Развитие местного самоуправления в ставропольском крае в современных условиях
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Правительство ставропольского края постановление от 21 июля 2010 г. N 232-п о краевой, 439.82kb.
- Бедность в Ставропольском крае: региональные различия, масштабы и структура, 354.59kb.
- Российская федерация закон ставропольского края об инновационной деятельности в ставропольском, 128.57kb.
- Ведомственная целевая программа «развитие малого и среднего предпринимательства в ставропольском, 483.17kb.
- Ведомственная целевая программа «развитие малого и среднего предпринимательства в ставропольском, 469.2kb.
- Ведомственная целевая программа «развитие малого и среднего предпринимательства в ставропольском, 649.09kb.
- О ходе реализации Закона Ставропольского края, 134.35kb.
- В рамках реализации ведомственной целевой программы «Развитие малого и среднего предпринимательства, 720.34kb.
- Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс, 1215.19kb.
- 2. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя, 339.92kb.
На правах рукописи
Лежебоков Андрей Александрович
РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ В
СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Специальность 22.00.08 – Социология управления
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
доктора социологических наук
Пятигорск - 2009
Работа выполнена в Пятигорском государственном
технологическом университете
Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор
Аверьянов Леонид Яковлевич,
доктор социологических наук, профессор
Гришай Владимир Николаевич,
доктор социологических наук, профессор
Новикова Ирина Владимировна
Ведущая организация: Южный Федеральный университет
Защита диссертации состоится 27 марта 2009 года в 10-00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.194.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора (кандидата) наук в Пятигорском государственном технологическом университете по адресу: 357500 Ставропольский край, г. Пятигорск, пр. 40 лет Октября, 56.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ПГТУ по адресу: г. Пятигорск, пр. 40 лет Октября, 56.
Автореферат разослан 27 февраля 2009 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор исторических наук, доцент Г.Н. Рыкун
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Реформирование российского общества, активно происходящее последние годы, затронуло все основные сферы жизнедеятельности и привело к появлению качественно новых институтов. Изменения социально-экономических взаимодействий, политического и административного устройства государства создает возможность предоставления населению выступить в качестве активного участника процессов управления, и прежде всего - на местном уровне. Реализация данной возможности характерна для такого элемента гражданского общества, как институт местного самоуправления.
Выступая как самостоятельный институт общества, местное самоуправление представляется уникальным, имеющим свои особенности в зависимости от исторического опыта народов феноменом. Существующие веками нормы управления общностями в естественной среде обитания, самоорганизация населения для достижения единой цели являются многообразными в современных социально-политических системах.
Оформившись в качестве необходимого участника взаимодействия властных структур и населения, местное самоуправление не могло избежать влияния трансформации общества. Процессы глобализации привели к выработке всего нескольких стандартов муниципальной власти, в той или иной мере распространенных сейчас в мире. Однако и в этих стандартах четко прослеживаются уникальные, истинно местные особенности.
Необходимость научного анализа развития и современного состояния местного самоуправления определяется тем, что реформирование и модернизация данного социального института, изменив практическую сторону его функционирования, вызвали устаревание и неадекватность теоретических концепций предыдущего периода. Таким образом, социологический анализ современных процессов, происходящих в системе местного самоуправления, представляется достаточно актуальным.
Российская практика местного самоуправления имеет, несмотря на влияние западноевропейских норм, свой собственный исторический путь. Переплетаясь с судьбами народа, местное самоуправление повторяло путь всего российского общества: можно найти периоды застоя, периоды бурного развития, этапы эволюционного развития местной власти. Законодательное оформление данного явления как социального института и способа самоорганизации населения в современной России насчитывает всего пару десятилетий. Однако за это время сформировались представления о местном самоуправлении, оформилась практика ведения местных дел.
Особенно бурно местное самоуправление в России трансформируется с 2003 года. Именно в этом году был принят судьбоносный для муниципалитетов Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который положил начало новому этапу реформирования. Теперь местное самоуправление переходит на поселенческую модель организации, что приближает его к населению, делает «доступнее» власть.
Одним из первых субъектов Российской Федерации к реализации нового закона переходит Ставропольский край. В итоге, к настоящему времени он является ориентиром для многих других субъектов в деле организации местного самоуправления.
Надо отметить, что сама по себе законодательная база еще никогда не давала какого-либо значимого эффекта. Необходимы социальные и культурные условия для успешного претворения законов в практику, и отсутствие таковых в современной России вызывает значительные трудности в функционировании местного самоуправления. Население, имея негативный опыт командно-административной управленческой системы, не всегда адекватно воспринимает муниципальную власть.
