Автореферат диссертации на соискание ученой степени

Вид материала

Автореферат диссертации

Содержание Параграф первый Параграф второй Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора Публикации за рубежом

Подобный материал:

• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 378.33kb.
• Автореферат диссертации на соискание учёной степени, 846.35kb.
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 267.76kb.
• Акинфиев Сергей Николаевич автореферат диссертации, 1335.17kb.
• L. в экосистемах баренцева моря >03. 02. 04 зоология 03. 02. 08 экология Автореферат, 302.63kb.
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 645.65kb.
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 678.39kb.
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 331.91kb.
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 298.92kb.
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 500.38kb.

Глава пятая «Экономические основы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления» посвящена организации местной экономики, которая является важнейшей, по сути, основной сферой деятельности субъектов местного самоуправления. Экономические причины, по мнению диссертанта, стали и одной из предпосылок отделения местного самоуправления от государственной власти. В этой области наиболее ярко проявляется дуалистический характер российского местного самоуправления. С одной стороны, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации признают муниципальные образования субъектами гражданского права, выступающими в гражданском обороте на равных основаниях с государством, физическими, юридическими лицами и иными его участниками. С другой стороны, органы и должностные лица местного самоуправления вправе управлять местной экономикой, осуществлять правовое регулирование этой сферы, т.е. выступать в качестве публичного субъекта, диктующего свою волю другим участникам гражданского оборота. При этом местное самоуправление должно подчиняться государственным установлениям, исходить в своей экономической деятельности из норм, установленных законодательством Российской Федерации.

Диссертант обосновывает тезис о том, что для различных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления характерны и различные типы экономического взаимодействия государственных и местных органов. Государство установило особую форму собственности - муниципальную, гарантировало ряд имущественных прав муниципалитетам. Но если в период с момента принятия Конституции Российской Федерации и до 2000 г. муниципальные образования рассматривались как самостоятельные субъекты не только в частноправовых, но и в публичноправовых вопросах, то в настоящее время, в свете положений нового законодательства, они сохранили лишь право самостоятельного участия в гражданском обороте на равных с другими субъектами гражданского права основаниях. Свою самостоятельность в публичноправовом смысле, т.е. в качестве субъекта, регулирующего отношения в сфере экономики, местное самоуправление во многом утратило. В целом, пятая глава включает в себя два параграфа.

Параграф первый посвящен правовому регулированию экономической основы местного самоуправления. Диссертант критикует положения Федерального закона 2003 г., устанавливающие, что экономическая основа местного самоуправления, включая пообъектный состав муниципальной собственности, должна быть жестко регламентирована государственной властью, а органы местного самоуправления должны быть фактически лишены права регулирования экономических отношений. Диссертант не разделяет и высказываемую исследователями позицию о том, что государство, делегируя органам местного самоуправления полномочия, не обязано обеспечивать их выполнение соответствующими материальными ресурсами.

По мнению диссертанта, если допустить на местном уровне принятие экономически необоснованных решений, то неблагоприятные социальные последствия, которые их принятие неминуемо повлечет, устранять придется государству, что, естественно, приведет к прямым (и, вероятно, существенным) финансовым потерям. Таким образом, принцип ответственности за последствия принятия экономических решений действует как «сдерживающий» местное самоуправление. А наличие принципа соразмерности полномочий и ресурсов позволяет государству и его органам возлагать на местное самоуправление решение лишь ограниченного ряда государственных задач. Диссертант полагает, что соразмерность – это важнейшее условие сосуществования государственной власти и местного самоуправления, и если его отменить, местное самоуправление может оказаться «задавленным» социальными обязательствами, которые будут на него переложены органами государственной власти. Поэтому указанные принципы не только не должны отрицаться, но их осуществление должно быть предметом особого контроля и государственных, и муниципальных органов, и институтов гражданского общества.

Проблемы развития экономической основы местного самоуправления должны быть тесно увязаны с вопросом сокращения государственных и муниципальных расходов и «дебюрократизации экономики». Наибольшие проблемы муниципального хозяйствования связаны со сферой жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и муниципальной недвижимости, бремя содержания которых в полном объеме лежит на органах местного самоуправления. Диссертант излагает собственное видение проблем ЖКХ и предлагает способы их решения.

