Развитие местного самоуправления в ставропольском крае в современных условиях

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяется предмет, цели и задачи диссертации, ее новизна, формулируются тезисы, выносимые на защиту, отмечается теоретическая и практическая значимость работы, ее апробация.

В первой главе «Теоретико-методологические аспекты социологического анализа местного самоуправления в современном обществе», состоящей из трех параграфов, анализируется совокупность методологических и теоретических подходов к анализу местного самоуправления, исследуются существующие подходы к анализу местного самоуправления, выявляется и конкретизируется роль местного самоуправления в развитии гражданского общества, рассматриваются изменения организационных моделей института местного самоуправления.

В первом параграфе «Понятие и признаки местного самоуправления» рассматриваются концептуальные подходы и современное состояние методологии исследования местного самоуправления. Проблемы местного самоуправления, взаимоотношения его с государственной властью, место и роль в жизни страны постоянно, во все времена российской истории, привлекали и привлекают к себе пристальное внимание. Это не случайно, так как в функционировании местного самоуправления фокусируется взаимосвязь и взаимодействие экономических, общественно-политических, духовных факторов, определяющих развитие социального потенциала поселений, районов, городов. Местное самоуправление является тем уровнем власти, который наиболее приближён к населению, обеспечивая защиту интересов граждан.

Вопрос о месте органов местного самоуправления в государственно-правовой системе современного Российского государства является во многом дискуссионным. Приходится признать, что в отечественной доктрине до сих пор не выработано единого подхода к данной проблеме, который соответствовал бы текущим целям и задачам, стоящим перед нашей страной, отражал бы реальную политическую и экономическую ситуацию. В этих условиях особое значение приобретает богатый опыт, накопленный в данной области за рубежом. Выработка современных подходов к этой проблеме, соответствующих международным стандартам, особенно важна в современных условиях проведения муниципальной реформы.

Термин «местное самоуправление» в разных странах, в разное время и разными авторами понимался различно. Уже Л. Велихов замечал, что нет ничего более неопределенного в мировой науке муниципального управления, чем понятие «местное самоуправление». В настоящее время в литературе имеется несколько десятков разнообразных определений понятия местного самоуправления. Предельно обобщая основания классификации, можно их разделить, по меньшей мере, на девять основных групп: нормативные, иерархические, инструменталистские, партисипативные, генетические, формально-правовые, структурные, деятельностные, структурно-функциональные определения. Стремление объединить структуру и деятельность в определении местного самоуправления нашло своё выражение в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.). В этом документе местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций». Данное определение можно обозначить как структурно-функциональное определение, когда местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, призванная решать местные проблемы на местном уровне, имея для этого необходимые властные полномочия.

Анализ теоретико-методологических установок относительно как термина «местное самоуправление», так и практической деятельности данного института свидетельствует о конкуренции множества идей и позиций. Это делает исследование местного самоуправления актуальным, особенно в разрезе социологии управления.

Во втором параграфе «Институт местного самоуправления в условиях становления гражданского общества» рассматривается значение местного самоуправления в процессе формирования гражданского общества в России. Определяется, что местное самоуправление является необходимой частью развитого гражданского общества в связи с повышением в последнем активности населения в реализации своих прав и возможностей.

Оживленное обсуждение проблем гражданского общества в современном российском социуме является неслучайным. Оно в значительной степени обусловлено определенной стабилизацией социально-экономического и политического положения в стране. Складывающаяся обстановка не только позволяет сконцентрировать внимание на решении тех назревших задач, которые вплотную связаны с дальнейшим развитием государственных и негосударственных (в том числе местного самоуправления) институтов современного российского социума, с поисками новых, оптимальных средств и методов их взаимодействия. Одна из главных, ключевых предпосылок успешного практического решения подобных задач – выработка достоверного понимания природы данных институтов.

Гражданское общество в современной социально-философской теории все больше номинируется как негосударственный модус общественного бытия. В эту же систему негосударственного вписывается институт местного самоуправления, выражающий интересы граждан по месту жительства. Гражданское общество – есть обособленная область социокультурного пространства или сфера социума, возникающая на стадии индустриального развития стран Запада и создающая реальные культурные, личностные и иные предпосылки или условия для динамического, сбалансированного взаимодействия системного и жизненного миров как взаимодополняющих сторон социальной жизни, развивающейся в направлении всеобщего и родового единства людей. Местное самоуправление, сложившееся раннее, явилось одной из предпосылок гражданского общества в Западной Европе. В российском варианте формирование гражданского общества происходит параллельно со становлением местного самоуправления.

Тем не менее в процессе становления элементов гражданского общества, в том числе местного самоуправления, российское общество столкнулось с рядом проблем. Во-первых, элементы гражданского общества, формирующиеся в нашей стране, не соответствуют его идеальной (западной) модели, действуют, как правило, на основе неформальных норм и установлений. Во-вторых, структуры гражданского общества в России имеют тенденцию сращивания с государством. Появление данных проблем связано с особенностями модернизации российского общества, со спецификой функционирования российской государственности и с традиционно слабо развитым правосознанием российских граждан.