В связи с этим особую актуальность приобретает социологический анализ местного самоуправления, который позволит прогнозировать и моделировать особенности регионального развития данного процесса, его результаты и тенденции развития.
Все вышеуказанное делает научное осмысление процесса развития института местного самоуправления в условиях реформирования России необходимым и важным направлением социологических исследований.
Степень научной разработанности проблемы. Систематическое исследование местного самоуправления как самостоятельного объекта начинается со второй половины XIX века. Одними из первых проблематику местных сообществ описали в своих трудах Р. Гнейст, Г. Еллинека, А. Токвиль.
В российской науке исследования местного самоуправления начинаются примерно в этот же период и знаменуются работами В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Б. Веселовского, К. Головина, А.Д. Градовского, В.Ф. Матвеева, Н.М. Коркунова, М.И. Свешникова. В начале ХХ века в связи с актуализацией проблемы развития местного самоуправления в условиях Советской власти появляется ряд фундаментальных работ Л.А. Велихова, А.И. Елистратова.
Как самостоятельный институт местное самоуправление в советский период развития России практически не рассматривалось. Изучение началось со второй половины 80-х годов ХХ века и на первых порах было посвящено анализу как зарубежного, так и российского дореволюционного опыта местного самоуправления. Так, например, в работах Л.Е. Лаптевой, Н.П. Медведева, В.Н. Моргачева и других рассмотрены основы местного самоуправления в ряде зарубежных стран, прежде всего США, Великобритании, Франции, Германии.
По мере становления и развития института местного самоуправления на территории современной России появляется широкий спектр аналитических, теоретических и прикладных работ по соответствующей проблематике.
Общетеоретический характер носит целый ряд работ, авторы которых, опираясь, прежде всего, на законодательную базу, делают попытку представить систематическую картину местного самоуправления.
Правовой характер местного самоуправления, его юридические права, взаимосвязь с иными институтами общества и уровнями управления раскрываются в работах В.А Баранчикова, Н. Бондарь, Т. Бялкиной, М.А. Васильева, И.В. Выдрина, А.Н. Широкова и других.
Экономическим основам функционирования и особенностям хозяйственной деятельности органов местного самоуправления посвящены работы Ю.В. Абдурахимова, В.В. Авекова, Р.В. Бабун, В.С. Боголюбова, А.Г. Воронина.
Современный период изменения роли и функций местного самоуправления вызвал различные, часто дискуссионные точки зрения на ее нынешнее состояние и ближайшее будущее. Реформирование местного самоуправления и проблемы, которые возникают в современной России в связи с неоднозначностью трансформации местных органов власти, исследованы в работах Л.Я. Аверьянова, М.Н. Афанасьева, Л.В. Гильченко, А.А. Замотаева, Н. Соляника, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой.
Региональные особенности развития местного самоуправления в Ставропольском крае рассматриваются исследователями различных отраслей знания: историками, экономистами, социологами, политологами. Большой вклад в изучение региональных аспектов внесли: Н.Д. Судавцов, Н.В. Тарасенко, И.В. Новикова, Н.Д. Жуков, Н.М. Кытманова и другие.
Интерес к изучению местного самоуправления вызвал и рост числа диссертационных работ, в том числе по социологии. Среди сравнительно новых трудов по данной проблематике следует отметить диссертационные исследования В.Н. Лазарева, И.Д. Саначева, Г.А. Цветковой.
Вместе с тем анализ научной разработанности исследуемой темы показывает, что вопросы развития региональных особенностей местного самоуправления не нашли своего полного отражения в социологических работах. Это обстоятельство актуализирует необходимость дальнейших проработок заявленной темы.
Объектом исследования является местное самоуправление на современном этапе развития российского общества.
Предметом исследования выступают развитие, состояние и функционирование местного самоуправления в Ставропольском крае в условиях реформирования.
Цель диссертационного исследования – выявить особенности организации местного самоуправления в Ставропольском крае и определить направления повышения эффективности его функционирования.
Реализация поставленной цели осуществляется посредством решения следующих задач:
- провести анализ различных теоретико-методологических подходов к исследованию сущности местного самоуправления, его роли в обществе и общественном развитии;
- рассмотреть динамику развития организационных моделей местного самоуправления в различных общественных социально-экономических условиях;
- выявить значение местного самоуправления в становлении гражданского общества;
- раскрыть механизмы становления и формирования современной системы местного самоуправления в условиях российского общества;
- определить особенности организации системы местного самоуправления и муниципальной власти в Ставропольском крае;
- изучить реальную социально-экономическую ситуацию в муниципальных образованиях Ставропольского края;
- исследовать существующие проблемы функционирования местного самоуправления;
- эмпирически определить степень восприятия населением института местного самоуправления и степень готовности граждан к участию в деятельности местного самоуправления.