В целом, в работе делаются выводы о том, что встраивание местного самоуправления в государственную власть сопровождается определенным расширением полномочий органов местного самоуправления в области управления собственностью. Такой подход объясняется тем, что органам местного самоуправления, помимо собственных хозяйственных вопросов, приходится решать и возложенные на них задачи, связанные с реализацией экономической политики государства. Вместе с тем, органы государственной власти явно стремятся предотвратить возможность того, что ресурсы, предоставляемые органам местного самоуправления для решения вопросов государственного значения, будут использоваться ими в иных целях. Поэтому Федеральный закон 2003 г. вводит разные по целевому назначению виды муниципального имущества и предпринимает попытку детального определения перечней муниципального имущества. Осуществление правового регулирования в указанной форме означает, что государство на данный момент не ставит перед собой задачу полного поглощения местного самоуправления, полного его подчинения государственным нуждам. По мнению диссертанта, у органов местного самоуправления остается достаточное количество ресурсов и возможностей для решения местных хозяйственных проблем. Кроме того, регулирование такого рода формирует и определенные гарантии для органов местного самоуправления, создавая барьеры, препятствующие органам государственной власти требовать от органов местного самоуправления исполнения делегированных государственных полномочий за счет муниципальных ресурсов.

Параграф второй посвящен проблемам формирования финансовых ресурсов муниципальных образований. По мнению диссертанта, несмотря на законодательное определение финансовой самостоятельности муниципальных образований, реально собственными ресурсами они почти не обладают. Для создания действительно самостоятельной системы местных финансов необходимо создать правовой механизм реализации этого принципа, систему федеральных гарантий их выполнения, которые должны быть подкреплены мерами ответственности за неисполнение предписаний закона. Как показывает проведенное диссертантом исследование практики, недостаточно «провозгласить» самостоятельность местного бюджета и назвать ряд доходных источников, чтобы действительно сформировать реальный местный бюджет. Необходимо проведение серьезного финансового анализа: в разных муниципальных образованиях источники доходов имеют разное значение; например, рыночная стоимость недвижимости в муниципальных образованиях Московской области и территориях, находящихся за полярным кругом, отличается в сотни раз. Очевидно, что в такой ситуации и поступления от налога на имущество (проект федерального закона о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации предполагает определение ставки налога на основании рыночной стоимости имущества) в местные бюджеты будут отличаться в десятки, а то и сотни раз.

По мнению диссертанта, налоговые доходы должны быть существенной составной частью местных финансовых ресурсов. Часть 6 ст.12 Налогового кодекса Российской Федерации закрепляет, что не могут устанавливаться какие-либо местные налоги или сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом. Эта норма, как полагает диссертант, существенно ограничивает закрепленное ст.132 Конституции Российской Федерации право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги. Данное ограничение диссертант поддерживает, поскольку из ст.57 Конституции Российской Федерации вытекает принцип равноправия налогоплательщиков и принцип установления налогов только законом. В настоящее время процесс реформирования налоговой системы Российской Федерации, в том числе и местной налоговой системы, продолжается, и он еще далек от полного завершения. Диссертант утверждает, что опыт функционирования существующей налоговой системы позволяет выделить основные проблемы, возникающие при установлении и взимании местных налогов и сборов. Новое регулирование, по мнению диссертанта, в большей степени будет способствовать наполняемости местных бюджетов. Однако и оно не решает фундаментальной проблемы обеспечения органам местного самоуправления собственных источников доходов в объеме, достаточном для полного финансирования вопросов местного значения. А без достижения этой цели любая самостоятельность органов местного самоуправления является, по мнению диссертанта, декларативной.

В работе доказывается, что органы местного самоуправления далеко не всегда самостоятельно распоряжаются своими финансовыми ресурсами. Все основные параметры местных бюджетов подлежат согласованию с органами государственной власти, отдельные виды расходов местных бюджетов также требуют согласования. Министерство финансов России и его территориальные подразделения осуществляют постоянный контроль за процессом исполнения местных бюджетов. Таким образом, фактически местная бюджетная система тесно связана с другими уровнями бюджетной системы Российской Федерации, она не является самостоятельной, и процесс накопления и расходования денежных средств в ее рамках находится под жестким контролем со стороны государства. Несмотря на то, что данные положения фактически не соответствуют принципу самостоятельности местного самоуправления, их наличие диссертант признает разумным, поскольку неразвитость российских институтов гражданского общества не позволяет в настоящее время обеспечить надлежащий общественный контроль за расходованием средств, взимание которых осуществляется в публичноправовом порядке.