Очевидно, что процесс формирования гражданского общества имеет естественный темп, который нельзя ускорить каким-либо подталкиванием. Ведь зрелый гражданин начинается с развитого самосознания, возникающего из индивидуальных начал личности. Развивать их можно как совершенствованием правовых основ демократического государства, так и, в первую очередь, усилиями самой личности, ее устремленностью к постоянному самосовершенствованию.

В третьем параграфе «Трансформация основных организационных моделей института местного самоуправления» местное самоуправление рассматривается как общественный феномен, изучаются закономерности возникновения, функционирования и развития социально-территориальной общности, её социально-экономической природы, структуры воспроизводства, образа жизни, связи с природными и материальными факторами внешней среды, особенностей систематизации характеристик, образующих сообщество факторов. Местное сообщество с социологической точки зрения представляется собой исторически сложившуюся в процессе территориального общественного развития труда внутренне дифференцированную подсистему общества.

Местное же самоуправление имеет ярко выраженный социальный характер, отражая социальную структуру населения, потребности и интересы социальных слоев, сословий местного сообщества. Данное обстоятельство имеет принципиальный характер для понимания содержания местного самоуправления как специфического субъекта управления местным сообществом.

Уже в древнейших цивилизациях мира мы встречаем органы управления городами, общинные самоуправления и чиновничьи структуры, руководящие этими общинами. Основой этих цивилизаций являлось местное сообщество – сельское или городское – со своей внутренней системой жизни и хозяйственно-экономических связей, со своей иерархией. Над этой системой связей, над этой иерархией высилась чиновничья пирамида. Последняя в верхних своих эшелонах постоянно терпела изменения – на смену одним правителям приходили другие, последних свергали новые правители областей, но в нижней части она оставалась неизменной, так как в этой части оставалась диктатура государства над общиной, при которой назначенный глава сообщества являлся последним в «табели о рангах» государственным чиновником.

Между государством и низшими организациями общества всегда устанавливаются определенные взаимоотношения, в которых государство ограничивает власть и влияние этих низовых организаций. Здесь принципиально важным является вопрос о том, в какой форме устанавливаются эти взаимоотношения. Это может быть прямой диктат, установленный как следствие воздействия на общину силовыми, религиозными, административными способами, или же это может быть результат договора между общинами и государством. Наконец, само государство может быть результатом договора общин. Представляется, что все эти способы установления взаимоотношений между обществом и государством есть одновременно и способы сформирования местной власти. В современной науке в связи с этим существует несколько моделей социальной организации местного самоуправления: англосаксонская, французская, германская модели, отличающиеся между собой степенью участия государства в делах местного сообщества. Однако местное самоуправление в различных случаях основывается практически на одинаковой социальной базе, изучение которой остается в настоящее время на научной периферии. Социальную основу, как правило, ищут в социально-классовой основе местного самоуправления или в его функциях социального обслуживания и социальной защиты населения. Эти аспекты важны, но они носят вторичный характер по отношению к основополагающим началам, если исходить из логики формально-юридического подхода.

Элементы местного самоуправления, зародившиеся в древности, к настоящему времени оформились в самостоятельный социальный институт со всеми признаками и специфическими, но очень важными функциями. На формирование данного института оказывает влияние система и эволюция организации общества и эволюция государственных структур. В зависимости от комплекса исторических, социально-экономических и территориальных особенностей становления возникло несколько национальных моделей организации местного самоуправления. Отличия национальных моделей носят организационно-правовой характер, который оказывает влияние на взаимосвязь с государственной властью и населением, однако по своим функциям различные модели местного самоуправления практически не различаются.

Во второй главе «Развитие и современное состояние местного
самоуправления в России и Ставропольском крае», состоящей из трех параграфов, анализируется процесс становления местного самоуправления в России, основные организационные особенности современной системы местного самоуправления в России и Ставропольском крае. Рассматривается динамика местного самоуправления применительно к специфическим условиям общественного развития региона.

В первом параграфе «Становление и формирование местного самоуправления в России» исследуется процесс формирования и эволюция местного самоуправления в России, выявляются общие и специфические особенности развития основных исторических форм местной власти.

Исторически местное, или муниципальное, самоуправление возникло из родовой общины – первичной ячейки человеческого общества. Объединённые суровыми условиями жизни люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определённые правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению. В данных условиях власть получили старейшины родов (общин), обладающие такими знаниями и жизненным опытом. Такая организация людей и есть своеобразный зачаток самоуправления. Таким образом, исторически самоуправление, община старше, чем государство.

