Geum.ru

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

Вид материалаАвтореферат диссертации

Содержание


Параграф первый
Параграф второй
Глава четвертая
Параграф первый
Параграф второй
Подобный материал:
1   2   3   4   5

В параграфе четвертом рассматриваются проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такая возможность предусмотрена в Конституции Российской Федерации, говорится о ней и в Федеральном законе 1995 г. Федеральный закон 2003 г. весьма серьезно скорректировал положения Федерального закона 1995 г. Прежде всего, в ч.1 ст.19 четко указано: любые полномочия, не отнесенные Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В случае, если эта норма будет реализована, по мнению диссертанта, можно рассчитывать на то, что прекратится до сих пор существующая (прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации) противоправная практика наделения органов местного самоуправления несвойственными им функциями. В диссертации анализируется практика, свидетельствующая о том, что суды, рассматривая вопросы делегирования полномочий, признают и органы государственной власти, и органы местного самоуправления элементами единой системы публичной власти, органы которой обязаны осуществлять взаимодействие, исходя из закрепленной на федеральном уровне модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.


Тем не менее, как полагает диссертант, регулирование вопросов делегирования полномочий органам местного самоуправления осталось неполным. В Федеральный закон 2003 г. следует дополнительно включить положения, позволяющие определить процедуру осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок прекращения исполнения полномочий, порядок возврата материальных ресурсов. Особенно важно четко урегулировать формы и порядок осуществления государственного контроля за исполнением полномочий в целях предотвращения нарушения прав органов местного самоуправления.

В параграфе пятом, посвященном государственному контролю за местным самоуправлением, рассматриваются следующие основные виды контроля: административный контроль, прокурорский надзор и судебный контроль.

Поскольку местное самоуправление самостоятельно, административный контроль, означающий проверку не только законности, но и целесообразности действий (решений) подконтрольных субъектов, за его деятельностью невозможен, т.к. он означал бы прямое административное подчинение органов местного самоуправления органам государственной власти. Существует единственное исключение из этого правила – контроль, осуществляемый при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. По мнению диссертанта, этот контроль носит именно административный характер, поскольку органы государственной власти проверяют не только законность, но и целесообразность действий органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Возможность такого контроля предусмотрена нормами Федерального закона 1995 г. Федеральный закон 2003 г. закрепляет его в качестве обязательного механизма взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Способы осуществления административного контроля за местным самоуправлением определяются в законодательстве.

Статья 75 Федерального закона 2003 г. устанавливает, что в ряде обстоятельств отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно исполняться органами государственной власти. Более того, органами государственной власти в любом муниципальном образовании при определенных условиях может быть создана так называемая временная финансовая администрация, которая в течение определенного периода может управлять данной территорией. По мнению диссертанта, данные нормы являются неоправданным вмешательством государственной власти в сферу местного самоуправления. Диссертант полагает правомерным наличие в законодательстве положений, позволяющих изъятие бюджетных ресурсов из местных бюджетов, отстранение от должности тех или иных должностных лиц местного самоуправления, приостановление полномочий органов местного самоуправления. Но осуществление местного самоуправления органами или должностными лицами государства, заключает диссертант, прямо нарушает его самостоятельность и свидетельствует о встраивании местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе и путем установления форм административного контроля за всей его деятельностью.

Прокурорский надзор за местным самоуправлением осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 января 1992 г., №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации (в редакции Федеральных законов от 17 ноября 1995 г., №168-ФЗ, от 10 февраля 1999 г., №31-ФЗ, от 19 ноября 1999 г., №202-ФЗ, от 2 января 2000 г., №19-ФЗ, от 27 декабря 2000 г., №150-ФЗ, от 29 декабря 2001 г., №182-ФЗ, от 30 декабря 2001 г., №194-ФЗ, от 28 июня 2002 г., №77-ФЗ, от 25 июля 2002 г., №112-ФЗ, от 5 октября 2002 г., №120-ФЗ, от 30 июня 2003 г., №86-ФЗ, от 22 августа 2004 г., №122-ФЗ, от 15 июля 2005 г., №85-ФЗ от 4 ноября 2005 г., №138-ФЗ)14. Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд.