Основная гипотеза исследования. Развитие местного самоуправления является объективным фактором существования современного общества и определяется как историческими, так и социально-экономическими особенностями становления национальных моделей организации местного самоуправления. К настоящему времени в российских условиях сформировалась самостоятельная система местного самоуправления, имеющая региональные особенности организации, однако эффективность ее функционирования в целом не совершенна.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическая основа диссертации представлена совокупностью общенаучных принципов и методов социального познания, анализа и обобщения социологических источников по теме исследования. В связи с комплексностью заявленной темы важное значение приобретает междисциплинарный подход, позволяющий изучить местное самоуправление с объективной точки зрения.
Для изучения различных подходов к проблематике местного самоуправления применялся сравнительный анализ, в исследовании процесса развития местного самоуправления – конкретно-исторический подход.
Характеристика местного самоуправления дается с позиции институционального подхода, который позволил рассмотреть объект исследования как совокупность существенных признаков, социальных статусов, формальных и неформальных норм, выполняемых функций.
Использовались принципы системности, позволившие рассмотреть взаимосвязь элементов местного самоуправления между собой и обществом. Системный подход применялся в качестве базового при изучении организационных оснований функционирования местного самоуправления.
В ходе исследования применялись также приемы моделирования и прогнозирования.
Теоретическую базу исследования составили труды зарубежных и отечественных классиков в области местного самоуправления, исследования современных авторов по изучаемой проблематике, диссертационные исследования последних лет по рассматриваемой теме, нормативные и правовые документы органов государственного и муниципального управления, материалы конференций и периодических изданий, официальные сайты органов местного самоуправления.
Эмпирическую базу диссертации представляют результаты проведенных диссертантом социологических исследований, включающие в себя:
- ежегодные опросы населения Ставропольского края в 2005-2007 годах под общим названием «Проблемы развития местного самоуправления глазами жителей Ставропольского края». Репрезентативная выборка респондентов составляла от 2400 до 2500 совершеннолетних жителей Ставропольского края и была квотирована по полу, возрасту и месту проживания (городское и сельское население, распределенное по районам и городам края). Метод опроса – устное анкетирование;
- опрос жителей города Ставрополя в 2008 году «Муниципальная власть в краевом центре». Опрошено 2550 жителей, метод опроса - анкетирование, выборка квотная.
В работе использовались также результаты опросов населения края, проводимые Ставропольским региональным отделением Всероссийского центра мониторинга социально-трудовой сферы села ВНИИЭСХ РАСХН с участием автора в 2004-2006 годах в рамках ежегодного всероссийского исследования «Состояние социально-трудовой сферы села и предложения по её регулированию». Опрашивалось от 1500 до 2300 жителей сельской местности, выборка квотная по возрасту и месту проживания (в зависимости от размеров муниципального образования), метод – устное интервью;
Для обработки результатов использовались такие программные продукты, как SPSS 13.0 и EXEL 2003.