С развитием человеческой жизни усложнились формы самоорганизации людей, иерархия интересов. По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность «производственного коллектива» постепенно уменьшалась от большой общины до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения. Предшественниками современного местного самоуправления можно считать демократию античного мира, сельские общины и особенно средневековые вольные города, имевшие собственные администрацию и судебную власть, внешнеторговые связи, а также высокую степень финансовой самостоятельности.

Местное самоуправление зарождается, когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов, на определённой территории и образовавшие вертикальное соподчинение власти, например, в Греции, Риме, Сербии и т.д. Впервые правовое оформление оно получило в Риме в I веке до нашей эры.

Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего только роль военачальника. Отличительными чертами организации можно считать нерегулярность собраний, отсутствие формальных основ, неопределенность вопросов, выносимых на обсуждение. В сельской местности издревле существовала крестьянская (мирская) община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между её членами. Община, получившая обобщенное наименование «земля», характеризовалась различными видами промыслов и производства.

Однако со времён Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917г. в России установилась жёсткая система центральной власти. Но и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали. Надо заметить, что в российском законодательстве, вплоть до законодательных актов Временного правительства 1917 года, термин «местное самоуправление» почти не употреблялся.

Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 1980-х. гг. Возрождение местного самоуправления в нашей стране связано с общими демократическими преобразованиями, инициированными перестройкой. Его непосредственным стимулом послужили не политические, а экономические мотивы.

В то же время практика реализации местного самоуправления выявила ряд серьёзных недостатков и нерешённых проблем. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в остро дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объём государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.

С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, чётко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объёмом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Федеральный закон № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Одной из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, является слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. В обществе, которое столетиями жило в условиях тоталитарного правления, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. Для того, чтобы граждане восприняли идеи местного самоуправления, необходима огромная разъяснительная работа.

Другой причиной является сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления. Отдельные политики вообще считают, что осуществление местного самоуправления равносильно развалу России. Они аргументируют свои взгляды тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль государственной власти сверху донизу, и становится невозможным проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения всех территориальных звеньев общества.

Серьезной проблемой является также финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением. Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах.

Во втором параграфе «Особенности организации современной системы местного самоуправления в России и Ставропольском крае» анализируются механизмы организации российской системы местного самоуправления.

В настоящее время формируется так называемая двухуровневая система муниципальной власти в сельской местности и одноуровневая – в городской. Вся территория субъектов Российской Федерации разграничивается между поселениями. Законодательно определено, что поселения как таковые классифицируются на сельские и городские, это определяет то, что организация местного самоуправления носит административно-территориальный характер.

Вместе с тем, имеется достаточное разнообразие возможностей организации муниципальных образований. В частности, не последнюю роль играет мнение населения о судьбе своего поселения. Анализ современного российского законодательства дает нам основания трактовать понятие «муниципальное образование» как относительно целостную социально-экономическую систему, включающую такие понятия, как «население», «территория», «муниципальное хозяйство», а также очень важное, но трудно формализуемое понятие «коллективный интерес», или «коллективные потребности».

В Ставропольском крае 281 сельское поселение и 14 городских, входящих в состав муниципального района и имеющих такие же вопросы местного значения, как и сельские.

Поселения, как городские, так и сельские, таким образом – первая ступень муниципального управления, имеющая большой перечень вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления, которые касаются всех сфер жизни населения на территории поселения.

Следующий уровень организации местного самоуправления в сельской местности – муниципальные районы. Сама по себе идея организации в районы не нова – еще при Советской власти существовали именно районные органы власти. Однако, как правило, это были органы государственной и партийной власти. В городской местности также существовали районные органы власти – горисполкомы. В настоящее время муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, в отличие от первого уровня, муниципальные районы могут исполнять отдельные государственные полномочия. Границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. В Ставропольском крае в настоящее время существуют 26 муниципальных районов.

Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, в том числе полномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов.

Однако в сельской местности возможен и иной тип муниципального образования - городской округ. Для создания такого типа организации местного самоуправления необходим рад предпосылок. Во-первых, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения. Во-вторых, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных вопросов местного значения. Таким образом, не должны ущемляться права жителей как города, так и прилегающего района. В Ставропольском крае действуют 9 городских округов (города Ставрополь, Буденновск, Георгиевск, Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Лермонтов, Невинномысск, Пятигорск), не связанных с сельскими муниципальными районами.

Формирование системы местного самоуправления осуществляется только при наличии обязательных для муниципальной власти органов и условий. Первое из них – наличие представительного органа власти. Данный орган (название органа может быть различным, в зависимости от исторических, культурных и иных традиций населения, например – Советы, Думы и т.д.) является демократическим элементом местной власти, выразителем интересов избирателей.

Следующий обязательный орган местного самоуправления для всех типов муниципальных образований – глава муниципального образования (мэр). Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В Ставропольском крае в 25 из 26 муниципальных районов и 9 сельских муниципальных образованиях мэр выбирается из состава депутатов. Исключением является Минераловодский муниципальный район, где глава избирается непосредственно населением. Во всех городских округах и в 287 сельских муниципальных образованиях глава муниципального образования также избирается населением.