Ст.52 Федерального закона 1995 г., и аналогичная по смыслу ст.78 Федерального закона 2003 г., говорит о том, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Для дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, законодательством установлена альтернативная подведомственность. Гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности муниципальному органу, должностному лицу (при условии их наличия), если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями (решениями) органов или должностных лиц местного самоуправления. Вышестоящие в порядке подчиненности орган или должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в течение этого срока гражданином не получен ответ на жалобу либо в ее удовлетворении отказано, он вправе обратиться в суд.

На основе изложенного диссертант формулирует вывод о том, что рассмотренные функции местного самоуправления – это динамическая составляющая модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В рамках этой составляющей указанная модель включает компетенцию, а также формы и методы реализации полномочий. Как и любая эффективно действующая функциональная структура, эта составляющая должна отвечать ряду требований: сочетание самостоятельности и ответственности; объективная обусловленность; социальная мотивированность; законность и др.

В целом, по мнению диссертанта, построение местного самоуправления на базе теории дуализма муниципального управления в Российской Федерации привело к тому, что из трех возможных форм соотношения государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической – в России была избрана наиболее нестабильная из них – дуалистическая. Нестабильность порождает ее постоянное изменение – либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели. Это происходит и в России: в первые годы существования данной модели она изменялась в сторону децентрализованной модели взаимоотношений. Это привело к серьезной потере управляемости территориями, во многих случаях – к произволу местных властей, эффективно пресечь которые государственная власть на основе действующего законодательства оказалась не в состоянии. В итоге была проведена федеральная реформа местного самоуправления, целью которой стало «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти. В настоящее время дуалистическая модель преобразовывается в административную. Формально полному изменению в этом направлении препятствуют нормы Конституции России, закрепившие самостоятельность местного самоуправления. Однако в истории, в том числе и нашего государства, нередки примеры, когда нормы конституций являлись фиктивными, недействующими.

В главе третьей «Государственное регулирование территориального развития муниципальных образований как форма взаимодействия государственной власти и местного самоуправления» обосновывается тезис о том, что любые модели взаимоотношений государственной и местной власти требуют определения территориальных основ их построения. В зависимости от той или иной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления выстраивается та или иная модель территориальной организации местной власти. По мнению диссертанта, определение пределов распространения муниципальной власти ни в одной из моделей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления не означает какого-либо ограничения действия государственной власти, замену ее властью муниципальной. Равным образом государственное регулирование территориального развития муниципальных образований не связано с той или иной формой собственности на земельные участки, из которых состоит любое муниципальное образование. Административная модель взаимоотношений, как полагает диссертант, тесно связана с административно-территориальным делением: при этой модели взаимоотношений органы местного самоуправления – продолжение государства на местах, а территория, на которую распространяется их юрисдикция, по сути, является административно-территориальной единицей, на ней осуществляется местное государственное управление. Децентрализованная модель не связывает осуществление государственного управления на местах с наличием территориального деления. Местное самоуправление в рамках децентрализованной модели может быть практически не связано с территориальной организацией государственной власти. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления пытается объединить два этих способа территориальной организации местной власти. Данная глава включает два параграфа.

Параграф первый посвящен понятию территориальной основы местного самоуправления, видам муниципальных образований и их особенностям. Диссертант разделяет определение территориальной основы местного самоуправления как института муниципального права, представляющего собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К числу наиболее важных проблем, связанных с территориальными основами местного самоуправления, по мнению диссертанта, относится установление порядка образования муниципального образования, определение или изменение состава территории муниципального образования и его границ, решение вопроса об упразднении муниципального образования.

По мнению диссертанта, нормы Федерального закона 2003 г. во многом нивелируют значение двух основных критериев, в соответствии с которыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований: организационного (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материального (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).

Диссертант полагает, что законодатель уделяет недостаточно внимания вопросам организации местного самоуправления на районном уровне. Между тем район мог бы стать уровнем, на котором взаимодействие государственной власти и местного самоуправления было бы наиболее эффективным. Необходимо создать такую систему публичной власти, при которой бы стало возможным сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. Непоследовательность Федерального закона 2003 г. заключается в том, что он предлагает оба уровня – и поселенческий, и территориальный (т.е. районный) – считать уровнями местного самоуправления, т.е. внутри самостоятельных муниципальных образований – районов – находится самостоятельная система муниципальных образований – поселений. Признавая (де-факто) невозможность существования такой системы несоподчиненных друг с другом элементов, федеральный законодатель предпринимает попытки «встраивания» системы поселений в районы (в основном, при помощи экономических инструментов). Но на практике применение этих механизмов приводят к тому, что нарушается самостоятельность поселений, один уровень местного самоуправления становится зависимым от другого, что нарушает конституционные принципы местного самоуправления.