Использованы также результаты исследования группы «Циркон», на тему «Граждане оценивают местное самоуправление», 2006 год, социологические исследования «10 лет российских реформ» и «Как живешь, Россия?», проведенные ИКСИ РАН с 2001 по 2005 год.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
- предложена авторская концепция местного самоуправления в современном обществе, согласно которой развитие личности и местного сообщества зависит от исторических, политико-правовых и социально-экономических особенностей развития государства в целом и региональной специфики территории муниципального образования, что проявляется в уникальном практическом механизме взаимодействия всех участников муниципального управления и хозяйства;
- разработана авторская методология исследования местного самоуправления, сочетающая комплекс разнообразных концепций и подходов при анализе процессов, протекающих на местном уровне, способствующая объективизации полученного результата и сведения его в систематическое знание;
- показано, что местное самоуправление представляет многозначное и многомерное социальное явление. Уложить его в рамки жёстких научных дефиниций и категорий крайне сложно – местное самоуправление чрезвычайно подвижный объект исследования, содержание которого меняется в зависимости от конкретной социальной и социокультурной ситуации, от того социального заказа, который в данный момент предъявляет общество к этому социальному институту;
- выявлено, что становление местного самоуправления как элемента гражданского общества столкнулось с рядом проблем. Во-первых, элементы гражданского общества, формирующиеся в нашей стране, не соответствуют его идеальной (западной) модели, действуют, как правило, на основе неформальных норм и установлений. Во-вторых, структуры гражданского общества в России имеют тенденцию сращивания с государством. Появление данных проблем связано с особенностями модернизации российского общества, со спецификой функционирования российской государственности и с традиционно слабо развитым правосознанием российских граждан. Очевидно, что процесс формирования местного самоуправления в системе гражданского общества имеет естественный темп, который нельзя ускорить каким-либо подталкиванием;
- установлено, что элементы местного самоуправления, зародившиеся в древности, к настоящему времени оформились в самостоятельный социальный институт со всеми признаками и специфическими, но очень важными функциями. На формирование данного института оказывает влияние система и эволюция организации общества и эволюция государственных структур. В зависимости от комплекса исторических, социально-экономических и территориальных особенностей становления возникло несколько национальных моделей организации местного самоуправления. Отличия национальных моделей носят организационно-правовой характер, который оказывает влияние на взаимосвязь с государственной властью и населением, однако по своим функциям различные модели местного самоуправления практически не различаются;
- выявлено, что одной из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в современной России, является слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. Серьезным препятствием являются также сопротивление бюрократии всех уровней и финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением;
- установлено, что в современной России организация местного самоуправления носит практически стандартизированный вид в связи с юридическим закреплением на федеральном уровне основных требований к муниципальной власти. Вместе с тем, региональные особенности организации местного самоуправления все же имеются. Связано данное обстоятельство с возможностью самих органов местного самоуправления и населения конкретного муниципального образования не только решать вопросы местного значения, но и формировать те организационные структуры (не входя в противоречие с федеральным законодательством), которые смогут эффективно действовать в местных условиях. В этом и проявляется гибкость и разнообразие организационной системы местного самоуправления в современной России;
- показано, что процесс завершения правового и организационного этапов оформления системы местного самоуправления в Ставропольском крае практически закончен. Сформированные муниципальные образования обладают всем необходимым набором условий для эффективной управленческой деятельности. Вместе с тем, экономические и социальные условия существования подлинного (в европейском понимании) муниципального управления в Ставропольском крае, так же как и в России в целом, до сих пор не сложились, решение данной проблемы может занять немало времени и требует дальнейшего переосмысления роли и места самоуправления в системе гражданского общества;
- исследована социально-экономическая ситуация в муниципальных образованиях Ставропольского края; показано, что она характеризуется двумя разнонаправленными векторами. С одной стороны, наблюдаются положительные тенденции роста экономики в городских поселениях, связанные с развитием промышленности, увеличения оборота торговли и т.д. Как следствие, в городской местности ниже уровень безработицы, выше средняя заработная плата. Города не перестают быть привлекательными для миграции населения сельской местности. В то же время четко прослеживается обратная картина в сельских поселениях. Отсутствие значительных положительных сдвигов в сельскохозяйственном производстве вызывает целый ряд социально-экономических проблем: отток населения в города, высокий уровень безработицы, низкая заработная плата;
- в ходе прикладного социологического опроса выявлено, что местное самоуправление воспринимается населением Ставропольского края неоднозначно, большинство жителей не видят в данном социальном институте самостоятельного значения, не полностью понимают сущность выполняемых функций, не разделяют муниципальное управление с государственным. Результаты показывают слабость социальной готовности населения к участию в решении экономических проблем местного сообщества и низкую активность граждан в социально-политической сфере функционирования местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Местное самоуправление в современной России, сформировавшись под влиянием как исторического опыта, так и в связи с реформированием общества, приобрело все наиболее значимые признаки социального института. Особенностью российской системы становления местного самоуправления является доминирование государственной власти при выборе форм и методов муниципальной власти, реформирование местного самоуправления «сверху», а не через участие населения.
2. Выступая в качестве необходимого элемента гражданского общества, местное самоуправление потенциально является основой для дальнейшего развития самостоятельности и повышения социальной активности населения. Однако реальная картина, сложившаяся в настоящее время, показывает, что наличие организационных структур местной власти и возможностей для проявления социальной зрелости населения не является гарантом вовлеченности жителей в решение и обсуждение вопросов местного значения. В данном положении проявляется основная причина слабости российской системы местного самоуправления.
3. При анализе местного самоуправления традиционно используется ограниченный набор методологических подходов в связи с широтой понимания места и роли данного института в обществе. Такое рассмотрение дает односторонний взгляд на функционирование местного самоуправления, в связи с чем необходимо сочетание комплекса разнообразных концепций и подходов при анализе процессов, протекающих на местном уровне, что способствует объективизации полученного результата и сведения его в систематическое знание.