Третьим обязательным условием является наличие местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Такой орган наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Можно констатировать, что в современной России организация местного самоуправления носит практически стандартизированный вид в связи с юридическим закреплением на федеральном уровне основных требований к муниципальной власти. Вместе с тем, региональные особенности организации местного самоуправления все же имеются. Связано данное обстоятельство с возможностью самих органов местного самоуправления и населения конкретного муниципального образования не только решать вопросы местного значения, но и формировать те организационные структуры (не входя в противоречие с федеральным законодательством), которые смогут эффективно действовать в местных условиях. В этом и проявляется гибкость и разнообразие организационной системы местного самоуправления в современной России.

В третьем параграфе «Современный этап формирования системы местного самоуправления в Ставропольском крае» рассматривается современное состояние местного самоуправления в Ставропольском крае, выявляются его особенности.

Современный этап процесса реформирования местного самоуправления на Ставрополье ведет отсчет с начала 90-х годов. Он значительно активизировался после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации. В целях реализации конституционного положения о местном самоуправлении, к весне 1997 года в крае было завершено формирование около 300 органов местного самоуправления в городских и сельских поселениях.

Еще ранее, в 1996 году, на уровне районов были созданы государственные администрации, ставшие территориальными органами Правительства Ставропольского края. Они осуществляли государственные полномочия в области социально-экономического развития, обеспечивали взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Правовую основу местного самоуправления, наряду с федеральным законодательством, составили более ста законов и других краевых нормативных актов.

Все муниципальные образования, вне зависимости от территории и численности населения, были наделены муниципальной собственностью и сформировали собственные бюджеты.

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положило начало новому этапу реформирования, одним из принципиальных отличий которого является создание двухуровневой системы местного самоуправления.

Имея органы местного самоуправления на поселенческом уровне, Ставрополье объективно могло на год раньше осуществить трансформацию действующей системы местного самоуправления в двухуровневую.

В итоге, в настоящее время каждый муниципалитет имеет самостоятельный бюджет, просчитанный с учетом имеющейся в муниципальном образовании экономической базы и численности населения, проживающего на его территории. Впервые сформированы бюджеты муниципальных районов.

В соответствии с административно-территориальным делением территория Ставропольского края представлена совокупностью территорий его сельских муниципальных районов и городов. Следуя той же логике, территорию каждого из сельских муниципальных районов Ставропольского края можно рассматривать как совокупность всех муниципальных образований –поселений, находящихся в его границах. И, наконец, территорию каждого отдельного муниципального образования-поселения составляет совокупность земельных площадей, закрепленных на различных условиях за всеми хозяйствующими субъектами, расположенными в его границах.

В результате приведения территориальных основ местного самоуправления в соответствие с нормами Федерального закона дополнительно образовано 40 муниципальных образований, их общее количество в крае составило 330. Создано 25 муниципальных районов, 2 городских и 13 сельских поселений (в Минераловодском районе).

Наибольшее количество муниципальных образований расположено на территории Ипатовского муниципального района – 17, наименьшее – в Труновском муниципальном районе – 7. Из 736 сельских населенных пунктов максимальную долю составляют сельские поселения Кочубеевского муниципального района (51 сельский населенный пункт), а минимальную – Новоселицкого и Арзгирского муниципальных районов (по 11 населенных пунктов).

При этом сельских муниципальных образований насчитывается 281 (85,2%), муниципальных районов – 26 (7,9%), городских поселений – 14 (4,2%) и городских округов – 9 (2,7%). Наибольшее количество сельских муниципальных образований расположено в границах Ипатовского, Кочубеевского и Предгорного муниципальных районов, что в первую очередь связано с площадью данных районов и плотностью в них сельского населения.

Из 281 сельского муниципального образования Ставропольского края в 76 (30%) численность населения находится в пределах 2000-3000 человек. Наименьшее количество сельского населения (1500 чел. и менее) проживает в границах 18 сельских муниципальных образований, что составляет 6,3 % от их общего числа. В 23 сельских муниципальных образованиях число сельских жителей превышает 10000 человек. При этом на территории края насчитывается 736 населенных пунктов. В 72 (9,78%) населенных пунктах проживает от 1 до 100 жителей, в 273 (37,09%) – от 100 до 500 человек, в остальных 391 (53,13%) население насчитывает более 500 человек.

Наибольшая плотность сельского населения наблюдается в Предгорном и Кировском муниципальных районах – 51,8 и 48 человек на 1 кв. км площади соответственно. Рубеж 30 чел./кв. км преодолен в Кочубеевском, Новоалександровском, Георгиевском и Минераловодском, Советском, Шпаковском муниципальных районах. В пределах 20-29 чел./кв. км находятся Александровский, Благодарненский, Грачевский, Петровский, Труновский муниципальные районы. Наименьшая плотность сельского населения в Арзгирском муниципальном районе – 8,1 человек на один квадратный километр.