Зарубежный опыт, исследуемый в рамках данного параграфа, как представляется диссертанту, убедительно свидетельствует о том, что крупные города не могут управляться как поселения - муниципальные образования, их органы местного самоуправления должны быть в большей степени приближены к населению, и главным критерием определения уровня, на котором должны образовываться органы местного самоуправления, становится демографический критерий.

Проведенный анализ позволяет диссертанту сделать выводы о том, что муниципальные районы и городские округа должны иметь статус не просто территориальных, а административно-территориальных единиц, они должны стать уровнями, на которых осуществляется государственное управление.

Параграф второй посвящен уровням осуществления местного самоуправления. Диссертант не считает возможным согласиться с тем, что Федеральный закон 2003 г. вводит «верхний» и «нижний» уровни местного самоуправления, поскольку согласно ст.12 Конституции России местное самоуправление является самостоятельным. Самостоятельность распространяется не только на отношения с уровнями государственной власти, но и с уровнями местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г., по мнению диссертанта, ввел «первый» и «второй» уровни муниципальных образований: компетенция этих видов муниципальных образований четко разграничивается, органы местного самоуправления муниципального образования одного вида не имеют права вмешательства в дела органов местного самоуправления другого вида.

Диссертант утверждает, что административное и муниципальное деление могут совпадать с точки зрения определения территориальных границ. Но такое совпадение будет означать лишь то, что одна и та же территория является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей. В функциональном же плане компетенция органов и должностных лиц государственной власти и органов и должностных лиц местного самоуправления различна. Многие субъекты Российской Федерации отождествили в своем законодательстве понятия административно-территориального и территориального устройства, что с юридической точки зрения совершенно некорректно.

Территориальная организация местной власти, по мнению диссертанта, прямо зависит от модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Вопрос о модели с точки зрения территориальной организации власти трансформируется в вопрос о соотношении административно-территориального и территориального устройства. Как полагает диссертант, подтверждением дуалистического характера взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления является тот факт, что на местном уровне одновременно осуществляется и государственное управление, и местное самоуправление. Федеральный закон 2003 г., с точки зрения диссертанта, провел ревизию территориального устройства Российской Федерации. Сделать это было необходимо, но решение было найдено в духе преобразования дуалистической в административную. Согласно нормам Федерального закона 2003 г. государственное управление, функции органов общей компетенции от имени государства будут осуществлять органы местного самоуправления, и в дополнение к этому специализированные государственные структуры будут решать собственные задачи, преобразуя при этом для своих нужд территориальное устройство государства. Такие преобразования, как полагает диссертант, ведут к возникновению целого ряда правовых проблем (они подробно исследуются в работе).

В целом, диссертант обосновывает выводы о том, что новое регулирование территориального устройства показывает, что федеральный законодатель де-факто отошел от принципа регулирования только общих начал местного самоуправления, как это требует Конституция Российской Федерации. Вопросы территориального устройства, в противоречии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, регламентированы в Федеральном законе 2003 г. исчерпывающим образом. Ряд проблем, связанных с территориальной организацией местного самоуправления, Закону удалось решить, но предложенные решения породили новые правовые проблемы. Это позволяет сделать вывод о том, что с принятием Федерального закона 2003 г. системе правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, не была придана стабильность, она по-прежнему остается достаточно противоречивой и запутанной.

С точки зрения теории муниципального права, соотношение территориального и административно-территориального устройства не должно было измениться, поскольку сложившееся территориальное и административно-территориальное деление позволяет реализовать новую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в сегодняшней России. Этого и не произошло, но были существенно ограничены возможности субъектов Российской Федерации в регулировании данной сферы.

Глава четвертая «Развитие системы местного самоуправления как следствие эволюции модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления», прежде всего, касается уточнения определения системы местного самоуправления. Эта система не являлась единой на территории Российской Федерации, т.к. Конституция России установила, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своей компетенции. Поэтому каждое муниципальное образование, его население, имеет право самостоятельно определить те формы, с помощью которых будет осуществляться местное самоуправление на соответствующей территории. Следовательно, в каждом муниципальном образовании сложилась собственная система местного самоуправления. Принятие Федерального закона 2003 г., «развернувшего» вектор развития дуалистической модели в направлении административной, ведет к качественному изменению взаимоотношений, сложившейся в период с 1995 по 2003 годы и, как следствие, к унификации систем местного самоуправления. В главе, включающей два параграфа, рассматриваются особенности эволюции отдельных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление.