По мнению диссертанта, вопрос о том, будет ли формируемый по-новому бюджет каждого муниципального образования действительно соответствовать возложенным на него расходным обязательствам, остается открытым. Диссертант полагает, что предусмотренные в Федеральном законе 2003 г. (и соответствующих положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации) механизмы выравнивания доходов муниципальных образований на практике могут превратиться в инструмент изъятия «лишних» доходов у «благополучных» муниципальных образований, либо стать инструментом политического давления в руках властей субъекта Российской Федерации, используя который можно будет постоянно «навязывать» свои решения органам местного самоуправления. В итоге это может привести к тому, что муниципальные образования будут лишены всякой заинтересованности в экономическом развитии своей территории.

С точки зрения диссертанта, формировать местные бюджеты исключительно за счет собственных источников доходов вряд ли возможно. Слишком велики различия между муниципальными образованиями, слишком различаются уровни доходов разных территорий, причем, по оценкам экспертов, их соотношение составляет десятки и даже сотни раз. Если подойти к реализации данного принципа формально, то многие муниципальные образования окажутся совершенно без ресурсов, а другие станут «сверхобеспеченными».

У системы закрепления за разными уровнями бюджетной системы разных перечней доходов, по утверждению диссертанта, есть определенные недостатки. Например, инвестору достаточно сложно будет определить, насколько экономически оправданно вкладывать деньги в ту или иную территорию. В такой ситуации и сами местные власти могут утратить заинтересованность в привлечении инвестиций на свою территорию.

Очень серьезным недостатком Федерального закона 2003 г., непосредственно влияющим на все «успешные» (т.е. обладающие высоким уровнем собственных доходов) муниципальные образования, как полагает диссертант, является введение так называемых «отрицательных трансфертов».

Подводя итоги изложенному, диссертант делает выводы о том, что экономические основы местного самоуправления подверглись весьма существенной модификации. Построенное на основе теории дуализма муниципального управления российское законодательство не нашло еще баланс между степенью государственного вмешательства и степенью экономической самостоятельности муниципальных образований. Органам местного самоуправления предоставлена свобода экономической деятельности, но лишь в области частноправовых отношений. В сфере публичного права органы местного самоуправления такую самостоятельность утратили. Это проявилось и в нарушении конституционного принципа равенства муниципальной формы собственности с другими формами собственности в России, и в ограничении конституционного права местного самоуправления на установление местных налогов и сборов, и в «заданности» многих параметров местного бюджета, и в новом регулировании, гораздо более жестком, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, межбюджетных отношений, и в возможности принятия местного бюджета законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Как полагает диссертант, в рамках любой из возможных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления можно добиться ее эффективности. Одно из главных условий для этого – проведение на основе четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти справедливого распределения источников их финансирования. Этот процесс происходит в настоящее время в Российской Федерации. Даже если местное самоуправление станет, по сути, нижним звеном системы государственного управления, оно сможет оставаться эффективным, если будет решать исключительно вопросы государственного значения, передав все другие функции общественным институтам. Но в условиях незавершенного процесса становления гражданского общества подобная организация местной власти представляется нецелесообразной, по крайней мере, до тех пор, пока не будут в достаточной степени развиты формы общественной защиты местных интересов. Самостоятельность местной власти должна быть сохранена на этот период, а если новое российское местное самоуправление зарекомендует себя как эффективный собственник и управленец, – то и на постоянной основе.

В заключении диссертантом подводятся основные итоги проведенного исследования, формулируются общие выводы, обобщаются рекомендации и предложения.


Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:


Монографии и научно-практические пособия

1. Концепции развития российского законодательства. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998. (в сост. авт. колл.). 16 п.л.
   
2. Конституционное законодательство России. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1999. (глава 11 «Конституционные основы местного самоуправления» ). 1,2 п.л.
   
3. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. М.: Формула права, 2000. 28 п.л. (работа удостоена премии им. И.И. Шувалова).
   