В конце 2004 года во всех 25 вновь образованных муниципальных районах сформированы представительные органы местного самоуправления путем делегирования поселениями главы и двух депутатов. Депутатский корпус края пополнился 829 депутатами советов муниципальных районов. На постоянной основе работают 25 руководителей представительных органов местного самоуправления.

Неоднородность сложившихся муниципальных образований вызвана характерными специфическими особенностями Ставропольского края. Это многонациональный регион, многие территории которого отличаются самобытностью, специфичностью исторических, социально-политических, демографических и иных местных традиций. В крае сейчас постоянно проживают около 3 млн. человек, являющихся представителями более 60 национальностей и этнических групп, которых объединяла эта территория на протяжении всей истории России. В муниципальные образования региона входят разнообразные типы поселений, которые всей своей пестротой представлены в нашем крае. Село, станица, аул, хутор, посёлок – вот далеко не полный перечень типов населённых пунктов, встречающихся в его пределах, причём, численность населения в них варьирует от одного человека (например, хутор Егорлык Труновского района) до 359,7 тысяч человек в краевом центре.

Территориальное управление в Ставропольском крае организовано по различным вариантам и схемам. Выделим четыре основных типа территориальной организации муниципальных образований:

– со статусом самостоятельного муниципального образования, в состав которого входит один населенный пункт;

– в составе единого самостоятельного муниципального образования объединяются несколько населённых пунктов, являющиеся его структурными подразделениями;

– в составе единого районного муниципального образования (входят все поселения и территории сельского района);

– в составе городского округа (не входит в муниципальных район).

Доминируют муниципальные образования, в состав которых входит несколько населённых пунктов. Эти муниципальные образования включают либо одно большое поселение в совокупности с небольшими хуторами, либо несколько мелких населённых пунктов, число которых колеблется от двух до десяти.

В настоящее время можно смело утверждать о факте завершения правового и организационного этапов оформления системы местного самоуправления в Ставропольском крае. Сформированные муниципальные образования обладают всем необходимым набором условий для эффективной управленческой деятельности. Что касается экономических и социальных условий существования подлинного (в европейском понимании) муниципального управления, то в Ставропольском крае, так же как и в России в целом, существует большое число проблем, решение которых может занять немало времени и требует дальнейшего переосмысления роли и места самоуправления в системе гражданского общества.

В третьей главе - «Проблематика функционирования института местного самоуправления в Ставропольском крае», состоящей из трех параграфов, анализируется социально-экономическая ситуация в муниципальных образованиях края, исследуется социальная среда местного самоуправления, выявляется проблематика местной власти и намечаются пути повышения эффективности местного самоуправления.

В первом параграфе «Социально-экономическая ситуация в муниципальных образованиях Ставропольского края» рассматривается положение муниципальных образований края, проводится социологический анализ общественного мнения населения в отношении местного самоуправления.

Ставропольский край, так же как и другие регионы России, испытывает ряд социальных проблем организации нормальной жизни населения. Это связано с целым рядом проблем, характерных для всего населения страны: низкий размер финансирования бюджетной сферы, нехватка собственных средств на социальные программы и т.д. Существенным фактором является высокий уровень проживающих в сельской местности (43,4%). В связи с тем, что сельское хозяйство края находится в кризисном состоянии, большинство сельского населения также испытывает ряд трудностей. На первое место среди проблем сельского населения мы ставим безработицу. Однако и в городских условиях отсутствие работы является одним из наболевших вопросов. В основе такого выбора социально-экономической проблематики лежат данные опроса населения.

По результатам исследования можно сделать выводы о проблематике муниципальных образований глазами их жителей. Основными проблемами, указанными респондентами (проблемы респондент называл самостоятельно), являются: безработица (20,86% опрошенных), состояние дорог (18,06%), маленькая пенсия и заработная плата (12,67%), отсутствие мест досуга (8,75%), плохое медицинское обслуживание (5,77%), проблемы ЖКХ (5,77%), плохое состояние школ и детских садов (4,1%), проблемы электрификации и освещения улиц (3,54%), проблемы газификации (2,6%), коррупция властей (2,42), проблемы водоснабжения (2,23%). Затруднились с ответом 2,04% опрошенных. Остальные проблемы (недоверие власти, развал экономики и т.д.), имеющие в совокупности 12 вариантов, не анализировались, так как на каждый указали менее 1% респондентов.

От экономического положения населения зависит социальное самочувствие граждан. Результаты опросов населения показывают следующую картину.

На вопрос «Как бы Вы оценили материальное положение Вашей семьи?» были получены следующие результаты, представленные в таблице 1.

Таблица 1. Оценка населением Ставропольского края материального положения семьи.