Параграф первый посвящен формам прямой демократии как элементам системы местного самоуправления. В их числе рассматриваются: местный референдум, муниципальные выборы, собрания и сходы граждан, правотворческая инициатива и ряд других форм прямой демократии.

По мнению диссертанта, с точки зрения процедур, местный референдум будет проводиться по-прежнему, однако его значение, как и, в целом, степень участия населения в решении вопросов местного значения до некоторой степени уменьшены. Это является еще одним доказательством того, что реформа местного самоуправления может привести к превращению дуалистической модели взаимоотношений в административную.

Анализ законодательных позиций, регулирующих институт муниципальных выборов, позволил диссертанту утверждать, что общественные черты сохраняются в природе местного самоуправления, оно по-прежнему остается связанным с населением муниципальных образований, и в связи с этим его природа не может быть охарактеризована исключительно как государственная.

В целом, диссертант утверждает, что Федеральный закон 2003 г. несколько сузил возможности населения муниципальных образований по непосредственному решению вопросов местного самоуправления. Это означает, что государство обозначает свой интерес к более детальной регламентации всех местных дел.

Анализ норм Федерального закона 2003 г., регулирующих порядок проведения собрания и реализации правотворческой инициативы, а также их сопоставление с соответствующими положениями Федерального закона 1995 г. позволяют диссертанту утверждать, что общественные черты сохраняются в природе местного самоуправления. Оно по-прежнему осуществляется населением муниципальных образований, и в связи с этим в его природе наличествуют общественные черты.

По мнению диссертанта, федеральному законодателю следует развить положения, касающиеся обращений граждан в органы местного самоуправления, предоставив субъектам Российской Федерации возможность установления дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления.

Важный вопрос, по мнению диссертанта, обойденный Федеральным законом от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»15, – деятельность муниципальных предприятий, учреждений и других подобных организаций. Жители муниципальных образований в повседневной жизни сталкиваются с ними даже чаще, чем с органами и должностными лицами местного самоуправления. Но право на обращение к ним не устанавливается Федеральным законом. Диссертант предлагает урегулировать этот вопрос, причем именно на уровне субъектов Российской Федерации, имеющих четкое представление об особенностях деятельности в муниципальных образованиях данных структур.

Новая форма прямой демократии, подлежащая обязательному применению на местном уровне согласно ст.28 Федерального закона 2003 г., – публичные слушания. Цель ее – обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Но положения законодательства, регулирующие данный институт, представляются диссертанту далеко не бесспорными.

Помимо названных, нормы Федерального закона 2003 г. установили и ряд других форм прямой демократии, посредством которых могут решаться определенные вопросы местного значения. Их анализ позволил диссертанту сделать выводы о том, что федеральная реформа местного самоуправления привела к трансформации тех элементов системы местного самоуправления, которые позволяют населению непосредственно решать вопросы местного значения. С одной стороны, их роль уменьшилась, круг решаемых вопросов ограничился; стало очевидно преобладание консультативных форм над императивными. С другой стороны, влияние населения на органы местного самоуправления в случае эффективного использования института императивного мандата сохранится, органы местного самоуправления не полностью «отрываются» от населения муниципальных образований и не становятся окончательно составной частью государственного аппарата. Хотя тенденция, как представляется, именно такова. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления непрерывно тяготеет к изменениям, и эти изменения могут быть направлены либо в сторону децентрализованной модели взаимоотношений, либо в сторону административной. Проведенное исследование в отношении форм прямой демократии позволяет утверждать, что новое федеральное законодательство ориентирует «движение» данной модели именно в последнем упомянутом направлении.

Параграф второй посвящен формам участия населения в осуществлении муниципальной власти через органы местного самоуправления.

По мнению диссертанта, отличия органов местного самоуправления от органов власти государственной четко прослеживаются в Конституции России. В качестве таковых выступают: во-первых, субъект, который данные органы представляют и от имени которого совершают любые юридические действия, во-вторых, территориальные пределы юрисдикции властных органов, в-третьих, исключительные, им одним присущие особенности.