4. Особенности регионального развития местного самоуправления зависят от ряда объективных факторов (прежде всего, социально-экономическая ситуация в регионе) и совокупности субъективных позиций (уровень социальной активности населения, взаимоотношение государственных структур региона и органов местного самоуправления и т.д.). В зависимости от складывающихся условий региональные особенности вызывают разнообразие организационных форм и структур местного самоуправления, проводимой органами муниципальной власти социально-экономической политики и, соответственно, приводят к различным результатам развития местного сообщества.
5. Несмотря на широкий спектр проблем местного самоуправления, сложившихся на данном этапе развития современной России, основными являются слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. Серьезным препятствием является также сопротивление бюрократии всех уровней, финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением.
6. Процесс правового и организационного этапов оформления системы местного самоуправления в Ставропольском крае практически завершен. Сформированные муниципальные образования обладают всем необходимым набором условий для эффективной управленческой деятельности. Вместе с тем, экономические и социальные условия существования подлинного (в европейском понимании) муниципального управления в Ставропольском крае до сих пор не сложились, решение данной проблемы может занять немало времени и требует дальнейшего переосмысления роли и места самоуправления в системе гражданского общества.
7. Социально-экономическая ситуация в муниципальных образованиях Ставропольского края зависит, в том числе, от их принадлежности к городскому или сельскому поселению. В зависимости от этого позитивная, в целом, картина развития муниципальных образований наблюдается в городах, и обратная ситуация – в сельской местности.
8. Результаты проведенных социологических исследований показали, что население не готово на данном этапе воспринимать институт местного самоуправления как полностью отвечающий запросам жителей, при этом не наблюдается рост активности участия граждан в решении проблем местных сообществ.
9. Эффективность деятельности института местного самоуправления будет определяться степенью вовлеченности жителей в решение вопросов их жизнедеятельности. Реальное заинтересованное участие жителей в управлении собственными ресурсами для удовлетворения местных потребностей составляет основу развития местного самоуправления. Вместе с тем, методы и формы вовлечения населения в управление и повышение активности граждан являются важной задачей деятельности самих органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость исследования состоит в возможности использования результатов и выводов для дальнейшей разработки теоретических положений анализа особенностей местного самоуправления. Материалы диссертации могут способствовать расширению понимания местного самоуправления как саморазвивающегося института современного российского общества, углублению знаний о природе муниципальной власти и месте человека в самоуправлении местным сообществом.
Практическая значимость исследования связана с возможностью применения результатов исследования в практике совершенствования местного самоуправления, налаживания позитивного диалога населения и местной власти, повышения активности участия населения в общественных мероприятиях. Отдельные положения и выводы диссертационного исследования могут применяться в разработке программ социального развития муниципальных образований, в обосновании решений, принимаемых местными органами власти. Материалы диссертации могут быть использованы преподавателями высшей школы при составлении учебных курсов по социологии управления, муниципальному управлению и т.д.
Апробация диссертации. Отдельные положения и результаты исследования были апробированы на: III Международном конгрессе «Стратегии и инновационные факторы устойчивого развития рекреационных территорий» (Пятигорск, 2008), Международной научно-практической конференции «Инновации аграрной науки и производства: состояние, проблемы и пути решения» (Ставрополь, 2008), Международной научно-практической конференции «Проблемы обеспечения национальной безопасности, гражданского мира и согласия в контексте глобализационных вызовов и угроз постсовременности» (Невинномысск, 2007), Международной конференции «Дополнительное образование: современное состояние и перспективы» (Ставрополь, 2006), Международной научно-практической конференции «Модели индикативного планирования социально-экономического развития сельских территорий» (Ростов-на-Дону, 2006), I Международной научно-практической конференции «Россия: экономические проблемы в условиях глобализации» (Ставрополь, 2005), III Международной научно-практической конференции «Фундаментальные и прикладные проблемы приборостроения, информатики, экономики и права» (Москва, 2000.). Материалы исследования были использованы при разработке и проведении дисциплин «Основы муниципального управления», «Городское управление».
Диссертация обсуждена на заседании кафедры социально-гуманитарных наук Пятигорского государственного технологического университета и рекомендована к защите.
Результаты исследования отражены в 44 научных публикациях общим объемом 33,3 п.л., в том числе в 3 монографиях, 41 научной статье, из них 7 в рецензируемых изданиях.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения, библиографического списка, приложения.