.	По полу	По возрасту	Всего
м	ж	18-30	31-50	51-
Хорошее	8,130081	9,067358	13,46154	7,142857	6,367041	8,609272
Удовлетворительное	44,98645	44,81865	48,55769	47,14286	39,70037	44,90066
Плохое	42,27642	41,96891	30,28846	43,21429	50,18727	42,11921
Затрудняюсь ответить	6,504065	9,84456	9,134615	3,928571	11,98502	8,211921

Как мы видим, 53,5% опрошенных отмечают свое положение как «хорошее» и «удовлетворительное», причем колебания заметны только в группировках по возрасту, по половому же признаку данные практически совпадают. Как «плохое» отмечают от 30,3% в возрастной группе от 18 до 30 лет до 50,2% в возрастной группе респондентов старше 50 лет. Данный показатель указывает на неблагополучную ситуацию пожилых жителей муниципальных образований края, особенно пенсионеров.

На вопрос «Как изменилось благосостояние Вашей семьи (Вас) за последние два года?» были получены следующие результаты, представленные в таблице 2.

Таблица 2. Оценка населением Ставропольского края изменения благосостояния семьи.

	По полу	По возрасту	Всего
м	ж	18-30	31-50	51-
Улучшилось	16,26016	18,91192	23,07692	18,21429	12,73408	17,61589
Осталось без изменений	55,28455	47,66839	51,44231	55	47,56554	51,39073
Ухудшилось	25,74526	32,90155	21,15385	26,78571	38,57678	29,40397
Затрудняюсь ответить	3,523035	3,367876	4,326923	1,785714	4,494382	3,443709

В целом, только около 30% опрошенных отмечают ухудшение своего положения, 69% считают, что за последние два года или ничего не изменилось, или улучшилось. При этом удельный вес ответов «ухудшилось» повышается, хотя и незначительно, с увеличением возраста опрошенных.

Не улучшается в целом и демографическая ситуация в крае. Для иллюстрации возьмем два показателя – соотношение родившихся и умерших на территории Ставрополья. Всего по краю за 2006 г. родилось 27270 человек, умерло – 38418, что в 1,4 раза превышает рождаемость, естественная убыль составила 11148 человек. В предыдущие годы также наблюдалось уменьшение населения края (таблица 3).

Таблица 3. Динамика уменьшения населения Ставропольского края.

Показатели	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Естественный прирост, убыль (-) населения, тыс. чел.	-12,1	-12,5	-12,7	-13,6	-13,0	-10,9	-8,2

Данная ситуация характерна практически для всех муниципальных образований края. Только в трех муниципальных образованиях – Курском, Нефтекумском и Степновском районах – наблюдается незначительное превышение числа родившихся над умершими.

На вопрос «Как, Вы считаете, по сравнению с соседними субъектами РФ живет Ставропольский край?» были получены следующие результаты, представленные в таблице 4.

Таблица 4. Оценка населением Ставропольского края уровня жизни по сравнению с соседними субъектами РФ.

	По полу	По возрасту	Всего
м	ж	18-30	31-50	51-
Лучше	12,1951	18,3938	20,1923	11,7857	15,3558	15,3642
Хуже	50,6775	46,3731	42,7885	51,7857	49,4382	48,4768
На таком же уровне	24,1192	25,1295	24,0385	26,7857	22,8464	24,6358
Затрудняюсь ответить	13,0081	10,1036	12,9808	9,64286	12,3596	11,5232

До 50% респондентов ответили, что Ставропольский край живет хуже, чем соседи. Это объясняется, по нашему мнению, различными факторами, связанными с неблагополучной ситуацией в экономике сельских территорий края. Только 15% респондентов считают, что край живет лучше. Эти данные в какой-то мере коррелируют с данными, полученными на следующий вопрос.

На вопрос «Как, Вы считаете, по сравнению с соседними районами края живет Ваш район?» были получены следующие результаты, представленные в таблице 5.

Таблица 5. Оценка населением Ставропольского края уровня жизни по сравнению с соседними муниципальными районами.

	По полу	По возрасту	Всего
м	ж	18-30	31-50	51-
Лучше	18,9702	15,285	25,4808	14,2857	13,4831	17,0861
Хуже	47,1545	54,9223	46,1538	51,4286	54,6816	51,1258
На таком же уровне	23,3062	23,3161	21,1538	24,2857	23,97	23,3113
Затрудняюсь ответить	11,6531	9,58549	9,13462	11,0714	11,236	10,596

Возможно, «схожесть» ответов можно объяснить некоей установкой, «что у нас все же хуже, чем у соседей». Хотя сельские районы Ставропольского края находятся примерно в одинаковых экономических условиях хозяйствования, мнение населения о состоянии собственного района скорее отрицательное.

Данные опроса показывают, что население сельских районов Ставропольского края не видит значительных улучшений за последние годы реформирования системы организации местного самоуправления.

