невозможности исполнения обязанности по уплате налога добросовестным налогоплательщиком. С учетом этого положения НК РФ нуждаются в дополнении положения о процедуре уплаты налоговых платежей при отсутствии форм отчетности.

Совершенствования требуют нормы БК РФ в части закрепления налога на доходы физических лиц, исходя из норматива не менее 10 % налогового дохода консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по данному платежу (п.2 и п.3 ст. 58 БК) за местными бюджетами на длительное время, а никак не на очередной финансовый год. Улучшить финансовое состояние муниципальных образований может наделение органов субъектов Российской Федерации обязанностями устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты долей федеральных и (или) региональных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (с п. 4 ст. 61, п.3 ст. 61.1, п.3 ст. 61.2 БК РФ). Кроме этого, дальнейшей законодательной проработки требуют вопросы утверждения единой для всех муниципальных образований методики распределения финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Во втором параграфе третьей главы «Перспективы формирования доходной базы местных бюджетов» на основании анализа нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней, определяются основные направления развития доходов бюджетов муниципальных образований за счет собственных доходов. Решение поставленной задачи – увеличение собственных доходов местных бюджетов – видится в следующем.

В первую очередь это четкое определение в законодательстве понятия собственных доходов местных бюджетов. Во-вторых, повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований может быть достигнуто путем передачи на местный уровень таких доходных источников, которые должны иметь характер собственных, исходя из своей сути, а не названия, а именно: закрепленные (полностью либо частично) конкретно указанные доходы. Местным бюджетам предпочтительно передать больше финансовых ресурсов в виде отчислений от налогов, а не финансовой помощи, так как налоговые доходы создают предпосылки для заинтересованности муниципальных администраций в развитии соответствующих территорий. В-третьих, необходима разработка реального механизма судебной защиты права местного самоуправления на необходимый уровень собственных доходов местных бюджетов.

Проведение указанных мероприятий позволило бы обеспечить минимизацию встречных финансовых потоков в государстве, увеличить заинтересованность территорий в наращивании собственных доходов и тем самым заинтересовать органы местного самоуправления в развитии собственной налоговой базы. Они будут способствовать формированию благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, рациональному использованию муниципальной собственности, поднятию уровня местного налогового нормотворчества, уменьшению дотационности местных бюджетов, а в связи с этим и ликвидации иждивенчества со стороны местных властей.

Данные факторы привели бы к ликвидации поводов для перекладывания ответственности на федеральный центр, особенно по вопросам, находящимся в компетенции местного самоуправления. Все вышеизложенное создало бы условия для проведения долгосрочной и, что немаловажно, прогнозируемой экономической и бюджетной политики в государстве.

В заключении диссертационного исследования подведены итоги работы и сформулированы основные теоретические выводы и предложения диссертационного исследования.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Ведущие рецензируемые научные журналы и издания, рекомендуемые ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
   
   1. Перспективы формирования доходной базы местных бюджетов // Вестник ТГУ. 2007. № 301. – С.133-136.
      
2. Иные научные издания:
   

2. Основания для классификации собственных доходов местных бюджетов // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 37: Сб. статей. – Томск, 2007. – С. 206-207.
   
3. Проблемы взимания некоторых местных налогов и сборов в Российской Федерации // Актуальные проблемы развития финансового права в Российской Федерации: Сб. статей. – Томск, 2007. – С.129-134.
   
4. Новеллы законодательства о собственных доходах местных бюджетов // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 33: Сб. статей. – Томск, 2006. – С. 145-149.
   
5. К вопросу о взимании местных налогов и сборов // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 25: Сб. статей. – Томск, 2005. – С.118-122.
   
6. К вопросу о соотношении юридических налоговых категорий «процесс», «производство», «процедура» //Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 22: Сб. статей. – Томск, 2005. – С.176-181.
   
7. Собственные доходы муниципальных образований в системе реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 15: Сб. статей. – Томск, 2003. – С. 253-256.
   
8. Вопросы установления местных налоговых платежей //Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 13.: Сб. статей. – Томск, 2002. – С.199-201.
   
9. Понятие и особенности налогового нормотворчества в системе местного са­моуправления // Правовые проблемы укрепления российской государственно­сти. Ч. 7: Сб. статей. – Томск, 2001. – С.204-207.
   
10. Становление правовых основ местного налогообложения в России XIX и начала XX в. // Государственная власть и права человека: Материалы научно- практической конференции.- Томск: Изд-во Том. Ун-та, 2001. – С.279-283.
    
11. Место и роль местного налогообложения в Российской Федерации // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 4: Сб. статей. – Томск, 2000. – С.324-328.
    
12. Развитие законодательства Российской Федерации о собственных доходах местных бюджетов // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 2: Сб. статей. – Томск, 1999. – С. 218-223.