В структуру местного самоуправления входит два вида органов местного самоуправления: общей и специальной компетенции. Хотя данная классификация иногда приводит к трудно разрешимым вопросам: например, в теории муниципального права можно выделить проблему, к какому из перечисленных видов органов следует отнести местную администрацию и следует ли считать ее единым органом или совокупностью органов.

На основе анализа нормативных правовых актов, определяющих устройство и структуру органов местного самоуправления, диссертант делает вывод о том, что к 2003 г. уже была сформирована нормативная база, достаточная для становления системы органов местного самоуправления. Специфика муниципальных образований, и прежде всего размер их территории и численность населения, предопределяла значительное разнообразие в правовом регулировании структуры органов местного самоуправления каждого муниципального образования. Но эти особенности не во всем были учтены в Федеральном законе 2003 г. Часть 1 ст.34 Закона закрепила унифицированную структуру органов местного самоуправления.

В работе исследуется вопрос о применимости принципа разделения властей на уровне местного самоуправления с целью определения специальной системы органов, осуществляющих функции социального управления на местах. Диссертант доказывает, что Федеральный закон 2003 г. на уровне местного самоуправления фактически реализует принцип разделения органов в зависимости от их компетенции. Это означает распространение принципов организации государственной власти на местное самоуправление и еще раз подтверждает факт развития системы местного самоуправления в направлении ее большего соответствия основам организации государственной власти и их более выраженного подчинения государству. Данный вывод подтверждается исследованием соответствующих норм Федерального закона 2003 г.

Федеральный закон 2003 г., и это его несомненное достоинство, учел ряд ошибок Федерального закона 1995 г., допущенных при регулировании системы органов местного самоуправления. Но вместе с тем, по мнению диссертанта, в ряде случаев Федеральный закон 2003 г., регулируя эту систему, воспроизвел недостатки Федерального закона 1995 г. По мнению диссертанта, серьезного уточнения требует статус избирательной комиссии муниципального образования. Провести такое уточнение без признания единства системы органов публичной власти, охватывающих и государственную власть и местное самоуправление, вряд ли будет возможно.

Анализ норм Федерального закона 2003 г. позволил диссертанту утверждать, что только на федеральном уровне будет определяться компетенция органов местного самоуправления, что еще раз свидетельствует о развитии дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной и встраивании органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Принципиально новыми для муниципального законодательства Российской Федерации являются положения Федерального закона 2003 г., допускающие непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения. Тем самым, на уровне теории муниципального права возникает вопрос: включать ли органы государственной власти в систему местного самоуправления. Ст.12 Конституции Российской Федерации, с одной стороны, дает четкий ответ на этот вопрос: местное самоуправление отделено от государственной власти, поэтому органы государственной власти не могут образовывать какой-либо институционально единой властной системы с местным самоуправлением. Однако, с другой стороны, как следует из определения системы местного самоуправления, она представляет собой совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления, причем не обязательно населением. И если местное самоуправление осуществляется органами государственной власти, следует признать органы государственной власти отдельными элементами системы местного самоуправления.

По мнению диссертанта, введение подобных правовых конструкций означает подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти, «встроенность» местного самоуправления в систему государственных органов. Таким образом, данная норма может быть обжалована по мотиву нарушения конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Хотя, как представляется, с учетом дуалистической природы органов местного самоуправления, государство вправе рассматривать органы местного самоуправления как часть своей системы на местах при реализации отдельных государственных полномочий. Проблема заключается в неточностях формулировок ст.12 Конституции Российской Федерации при определении соотношения государственной власти и местного самоуправления. В результате данная норма Конституции может стать фиктивной.

Подводя итоги, диссертант делает выводы о том, что развитие взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной модели в Российской Федерации может стать началом процесса превращения системы местного самоуправления в систему местного государственного управления. Этот процесс следует расценивать как негативный лишь в том случае, если он сопровождается отступлением от общепризнанных демократических стандартов. Эффективная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может быть построена лишь при условии четкого распределения функций: органы государственной власти решают вопросы государственного значения, население и общественные институты решают вопросы общественного характера. Органы публичной власти при этом не должны заниматься частноправовой деятельностью. Наиболее правильным в условиях неразвитого гражданского общества в России, полагает диссертант, следует признать сохранение определенных общественных функций за местным самоуправлением как институтом, пользующимся государственной поддержкой, и из этого следует вывод о необходимости разумного самоограничения государства в процессе «встраивания» местного самоуправления в свою систему.