Таким образом, характеризуя социально-экономическую ситуацию в муниципальных образованиях Ставропольского края, можно прийти к следующим выводам.

Во-первых, наблюдаются положительные тенденции роста экономики в городских поселениях, связанные с развитием промышленности, увеличением оборота торговли и т.д. Как следствие, в городской местности ниже уровень безработицы, выше средняя заработная плата. Города не перестают быть привлекательными для миграции населения сельской местности. В то же время четко прослеживается обратная картина в сельских поселениях. Отсутствие значительных положительных сдвигов в сельскохозяйственном производстве вызывает целый ряд социально-экономических проблем: отток населения в города, высокий уровень безработицы, низкая заработная плата.

Во-вторых, Ставропольский край, имея значительные ресурсы развития муниципальных образований в сельской местности, не использует возможности аграрного сектора.

В-третьих, в крае, судя по результатам опросов населения, социальная ситуация не является благополучной. Жители края недовольны своим положением, испытывают затруднения материального характера.

Решение социально-экономических проблем региона зависит, на наш взгляд, не только от усилий государственной власти. Местное самоуправление способно оказать позитивное воздействие на нормализацию сложившейся ситуации.

Во втором параграфе «Социальная среда как предмет деятельности местного самоуправления» рассматривается социальная основа местного самоуправления, исследуется организация социальной среды территории.

Деятельность местного самоуправления заключается, в том числе, и в организации социальной среды территории. Близость местных органов власти к населению в значительной мере повышает эффективность такой деятельности, в отличие от иных институтов организации общества. Под социальной средой муниципального образования необходимо понимать многообразие социальных элементов и их связей в пределах территории муниципального образования.

Социальная среда характеризуется многообразием уровней. Основными среди них являются социальные слои, группы, индивиды и их объединения. Воспроизводство индивидов протекает в первичных территориальных (региональных) и производственно-трудовых общностях (коллективах). Оно тесно связано с демографическими процессами, обеспечивая воспроизводство новых поколений. В социальном воспроизводстве населения, составляющего данную социально-территориальную общность, выделяются такие составляющие, как демографическое, профессионально-квалификационное, этническое, культурное, духовно-идеологическое воспроизводство, воспроизводство социальной организации и социальных институтов.

Социальное воспроизводство не ограничивается физическим воспроизводством людей, а, будучи функцией социально-территориальной системы, включает процессы и отношения по воспроизведению совокупности определенных социальных качеств, необходимых для участия населения в общественной жизни.

Одной из важнейших функций социального воспроизводства (в масштабах общества) является воспроизводство социальной структуры. Социально-демографической составляющей этого процесса на уровне местного самоуправления является демографическое возобновление компонентов социальной структуры, включая социальные перемещения. Профессионально-квалификационная составляющая воспроизводства социальной структуры определяется характером внутриструктурной дифференциации и интеграции (классовой, «слоевой», групповой). Воспроизводство социальной организации предполагает качественное изменение иерархической структуры статусов (сокращение расстояния между ними), расширение границ социальных ролей, их взаимозаменяемости в ходе социальных процессов. Воспроизводство социальных институтов обеспечивает расширение границ санкционированной социальной деятельности по достижению определенных целей общественного развития.

Социальная среда является важнейшим, если не определяющим, элементом среды обитания человека, его окружающей среды. Если рассматривать содержание, место и роль социальной среды в жизни современного человека и общества, то нельзя не признать, что эта среда, при всем фундаментальном и исходном значении для нее природной, естественной среды, определяет качество жизни людей. Воспроизводство социальной среды во всем ее многообразии планируется, прогнозируется, детализируется в деятельности института государственной службы.

Социальная среда как целостный социальный, социально-природный организм предполагает и соответствующие подходы к управлению ею и ее воспроизводственными процессами. Одним из таких подходов служит требование единства системы социального управления, в том числе и управления социальной средой. Этот подход характеризуется наличием существенных, повторяющихся, устойчивых связей, структуры управления процессов и отношений между объектом и субъектом управления.

Управление процессами воспроизводства социальной среды не должно выходить за допустимые границы, которые определяются значением управляющего воздействия, ограниченного пределами, диктуемыми особенностями управляемого объекта. В системе социального управления пределы такого воздействия определяются необходимой мерой, вытекающей из совокупности параметров данного социального объекта, поддающихся изменению посредством управленческого воздействия. При этом критериями служат не только улучшение условий жизнедеятельности людей, но и исключение негативного воздействия на природно-социальные элементы социальной среды (окружающая человека социализированная природа).

Социальная оценка социальной среды может быть определена по показателям реализации социальной политики, включая уровень и качество жизни, снабжения продовольственными товарами, медицинского обслуживания, бытового обслуживания, обеспечением пассажирским транспортом, экологической ситуации и других. Такая оценка позволила установить, что по данным опросов в муниципальных образованиях Ставропольского края добились значительных успехов – 3,3% органов местного самоуправления, определенных успехов – 45,6%, практически ничего не добились – 39,7%, положение ухудшилось – 6,5% (Диаграмма 1).