4. Правовое положение коммерческой организации. / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: ЮСТИЦИНФОРМ, 2001. 25,2 п.л. (в сост. авт. колл.).
   
5. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. 24,3 п.л.
   

Учебники и учебные пособия

1. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Отв. ред. Тихомиров Ю.А. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1997. 29 п.л. (в сост. авт. колл.).
   
2. Муниципальное право: схемы и комментарии: Учебное пособие. М.: СТАТУТ, 2002. 17 п.л.
   

Публикации в отечественных журналах и изданиях, рекомендованных для опубликования основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Перечне ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук, утвержденном Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации

1. Обсуждены проблемы местного самоуправления // Журнал российского права. 1997. №4. 0,4 п.л.
   
2. Малые города // Журнал российского права. 1997. №12. 0,5 п.л.
   
3. Проблемы взаимоотношений автономных округов с краями (областями), в состав которых они входят // Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 2002. №6. 0,7 п.л.
   
4. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления Конституционное и муниципальное право. 2005. №4. 0,5 п.л.
   
5. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. №7. 0,6 п.л.
   
6. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право. 2007. №4. 0,6 п.л.
   
7. К вопросу об организации управления многоквартирными домами // Конституционное и муниципальное право. 2007. №5. 0,6 п.л.
   
8. К вопросу о наделении территории статусом муниципального образования // Государство и право. 2007. №8. 0,7 п.л.
   

Статьи и опубликованные тезисы докладов

1. Как организовать избирательную кампанию. М.: Союз российских городов, 1993. 5 п.л.
   
2. Реформа местного самоуправления: первые результаты // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. 0,1 п.л. (в соавт.).
   
3. Местный бюджет: структура, порядок подготовки, утверждения и исполнения // Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996. 1 п.л.
   
4. Медленным шагом, робким зигзагом развивается законодательство о местном самоуправлении // Российская Федерация. 1997. №7. 0,4 п.л. (в соавт.).
   
5. Конституционные основы местного самоуправления // Материалы круглого стола "5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению". М.: Моск. гос. юрид. акад.: Фонд правовых проблем федерализма и местного самоуправления, 1999. 1 п.л.
   
6. Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1999. 1 п.л.
   
7. Правовые основы местного самоуправления // Местное право. Презентационный номер. 1999. 1,5 п.л.
   
8. Проблемы применения компьютерных технологий в системе российского права // Информационные ресурсы и технологии: право и Интернет. Материалы VII международной научно-практической конференции. Владивосток: Дальневосточный филиал Российской таможенной академии, 2000 г. 0,2 п.л.
   
9. Органы местного самоуправления, формирующие местную финансовую систему // Местное право. 2000. №1. 1,3 п.л.
   
10. Правовые проблемы применения компьютерных технологий в системе российского права // Право и Интернет: теория и практика. Сборник материалов третьей Всероссийской конференции. М.: Российская академия государственной службы при Правительстве Российской Федерации, 2000. 0,2 п.л.
    
11. Из истории отношений двух субъектов Российской Федерации: Красноярск-Норильск-Дудинка // Кворум. 2002. №30. 0,5 п.л.
    
12. 10 лет Конституции – 10 лет местному самоуправлению // Конституция как символ эпохи. / Под ред. С.А. Авакьяна. Материалы научно-практической конференции М.: Изд-во Моск. ун-та, 2003. 0,5 п.л.
    
13. Муниципальные финансы // Стратегия России. 2005. №5. 2 п.л.
    
14. Муниципальная хозяйственная деятельность. Часть 1 // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №8. 0,6 п.л.
    
15. Муниципальная хозяйственная деятельность. Часть 2 // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №9. 0,7 п.л.
    
16. Уровни местного самоуправления. // Меняясь сам, изменял мир к лучшему. Материалы научной конференции, посвященной памяти Г.В. Барабашева / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005 г. 2 п.л.
    
17. Проблемы природы муниципальной власти в аспекте централизации и децентрализации. // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Под. ред. С.А. Авакьяна М.: ТК ВЕЛБИ, 2006. 1 п.л.
    

Публикации за рубежом

Russia At-a-Glance // Encyclopedia of World Constitutions. In three volumes. Edited by G. Robbers. NY. 2006. Publishing House Facts-on-file, Inc. 30 p. 1,2 п.л.