Решение проблем организации социальной среды видится в реализации деятельности социального института муниципальной службы в рамках Национального проекта социального воспроизводства населения, обеспечивающего социальную направленность, комплексность, определенность результатов и адекватность используемых ресурсов: правовых, организационных, социально-психологических. Кроме того, в этих условиях возможна социальная ответственность муниципальной службы за организацию работы и результаты по социальному воспроизводству населения.

Совершенно очевидно, что социальная и экономическая ответственность муниципальной службы обусловлена обязательствами государства перед населением. Однако зачастую ответственность сводится при так называемых неблагоприятных условиях общественного развития только к увольнению должностных лиц. Но подобная «ответственность» скорее является признаком безответственности, когда происходит корректировка деятельности отдельных представителей муниципальной службы.

Таким образом, определено, что непосредственное влияние на оценку, даваемую гражданами деятельности органов местного самоуправления, оказывает удовлетворённость качеством предоставляемых населению муниципальных услуг. В свою очередь, в большинстве городов зафиксировано, что доверие населения к органам местного самоуправления в определенной мере зависит от общей оценки их деятельности.

В третьем параграфе «Социальные факторы повышения эффективности местного самоуправления» исследуются и вырабатываются механизмы повышения роли местного самоуправления и повышения активности участия населения в решении проблем местных сообществ.

Формирование гражданского общества и демократической государственности предполагает развитие муниципальной демократии как одного из факторов становления местного самоуправления и укрепления основ народовластия. Необходимость реализации самоуправленческих прав в рамках муниципального образования обуславливает зарождение новых, а также преобразование уже существующих правовых институтов, обеспечивающих участие населения в решении вопросов местного значения. Требует своего обновления и совершенствования правовое регулирование самоуправленческих отношений, складывающихся на местах.

В этих условиях особое значение приобретают проблемы реализации самоуправленческих прав в муниципальных образованиях, обеспечивающих участие населения в осуществлении местного самоуправления. Тенденция развития федерального и регионального законодательства по пути расширения форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения требует развития правового механизма, их реализации на муниципальном уровне. Это происходит на фоне переосмысления как теоретических, так и практических подходов к развитию местного самоуправления и муниципальной демократии, без которых невозможно обеспечить участие населения в решении вопросов местного значения. Игнорирование в советский период многих теоретических аспектов организации самоуправления на местах в конечном итоге привело к отчуждению человека от власти.

Представляется, что определенным тормозом в развитии муниципальной демократии явилось «насаждение» сверху идей местного самоуправления. Общеизвестно, что быстрое развитие получает только то, что зарождается в народных «недрах». Население в муниципальных образованиях еще не совсем готово к восприятию новых идей и взглядов, в том числе и на местное самоуправление и муниципальную демократию. Таким образом, идеи местного самоуправления, основанные на муниципальной демократии, требуют глубокого теоретического осмысления, разработки комплекса мер, обеспечивающих их развитие, без которых невозможен прогресс самоуправленческих отношений. Для этого, прежде всего, необходимо преодолеть отчуждение населения от власти. Это возможно сделать путём минимизации вмешательства государства в управление делами гражданского общества, предоставление населению фактической самостоятельности в решении вопросов местного значения, обеспечивающих жизнедеятельность жителей муниципального образования.

Ещё одним резервом по совершенствованию работы органов местного самоуправления с населением является «основа» всего муниципального управления, т.е. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Точнее анализ данного законодательного акта, который позволит выявить нам пробелы и предложить возможные пути их разрешения.

Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией – демографической, региональной, геополитической и др.).

Также необходимо обеспечить формирование механизмов взаимодействия двух систем власти (государственной и местной), для чего необходимо:

1) установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных типов муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития; провести административную реформу и реформу административно-территориального деления; осуществить типологизацию муниципальных образований и выстроить в отношении конкретных типов муниципальных образований государственную политику поддержки их развития;

2) обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно включив стимулирующие механизмы;

3) обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства; создать правовые механизмы повышения контроля за деятельностью органов местного самоуправления; необходимо усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;

4) провести судебную реформу (имеется в виду создание специализированной судебной системы).

В заключении подведены основные итоги исследования, обобщены его важнейшие результаты.

Местное самоуправление представляет собой многозначимое и многомерное социальное явление. Уложить его в рамки жёстких научных дефиниций и категорий непросто – местное самоуправление чрезвычайно подвижный объект исследования, содержание которого меняется в зависимости от конкретной социальной и социокультурной ситуации, от того социального заказа, который в данный момент предъявляет общество к этому социальному институту.

Одной из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, является слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. В обществе, которое столетиями жило в условиях тоталитарного правления, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми.

Blog

Развитие местного самоуправления в ставропольском крае в современных условиях

Содержание